ЭФИОПИЯ И БОРЬБА МЕЖДУ ПОЛИТИКОЙ И БЕДНОСТЬЮ
За четыре года пребывания в Вашингтоне я успел привыкнуть к странному миру бюрократов и политиков. Но только побывав в Эфиопии, одной из беднейших стран мира, в марте 1997 г., всего только в течение месяца по поручению Всемирного банка, я смог полностью погрузиться в удивительный мир политики и арифметики МВФ. Душевой доход в Эфиопии составляет 110 долл. в год, страна пострадала от засухи и наступившего затем голода, который унес 2 млн. жизней. Я встретился с премьер-министром Мелесом Зенави, который на протяжении семнадцати лет руководил партизанской войной против кровавого марксистского режима Менгисту Хайле Мариама. В 1991 г. бойцы Мелеса победили, и правительство начало тяжелую работу по восстановлению страны. Врач по образованию, Мелес изучил формальный курс экономики, поскольку понимал, что вывести страну из многовековой бедности можно только путем экономической перестройки; он проявил экономические знания и поистине творческие способности на таком уровне, что был бы первым в моем университетском потоке. Мелес продемонстрировал более глубокое понимание принципов экономики и, безусловно, больше знаний о положении в своей стране, чем многие международные экономические бюрократы, с которыми мне пришлось иметь дело в последующие три года.
Мелес соединял в себе интеллектуальные качества с цельностью характера, не оставлявшей сомнений в его личной честности; в адрес его правительства поступало сравнительно мало обвинений в коррупции. Его политическими оппонентами были главным образом столичные или местные группировки, длительное время находившиеся у власти, но с его приходом потерявшие ее. Они поднимали вопрос о его приверженности к демократическим принципам. Тем не менее он не был автократом старого типа. Мелес, как и его правительство, верил в необходимость процесса децентрализации, приближения правительства к народу и обеспечения тесной связи центра с автономными регионами. По новой конституции каждому региону даже предоставлялось право на отделение путем демократического волеизъявления. Это обеспечивало положение, при котором политическая элита в столице, невзирая на свои намерения, не могла пойти на риск и проигнорировать заботы рядовых граждан, а какая-либо одна часть страны навязывать свою точку зрения остальным. Правительство на деле выполнило свои обещания, когда в 1993 г. Эритрея объявила независимость. (Последующие события весной 2000 г., такие, как захват правительством университета в Аддис-Абебе и арест некоторых студентов и профессоров, показывают, сколь хрупкими являются в Эфиопии, как, впрочем, и везде, основные демократические права.)
Когда я прибыл в Эфиопию в 1997 г., Мелес был вовлечен в жаркий диспут с МВФ, и Фонд приостановил кредитную программу для страны. Макроэкономические «результаты» Эфиопии, на которых, как предполагалось, Фонд сосредоточивал внимание, были как нельзя лучше: инфляции не было, цены фактически падали, производство устойчиво росло после свержения Менгисту. Мелес доказал, что при правильной политике экономика даже бедной африканской страны может испытывать устойчивый экономический рост. После многих лет войны и восстановления в страну начала возвращаться международная помощь. Однако у Мелеса возникли проблемы с МВФ. Спор шел не только о 127 млн. долл., предоставляемых МВФ по так называемой программе «Расширенное содействие структурной адаптации» (Enhanced Structural Adjustment Facility, ESAF) ― программе кредитования по сильно субсидированной процентной ставке самых бедных стран, но и о средствах, предоставляемых Всемирным банком.
МВФ играет особую роль в международной помощи. У него есть право анализировать макроэкономическую ситуацию каждого получателя помощи с целью проверки, живет ли страна по средствам. Если обнаружится, что это не так, неизбежно возникают неприятности. В краткосрочном аспекте страна может жить сверх своих средств, прибегая к займам, но в конце концов придет день, когда надо рассчитываться по долгам, и тогда наступит кризис. МВФ особенно озабочен инфляцией. В странах, чьи правительства тратят больше, чем собирают налогов и получают иностранной помощи, часто развивается инфляция, особенно если они финансируют свой дефицит при помощи печатного станка. Конечно, хорошая макроэкономическая политика имеет много других аспектов кроме инфляции. Термин макро относится к агрегированному поведению, общим уровням роста, безработицы и инфляции; страна может иметь низкую инфляцию, но при отсутствии роста и высоком уровне безработицы. Для большинства экономистов борьба с инфляцией ― не самоцель, а лишь средство достижения цели; это объясняется тем, что слишком высокая инфляция часто ведет к низким темпам роста, что в свою очередь создает высокую безработицу. Поэтому на инфляцию смотрят так неодобрительно. Однако МВФ, по-видимому, часто путает средства и цели, упуская при этом из виду конечный предмет заботы. Страна, подобная Аргентине, может получить рейтинг «А», даже если в ней уровень безработицы выражается двузначным числом, лишь бы ее бюджет внешне выглядел сбалансированным, а инфляция казалась контролируемой.
Если страна не удовлетворяет определенному минимуму стандартов, МВФ приостанавливает помощь, и если это происходит, так же поступают и другие доноры. Понятно, что Всемирный банк и МВФ не кредитуют страну, пока там не установится хорошая система макроэкономических показателей. Если страны имеют огромный дефицит бюджета и в них бушует инфляция, существует риск, что деньги будут использованы не по назначению. Правительства, неспособные управлять своей экономикой, как правило, плохо заправляют и иностранным долгом. Но если макроэкономические показатели ― инфляция и рост ― в порядке, как это было в Эфиопии, то очевидно, что стоящая за ними макроэкономическая обстановка тоже в порядке. В Эфиопии не только макроэкономическая обстановка была в порядке, более того, Всемирный банк имел прямые доказательства о компетентности правительства и его заботе о бедных. Эфиопия разработала стратегию развития деревни, концентрирующую внимание на бедноте, и это было особенно важно для страны, где 85 процентов населения живет в сельской местности. Правительство резко сократило военные расходы ― примечательно для правительства, пришедшего к власти военным путем,- осознавая, что средства, затраченные на вооружение, уже не могут быть использованы для борьбы с бедностью. Можно с уверенностью сказать, что данное правительство полностью соответствовало требованиям международного сообщества, обязательным для предоставления помощи. Но МВФ приостановил свою программу для Эфиопии, заявив, что, несмотря на макроэкономические достижения, Фонд обеспокоен состоянием ее государственного бюджета.
Эфиопское правительство имеет два источника доходов: налоги и иностранную помощь. Государственный бюджет сбалансирован до тех пор, пока источники доходов покрывают его расходы. Эфиопия, как и многие другие развивающиеся страны, получала значительную часть своих доходов в виде иностранной помощи. МВФ был обеспокоен тем, что, если эта помощь прекратится, Эфиопия окажется в трудном положении. Из этого Фонд делал вывод, что состояние эфиопского бюджета может считаться прочным лишь тогда, когда его расходы будут покрываться только из собранных налогов.
В соответствии с логикой МВФ ни одна бедная страна никогда не может тратить деньги на то, для чего ей, собственно, предоставляется помощь. Если, например, Швеция даст Эфиопии деньги для строительства школ, то по этой логике Эфиопия должна направить эти деньги в резерв. (Все страны имеют или должны иметь резервные счета, где держат фонды на так называемый черный день. Традиционным резервом является золото, но сегодня оно вытеснено твердой валютой и приносящими доход надежными ценными бумагами. Как правило, принято держать резервы в казначейских обязательствах США.) Но это не та цель, на которую дают помощь международные доноры. Доноры, действующие независимо и ничем не обязанные МВФ, хотели бы видеть, что деньги, выделенные Эфиопии на строительство новых школ и больниц, используются по назначению, и она именно это и делала. Мелес поставил вопрос более резко: он сказал мне, что воевал семнадцать лет не для того, чтобы получать инструкции от какого-нибудь международного бюрократа, который не разрешает ему строить школы и больницы для своего народа, даже если ему удалось убедить доноров финансировать это строительство.
Точка зрения МВФ не исходила из возможности долговременной поддержки проекта. В ряде случаев страны использовали выделяемые на помощь средства для постройки школ или больниц. Но когда деньги помощи кончались, не было средств для поддержки построенных объектов. В данном случае доноры учитывали эту проблему и включили ее в смету своей программы помощи Эфиопии и другим странам. Однако аргументация МВФ в случае с Эфиопией выходила за пределы этой проблемы. Фонд был не согласен потому, что считал международную помощь слишком нестабильной, чтобы на нее полагаться. Позиция МВФ мне казалась бессмысленной, и не только ввиду следовавших из нее абсурдных выводов. Я знал, что помощь часто бывает гораздо более стабильной, чем налоговые поступления, которые сильно колеблются в зависимости от состояния экономики. По возвращении в Вашингтон я попросил моих сотрудников проверить статистику, и они подтвердили, что международная помощь стабильнее налоговых поступлений. Следуя логике МВФ, которая исходит из критерия стабильности бюджетных поступлений, Эфиопия и другие развивающиеся страны должны были бы включать иностранную помощь в доходную часть бюджета и не включать в нее налоговые поступления. А если бы ни иностранная помощь, ни налоги не включались в бюджет, любая страна могла бы считаться находящейся в плохой финансовой форме.
Но логика МВФ содержала даже больше ошибок. Существует целый ряд подходов к проблеме нестабильности бюджетных поступлений, таких, как создание дополнительных резервов и поддержание гибкой схемы бюджетных расходов. Если поступления из какого-либо источника сокращаются и нет резервов, которые можно было бы использовать, правительство должно быть готово к сокращению расходов. Но для этого рода помощи, составляющей значительную часть доходов такой бедной страны, как Эфиопия, существует встроенная в схему гибкость: если страна не получает денег для строительства дополнительной школы, то она просто его не начнет. Эфиопское правительство понимало, в чем суть проблемы, и было озабочено тем, что может случиться, если сократятся либо налоговые поступления, либо иностранная помощь, и разработало меры на этот чрезвычайный случай. Оно не могло понять ― и я тоже, ― почему МВФ не хотел вникнуть в логику его позиции. А ставка была велика: речь шла о школах и больницах для одного из беднейших народов мира.
В дополнение к разногласиям о том, как рассматривать иностранную помощь, я немедленно был втянут в новый спор между МВФ и Эфиопией ― о досрочном возвращении кредитов. Эфиопия досрочно возвратила американскому банку кредит, использовав часть своих резервов. Эта операция с экономической точки зрения была безукоризненной. Несмотря на высокую ценность залога (самолет), Эфиопия должна была платить за кредит по гораздо большей процентной ставке, чем она получала за свои резервы. Я бы тоже посоветовал им возвратить долг досрочно, в частности, и потому, что, если бы эти средства потребовались в дальнейшем, правительство скорее всего легко могло бы снова занять их, используя в качестве залога тот же самый самолет. Но Соединенные Штаты и МВФ возражали против досрочного погашения долга. Они возражали не против логики этой стратегии, а потому, что Эфиопия провела операцию без разрешения МВФ. Но почему суверенная страна должна просить разрешения у МВФ на каждое свое действие? Это можно было бы понять, если бы меры Эфиопии негативно сказались на ее способности расплатиться с МВФ; на самом же деле все было наоборот: разумное финансовое решение повышало способность страны платить по своим долгам.
Долгие годы заповедями на 19-й стрит в Вашингтоне были отчетность и оценка по результатам. Результаты самостоятельно выбранной Эфиопией политики должны были бы убедительно демонстрировать, что она способна управлять собственной судьбой. Однако МВФ считал, что страны, получающие от него деньги, берут на себя обязательство докладывать ему обо всем, что может иметь к нему хоть малейшее отношение; если этого не происходило, то возникал повод для приостановки программы, независимо от того, насколько рациональным было это действие страны. Для Эфиопии подобная зависимость имела привкус новой формы колониализма; для МВФ это была всего лишь стандартная оперативная процедура.
Существовали и другие острые проблемы в отношениях МВФ ― Эфиопия, касающиеся либерализации эфиопского рынка капиталов. Хороший рынок, как известно, есть основной признак капитализма, но нигде так не проявляется неравенство между развитыми и развивающимися странами, как на их рынках капитала. Вся банковская система Эфиопии (измеренная, например, величиной ее активов) несколько меньше банковской системы Бетезда, штат Мэриленд, пригорода Вашингтона с населением 55 277 человек. МВФ требовал от Эфиопии не только открытия ее финансовых рынков для западных конкурентов, но и дробления ее самого большого банка на несколько частей. В мире, где финансовые мегаинституты США, такие, как «Ситибэнк» и «Трэвелерс» или «Мэньюфэкчерс Хановер» и «Кэмикл», заявляют, что они вынуждены осуществлять слияние в целях повышения эффективности конкуренции, банк, равный «Норт Ист Бетезда Нэшнл бэнк», не имеет никаких реальных шансов конкурировать с глобальным гигантом вроде «Ситибэнк». Когда глобальные финансовые институты получают доступ в страну, они в состоянии просто раздавить местную конкуренцию. А после того как они привлекут вкладчиков местных банков в такой стране, как Эфиопия, то для них, наверное, будет гораздо предпочтительнее выдача кредитов крупным транснациональным корпорациям, чем малому бизнесу и крестьянам.
МВФ требовал большего, чем открытие банковской системы для иностранной конкуренции. Он хотел «укрепить» финансовую систему путем создания аукциона для казначейских обязательств эфиопского правительства ― реформа, которая, сколь бы ни была желательной во многих других странах, совершенно не соответствовала уровню развития Эфиопии. Фонд также требовал, чтобы Эфиопия «либерализовала» свои финансовые рынки, иными словами, разрешила определение процентных ставок свободной игрой рыночных сил. Но именно этого Соединенные Штаты и Западная Европа не допускали до начала 1970-х годов, когда их рынки и инструментарий регулирующего аппарата стали уже достаточно развитыми. МВФ опять путает цели и средства. Одной из первостепенных задач хорошей банковской системы является обеспечение кредитов на благоприятных условиях тем, кто в состоянии их возвратить. В такой преимущественно аграрной стране, как Эфиопия, для ее крестьян особенно важно иметь возможность кредитоваться на разумных условиях для покупки семян и удобрений. Задача обеспечения таким кредитом отнюдь не легкая; даже в Соединенных Штатах в критической фазе их развития, когда сельское хозяйство имело очень большое значение, государство приняло на себя ключевую роль в обеспечении этого кредитования. Эфиопская банковская система была, по крайней мере на первый взгляд, довольно эффективной, маржа между заемными и ссудными ставками находилась на более низком уровне, чем в других развивающихся странах, последовавших рекомендациям МВФ. Тем не менее Фонд был недоволен просто потому, что он исходил из догмы, что процентная ставка должна свободно определяться международными рыночными силами, независимо от того, действуют ли эти последние в конкурентной или неконкурентной среде. Для Фонда либерализация финансовой системы была самоцелью. Его наивная вера в рынки придавала ему уверенность в том, что либерализация финансовой системы понизит процентные ставки по кредитам и тем самым сделает финансовые фонды более доступными. МВФ был так уверен в правильности своей догматической позиции, что мало интересовался реальным опытом.
Эфиопия сопротивлялась требованию МВФ об «открытии» своей банковской системы и имела для этого все основания. Там видели, что произошло, когда соседняя с ней страна Восточной Африки уступила МВФ. Фонд настаивал на либерализации, исходя из уверенности в том, что конкуренция между банками приведет к понижению процентных ставок. Результаты были катастрофическими: за этой мерой последовал очень быстрый рост местных и отечественных коммерческих банков, в то время как банковское законодательство и контроль за ними оставались неадекватными, с предсказуемым результатом ― четырнадцать банков обанкротилось в Кении только в 1993-1994 гг. В результате процентные ставки возросли, а не снизились. Правительство Эфиопии, связанное обязательством повысить жизненный уровень своих граждан в аграрном секторе, проявляло осторожность, опасаясь, что либерализация окажет опустошительное воздействие на ее экономику. Крестьяне, которые раньше ухитрялись получать кредиты, могли оказаться не в состоянии покупать семена или удобрения, потому что они были бы лишены дешевого кредита или вынуждены платить по более высоким, непосильным для них процентным ставкам. Страна эта подвержена засухам, приводящим к массовому голоду. Лидеры страны, не желавшие ухудшать положение, опасались, что рекомендация МВФ может привести к падению доходов крестьян, усугубляя и без того достаточно бедственную ситуацию.
Встретившись с нежеланием Эфиопии принять требования, МВФ предположил, что правительство несерьезно относится к реформам, и, как я уже рассказывал, приостановил программу. К счастью, другие экономисты во Всемирном банке, в том числе и я, сумели убедить руководство Банка, что здравый смысл оправдывает предоставление дальнейших кредитов Эфиопии: это была страна, отчаянно нуждавшаяся, но имевшая первоклассную структуру экономических институтов и правительство, приверженное задаче смягчения бедствий своих граждан. Всемирный банк утроил свои кредиты, но спустя несколько месяцев, когда МВФ наконец внял его доводам. Чтобы изменить ситуацию, я и мои коллеги развернули решительную кампанию «интеллектуального лоббирования». Мы организовывали в Вашингтоне пресс-конференции, желая подтолкнуть МВФ и Всемирный банк к пересмотру решения о либерализации финансового сектора в наиболее слаборазвитых странах и учесть последствия необоснованно навязанной зависящим от иностранной помощи бедным странам, таким, как Эфиопия, фискальной экономии. Я пытался установить контакт с высшим руководством МВФ как непосредственно, так и через своих коллег во Всемирном банке. Сотрудники Банка, работавшие на месте, в Эфиопии, тоже делали подобные попытки убедить своих коллег в МВФ. Я использовал все свое влияние, которое имел в администрации Клинтона. Иными словами, я делал все что мог, добиваясь пересмотра программы МВФ.
Помощь была возобновлена, и мне хочется верить, что мои усилия помогли Эфиопии. Я понял, однако, как много времени и сил требуется, чтобы что-то изменить даже изнутри, находясь в составе международной бюрократии. Подобные организации скорее окутаны туманом, чем прозрачны, а это значит, внешний мир получает от них слишком мало информации и, может быть, еще меньше пропускается из внешнего мира вовнутрь организации. Эта непрозрачность также означает, что информации с нижних уровней организации очень трудно пробиться на верхний.
Борьба за кредиты Эфиопии открыла для меня многое из того, как работает МВФ. Имелись очевидные доказательства, что МВФ был не прав относительно либерализации финансового рынка и макроэкономического положения Эфиопии, но предпочитал действовать по-своему. Казалось, что там не хотят прислушиваться к мнению других, как бы хорошо они ни были информированы, как бы они ни были беспристрастны. Существо дела приносилось в жертву процедурным вопросам. Возвратит ли Эфиопия досрочно кредит, было не столь важно, важен был факт, что она не посоветовалась предварительно с МВФ. Либерализация финансового рынка ― как ее лучше осуществить в стране, находящейся на такой стадии развития, как Эфиопия,- это был вопрос, по существу требовавший мнения внешних экспертов. Однако они не были приглашены, чтобы сделать выбор по очевидно спорному вопросу, и это вполне созвучно стилю МВФ, претендующего на роль монопольного поставщика здравых советов. Такие проблемы, как досрочное возвращение кредита,- что вообще не относится к компетенции МВФ, ибо действия Эфиопии не сказались на ее способности платить по своей задолженности,- могли быть переданы на рассмотрение внешним экспертам для оценки того, насколько операция была рациональной. Однако для МВФ это было бы равносильно анафеме. Поскольку многие решения принимаются им за закрытыми дверями ― фактически по поднимаемым проблемам не бывает публичных дискуссий,- МВФ ставит себя под подозрение, что силовая политика, специальные интересы или другие тайные причины, не связанные с мандатом МВФ и стоящими перед ним целями, влияют на его институциональную политику и поведение.
Организации сравнительно умеренных масштабов, какой является МВФ, трудно иметь всеобъемлющие знания о каждой экономике мира. Некоторые лучшие экономисты МВФ используются для изучения экономики Соединенных Штатов, но, будучи председателем Совета экономических консультантов, я часто чувствовал, что ограниченное понимание МВФ экономики США привело Фонд ко многим неверным политическим рекомендациям для Америки. Например, экономисты МВФ считали, что, как только уровень безработицы упадет ниже 6 процентов, в Соединенных Штатах начнет возрастать темп инфляции. Модели нашего Совета показывали, что они ошибаются, но их не слишком интересовали данные, введенные в наши модели. Мы оказались правы, а МВФ был не прав: уровень безработицы в США упал ниже 4 процентов, и все же темп инфляции не вырос. Опираясь на свой ошибочный анализ экономики США, экономисты МВФ выступили с дезориентирующей политической рекомендацией: поднять учетную ставку. К счастью, Федеральная резервная система (ФРС) игнорировала рекомендации МВФ. Другим странам не удавалось сделать это так же легко.
Для МВФ дефицит подробной информации не имеет решающего значения, поскольку Фонд склонен использовать «безразмерный» подход. Проблематичность такого подхода особенно ярко обнаруживается, когда он встречается с проблемами развивающихся и переходных экономик. Этот институт не может реально претендовать на экспертное знание проблем развития его первоначальным мандатом, как я уже отмечал, является поддержка глобальной стабильности, а не снижение бедности в развивающихся странах. Тем не менее Фонд без колебаний, очень упрямо, вмешивается в их дела, в решение проблем развития. Проблемы развития сложны; во многих отношениях в развивающихся странах они гораздо более трудны, чем в развитых. Это объясняется тем, что в развивающихся странах зачастую не сложились национальные рынки, а если и функционируют, то, как правило, несовершенно. Много проблем связано с информацией. Значительное влияние на экономическое поведение оказывают культурные традиции.
К сожалению, макроэкономисты часто недостаточно подготовлены к пониманию проблем, с которыми они сталкиваются в развивающихся странах. В ряде университетов, из которых МВФ регулярно набирает сотрудников, основной курс обучения включает только такие модели, где нет безработицы. В конце концов в стандартной модели конкуренции, на которую опирается рыночный фундаментализм МВФ, спрос всегда равен предложению. Если спрос на рабочую силу равен предложению, то никогда не может появиться недобровольная безработица. Если кто-то не работает, то он, очевидно, добровольно решил не работать. В такой интерпретации безработица во время Великой депрессии, когда каждый четвертый не имел работы, являлась результатом неожиданно резко выросшей склонности к досугу. Для психологов, конечно, может представлять некоторый интерес, почему так резко изменилась склонность к досугу или почему те, кто хотел наслаждаться досугом, оказались такими несчастными. Однако в стандартных моделях такие вопросы находятся за пределами экономической науки. Эти модели, являющиеся предметом академических забав, кажутся совершенно непригодными для понимания проблем такого региона, как Южная Африка, где безработица является настоящим бичом, превышая 25 процентов со времени упразднения апартеида.
Экономисты МВФ не могли, разумеется, игнорировать факт безработицы. Но поскольку, согласно рыночному фундаментализму ― в котором по допущению рынки функционируют совершенно и спрос равен предложению для труда, как и для любого другого товара или фактора производства, ― безработицы нет, эта проблема не может быть связана с рынками. Она проистекает из чего-то другого: действий жадных профсоюзов и политиков, вмешивающихся в функционирование свободного рынка с требованиями и достижением избыточно высокой заработной платы. Отсюда следует очевидная политическая рекомендация ― если имеет место безработица, надо снижать заработную плату.
Но даже если бы типичного макроэкономиста МВФ лучше готовили к проблемам развивающихся стран, крайне маловероятно, что группа сотрудников, командированных МВФ на три недели в столицу Эфиопии Аддис-Абебу или в столицу другой развивающейся страны, могла на самом деле разработать политику, адекватную данной стране. Вероятнее всего, ее разработка под силу группе высококвалифицированных, первоклассных экономистов, уже длительное время пребывающих в стране, обладающих глубокими знаниями о ней и ежедневно работающих над решением ее проблем. Внешние советники также могут сыграть положительную роль, делясь опытом, полученным в других странах, и предлагая альтернативные интерпретации экономических сил, участвующих в игре. Но МВФ не устраивает роль простого советника наравне с другими, тоже предлагающими свои идеи. Он стремится к ведущей роли в формировании политики. И он мог ее играть, поскольку его позиция базировалась на идеологии рыночного фундаментализма, который требовал, если вообще требовал, лишь минимального учета особенностей страны и ее неотложных проблем. Экономисты МВФ могли игнорировать краткосрочные последствия своей политики для страны, довольствуясь чувством уверенности в том, что в долговременной перспективе положение выправится. По их мнению, все негативные краткосрочные последствия являются просто болезненной процедурой, необходимой частью положительного долговременного процесса. Бурный рост процентных ставок, может быть, приведет сегодня страну к голоду, но рыночная эффективность, требующая свободных рынков, эффективность в конечном счете ведет к росту, несущему благо всем. Бедствия и страдания часть процесса искупления, свидетельство того, что страна встала на правильный путь. По моему мнению, болезненные мероприятия иногда бывают неизбежными, но они не несут в себе никакой добродетели. Хорошо разработанная политика часто может исключить многие болезненные процедуры, а некоторые из них, например резкое сокращение продовольственных субсидий, ведущее к нищете и вызывающее восстания и уличные беспорядки, а также разрушение социальной ткани, вообще контрпродуктивны.
МВФ проделал большую работу, убедив многих в том, что его ведомая идеологией политика необходима, если страна хочет преуспеть в долговременной перспективе. Экономисты всегда концентрируют внимание на значении дефицитности, и МВФ часто утверждает, что является вестником, напоминающим о ней: страны не могут постоянно жить не по средствам. Не нужно, однако, сложного финансового института, штат которого заполнен экономистами с учеными степенями, чтобы объяснять странам, что есть предел соотношения расходов бюджета к его доходам. И программы реформ МВФ выходят далеко за рамки простого обеспечения того, чтобы страны жили по средствам.
* * *
Существуют альтернативы программам в стиле МВФ, другие программы, которые устанавливают разумный уровень того, чем придется пожертвовать, и не базируются на рыночном фундаментализме, программы, приводящие к позитивным результатам. Хороший пример показывает Ботсвана; расположенная на 2300 миль южнее Эфиопии, эта маленькая страна с населением всего в 1,5 млн. человек умудряется сохранять стабильную демократию после провозглашения независимости.
Ко времени обретения полной независимости в 1966 г. Ботсвана была безнадежно бедной страной, подобно Эфиопии и многим другим странам Африки, с годовым душевым доходом 100 долл. Будучи преимущественно аграрной страной, она страдала от недостатка воды и имела лишь самую примитивную инфраструктуру. Но Ботсвана продемонстрировала истории один из примеров успешного развития. Несмотря на то что страна сегодня страдает от опустошительной эпидемии СПИДа, она смогла поддерживать в 1961-1997 гг. среднегодовой темп экономического роста в 7,5 процента.
Ботсване помогло наличие на ее территории алмазных месторождений, но и в других странах, таких, как Республика Конго (бывший Заир), Нигерия и Сьерра-Леоне, тоже много ресурсов. Однако богатство, рождаемое этим изобилием, подогревало коррупцию и появление привилегированных элит, вовлекавшихся в усобицы за контроль над этими богатствами. Успех Ботсваны был связан с ее способностью поддерживать политический консенсус, основу которого составило чувство национального единства. Политический консенсус, необходимый для выработки любого социального контракта между правящими и управляемыми, тщательно выковывался правительством в сотрудничестве с внешними советниками, посылавшимися разными общественными институтами и частными фондами, включая Фонд Форда. Советники помогли Ботсване разработать программу будущего страны. Не в пример МВФ, имеющему дело главным образом с министерствами финансов и центральными банками, эти советники открыто и терпеливо объясняли предлагаемую политику, действуя через правительство для завоевания поддержки народа своим программам и мероприятиям. Они обсуждали программу с высшими чиновниками правительства Ботсваны, включая кабинет министров и членов парламента, как на открытых семинарах, так и на встречах с глазу на глаз.
Успех частично можно приписать тому, что руководство Ботсваны с особой тщательностью отнеслось к подбору советников. Когда МВФ предложил Ботсване свою кандидатуру на пост заместителя управляющего Банком Ботсваны, Банк не принял его автоматически. Управляющий Банком полетел в Вашингтон для собеседования с кандидатом. Оказалось, что это великолепное приобретение. Конечно, не бывает успехов без ошибок. В другой раз Банк Ботсваны принял кандидатуру МВФ на пост руководителя исследовательского отдела, и этот выбор оказался, по мнению некоторых, менее удачным.
Различия двух организационных подходов к развитию отражаются не только в их результатах. В то время как МВФ порицают почти повсеместно в развивающемся мире, символом теплых отношений, сложившихся между Ботсваной и ее советниками, стало награждение высшим орденом страны Стива Льюиса, консультанта Ботсваны, профессора экономики развития в университете Уильямса, позднее президента Карлтон-колледжа.
Этот жизненно важный консенсус оказался под угрозой, когда два десятилетия назад в Ботсване разразился экономический кризис. Засуха угрожала благополучию многих людей, занятых скотоводством, в то же время возникли проблемы в алмазной промышленности, вызвавшие напряженность в бюджете страны и ее обеспечении валютой. Ботсвана испытывала именно такой кризис ликвидности, для погашения которой первоначально был создан МВФ; кризис мог быть смягчен финансированием дефицита, что позволило бы предотвратить рецессию и связанные с ней лишения. Именно такими были намерения Кейнса, когда он добивался учреждения МВФ; сегодня же Фонд не рассматривает себя в качестве организации, обязанной поддерживать экономику на уровне полной занятости, он скорее стоит на докейнсианских позициях: признает необходимость фискальной экономии при наступлении кризиса и выделения средств только в том случае, если страна-заемщик разделяет взгляды МВФ на «правильность» экономической политики. Обычно эта «правильная» политика почти всегда содержит мероприятия, ведущие к сжатию экономики, к рецессии или даже худшим последствиям. Ботсвана, понимая неустойчивость двух главных секторов своей экономики ― скотоводства и алмазной промышленности,- предусмотрительно создала резервные фонды на случай такого кризиса. Когда резервы стали таять, в стране уже знали, какие нужно принимать дальнейшие меры. Ботсвана затянула пояс, сконцентрировала усилия и прошла через кризис. Создававшееся годами понимание экономической политики широкими слоями населения, подход к ее выработке на основе консенсуса предотвратили раскол в обществе из-за жесткой экономии, как это часто бывает в других странах, где осуществляются программы МВФ. Можно предполагать, что, если бы МВФ делал то, что он был обязан делать, т.е. быстро предоставлял бы в период кризисов ресурсы странам, проводящим здоровую экономическую политику, вместо поиска поводов для навязывания им особых условий, Ботсвана прошла бы через кризис менее болезненно. (Миссия МВФ прибыла в 1981 г. и, что крайне забавно, сочла весьма затруднительным поставить новые условия, поскольку Ботсвана уже сделала очень многое из того, на чем стал бы настаивать МВФ.) С тех пор за помощью к МВФ Ботсвана не обращалась.
Помощь внешних советников, не зависящих от международных финансовых институтов, сыграла в Ботсване свою роль даже несколько раньше. Ботсвана не смогла бы достигнуть благополучия, если бы сохранялся ее первоначальный контракт с южноафриканским алмазным картелем «Де Бирс». В 1969 г., вскоре после обретения страной независимости, картель выплатил Ботсване 20 млн. долл. за алмазную концессию, которая, по имеющимся данным, приносит 60 млн. долл. прибыли в год. Иными словами, период окупаемости составил четыре месяца! Блестящий и честный юрист, направленный в правительство Ботсваны из Всемирного банка, энергично действуя, добился пересмотра контракта в сторону повышения выплат Ботсване, к немалому удивлению картеля. Южноафриканский алмазный картель попытался убедить мировую общественность в том, что Ботсвана проявляет непомерную жадность. Они мобилизовали все политические рычаги, чтобы, действуя через Всемирный банк, поставить на место этого юриста. Они даже добыли письмо Всемирного банка, в котором разъяснялось, что юрист не представляет Банк. Но Ботсвана ответила: «Именно поэтому мы и доверяем ему». В конце концов открытие новых крупных алмазных копей дало Ботсване возможность пересмотреть взаимоотношения с картелем в целом. Новое соглашение пока что отвечает интересам Ботсваны и позволяет ей поддерживать хорошие отношения с концерном «Де Бирс».
Нынешние Эфиопия и Ботсвана символичны с точки зрения вызовов, встающих перед наиболее успешно развивающимися странами Африки ― странами, где лидеры преданы делу благосостояния своих народов, с хрупкими и во многих отношениях несовершенными демократиями, пытающимися построить новую жизнь на развалинах колониального наследия, которое оставило их без соответствующих институтов и подготовленных кадров. Обе страны также символизируют контрасты в развивающемся мире ― контрасты между успехом и провалом, между богатыми и бедными, между надеждами и реальностью, между тем, что есть, и тем, что могло бы быть.
* * *
Я осознал этот контраст, когда впервые побывал в Кении в конце 1960-х годов. Это была богатая и плодородная страна, где наиболее ценными землями по-прежнему владели старые колониальные поселенцы. Ко времени моего приезда колониальные гражданские чиновники были все еще на своих местах, теперь они назывались советниками.
Наблюдая развитие Восточной Африки в последующие годы, куда несколько раз возвращался, будучи главным экономистом Всемирного банка, я все более поражался тому, насколько устремления 60-х годов не оправдались в дальнейшем развитии событий. Когда я прибыл туда в первый раз, дух ухуру (свобода на суахили) и уджама (опора на собственные силы) пронизывал всю атмосферу общества. Государственные учреждения были заполнены хорошо говорящими по-английски и хорошо образованными кенийцами, но экономика уже много лет шла под гору. Некоторые из этих проблем, в частности видимая невооруженным глазом свирепая коррупция, были местного, кенийского происхождения. Однако высокие процентные ставки являли собой результат следования рекомендациям МВФ. Были и другие проблемы, вина за которые по справедливости, по крайней мере частично, могла бы быть возложена на внешнее вмешательство.
Уганда начала переходный период, вероятно, в лучшем состоянии, чем другие страны. Как производитель кофе, это сравнительно богатая страна. Но и здесь ощущалась нехватка подготовленных местных административных кадров и лидеров. Англичане позволили лишь двум африканцам продвинуться до уровня старших сержантов в своей собственной армии. Одним из них оказался, к несчастью, угандец по имени Иди Амин, в конце концов ставший генералом в угандийской армии и свергнувший в 1971 г. премьер-министра Милтона Оботе. (Амин пользовался в определенной мере доверием англичан благодаря своей службе в рядах Африканских королевских стрелков во время Второй мировой войны и участию в борьбе англичан за подавление восстания мау-мау в Кении.) Амин превратил страну в бойню, причем убито было ни много ни мало 300 000 человек, которые считались противниками «пожизненного президента» (каковым Амин провозгласил себя в 1976 г.). Террористическое правление бесспорно душевнобольного диктатора закончилось только в 1979 г., когда его свергли угандийские эмигранты при поддержке соседней Танзании. Сегодня страна стоит на пути восстановления под руководством харизматического лидера Иовери Музевени, который инициировал основные успешно осуществленные реформы, приведшие к сокращению неграмотности и заболеваемости СПИДом. Он ― интересная личность в беседах как о политической философии, так и о стратегии развития.
* * *
Но МВФ не проявляет интереса к мнению «стран-клиентов» по таким вопросам, как стратегия развития или фискальная экономия. Слишком часто в подходе Фонда к развивающимся странам чувствуется колониальный правитель. Иногда один кадр бывает красноречивее тысячи слов: кадр, снятый в 1998 г. и показанный по всему миру, запечатлелся в умах миллионов людей, особенно населяющих бывшие колонии. Мишель Камдессю (глава МВФ, должность которого именуется «директор-распорядитель»), элегантно одетый бюрократ из французского министерства финансов, некогда претендовавший на звание социалиста, с суровым выражением лица и скрещенными на груди руками возвышается над униженным президентом Индонезии. Этот злополучный президент вынужден был фактически передать экономический суверенитет в руки МВФ в обмен на помощь, в которой нуждалась его страна. По иронии судьбы большая часть денег пошла в конечном счете не на помощь Индонезии, а на выкуп долгов кредиторам из частного сектора «колониальных держав». (Официальная церемония заключалась в подписании письма о согласии, которое фактически было продиктовано МВФ, хотя обычно все еще сохраняется видимость, что подобные письма о намерениях исходят от правительства страны!)
Защитники Камдессю утверждают, что фотограф поступил нечестно, так как Камдессю не знал, что его в этот момент снимают, к тому же снимок вычленен из контекста. Но именно в этом вся соль ― в повседневных контактах, без камер и репортеров, это обычная позиция бюрократов из МВФ, всех чиновников сверху донизу, начиная с главы организации. В развивающихся странах она вызывает очень тревожный вопрос: «Действительно ли что-то изменилось с тех пор, как полстолетия назад «официально» закончилась эра колониализма?» Увидев этот снимок, я представил себе процедуру подписания других «соглашений». Меня поразило, насколько эта сцена напоминает «открытие» Японии посредством дипломатии канонерок адмирала Перри, или окончание опиумных войн, или капитуляцию махараджей в Индии.
Позиция МВФ, как и позиция его лидера, ясна: Фонд есть святой источник мудрости, поставщик ортодоксальной теории, слишком утонченной, чтобы быть понятой людьми из развивающегося мира. Фонд часто дает ясно понять: он может снизойти до содержательного диалога в лучшем случае с членом правящей элиты ― министром финансов или главой центрального банка. Вне этого круга, считают в Фонде, мало смысла пытаться с кем-либо разговаривать.
Четверть века назад в развивающихся странах справедливо могли питать некоторое уважение к «экспертам» из МВФ. Но, подобно произошедшему за это время сдвигу в соотношении военных сил, еще более драматичный сдвиг наблюдался в соотношении сил интеллектуальных. Развивающийся мир имеет теперь собственных экономистов, многие из которых обучались в лучших академических институтах мира. У этих экономистов есть важное преимущество ― они с юных лет знакомы с местной политикой, условиями и тенденциями. МВФ же подобен многим бюрократиям ― он постоянно стремится распространить свое влияние, выходя при этом за пределы первоначально предписанных целей. Расползание миссии МВФ, которое постепенно вывело его деятельность за рамки основной сферы компетенции, т.е. макроэкономики, в область решения структурных проблем, таких, как приватизация, рынки труда, пенсионные реформы и т.п., а также в область стратегий развития, еще более пошатнуло баланс интеллектуальных сил.
МВФ, разумеется, утверждает, что он никогда не диктует, а всегда ведет переговоры по условиям каждого кредитного соглашения со страной-заемщиком. Но это односторонние переговоры, в которых вся сила на стороне МВФ, преимущественно потому, что очень много стран ищет помощи МВФ, испытывая отчаянную нужду в фондах. Хотя я это наблюдал уже в Эфиопии и других развивающихся странах, с которыми взаимодействовал, с еще большей ясностью мне довелось это снова понять во время посещения Южной Кореи в декабре 1997 г., в период развертывания Восточноазиатского кризиса. Южнокорейские экономисты знали, что политика, навязываемая их стране МВФ, приведет к катастрофическим последствиям. Задним числом даже МВФ согласился с тем, что он навязал Корее излишние фискальные ограничения, но с самого начала лишь немногие экономисты (вне МВФ) считали, что эта политика разумна. Однако официальные лица, имеющие отношение к корейской экономике, смолчали. Я спрашивал, почему они хранили молчание, но не получил ответа от чиновников корейского правительства, пока через два года вновь не посетил Корею, когда экономика страны уже восстановилась. Ответ был такой, какой я и ожидал, исходя из своего прошлого опыта. Корейские официальные лица нехотя объяснили, что они боялись открыто высказать свое несогласие, потому что МВФ мог не только приостановить кредиты, но и с помощью своей мощной пропаганды отвратить частных инвесторов, распространяя информацию среди институтов частного финансового сектора о том, что МВФ сильно сомневается относительно прочности корейской экономики. Таким образом, у Кореи не было выбора. Даже косвенная критика Кореей программы МВФ могла иметь катастрофические последствия: МВФ предположил бы, что правительство не полностью понимает «экономическую науку МВФ», что у него есть возражения, делающие менее вероятным фактическое выполнение им этой программы. (У МВФ есть особая формула для описания такой ситуации: страна сошла «с рельсов». Существует только один «правильный путь», и любое отклонение от него есть признак возможного «схода с рельсов».) Публичное заявление МВФ о том, что переговоры прерваны или даже отложены, послало бы негативный сигнал рынкам. Этот сигнал в лучшем случае вызвал бы рост процентных ставок, а в худшем ― полное прекращение поступлений частных фондов. Что еще более серьезно для некоторых самых бедных стран, имеющих очень скудный доступ к частным фондам, это то, что другие доноры (Всемирный банк, страны Европейского союза и многие другие страны) открывают доступ к своим фондам только при условии одобрения МВФ. Последние инициативы по облегчению долгового бремени фактически наделили МВФ еще большей властью, поскольку без одобрения МВФ экономической политики страны ей не полагается никакого списания долгов. Это дает в руки МВФ мощнейший рычаг, и Фонд это понимает.
Несоответствие сил между МВФ и странами-«клиентами» неизбежно ведет к трениям, которые усугубляют ситуацию. Диктуя условия соглашений, Фонд фактически душит всякую дискуссию с правительством-клиентом, не говоря уже о более широкой дискуссии в масштабе страны, об альтернативных экономических стратегиях. Во время кризисов МВФ обычно защищал свою позицию, просто заявляя, что для обсуждений нет времени. Но в целом его поведение не зависело от того, есть кризис или его нет. Точка зрения МВФ была очень простой: вопросы, особенно задаваемые громко и открыто, обычно рассматривались как вызов нерушимой ортодоксии. Если его принять, это подрывает и авторитет, и веру. Лидеры государств принимали намек: они могли излагать свои аргументы частным порядком, но не публично. Шансов изменить точку зрения Фонда было крайне мало, в то время как шансы вызвать раздражение его руководства были крайне велики. Спровоцировать его на занятие более жесткой позиции по другим вопросам было еще легче. И если руководство МВФ было рассержено или раздражено, Фонд мог отсрочить свои кредиты ― страшная перспектива для страны, стоящей лицом к лицу с кризисом. Но тот факт, что руководители государств делали вид, что они соглашаются с рекомендациями МВФ, не означал их действительное согласие. И МВФ знал это.
Даже беглое знакомство с условиями типичного соглашения между МВФ и развивающейся страной обнаруживает отсутствие доверия между Фондом и его реципиентами. Сотрудники МВФ осуществляли мониторинг не просто по релевантным индикаторам здоровой экономики ― инфляции, росту и безработице, а по промежуточным переменным, таким, как предложение денег, часто лишь слабо связанным с переменными конечной цели. Стране давалось жесткое задание: что будет достигнуто за тридцать, за шестьдесят, за девяносто дней. В некоторых случаях в соглашениях оговаривалось, какие законы и когда должны быть приняты парламентами стран, чтобы удовлетворить требованиям МВФ или его «заданиям».
Эти требования назывались «условиями», и «обусловленность» стала темой горячих споров в развивающемся мире. Каждый кредитный документ определяет базовые условия кредита. Как минимум, кредитное соглашение предусматривает, что кредит выдается на условиях возврата, причем обычно прилагается график платежей. Многие подобные документы налагают условия, повышающие вероятность возврата кредита. «Обусловленность» же относится к более сильным условиям, таким, которые превращают кредит в политический инструмент. Если МВФ хотел, чтобы страна либерализовала свои финансовые рынки, например, он мог выдавать свой кредит траншами, по мере осуществления поддающихся проверке шагов в направлении либерализации. Лично я уверен, что обусловленность, по крайней мере в том виде и масштабе, в каких она использовалась МВФ, является плохой идеей; мало свидетельств в пользу того, что она улучшает экономическую политику, но она оказывает нежелательное политическое воздействие, поскольку страна недовольна тем, что на нее наложены условия. Некоторые защищают обусловленность, говоря, что любой банкир ставит перед заемщиком условия, чтобы обеспечить возврат кредита. Но обусловленность, используемая МВФ и Всемирным банком, была иного рода, иногда она даже снижала вероятность возврата кредита.
Например, условия, которые могут ослабить экономику в краткосрочной перспективе, каковы бы ни были их достоинства в долгосрочном аспекте, связаны с риском усугубления экономического спада и, таким образом, затрудняют стране возврат МВФ краткосрочных кредитов. Устранение торговых барьеров, монополий и налоговых перекосов повышает возможность долговременного роста, но расстройство экономической жизни в ходе адаптации может только углубить спад.
Хотя обусловленность не могла быть оправдана с точки зрения фидуциарной ответственности МВФ, она могла получить оправдание, если ее расценивать как моральный долг, вытекающий из обязанности Фонда укреплять экономику страны, обратившейся к нему за помощью. Но опасность была в том, что даже вытекающие из добрых намерений множественные условия ― в некоторых случаях более сотни, каждое из которых снабжено жестким графиком,- снижали способность страны направлять усилия на главные, неотложные проблемы.
Условия выходили за пределы экономики, в область, по сути относящуюся к сфере политики. Например, в случае с Кореей условия кредита включали главу о Центральном банке, который предлагалось сделать более независимым от политического процесса, хотя было очень мало доказательств того, что страны с более независимыми центральными банками растут быстрее или подвержены реже и менее глубоким флуктуациям. Существует широко распространенное мнение, что независимость Центрального банка в Европе усугубила замедление темпов экономического роста в 2001 г., поскольку он воспринял естественную политическую озабоченность растущей безработицей как капризный ребенок. Только для того, чтобы продемонстрировать свою независимость, он воспрепятствовал снижению процентных ставок, и никто не мог с ним ничего поделать. Эта проблема возникла потому, что Европейский банк имеет мандат на борьбу с инфляцией, т.е. политику, за которую МВФ агитирует по всему миру, но которая может задушить рост или же усугубить спад. В разгар Корейского кризиса предлагалось, чтобы Центральный банк Кореи не только стал более независимым, но и сконцентрировал внимание преимущественно на инфляции, хотя у Кореи не было проблем с инфляцией и не было оснований считать, что плохая кредитно-денежная политика имела какое-либо отношение к кризису. МВФ просто использовал предоставленную ему кризисом возможность, чтобы навязать свою политическую программу. Находясь в Сеуле, я спросил команду МВФ, почему они это делают, и ответ шокировал меня (хотя к этому времени я уже должен был перестать удивляться): «Мы всегда настаиваем, чтобы страна имела независимый центральный банк, концентрирующий внимание на инфляции». Это была проблема, которую я хорошо прочувствовал. Когда я был главным экономическим советником президента, мы отбили все попытки сенатора Конни Мака от штата Флорида изменить устав Федеральной резервной системы США с тем, чтобы акцентировать внимание исключительно на инфляции. ФРС, Центральный банк Америки, имеет мандат заниматься не только инфляцией, но также занятостью и ростом. Президент выступил против изменения устава, и мы знали, что, если кроме всего прочего американский народ думает, что ФРС и так слишком много занимается инфляцией, маловероятно, чтобы поправка была принята. Президент разъяснил, что он будет бороться против этого предложения, и его защитники отступили. Но здесь был в игре МВФ, частично под влиянием министерства финансов США налагавший такого рода политическое условие на Корею, какое большинство американцев сочли бы неприемлемым у себя дома.
Иногда условия казались просто демонстрацией силы: в кредитном соглашении 1997 г. с Кореей МВФ настаивал на открытии корейских рынков для японских товаров, хотя это не могло помочь Корее в решении проблем ее кризиса. Некоторым эти действия могут показаться «использованием окна открывшихся возможностей»; с помощью кризиса как рычага МВФ и Всемирный банк добились давно желаемых изменений, но для других это были акции явного проявления силы, принуждение к уступкам весьма ограниченной ценности лишь в качестве демонстрации власти того, кто заказывает музыку.
Вызывая чувство негодования, обусловленность не генерировала развитие. Исследования, проведенные во Всемирном банке и других местах, показали, что просто обусловленностью кредитов нельзя обеспечить правильное распределение денежных средств и ускорение роста в странах-реципиентах. Более того, существует крайне мало свидетельств в пользу того, что обусловленность вообще имела какой-либо эффект. Хорошую политику нельзя купить за деньги.
Существует достаточно причин провала стратегии обусловленности. Первая из них связана с базовым понятием экономистов о взаимозаменяемости, заключающейся в том, что деньги, использованные в одном месте для определенной цели, высвобождают другие деньги для других нужд; конечный итог при этом может не иметь ничего общего с первоначальным назначением. Даже если выдвигаются условия, обеспечивающие то, что конкретный кредит должен быть использован по назначению, этот кредит высвобождает ресурсы в другом месте, которые могут быть использованы как по хорошему, так и по плохому назначению. Допустим, что в стране есть два проекта дорожного строительства, один из которых облегчает доступ на летнюю президентскую виллу, а другой позволяет большой группе крестьян возить свои товары в соседний порт. Пусть страна располагает средствами только для одного из двух проектов. Банк настаивает, чтобы деньги были израсходованы на проект, который увеличит доходы деревенской бедноты, но, предоставляя кредит, он дает возможность правительству финансировать и второй проект.
Есть и другие причины, почему стратегия обусловленности, применяемая Фондом, не повышает экономический рост. В некоторых случаях, например, выдвигались неверные условия: либерализация финансовых рынков в Кении и введение жесткой фискальной экономии в Восточной Азии имели нежелательные последствия для соответствующих стран. В других случаях способ, которым навязывалась обусловленность, делал условия политически неприемлемыми; когда к власти приходило новое правительство, оно от этих условий отказывалось. Такие условия рассматривались как вторжение в страну новой колониальной державы в ущерб ее суверенитету. Политика не выдерживала превратностей политического процесса.
В позиции МВФ была определенная ирония. Фонд пытался сделать вид, что он стоит над политикой, но было очевидно, что его кредитные программы, по крайней мере частично, определялись политическими соображениями. МВФ поставил вопрос о коррупции в Кении и приостановил свою относительно скромную кредитную программу в основном потому, что удалось доказать наличие там коррупции. Однако продолжал литься поток денег, миллиарды долларов, в Россию и Индонезию. Многие считали, что Фонд смотрит сквозь пальцы на огромное мошенничество, занимая в то же время суровую позицию по отношению к мелкому воровству. Это не значит, что нужно было быть снисходительнее к Кении ― воровство было действительно большим по сравнению с масштабом ее экономики; нужно было быть более суровым по отношению к России. Решение подобной проблемы ― это не просто дело честности или последовательности; в действительности никто и не ожидал от МВФ одинакового подхода к ядерной державе и бедной африканской стране, почти не имеющей стратегической значимости. Но дело обстояло еще проще: решения о кредитовании носили политический характер ― и политические оценки часто примешивались к рекомендациям МВФ. Фонд проталкивал приватизацию частично потому, что считал невозможным, чтобы правительство, управляя предприятиями, могло оградить себя от политического давления. Сама точка зрения, что можно отделить экономику от политики или ― в более широком смысле ― от общества, иллюстрирует узость взглядов. Если политика, навязанная заимодателями, провоцирует восстания, как это происходит в одной стране за другой, состояние экономики ухудшается, начинается бегство капитала и бизнес сомневается в целесообразности дальнейших инвестиций, такая политика не дает рецепта ни успешного развития, ни экономической стабильности.
Жалобы на выдвижение МВФ условий выходят за пределы характера условий и способов их навязывания, они направлены также на процедуру их предъявления. Стандартная процедура МВФ состоит в том, что перед посещением страны-клиента последняя должна сперва подготовить проект доклада . Визит предназначен только для того, чтобы уточнить доклад и его рекомендации и устранить наиболее грубые ошибки. На практике проект доклада называют шаблоном, целые параграфы которого одни страны заимствуют у других и помещают в следующий доклад. Компьютерная программа (текстовой редактор) облегчает этот процесс. Рассказывают поистине анекдотичную историю, когда программа не выполнила команду «поиск и замена», и название страны, у которой доклад был заимствован почти полностью, осталось в документе, который так и начал дальнейшее прохождение. Трудно сказать, было ли это случайным результатом спешки, но допущенная оплошность подтвердила сложившийся образ «безразмерных» докладов.
Даже страны, не заимствующие у МВФ, находятся под влиянием его взглядов. Фонд навязывает мировому сообществу свои взгляды не просто через обусловленность, а путем ежегодных консультаций со всеми странами, именуемых консультациями «4-й статьи» ― по номеру статьи Устава МВФ, где они предусмотрены. Предположительно, они должны обеспечить, чтобы все страны придерживались статей соглашения, в соответствии с которым был учрежден МВФ (на самом же деле таким образом обеспечивается конвертируемость валют для целей торговли).
Расползание полномочий коснулось и этого аспекта деятельности МВФ: фактически на основе 4-й статьи о консультациях составляются доклады, которые теперь входят в общий процесс надзора, осуществляемого МВФ, и дают ему возможность устанавливать рейтинг каждой национальной экономики.
В то время как малые страны вынуждены прислушиваться к оценкам, выносимым в соответствии с 4-й статьей Устава МВФ, Соединенные Штаты и другие развитые страны могут их в принципе игнорировать. Например, МВФ страдал инфляционной паранойей даже тогда, когда в США темпы инфляции были самыми низкими за целые десятилетия. Предписания МВФ были предсказуемы: повышайте процентные ставки, чтобы снизить темпы экономического роста. МВФ просто ничего не понимал в тех переменах, которые происходили в США тогда, а также в предшествующее десятилетие и позволили экономике иметь более быстрый рост, более низкий уровень безработицы и более низкую инфляцию. Если бы США последовали совету МВФ, они не испытали бы того бума в экономике в 1990-х годах бума, принесшего беспрецедентное процветание и позволившего стране превратить огромный бюджетный дефицит в значительный профицит. Низкий уровень безработицы также имел глубокие социальные последствия, которым МВФ нигде не уделял достойного внимания. Миллионы рабочих, ранее выпавших из состава рабочей силы, теперь в нее вернулись, беспрецедентными темпами сокращалась бедность и роль системы вспомоществования. Это привело к снижению уровня преступности. В результате выиграли все американцы. Низкий уровень безработицы в свою очередь побуждал людей принимать риски и занимать рабочие места без гарантированного обеспечения их сохранения; эта готовность к принятию рисков сделалась существенным ингредиентом успеха в Америке так называемой новой экономики.
Соединенные Штаты не приняли рекомендаций МВФ. Ни администрация Клинтона, ни ФРС не обратили на них большого внимания. Соединенные Штаты могли это сделать безнаказанно, поскольку они не зависели от помощи МВФ или других доноров, и было ясно, что рынок обратит на эти рекомендации столь же мало внимания, как и мы. Рынок не будет нас наказывать за игнорирование рекомендаций МВФ, так же как и вознаграждать за следование им. Но положение бедных стран не столь благоприятно. Они могут игнорировать рекомендации Фонда только на свой страх и риск.
Есть по крайней мере две причины, почему МВФ должен широко консультироваться внутри страны во время оценки ситуации и разработки своих программ. Те, кто живет в стране, по-видимому, лучше знают ее экономику, чем сотрудники МВФ. Я ясно понял это хотя бы на примере Соединенных Штатов. И кроме того, для эффективного проведения программы в жизнь с сохранением достигнутых результатов ее должны поддерживать опирающиеся на широкий консенсус доверие и готовность к взаимодействию со стороны населения. Но такого консенсуса можно достигнуть только путем дискуссии ― такого рода открытой дискуссии, которой в прошлом МВФ избегал. Будем справедливы по отношению к МВФ: в процессе кризиса остается мало времени для открытых дебатов, широких консультаций, необходимых для выработки такого консенсуса. Однако МВФ уже много лет присутствует в африканских странах, для которых характерно перманентное состояние кризиса. Было достаточно времени для консультаций и выработки консенсуса ― и в нескольких странах, как, например, в Гане, Всемирный банк (когда главным экономистом был мой предшественник, Майкл Бруно) сумел сделать это, что оказалось одним из наиболее успешных случаев макроэкономической стабилизации.
Во Всемирном банке, в мою бытность там, нарастало убеждение, что участие очень важно, что политический курс и программы, дабы быть успешными, должны стать «собственностью» стран, а не навязываться им, что существенное значение имеет выработка консенсуса, что политика и стратегия развития должны учитывать условия страны, что необходим сдвиг от «обусловленности» к «селективности». А это означает, что страны, обнаружившие устойчиво хорошие результаты при использовании выделенных средств, следует вознаграждать дополнительными фондами и доверием для продолжения своих программ, а также вообще активно поощрять. Это отражалось в новой риторике Банка, концентрированным выражением которой были слова президента Банка Джеймса Д. Вульфенсона: «Страна должна быть посажена на водительское место». При этом многие критики говорят, что этот процесс не зашел достаточно далеко, и Банк еще хочет сохранить контрольные позиции. Эти критики опасаются, что страна может оказаться на водительском сиденье машины с двойным управлением, где реально вождение остается в руках инструктора. Перемены в установках и оперативных процедурах Банка неизбежно будут медленными и будут продвигаться разными темпами в отношении разных стран. Тем не менее остается большой разрыв по этим вопросам между позицией Банка и МВФ как в области установок, так и в области процедур.
Казалось, МВФ, по крайней мере в своей публичной риторике, не мог оставаться совершенно глухим к широко распространившимся требованиям большего участия бедных стран в формировании стратегий развития и большего внимания к проблемам бедности. В результате МВФ и Всемирный банк пришли к соглашению о проведении «партисипативных» оценок состояния бедности, в которых наряду с обоими институтами будут принимать участие страны-клиенты. Эти оценки будут заключаться в измерении масштабов проблемы в качестве первого шага. Потенциально это был драматический поворот в философии, но его полное значение, видимо, ускользнуло от МВФ. В одном сравнительно недавнем случае, узнав, что Банк собирается возглавить разработку проектов борьбы с бедностью, непосредственно перед тем, как первая и теоретически консультативная миссия МВФ готовилась отправиться в некую страну-клиента, Фонд направил Банку распорядительное послание подготовить для клиента проект «партисипативной» оценки бедности, с тем чтобы тот передал его в штаб-квартиру МВФ «asap». Некоторые из нас шутили, что МВФ опять все перепутал. Он, видимо, полагал, что поворот в философии заключался в том, что Банк (а не страна-клиент) может участвовать в обычных миссиях с МВФ и выразить свое мнение в письменной форме. Идея, что граждане страны-заемщика могут тоже участвовать, оказалась для Фонда просто выше его понимания! Истории, подобные этой, могли бы быть забавны, если бы они не были столь глубоко тревожными.
Хотя партисипативные оценки бедности не осуществлены полностью, они представляют собой шаг в правильном направлении. Несмотря на сохраняющийся разрыв между риторикой и реальностью, признание того, что развивающиеся страны должны иметь главный голос при обсуждении касающихся их программ, очень важно. Но если этот разрыв будет сохраняться долго или останется слишком большим, возникнет чувство разочарования. В некоторых кругах уже все громче высказываются сомнения. Хотя предложение о партисипативной оценке бедности вызвало гораздо больший отклик у общественности, чем в прежнее время, во многих странах возможности партисипативности и открытости не были полностью осознаны, и неудовлетворенность продолжает нарастать.
В Соединенных Штатах и других состоявшихся демократиях граждане рассматривают прозрачность, открытость и знание того, что делает правительство, как существенную часть государственной отчетности, как свое право, а не милость, оказанную им правительством. Акт о свободе информации от 1966 г. стал важной частью американской демократии. В противоположность этому стиль операций МВФ таков, что граждане (беспокоящий элемент, поскольку они очень часто могут выступать против соглашений с МВФ, не говоря уже о том, что могут не разделять представления Фонда о том, что такое хорошая экономическая политика) не только отстраняются от обсуждения соглашений; им даже не сообщают, что эти соглашения из себя представляют. Преобладающий культ секретности настолько силен, что МВФ держал свои переговоры и некоторые соглашения в тайне даже от сотрудников Всемирного банка, участвовавших в совместных миссиях! Сотрудники МВФ выдавали информацию строго на основе «только тем, кому нужно знать». Но список тех, «кому нужно знать», ограничивался главой миссии МВФ несколькими лицами в штаб-квартире МВФ и узким кругом лиц в правительстве страны-клиента. Мои коллеги в Банке часто сетовали, что даже те, кто участвовал в миссии, должны были обращаться к правительству страны, которое давало «утечку» информации о происходящем. В нескольких случаях я встречал исполнительных директоров (так называется должность представителей стран в МВФ и Всемирном банке), которых тоже держали в неведении.
Один недавний эпизод показывает, какие далекоидущие последствия может иметь это отсутствие прозрачности. Широко распространено мнение о том, что развивающиеся страны располагают лишь очень слабым голосом в международных экономических институтах. Спор вызывает только вопрос, является ли это историческим анахронизмом или проявлением реальной политики (нем. Realpolitik). Мы вправе ожидать, что правительство США, включая Конгресс, скажет свое слово по этому поводу, по крайней мере про то, как голосует его исполнительный директор ― лицо, представляющее правительство США в МВФ и Всемирном банке. В 2001 г. Конгресс одобрил и президент подписал закон, согласно которому Соединенные Штаты должны противостоять предложениям международных финансовых институтов о взимании платы за обучение в начальной школе (политика, ныне осуществляемая под внешне безобидным названием «возвращение затрат»). Однако исполнительный директор от США просто проигнорировал закон, а секретность институтов затрудняет Конгрессу ― или любому другому органу ― иметь сведения о том, что происходит на самом деле. И только утечка информации сделала достоянием гласности этот факт, вызвавший всплеск ярости даже среди членов Конгресса, давно привыкших к бюрократическим маневрам. Невзирая на многократные дискуссии об открытости и прозрачности, МВФ все еще формально не признает основное право граждан ― «право знать»: не существует такого Акта о свободе информации, к которому американец или гражданин любой другой страны мог обратиться, чтобы узнать, что делается в этом международном общественном институте.
Пусть меня правильно поймут: вся эта критика того, как функционирует МВФ, не означает, что его деньги и время всегда растрачиваются впустую. Иногда деньги поступали к правительствам, проводящим хорошую политику, хотя и необязательно в соответствии с рекомендациями МВФ. Тогда эти деньги способствовали нужному делу. Иногда обусловленность смещала центр тяжести дебатов внутрь страны таким образом, что формировалась более правильная политика. Жесткие графики, навязываемые МВФ, частично проистекали из того огромного опыта многократных нарушений правительствами осуществления некоторых обещанных ими реформ ― после получения денег реформы так и не следовали за ними; иногда жесткие графики способствовали ускорению перемен. Но слишком часто обусловленность не обеспечивала ни использования денег по назначению, ни осуществления значимых, глубоких и долговременно устойчивых политических перемен. Иногда обусловленность была даже контрпродуктивной: либо потому, что политика не соответствовала особенностям страны, либо потому, что методы, которыми эта политика навязывалась, вызывали враждебность к процессам реформ. Иногда после осуществления программ МВФ страна оставалась столь же нищей, но обремененной большим долгом и даже с еще более разбогатевшей элитой.
Международные институты ушли, таким образом, от той прямой ответственности, которую мы вправе ожидать в современных демократиях. Настало время «выставить оценки» работе международных экономических институтов и рассмотреть внимательно некоторые из их программ и то, как они сказались позитивно или негативно ― на росте экономики и сокращении бедности.
