К 70-летию Конвенции о режиме Черноморских проливов

Сила прецедента или прецедент силы

Пожалуй, стоит кратко напомнить о сути вопроса.

Накануне Второй мировой войны зоной острой международной напряжённости стало Восточное Средиземноморье. Особо эта напряжённость чувствовалась в Турции, которая предложила пересмотреть режим Черноморских проливов (читай: режим судоходства в Чёрном море и использования проливов Босфор и Дарданеллы). СССР поддержал турецкое предложение о созыве соответствующей конференции, так как это было в интересах Москвы, в значительной мере ограниченной в использовании своего флота в связи с действовавшими на тот момент соглашениями. Эта конференция открылась 22 июня 1936 года в швейцарском городе Монтрё. Хотя в ней участвовали десять держав, основная дипломатическая борьба развернулась между Советским Союзом и Великобританией. Англия решительно возражала против пересмотра основных положений Лозаннской конвенции, открывавшей широкий доступ в Чёрное море военным кораблям нечерноморских держав, в том числе, естественно, английским. Переговоры завершились через месяц подписанием текста новой конвенции.

Эта конвенция ограничивала проход в Черное море военных кораблей нечерноморских держав в мирное время. Разрешался проход с их стороны лёгких надводных кораблей (водоизмещением не более 10 тысяч тонн), полностью запрещался проход авианосцев и подводных лодок. При этом общий тоннаж могущих одновременно находиться в Чёрном море кораблей нечерноморских стран ограничивался 45 тыс. тонн (для одной страны — 30 тыс. тонн), общее количество — девятью (не более), а срок их пребывания — тремя неделями. В военное время проход кораблей воюющих держав запрещался полностью. Таким образом, можно рассматривать подписание конвенции в значительной мере как победу советской дипломатии, хотя и это соглашение по ряду позиций не обеспечивало безопасность государств Причерноморья. Тем не менее то, что конвенция действует до сих пор, свидетельствует о её эффективности. В то же время необходимо отметить: в течение последних лет с разных сторон предпринимаются попытки ревизии основополагающих принципов этого документа. Эта тенденция в последние шестнадцать лет превратилась в устойчивое явление. Вот лишь несколько фактов.

В советское время заход “нездешних” боевых кораблей в Чёрное море был редкостью. Обычно ежегодно их число не превышало нескольких единиц. Однако после 1991 года их количество измеряется десятками. Причём нечерноморские державы, видимо, основываясь на праве сильного, зачастую действуют не только на “грани фола”, но и явно нарушают конвенцию. В последнее время через Дарданеллы и Босфор проходили корабли ВМС США, имеющие водоизмещение боле 10 тыс. т: “Пенсакола” (13 700 т), “Понсе” (около 17 тыс. т), “Ла Салль” (около 15 тыс. т). Плюс к тому в “Си бризе-98” участвовал десантный вертолётоносец “Остин” (около 17 тыс. т), который нёс на борту 6 вертолётов СН-46 и UН-1. Его в полной мере можно отнести (исходя из конвенции, принятой в 1936 году, когда вертолётов не было как таковых) к категории авианосцев, то есть к носителям летательных аппаратов.

Ещё один момент, на который следует обратить внимание. Постоянно в Чёрное море заходят корабли — носители ядерного оружия, мощь которого несоизмеримо превышает артиллерию калибра свыше 203 мм (другое ограничение конвенции для кораблей нечерноморских держав). Как правило, их командование не опровергает и не подтверждает его наличия на борту — такова международная практика, но она не снимает возникающих в связи с этим вопросов. Особенно с учётом того, что та же Украина заявила о своём безъядерном статусе.

Таким образом, создаются прецеденты, мягко говоря, подвергающие сомнению эффективность действующей конвенции о Черноморских проливах. Причём американцы не одиноки в своих попытках нарушить существующий несколько десятилетий статус-кво.

К примеру, в Чёрное море, в Севастополь, являющийся одновременно главным местом базирования как ВМС Украины, так и ЧФ РФ, заходил десантно-вертолётный корабль-док “Фиарлесс”. Его водоизмещение превышает 10 тыс. т (11 600). Этот вертолётоносец-док способен нести 4 противолодочных вертолёта “Си-Кинг” (на самом деле летательных аппаратов может быть гораздо больше, если учесть его использование в десантном варианте, когда на палубе корабля размещается до десятка “Газелей” или других вертолётов).

Кроме того, близким к нарушению конвенции можно считать размещение на Дунае (а это бассейн Чёрного моря) военных катеров США для решения задач в период кризиса на Балканах. Кстати, американские катера спецназначения, выйдя с реки в море, даже совершили переход в Севастополь, где находились с визитом.

Эти факты вполне можно отнести к разряду прецедентов, на фоне которых прошлогоднее решение о создании базы НАТО в крупнейшем румынском порту Констанца уже, к сожалению, не вызвало громких протестных заявлений, как этого следовало бы ожидать в других условиях. Причём публично Запад не проясняет условия базирования в Констанце боевых кораблей. И это только начало глобальных метаморфоз. Как говорится, дальше — больше.

Под двумя флагами?

Как стало известно в декабре прошлого года, Украина и Соединённые Штаты решили объединиться для противодействия распространению оружия массового поражения (ОМП) морским путём. И хотя в Киеве прошёл только первый раунд переговоров, эксперты уже сегодня не сомневаются, что американская инициатива будет одобрена и соответствующий межправительственный договор вскоре подготовят для подписания. Это значит, что рано или поздно в Чёрном море появятся военные корабли под двумя флагами — США и Украины.

Стоит отметить: от провозглашения идеи до начала её практического воплощения прошло не так уж много времени. В сентябре 2004 года в Киеве состоялась международная конференция, на которой обсуждались вопросы предотвращения распространения оружия массового поражения в Черноморском и Каспийском регионах. Тогда заинтересованной стороной и соорганизатором форума выступили Соединённые Штаты. Через год с небольшим эта тема получила дальнейшее развитие и вылилась в проект двустороннего Договора между правительством Украины и США о сотрудничестве с целью недопущения распространения ОМП и систем его доставки морским путём.

Подготовку упомянутого соглашения неоднозначно оценивали наблюдатели: с одной стороны, это соответствует ранее взятым Украиной обязательствам по укреплению безопасности в Восточноевропейском регионе, а с другой — усиливается американское военное присутствие непосредственно близ украинской границы, да и не только украинской… После “прописки” пока лишь “сухопутных” американцев в Грузии, Румынии, Турции это вряд ли может понравиться партнёрам по СНГ, особенно России, внимательно следящей за всем, что происходит на Украине, и за тем, какие политические подсказки и рекомендации ей дают из Вашингтона.

С американской стороны в инициативе задействованы Управление международной безопасности и нераспространения ОМП, береговая охрана, Объединённый комитет начальников штабов, министерство юстиции и военно-морские силы. С украинской — аналогичные службы (Минобороны, Служба безопасности Украины, МИД, Минтранссвязи), работу которых по этому направлению координирует Госпогранслужба. Практическое выполнение договора будет возложено на Морскую охрану Украины, а также на… береговую охрану и военно-морские силы США. В настоящее время эксперты обеих стран согласовывают статьи документа и оттачивают его формулировки. Причём в отличие от многих международных протоколов в этом документе стараются всё прописать конкретно.

На сегодняшний день известно, что стороны пока обязуются проводить операции с целью предотвратить распространение ОМП морским путём только по отношению к судам, идущим под флагами Украины и США или же скрывающим государственную принадлежность. Если представители сил безопасности Украины или США обнаружат подозрительное судно, находящееся в международных водах, они направляют соответствующее уведомление в страну его приписки, указав причины подозрений, географические координаты местонахождения, и одновременно запрашивают информацию о легитимности следования судна и перевозимого им груза. Если ответ не получен в течение одного дня (сначала предусматривалось всего два часа, но по просьбе украинской стороны время было увеличено), делавшие запрос самостоятельно считают себя уполномоченными проводить осмотр судна, проверку его документации, допрос находящихся на борту людей, обыск трюмов и груза с целью выявления ОМП.

С этой целью представители сил безопасности могут самостоятельно подняться на борт и провести обыск, поручить это взаимодействующей службе или действовать совместно. При этом следующие от территориальных вод в открытое море сторожевые корабли имеют приоритетное право на осуществление юрисдикции в отношении задержанного судна, груза и лиц на борту, включая изъятие, конфискацию, арест и преследование. При необходимости можно передать полномочия партнёру по договору.

Контроль за морским пространством и проверку подозрительных судов со стороны США будут проводить представители береговой охраны или военно-морского флота, а также сотрудники правоохранительных служб министерства внутренней безопасности и юстиции.

Придут ли корабли ВМС США для постоянного дежурства на кромке территориальных вод Украины, пока открыто не говорится, а вот суда американской береговой охраны со временем окажутся в Чёрном море. А ведь плавсредства, классифицирующиеся в США как катера и корабли береговой охраны, по своей тоннажности в несколько раз превышают украинские корабли 2-го и 3-го ранга, несут на борту ракетно-артиллерийское вооружение, вертолёты и способны легко пересекать океан.

Уже сегодня многие положения проекта договора могут восприниматься неоднозначно. Например, непонятно, как можно визуально (без разведданных) определить, имеется ли на рыбацкой шхуне ядерная бомба или пробирка со штаммом чумы? С другой стороны, вряд ли корабли морской охраны Украины когда-нибудь появятся у берегов Аляски или Калифорнии (они туда не дойдут даже в идеальную погоду), а вот патрулирование американских военных кораблей на траверзе крымской Ялты, главной базы Черноморского флота России Севастополя, а также в Керченском проливе у российской Тамани и Новороссийска вполне возможно. При этом на судах безопасности во время проведения операции, помимо национального флага, планируется поднимать флаг страны-партнёра. Группам осмотра и обыска разрешено пользоваться судами третьих стран, что может окончательно запутать ситуацию.

Стороны обязуются избегать применения силы, кроме случаев, “когда это необходимо по условиям гарантии безопасности их официальных представителей и физических лиц на борту или когда оказывается сопротивление во время санкционированного захода”. При этом, правда, делается оговорка: любое применение силы не должно превышать необходимого минимума. Капитанам задержанных судов перед началом осмотра разрешается связаться с судовладельцем или правоохранительными органами своего государства и уведомить их о случившемся, а также уточнить полномочия проверяющих.

Некоторые статьи будущего соглашения идут вразрез с основополагающими принципами международного морского права о свободе мореплавания и запрете для военных кораблей преследовать и досматривать иностранные суда в открытом море (Конвенция ООН по морскому праву, принятая в 1982 году). Да и сам факт задержания мирного торгового или пассажирского судна военным кораблём может трактоваться мировой общественностью по-разному, а посему каждый раз будет необходимо чётко определять и предавать огласке, что же могло послужить причиной подозрений в переправке ОМП. Это, кстати, уменьшило бы риск безосновательных задержаний судов.

Не будем наивны: повышенное внимание США к Украине вряд ли вызвано опасением, что вопреки международным договорам и обязательствам здесь может возобновиться производство ядерного оружия. Причины, вернее всего, в ином: во-первых, и в Украине, и других странах СНГ остались радиоактивные отходы, которые можно реально использовать в качестве “грязной бомбы” и морским путём доставлять для подготовки террористических актов. Во-вторых, Украина занимает важное место на пути возможного перемещения ядерного, химического, радиологического, бактериологического оружия и средств их доставки из взрывоопасного и агрессивно настроенного по отношению к США и НАТО Ближневосточного региона. Поэтому Украине отводится роль одного из бастионов провозглашённой Вашингтоном “второй линии обороны”, хотя стороны вроде бы и берут на себя обязательства согласно принципам суверенного равноправия и территориальной целостности государств не вмешиваться во внутренние дела других стран.

Однако вышеназванные причины лишь вершина “айсберга”.

Босфор стал более узким

На рубеже веков стало очевидно: в послевоенные десятилетия медленный дрейф Запада от Ялты (1945 г.), Потсдама (1945 г.) и Хельсинки (1975 г.) трансформировался в мощное океанское течение. Его направление — лишение России гарантированного Великой Победой статуса великой державы, в том числе разрушения сложившейся архитектуры взаимоотношений в Причерноморье. Причём в этом отношении внешнеполитические конкуренты, оппоненты и противники России одновременно идут разными путями — не только военно-политическим, но и экономическим.

На этом фоне активно проявляют себя силы, внедряющие идею о том, что Чёрное море со временем станет если не натовским озером, то, по крайней мере, принадлежащим западному миру. В связи с этим с каждым годом особую актуальность, в первую очередь для России, приобретает вопрос обеспечения статуса и режима Черноморских проливов.

По оценке, до 70 млн т нефти, то есть около 30 процентов её экспорта, Россия ежегодно транспортирует своим зарубежным партнёрам через Босфор и Дарданеллы. В 2004 году через Проливную зону прошли 52 000 судов, из которых 9 500 были загружены нефтепродуктами.

Между тем с наступлением 90-х годов ХХ столетия весь комплекс вопросов, связанных с судоходством в Проливах, приобрёл для России совершенно новое звучание. В начале и в середине 80-х годов вряд ли кто из ответственных советских политиков и государственных деятелей, военных, учёных мог предположить, что пройдёт всего несколько лет, и вся сумма проблем обернётся для России появлением трудностей геополитического и национального характера. С распадом СССР произошла своего рода реструктуризация проблемы Проливов.

Во-первых, с объявлением независимости Украиной и Грузией резко сократился пространственно-географический выход России к Чёрному морю, что привело к необходимости изыскивать большие материальные средства для реконструкции действующих и сооружения новых портов и терминалов на территории России с учётом её неуменьшающихся экспортно-импортных потребностей и возможностей в этом районе. Для России Чёрное море и Проливы — это по-прежнему единственный водный путь на юг, имеющий для неё чрезвычайное значение.

Во-вторых, увеличилось число причерноморских государств, с которыми следует договариваться современной России для решения общих вопросов судоходства в Азовско-Черноморском бассейне, в том числе и плавания в районе Проливов. О том, сколь сложные препятствия встречаются на этом пути, свидетельствует хотя бы тот факт, с какими трудностями решался вопрос о разделе между Россией, Украиной и Грузией Черноморского флота, принадлежащего ранее СССР.

В-третьих, нравится это кому-то в нынешней России или нет, но ей приходится считаться с очевидным обстоятельством: её удельный вес в общем балансе международных факторов, влияющих на решение проблемы Черноморских проливов, по сравнению с Советским Союзом не увеличился, в то же время соответствующий удельный вес Турции в 90-е годы возрос.

Наконец, в-четвёртых, стремительный научно-технический прогресс, строительство и введение в эксплуатацию новых крупномасштабных военных и коммерческих судов, и особенно нефтеналивных танкеров, ставят на повестку дня вопросы, с которыми приходится сталкиваться всем странам, заинтересованным в свободном судоходстве через Проливы, но в первую очередь, разумеется, Турции. Не удивительно, что, пережив тяжёлые последствия нескольких аварий нефтяных танкеров в Проливах (в том числе и перевозивших российскую нефть), турецкая сторона постоянно ставит вопрос о необходимости принятия дополнительных мер для обеспечения экологической и технической безопасности мореплавания в зоне Проливов.

В январе 1994 года турецкое правительство в одностороннем порядке приняло новый регламент судоходства в зоне Черноморских проливов, который вступил в силу с 1 июля 1994 года. Ряд его статей предусматривает введение разрешительного порядка прохода для определённых категорий судов в зависимости от их длины, осадки, перевозимого груза и т. д. В связи с этим турки выдвигают различные претензии к российским судам. То они не хотели пропускать большие танкеры через Проливы, то грозили захватывать торговые суда, ведущие зенитные ракетные комплексы С-300 для суверенной Республики Кипр.

Турция пошла по пути регламентации международных правил без участия государств, подписавших Конвенцию Монтрё, и таким образом подменила международно-правовые нормы установлениями национального законодательства. Официальное требование к другим государствам сегодня звучит так: прежде всего необходимо обеспечить охрану окружающей среды и безопасность мореплавания, этому должна быть подчинена вся организация движения в Проливах. Однако политическая и экономическая подоплёка этого выражается в беспокойстве Турции по поводу увеличения количества российских танкеров, транспортирующих нефть из Новороссийска, а также в желании оказать своё влияние на этот процесс. Это тем более очевидно при росте конкуренции с проектами транспортировки азербайджанской и казахской нефти через трубопроводы Баку-Джейхан. Причерноморские страны, жизненно заинтересованные в свободном судоходстве в Проливах, в принципе не согласны с такой позицией. Эти проблемы рассматривались на заседаниях Комитета безопасности на море Международной морской организации (IМО) в Лондоне, где причерноморские страны, а также Греция, Кипр и Оман высказали свою точку зрения по этому вопросу, отметив, что турецкий регламент не должен заменять Конвенцию Монтрё.

В 2003 году Россия обратилась в Международную морскую организацию в связи с тем, что Турция ограничивает проход российских танкеров через пролив Босфор. Претензии российской стороны фактически сводились к тому, что Анкара под предлогом обеспечения экологической безопасности в октябре 2002 года в одностороннем порядке вновь ужесточила правила прохода танкеров через Проливы, что привело к увеличению затрат российских компаний на транспортировку своей нефти. При этом российские и турецкие эксперты регулярно обсуждают вопросы обеспечения безопасности прохода через Проливы судов, особенно гружённых нефтью, газом и другими опасными веществами. Тем не менее среднее время задержки российских танкеров возросло с 9 часов в 2001 году до 45 часов перед Босфором и до 30 часов перед Дарданеллами в 2004 году.

Турецкие власти при этом утверждают, что они не нарушают Конвенцию Монтрё, а просто пересматривают внутренние правила для своих национальных служб. Однако это заявление, мягко говоря, лукаво и некорректно — турецкие нововведения выходят за рамки международных договоров. К сожалению, данные проблемы не находят разрешения и на высоком уровне.

В декабре 2004 года Россия на очередных переговорах в Анкаре снова предложила подписать межправительственное соглашение “О торговом судоходстве в турецких проливах”. К сожалению, сторонам не удалось разрешить свои разногласия по данному вопросу. Турция отказалась выполнить предложения Москвы об отмене жёстких ограничений на режим прохода нефтеналивных танкеров, введённых турецким правительством в нарушение действующей конвенции. В январе 2005 года с визитом в Москву прибыл глава турецкого правительства Р. Эрдоган. Принципиальных договорённостей по Проливам так и не было достигнуто, хотя общая динамика развития российско-турецких отношений весьма позитивна.

Таким образом, проблема Проливов для России по-прежнему не снижает своей актуальности. К разрешению этой проблемы придётся возвращаться снова и снова по мере развития экономической и военно-политической обстановки в мире, в том числе на Ближнем Востоке, в непосредственной близости от российских границ.

В связи с вышеизложенным вполне правомочен вопрос: почему прямое и косвенное нарушение международного права не получает должной оценки? Или властям государств Причерноморья по этому поводу нечего сказать? А может, силовые прецеденты заставляют считаться с силой прецедентов пренебрежения статьями конвенции по Черноморским проливам?

г. Севастополь