Когда Барак Обама и его советники в январе 2009 года пришли к власти, они столкнулись с кризисом беспрецедентных масштабов. К счастью, они признали, что не смогут добиться восстановления банковской системы до нормального состояния, если не займутся и реальным сектором экономики. Они должны были вдохнуть в него жизнь и остановить поток обращений взыскания на заложенную недвижимость. В Америке столь глубокого кризиса не было уже три четверти века. Однако в некоторых других странах кризисы стали обыденным явлением. Зарубежный опыт нес в себе большой объем информации о том, как следует действовать при возникновении экономических кризисов, в том числе и тех, которые возникали из‑за лопнувшего пузыря на рынке недвижимости. При разработке пакета мер, которые могли бы стимулировать экономику в краткосрочной перспективе и укрепить ее в будущем, команда Обамы имела возможность вооружиться теоретическими разработками и эмпирическими данными, а также руководствоваться здравым смыслом. Но политика не всегда проводится на основе аналитических исследований.

Самая важная идея о том, как справиться с последствиями кризиса, была проста: кризис не уничтожает активы экономики. Банки могут обанкротиться. Многие фирмы и домохозяйства могут обанкротиться. Но реальные активы во многом остаются теми же, что и до кризиса: здания остаются зданиями, заводы — заводами, люди — людьми, то есть человеческий, физический и природный капитал никуда не пропадает. А вот доверие и уверенность в кризисные периоды ослабевают, институциональная ткань общества становится более тонкой и непрочной. Рыночную экономику лихорадит по причине того, что банки и компании приближаются к состоянию банкротства, а в некоторых случаях и переходят критическую грань. Все это сопровождается увеличением количества исков, связанных с собственностью, поскольку далеко не всегда ясно, кто именно владеет конкретными активами и контролирует их, например, в случае перехода права собственности в процессе банкротства от акционеров к кредиторам. В преддверии кризиса ресурсы тратятся неэффективно: например, предпочтение отдается инвестициям в строительство домов, а не в проекты, способные принести большую отдачу. Но в конце концов пузырь прорывается, и ключевым вопросом становится следующий: как использовать ресурсы в новых условиях? Этот вопрос обычно возникает уже после того, как большая часть убытков понесена, когда ресурсы уже были потрачены неэффективно, а уровень безработицы резко возрос. Возникает угроза очень серьезного сбоя, избежать которого можно, если прибегнуть к правильным мерам. Однако удивляет и даже поражает, насколько редко предпринимаемые в кризисных ситуациях шаги оказываются верными. По этой причине к убыткам, понесенным в период раздувания пузыря, добавляются потери, возникшие уже после его взрыва.

В период этой депрессии между консерваторами в области финансов, стремившимися обуздать бюджетный дефицит, и кейнсианцами, считавшими, что ради стимулирования экономики правительство должно пойти на увеличение дефицита, шли яростные дебаты. В 2008 и 2009 годах, когда все вдруг стали верными кейнсианцами (на тот момент), полемика велась уже по поводу того, какой именно должна быть реакция правительства на кризис. К тому времени, когда Обама вступил в должность президента, нисходящая динамика экономических показателей была выражена настолько сильно, что уже нельзя было сделать ничего, что могло бы незамедлительно развернуть их в обратную сторону. Однако разработка стимулирующих мер и определение их масштабов, несомненно, повлияли бы на то, насколько быстро удалось бы стабилизировать ситуацию. Но, к сожалению, администрация Обамы не предложила четкого плана действий. В значительной мере заботы по разработке экономических стимулов и степени их применения были переложены на плечи Конгресса. То, что получилось на выходе, далеко не в полной мере соответствует тому, в чем нуждается экономика.

Хорошо продуманная программа по стимулированию экономики должна соответствовать семи принципам.

1. Она должна быть разработана быстро. Медлительность президента Джорджа Буша при решении этой задачи привела к дорогостоящим последствиям. Для того чтобы предпринимаемые меры начали приносить отдачу, требуется несколько месяцев. Поэтому крайне важно, чтобы экономика быстро получила деньги.

2. Она должна быть эффективной. Эффективность означает большую отдачу «на каждый бакс»: каждый потраченный доллар должен привести к значительному увеличению занятости и объему производства. Величина, на которую увеличивается национальный доход в расчете на каждый потраченный доллар, называется мультипликатором. При стандартном кейн- сианском анализе доллар государственных расходов приводит к более высокому росту этого дохода, чем доллар, потраченный в производственном секторе. Если правительство потратит деньги на строительный проект, то участвующие в нем работники потратят свои зарплаты на покупку нужных им товаров и услуг, а те, у кого они их приобретут, также на что‑нибудь потратят полученные от этих работников деньги. Каждое звено этой цепочки способствует повышению национального дохода, в результате чего общее увеличение национального дохода значительно превосходит первоначальную сумму, израсходованную правительством.

В среднем для краткосрочного периода значение мультипликатора в экономике США составляет около 1,5'. Другими словами, если правительство потратит миллиард долларов, ВВП в течение года увеличится на 1,5 млрд долл. Значение мультипликатора для длительного периода более высокое: некоторые преимущества сегодняшних расходов проявят себя лишь в следующем году или даже через год; поскольку текущий кризис, вероятно, будет долгосрочным, политикам следует позаботиться о преимуществах, которые будут получены лишь через два или три года.

Мультипликатор имеет указанное значение не для любых расходов: для затрат на оплату счетов иностранных подрядчиков, работающих в Ираке, мультипликатор ниже, так как большая часть потребления в счет полученных от правительства денег осуществляется за пределами Соединенных Штатов; то же самое происходит при снижении налогов на богатых, то есть тех людей, которые сберегают большую часть того, что они получают. А вот при повышении пособия по безработице значение мультипликатора оказывается выше, поскольку получающая эти деньги категория граждан тратит их практически полностью2.

3. Она должна быть направлена на решение долгосрочных проблем страны. На данный момент долгосрочные перспективы страны видятся мрачными и неопределенными, чему способствует целый ряд факторов, в том числе слабый показатель сбережения, огромный торговый дефицит, долгосрочные финансовые проблемы в области социального обеспечения и других социальных программ, ухудшающаяся инфраструктура, а также глобальное потепление. Стимулы будут эффективными, если они будут ориентированы на решение этих проблем или, по крайней мере, на недопущение их усиления

4. Она должна быть сфокусирована на инвестициях. Применение стимулирующего пакета неизбежно приведет к увеличению бюджетного дефицита, однако пассивы страны отражают лишь одну сторону баланса — показывают, какова ее задолженность. Но в равной степени важны и активы. Если стимулирующие деньги вкладываются в активы, которые в долгосрочной перспективе приводят к увеличению производительности, государство в результате действия таких стимулов в конечном счете окажется в выигрыше, даже если дефицит бюджета возрастет в краткосрочной перспективе. Повышенное внимание к улучшению баланса особенно важно сегодня, когда США занимают так много денег за рубежом. Если страна стимулирует свою экономику через финансирование за счет заимствований, ее стандарты потребления в будущем снизятся; это произойдет, когда настанет время выплачивать долги или хотя бы проценты по ним. Если же страна стимулирует экономику через инвестиции, объем продукции в будущем увеличится, если, конечно, инвестиции будут направлены в правильное русло, то есть их отдача окажется больше общей суммы затрат. Такие инвестиции не только повышают сегодняшний уровень жизни, но и способствуют повышению жизненных стандартов следующего поколения.

5. Она должна быть справедливой. Средний класс американцев в последние годы живет намного хуже по сравнению с теми, кто занимают верхнюю часть общественной пирамиды1. Об этом следует помнить при разработке любого стимула. От налоговых льгот, которые в 2001 и 2003 годах были введены Джорджем Бушем, выиграли прежде всего богатые, что противоречило принципу справедливости.

6. Она должна быть направлена на устранение краткосрочных трудностей, возникших в результате кризиса. В период экономического спада отдельным штатам часто не хватает денег, из‑за чего они начинают сокращать число рабочих мест. Безработные остаются без медицинского страхования. Люди, пытающиеся осуществлять свои выплаты по кредиту, могут оказаться в тяжелом положении, особенно если они потеряли работу или кто‑то в их семье заболел. Хорошо продуманный стимул должен, насколько это возможно, учитывать подобные обстоятельства.

7. Она должна быть нацелена на сектора, где произошло сокращение числа рабочих мест. Если сокращение числа рабочих мест является, скорее всего, длительным процессом, стимул должен быть ориентирован на переподготовку работников, чтобы сформировать у них навыки, необходимые для будущей работы.

Иногда перечисленные цели вступают друг с другом в конфликт, а иногда они дополняют друг друга. Значительная часть расходов, предназначенных для устранения краткосрочных трудностей, очень эффективна: мультипликатор в этом случае большой, но никаких активов при этом не создается. Выделение средств на оказание помощи автомобильным компаниям может показаться выбрасыванием денег на ветер, даже если эта мера приводит к временному сохранению рабочих мест. Инвестирование в строительство дорог может способствовать глобальному потеплению, одной из наиболее важных долгосрочных проблем в мире; в этом отношении было бы гораздо правильнее потратить деньги на разработку современной высокоскоростной системы общественного транспорта. Выделение средств на оказание помощи банкам, когда в ответ те не предоставляют ничего, приводит к тому, что деньги попадают в руки самых богатых американцев, и в этом случае значение мультипликатора близко к нулю.

К наиболее эффективным стимулам относятся автоматические стабилизаторы, под которыми понимаются расходы, автоматически увеличиваемые при ухудшении состояния экономики, потому что они «титруют» уровень необходимых экономике затрат. К их числу относятся, например, автоматическое увеличение пособия по безработице при возрастании уровня безработицы. Если экономика восстанавливается быстрее, чем ожидалось, расходы на выплату пособий по безработице автоматически сокращаются.

 

Что было сделано и что следовало сделать

Перечисленные выше принципы выступают в качестве важного руководства при определении масштабов стимулирующих мер и общего подхода к их разработке. Несколько стран, в частности Австралия, создали стимулы в соответствии с этими принципами; спад в этих странах оказался умеренным, а Австралия стала первой из промышленно развитых стран, в которых возобновился рост.

В итоге стимулы администрации Обамы привели к значительному изменению ситуации, но эти изменения должны были быть более масштабными, а сами стимулы — лучше проработанными. Они оказались слишком слабыми, слишком большая их часть (около трети) пошла на снижение налогов, слишком мало было выделено на оказание помощи штатам, органам местного самоуправления и другим пострадавшим в результате кризиса, а инвестиционная программа могла бы быть более эффективной.

 

Масштаб

Пакет стимулов объемом почти в 800 млрд долл. на первый взгляд выглядел очень крупным. Планировалось, что он будет израсходован в течение более чем двух лет. Для экономики, размер которой составляет 14 трлн долл., объем помощи составлял менее 3% годового ВВП. Примерно четвертая часть этих денег выделялась на первый год, но 200 млрд долл. едва хватило для финансирования потребностей на уровне регионов (штатов) и местных органов управления. Словом, если учесть сократившиеся поступления в бюджеты штатов, то в 2009 году от возросшего федерального пакета «стимулов» почти ничего не осталось.

Эту неадекватность подчеркивают и цифры, приводимые самой администрацией. Президент и его советники заявляли, что реализация пакета стимулирующих мер приведет к созданию 3,6 млн новых рабочих мест или поможет не допустить сокращения такого же числа имевшихся рабочих мест5. (Им было известно, что за планируемый двухлетний период действия стимулирующих мер, вполне вероятно, никакого чистого прироста числа рабочих мест не произойдет.) Но заявленные 3,6 млн следует рассматривать в правильной перспективе. В любой нормальный год общая численность работоспособных граждан возрастает на 1,5 млн человек, которым экономика предоставляет рабочие места. За период с начала рецессии, с декабря 2007–го, по октябрь 2009 года экономика потеряла 8 млн рабочих мест6. Если приплюсовать сюда количество появившихся за это время новых работников, мы получим, что к осени 2009 года дефицит рабочих мест, то есть количество рабочих мест, которые необходимо создать для восстановления экономики до уровня полной занятости, выросло до более чем 12 млн.

В экономике, чтобы оставаться на месте, нужно бежать. Конечно, следует понимать, насколько трудной является задача достижения полной занятости. Если численность рабочей силы растет нормальными темпами и производительность повышается с обычной скоростью, то есть на 2—3% в год, для того чтобы уровень безработицы не рос, ВВП должен увеличиваться на 3—4% в год. Для сокращения безработицы с уровня, на который она вышла в 2009 году, экономике надо расти еще быстрее. Однако «консенсус–прогнозы», то есть согласованные прогнозы, отражающие не самые оптимистичные и не самые пессимистичные мнения экономистов, показали, что совокупный рост в 2009 и 2010 годах с учетом применения стимулирующих мер составит менее 1,5%8, а это говорит о том, что отставание от необходимых для восстановления показателей будет значительным.

Однако более глубокий анализ приводит к выявлению еще более мрачной картины. Цифры, которыми оперируют правительство и средства массовой информации, являются скорректированными «с учетом сезонных колебаний». То есть в них принят во внимание тот факт, что обычно нович ки на рынке труда появляются в июне и июле, когда школьники заканчивают свое обучение, а также то, что на Рождество объемы продаж возрастают. Однако в периоды экономических спадов такие «сезонные» корректировки могут искажать реальную ситуацию. Они работают в «нормальных» экономических условиях, но рецессия является аномальным событием. Поэтому, когда правительство сообщило, что за период с июня по август общее число рабочих мест сократилось примерно на 492 тыс., раздался коллективный вздох облегчения: многие решили, что темпы сокращения числа рабочих мест замедлились. Но реальность была совсем иной: в действительности число сократившихся рабочих мест было в три раза больше — 1,622 млн. Именно таким было бы число вновь созданных рабочих мест, если бы экономика вернулась к «нормальному» состоянию. За два месяца экономика лишилась около половины тех рабочих мест, которые по программе Обамы предполагалось создать более чем за два года. Программа по стимулированию экономики, даже если бы она действительно была такой успешной, как об этом заявляла администрация Обамы, до конца 2011 года не смогла бы даже приблизиться к состоянию полной занятости.

Конечно, те, кто пытается управлять ожиданиями людей и сохранять в обществе оптимистический настрой, говорят о наличии временного «лага» между увеличением числа рабочих мест и экономическим ростом. Число рабочих мест, признают они, будет восстанавливаться медленно. Приведенные расчеты показывают, насколько трудно создать достаточное количество рабочих мест даже без указанного лага. А если он существует, а почти наверняка так оно и есть, поскольку работодатели не будут торопиться нанимать большее число работников, пока не убедятся в том, что восстановление экономики является реальностью, ситуация может еще более ухудшиться.

Фактически даже «разрекламированный» уровень безработицы (в октябре 2009 года он составил всего лишь 10,2%) скрывает истинное положение дел на рынке труда. Я уже отмечал выше, что официальный уровень безработицы не учитывает миллионы людей, которые вышли из числа ищущих работу, поскольку оказались слишком удручены и разочарованы, чтобы продолжать поиски (а если работник не ищет работу, он не считается безработным, хотя совершенно очевидно, что его нельзя отнести к категории занятых), и миллионы людей, которые были вынуждены согласиться на неполный рабочий день, потому что не смогли получить работу, обеспечивающую им полную занятость. Более широкий показатель безработицы, включающий «добровольно–принудительно» согласившихся на неполный рабочий день и тех, кто отчаялся найти работу, показывает рост с 10,8% до кризиса (август 2008 года) до 17,5% в октябре 2009 года, что является для этого показателя историческим максимумом. Доля населения в трудоспособном возрасте, имевшего в тот период постоянную работу, составляла 58,5%, то ест ь была самой низкой с 1947 года.

Конечно, это «средние» цифры. В некоторых штатах показатели были не столь плохими, но в других они были гораздо хуже. К октябрю 2009 года официальный уровень безработицы в Мичигане достиг 15,1%, но более широкий показатель равнялся 20,9%, то есть более одного из каждых пяти жителей этого штата не могли найти постоянную работу. В Калифорнии более широкий показатель составляет почти 20%. Уровень безработицы10 среди подростков вырос до рекордных 27,6%, а среди афроамериканцев — до 15,7%.

Была и еще одна причина, объясняющая, почему уровень безработицы является заниженным и не показывает, насколько плохо реальное положение дел. Многие из безработных решили перейти в категорию инвалидов, гак в этом случае выплаты являются более высокими и предоставляются в течение более продолжительного времени. За первые восемь месяцев 2009 года число заявок от людей, которые хотели пройти первичное освидетельствование, увеличилось на 23%, хотя никакой волны заболеваний Америку в этот период не охватывало. В 2008 году выплаты по инвалидности достигли рекордных 106 млрд долл., что составило 4% от общей суммы расходов бюджета. В Управлении социального обеспечения считают, что к концу 2011 года число заявок на признание инвалидности из‑за рецессии возрастет еще на миллион с лишним, из которых примерно 500 тыс. будут удовлетворены. Причем большая часть этих людей останется в категории инвалидов на протяжении всей оставшейся жизни".

После того как продолжительность спада превысила полтора года, число длительно безработных (тех, кто не имеет работы на протяжении более чем 6 месяцев) достигло уровня, невиданного со времен Великой депрессии. Средний период безработицы составлял около полугода (24,9 недели)12.

Впрочем, некоторые специалисты, анализировавшие уровень безработицы, отметили, что положение дел не было пока таким же плохим, как при рецессии в период президентства Рейгана, в 1981 — 1982 годах, когда доля безработных достигла 10,8% и была гораздо ниже, чем во времена Великой депрессии. Но такие сравнения следует воспринимать скептически. Структура экономики за прошедшее время сильно изменилась, поскольку в ней все меньшую долю занимает производство (если в 1980 году на него приходилось 20% экономики, то в настоящее время оно составляет 11,5%) и все большую — услуги. В тот взятый для сравнения период гораздо меньше людей были заняты неполный рабочий день. Кроме того, в значительной степени изменилась и структура рабочей силы. Доля безработных, как правило, выше среди молодых людей, и в 1980–х годах многие представители именно этой возрастной группы оказались без работы. Поправка на эти демографические особенности добавляет к нынешнему уровню безработицы 1 % или даже больше.

Отсутствие рабочих мест привело к возрастанию тревоги в обществе: даже те, кто имел работу, были обеспокоены тем, что могут получить уведомление об увольнении. Они знали, что, если это произойдет, получить другую работу им будет практически невозможно. К середине 2009 года на каждое вакантное рабочее место приходилось по шесть безработных — рекордное значение, в два раза превысившее аналогичный показатель, достигнутый на пике предыдущего спада14. Сократилась рабочая неделя — до тридцати трех часов, — самая короткая продолжительность с начала наблюдений (с 1964 года)15. К тому же вялый рынок труда оказывал давление на величину заработной платы, что приводило к ее снижению.

Повышению тревоги способствовал и коллапс на рынке жилья, наложившийся на вялость рынка труда. Рынок труда США — один из самых динамичных в мире. Он является одной из мощных опор экономики страны и гарантирует, что работники используются наиболее эффективным образом. Однако проявлению этого динамизма в настоящее время мешают несколько серьезных препятствий. Во–первых, традиционно, люди, которые теряют свои рабочие места, готовы переезжать за тысячи километров на новое место, если могут найти там работу. Для большинства американцев самым важным активом является их дом, но даже для тех, чей дом сейчас еще чего‑то стоит (то есть его цена все еще выше залоговой стоимости), величина потерь от падения цен на недвижимость оказалась настолько значительной, что многие из них после продажи дома не могут получить деньги, достаточные для уплаты первого взноса, равного 20% стоимости нового дома примерно такого же размера. Из‑за этого их возможности по переезду на новое место жительства существенно сократились. Люди, у которых есть работа, не хотят переезжать даже ради получения лучшей работы. Те, кто остался без работы, вполне вероятно, будут оставаться в таком положении дольше, чем обычно: переезд в нынешних условиях является еще менее привлекательным вариантом.

Кроме того, многие пожилые американцы сталкиваются с другой проблемой, также влияющей на уровень безработицы. Большинство пенсионных программ в прошлом относилось к категории так называемых пенсионных планов с фиксированными выплатами. В соответствии с условиями этих накопительных пенсионных программ люди заранее знали, сколько они будут получать после выхода на пенсию. Однако в последние 20 лет все чаще стали применяться «системы фиксированных взносов в пенсионный фонд», которые предусматривали, что работодатель вносит на счета своих работников определенные суммы. Эти деньги затем инвестируются на рынке, причем значительная их часть вкладывалась в фондовые активы16. Коллапс фондового рынка, дополненный крахом на рынке жилья, привел к тому, что многим американцам пришлось пересмотреть свои планы, связанные с пенсией, и продолжать работать17. Но чем больше людей продолжало работать в пенсионном возрасте, тем меньше будет появляться новых вакансий, и так будет происходить до тех пор, пока не начнут организовываться новые рабочие места.

Словом, в течение нескольких месяцев после рассмотрения законопроекта о стимулах стало очевидно, что предложенных мер недостаточно, хотя это должно было быть ясно уже на стадии разработки администрацией этого пакета18.

Сокращение потребления из‑за увеличения уровня сбережений с прежнего почти нулевого уровня в сочетании с сократившимися расходами штатов и местных властей означало, что 800 млрд долл., распределенные на два года, просто не сработают и не позволят добиться заявляемых целей.

 

Оказание помощи штатам

В условиях кризиса оказавшиеся без федеральной помощи региональные и местные органы власти сокращают свои расходы, на которые приходится около трети всех государственных расходов. Штаты действуют на основе сбалансированных бюджетов и поэтому должны ограничивать свои затраты получаемыми поступлениями. Из‑за снижения стоимости недвижимости и сокращения прибыли налоговые поступления в местные бюджеты сократились. Общий дефицит бюджета на 2010 и 2011 финансовые годы составит, по оценкам, не менее 350 млрд долл.19 В 2009 году только в одной Калифорнии пришлось сократить расходы и увеличить налоги на 42 млрд долл.20 Только для компенсации дефицита доходов штатов на федеральном уровне потребуется стимулирование, превышающее 1% ВВП в год.

Хотя закон о стимулах, принятый в феврале 2009 года, действительно предусматривал оказание некоторой помощи штатам и органам местного самоуправления, ее объем был явно недостаточным. Особенно тяжелыми для населения стали сокращения программ региональных и местных органов власти: в то время как администрация громогласно расхваливала свои стимулы, в газетах сообщалось о страданиях многих невинных жертв кризиса. Основным приоритетом должна была бы стать компенсация потерь доходов бюджетов штатов. Нет никакого экономического смысла нанимать новых работников для строительства мостов и в то же время увольнять учителей и медсестер. Администрация внимательно отнеслась к этим проблемам, и в первом отчете о рабочих местах, созданных благодаря стимулирующему пакету, опубликованном в октябре 2009 года, было отмечено, что из сохраненных или созданных в ходе первого этапа применения стимулирующих расходов 640 тыс. рабочих мест более половины приходились на сферу образования и только 80 тыс. — созданы в строительном секторе21. Но этих стимулов не было достаточно для того, чтобы остановить увольнения учителей и их отправку в вынужденные отпуска. К тому же даже для прошедших стадию предварительной подготовки проектов потребуется время, чтобы они заработали. Потеря работы способствовала ухудшению общего морального климата, а увольнения велись гораздо интенсивнее, чем создание новых рабочих мест. Только в сентябре 2009 года занятость в сфере государственной службы сократилась на 40 тыс.22

В этих условиях справедливым и позволяющим быстро распределить деньги решением было бы компенсировать каждому штату те потери доходов, которые он понес. У этих денег были бы высокие мультипликаторы, и они были бы направлены именно тем людям, которые более других нуждались в помощи правительства. Такой подход стал бы чем‑то вроде автоматического стабилизатора: если бы вдруг произошло чудо и экономика вышла бы из состояния спада быстрее, чем ожидалось, указанные расходы можно было бы легко прекратить. Если экономический спад окажется более глубоким и длительным, а это более реалистический вариант развития событий, объем средств, направляемых на указанные цели, следовало увеличить.

 

Латание дыр в системе социальной поддержки

Следующим приоритетом должно было бы стать латание дыр в системе социальной поддержки населения. В принятом законопроекте отдельные шаги в этом направлении предусматривалось, но их было явно недостаточно. Конгресс утвердил тройное продление периода выплат пособий по безработице из федерального бюджета, максимум до 73 недель (многие штаты выплачивают такие пособия лишь на протяжении трети этого периода)23, но по мере того как спад продолжался, стало ясно, что принятые меры не могут спасти ситуацию24. Впервые правительство отреагировало на тот факт, что в основе нашей системы медицинского страхования лежат выплаты работодателей и потому с потерей работы люди утрачивают право и на страхование своего здоровья. Проводившиеся до этого реформы обеспечили гражданам возможность купить страховку (COBRA — федеральный закон, в соответствии с которым схемы группового медицинского страхования, финансируемые главным образом работодателями и не менее чем на 20% работниками, должны предусматривать пролонгацию договоров на определенный период для уволившихся или уволенных работников и их иждивенцев. — Прим. перев.), если они могут себе это позволить. Но среди тех, кто потерял работу, было совсем немного людей, которые могли позволить себе такую покупку. В отсутствие помощи со стороны правительства число незастрахованных людей, и без того уже значительное, будет расти и дальше. В стимулирующем пакете Обамы была предусмотрена оплата 65% стоимости медицинской страховки как часть расширенного пособия по безработице (это положение распространялось только на работников, потерявших работу в период с I сентября 2008 года по конец 2009 года).

Пожалуй, больше всего впечатляет тот факт, что правительство не предложило достаточных мер помощи тем, кто оказался в эпицентре кризиса, — безработным, которые не могли осуществлять выплаты по своим ипотечным кредитам. Многие из них вскоре после утраты работы лишились и своих домов, хотя никакой их вины в этом не было. Администрации Обамы следовало бы ввести новый вид «ипотечного страхования», которое в сложившихся обстоятельствах гарантировало бы выплаты по ипотеке и позволило большинству людей, оказавшихся в трудном положении, внести их позже, когда они снова начнут работать. Это не только вопрос справедливости, но и одно из важнейших условий для выхода страны из кризиса: рост количества обращений взыскания на заложенную недвижимость подталкивает цены на рынке жилья вниз, что, в свою очередь, усиливает давление на экономику в целом.

 

Инвестиции

Имело бы смысл уделить первоочередное внимание тем инвестициям, которые работают на укрепление нашего будущего, особенно вложениям в трудовые и технические ресурсы, обеспечивающие высокую отдачу. Из‑за сокращения финансовой поддержки частных университетов по причине огромной нехватки средств в бюджетах штатов указанные статьи расходов подверглись значительному сокращению.

Большая часть стимулирующих денег пошла на проекты, которые уже прошли подготовительный этап, а также на категорию зеленых инвестиций (К этому виду относятся социально значимые инвестиции, особенно в организации, занимающиеся природоохранной деятельностью. — Прим. перев.), которые можно реализовать достаточно быстро. Разработчикам таких программ должно бы быть ясно, что на протяжении следующих двух лет риск того, что экономика будет по–прежнему нуждаться в дополнительных стимулах, останется высоким. Стимулирующий пакет, рассчитанный на применение в течение более длительного времени, позволил бы не ограничиться лишь теми проектами, которые уже прошли этап предварительной подготовки, и перейти к государственным капиталовложениям с более высокой отдачей, то есть реализовать одно из очень немногих преимуществ длительного спада.

Наиболее серьезную нехватку инвестиций в стране испытывает государственный сектор; к тому же существуют ограничения, не позволяющие этому сектору быстро освоить дополнительные инвестиции. Снижение налогов — шаг, стимулирующий инвестиции, — приведет к ускорению притока средств в экономику и увеличению суммы долгосрочных выгод. Например, принятие программы предоставления налоговых льгот домовладельцам, которые проводят работы по снижению потерь тепла в своих домах, позволило бы нанимать строителей, потерявших работу из‑за ухудшения положения дел в секторе недвижимости. Ситуация в этой отрасли сейчас наиболее тяжелая за последние 50 лет.

В период экономического спада большинство компаний не готовы взять на себя инвестиционные риски. Введенный на какое‑то время инвестиционный налоговый кредит мог бы стать для них стимулом, подталкивающим их к более активным действиям в этом направлении. Фактически снижение налогов приводит к тому, что инвестирование становится более выгодным делом сейчас, нежели в то время, когда экономика вернется к нормальной жизни. Здесь мы имеем ситуацию, схожую с продажей средств производства. В этом случае лучше прибегнуть к дифференциальному инвестиционному налоговому кредиту, предоставляемому на какое‑то время. Даже в период экономического спада некоторые компании намерены инвестировать, и поэтому вряд ли следует вознаграждать их за то, что они сделали бы в любом случае. Предоставление кредита только на инвестиции, размер которых превышает, скажем, 80% инвестиционного бюджета компании за последние несколько лет, позволяет добиться повышения отдачи на каждый вложенный доллар.

 

Неэффективное снижение налогов

Программа стимулирования не достигла в полной мере своей цели не только из‑за своих размеров или временных параметров. Почти треть стимулирующих средств пошла на сокращение налогов, а это шаг, сопровождающийся риском того, что значительная часть денег будет потрачена очень неэффективно. Налоговое сокращение, осуществленное президентом Бушем в феврале 2008 года, не сработало из‑за очень высокой нормы сбережений, и были все основания полагать, что другие налоговые сокращения вряд ли принесут ожидаемые результаты.

Американцы столкнулись с избыточно высокой задолженностью; к тому же их все больше беспокоили вопросы, связанные с их работой и с обеспечением их будущего. Даже те, кто был готовы в полной мере выполнять свои долговые обязательства, понимали, что в условиях более жесткой кредитной политики ситуация может сложиться так, что в случае необходимости они не смогут воспользоваться своей кредитной картой. Из‑за этого они, вполне вероятно, решили отложить больше денег из тех, что они получат в ближайшее время. Такое поведение вполне понятно, но оно мешает достижению целей стимулирования, направленного на увеличение расходов. Снижение налогов приведет к увеличению государственного долга, но точно предсказать, позволит л и оно добиться роста расходов и каким будет этот рост, вряд ли возможно.

Другие части программы по стимулированию экономики предусматривали заимствование под будущие деньги: программа утилизации старых машин помогла стимулировать спрос на автомобили, но на самом деле все выгоды от этой программы были получены за счет ускоренной реализации будущего спроса. Такая стратегия, возможно, имеет смысл, если спад длится всего 6 месяцев, но она становится намного более рискованной, если учесть неопределенность продолжительности этого кризиса. Опасения такого рода оправдались: программа действительно привела к увеличению покупок автомобилей летом 2009 года, но уже осенью покупки пошли на спад. Программа утилизации старых машин может служить примером плохо ориентированных расходов, особенно с учетом того, что существовали способы расходования денег, которые сильнее простимулировали бы экономику в краткосрочной перспективе и помогли бы перестроить ее так, как это было необходимо в долгосрочных интересах.

К тому же как у снижения налога, так и у программы утилизации старых машин была одна особенность: проблема заключалась не в том, что американцы потребляли слишком мало до кризиса, а в том, что объем их потребления был слишком большим. Однако реакцией на этот кризис было стремление поощрить людей потреблять еще больше. Такое желание было понятно, если учесть стремительное падение объема потребления, но основную ставку следовало бы делать на то, что необходимо для долгосрочного роста, — на увеличение инвестиций.

 

Последствия

Когда в 2009 году весна перешла в лето и при этом число безработных продолжало расти, раздался хор голосов: стимулы не сработали. Однако истинным мерилом успеха стимулирующего пакета является не фактический уровень безработицы, а его отличие от тех значений, на которые показатель безработицы вышел бы без применения этого пакета. Администрация Оба- мы всегда четко заявляла о том, что в отсутствие стимулирующих мер число созданных рабочих мест было бы на три миллиона меньше. Однако существует проблема, связанная с тем, что воздействие финансового кризиса на экономику было настолько болезненным, что даже огромный, казалось бы, финансовый стимул Обамы оказался недостаточным.

Хотя большинство экономистов были уверены в том, что стимулы необходимы и что они работают, хотя было бы желательно увеличить их масштабы, находились и скептики. Некоторые консерваторы даже пытались переписать историю и высказывали предположение о том, что во время Великой депрессии государственные расходы не дали ожидаемого эффекта. Конечно, они не вытянули страну из Великой депрессии: Соединенные Штаты фактически не смогли выйти из депрессии до Второй мировой войны. Но причина была в том, что Конгресс и администрация Рузвельта действовали нерешительно. Стимулирующие меры не были тогда достаточно сильными. Как и в этот кризис, сокращение расходов штатов частично компенсировалось увеличением федеральных расходов. Что бы там ни говорили, кейнсианская экономика мирного времени на самом деле никогда не была опробована в полной мере. Расходы правительства в военное время действительно смогли довести экономику до уровня полной занятости, и это было сделано очень быстро. После применения стимулов Обамы критики снова утверждают, что кейнсианская экономика доказала свою непригодность, что, по их мнению, подтверждают результаты нынешнего тестирования этого подхода27. Но на самом деле все имеющиеся факты доказывают, что стимулы все же привели к улучшению ситуации.

Есть три причины, по которым стимулы могут не сработать. Одна из них, о которой часто упоминают ученые–экономисты, свидетельствует лишь о том, насколько далеко эти люди оторваны от реальности, но вот две другие действительно заслуживают рассмотрения. Некоторые экономисты полагают, что, если правительство имеет дефицит торгового баланса, домохозяйства будут настроены более активно сберегать свои средства, так как знают, что с какого‑то момента в будущем им придется платить более высокие налоги. При рассмотрении ситуации в такой перспективе увеличение государственных расходов в полной мере нивелируется сокращением расходов домашних хозяйств. Рикардианское равенство изучают во всех аспирантурах страны. Но здесь мы имеем дело с полной ерундой. Когда президент Буш в начале этого десятилетия снизил налоги, норма сбережения не выросла, а фактически сократилась. Конечно, в мире экономики все является не таким, каким кажется. Защитники рикардианского равенства утверждают, что без такого налогового снижения эта норма, возможно, еще более сократилась. Из этого следует, что норма сбережения в Америке до кризиса была явно отрицательной, причем в несколько процентных пунктов.

Консерваторы чаще ссылаются на рикардианское равенство, когда хотят привести аргумент против увеличения расходов, а не тогда, когда им нужен аргумент против сокращения налогов. На самом деле с точки зрения этой теории разницы между этими аргументами нет. Если правительство повышает налоги, люди к этому приспосабливаются: они тратят все то же количество денег, так как знают, что в будущем им придется платить меньше налогов.

Эти теории основаны на простых допущениях, принятых экономическими школами. Два из этих допущений основаны, казалось бы, на здравом смысле, но являются, очевидно, ошибочными: рынки и информация признаются этими экономическими школами совершенными. При таком сценарии каждый может занимать столько, сколько захочет. Если правительство повышает налоги, те, кто хочет увеличить расходы, чтобы компенсировать налоговые потери, не сталкиваются ни с какими трудностями: они просто идут в банк и берут там деньги в долг — по той же ставке, по которой может заимствовать правительство (скорректированной на величину риска дефолта). Два других допущения являются специфическими: люди живут вечно, а перераспределение средств не имеет значения. Если люди живут вечно, они просто не могут избежать в будущем погашения сегодняшних заимствований, но в реальной жизни нынешнее поколение может переложить бремя сегодняшних заимствований на будущие поколения, в результате чего более старшее поколение может потреблять больше. Согласно этой своеобразной теории бедные пожилые люди могут тратить более значительную часть своих ограниченных доходов, чем богатые среднего возраста, а перераспределение доходов от богатых к бедным не влияет на общий объем потребления. В действительности сбережения домохо- зяйств в ходе этой рецессии, вероятно, возрастают вне зависимости от изменения размера дефицита бюджета правительства, и норма сбережений, скорее всего, не сильно изменится из‑за размера этого дефицита.

Существует, впрочем, более серьезная проблема: по мере того как правительство занимает все больше и больше, те, кто одалживает ему деньги, все сильнее и сильнее беспокоятся о том, сможет ли правительство рассчитаться по этим долгам. Поскольку их беспокойство возрастает, они могут устанавливать более высокие процентные ставки. С этой проблемой хорошо знакомы правительства развивающихся стран, поскольку они оказывабтся в положении между молотом и наковальней. Если они не тратят деньги на стимулы, их экономика ослабевает и кредиторы требуют высоких процентных ставок. Если они выделяют средства на стимулы, их задолженность возрастает, и кредиторы опять же требуют высоких процентных ставок. Америка, к счастью, не оказалась (пока) в таком критическом положении. На мой взгляд, нынешние преимущества от стимулирования настолько сильны, что перевешивают указанные долгосрочные риски.

Существует еще одно, тесно связанное с предыдущим беспокойство: инвесторов все больше волнует будущая инфляция. Страны, предоставившие деньги Соединенным Штатам, уже тревожатся по поводу того, что у США возникнет желание «сдуть» огромную задолженность, то есть понизить ее реальную стоимость при помощи инфляции. Кроме того, они опасаются, что инвесторы, видя эту задолженность, будут считать, что доллар находится под угрозой и что стоимость доллара (относительно других валют) будет снижаться. Независимо оттого, обоснованы ли эти опасения или нет, если они существуют, долгосрочные процентные ставки будут расти, что может приводить к сокращению инвестиций, что, в свою очередь, негативно повлияет на итоговое увеличение совокупного спроса.

Благодаря своей денежно–кредитной политике Федеральная резервная система может в значительной степени погасить тенденцию увеличения государственного долга, что приведет к увеличению по крайней мере краткосрочных процентных ставок. Но в условиях нынешнего кризиса беспрецедентный масштаб и характер этих мер28 вызвали сомнения по поводу того, способны ли власти прибегнуть к «снимающим напряжение» действиям и сделать это в нужное время. Федеральная резервная система пыталась убедить рынок, что она сможет справиться с этой задачей, и гарантировала, что благодаря проведению жесткой денежно–кредитной политики, к которой она прибегнет точно в нужное время, инфляция не будет расти. Как я отмечаю в главе 5, существуют веские основания для возникновения недоверия к тому, что ответ Федеральной резервной системы будет именно таким. Опять же, оправдано это или нет, но широкое распространение скептических настроений поставит ФРС в затруднительное положение: если она вернется к своей «нормальной» политике — концентрации основных усилий на регулировании краткосрочных процентных ставок, то долгосрочные процентные ставки могут возрасти, и это будет происходить даже в том случае, если ФРС будет сохранять краткосрочные процентные ставки на низком уровне, замедляющем восстановление экономики.

Однако, если стимулирующие деньги пойдут на инвестиции, указанные неблагоприятные последствия случатся с меньшей вероятностью, так как рынки вынуждены будут согласиться с тем, что в результате применения стимулирующих мер Соединенные Штаты действительно перешли в более сильную экономическую позицию, а не ослабили свое положение. Если стимулирующие расходы идут на инвестиции, то сторона активов в балансе страны увеличивается вместе со стороной обязательств, и у кредиторов нет никаких оснований для беспокойства и для повышения процентных ставок29.

Опасения по поводу того, что рост дефицита выходит из‑под контроля, действительно становятся источником для беспокойства: возникает политический риск того, что Америка не сможет сохранять выбранный ею курс, как она не смогла этого сделать во время Великой депрессии и как не смогла этого сделать Япония после того, как в начале 1990–х там лопнул надувшийся пузырь. Будет ли правительство продолжать предоставлять стимулы, если после первой дозы лекарства экономика не сможет выйти на путь устойчивого выздоровления? Будут те, кто никогда не верил в кейн- сианскую экономику, союзниками тех, кто активно выступает в Конгрессе за антидефицитный путь и требует провести сокращение государственных расходов? Боюсь, что они пойдут на это, и, если это произойдет, возвращение к временам сильного роста может быть отложено надолго.

 

Предстоящий путь

Администрации и Буша, и Обамы недооценили степень серьезности этой рецессии. Они полагали, что предоставление денег банкам приведет к восстановлению экономики до нормального состояния, возродит кредитный рынок, а также восстановит положение дел на рынке недвижимости. Стимулы Обамы разрабатывались с целью провести страну через трудный период, в ходе которого должны быть осуществлены все необходимые действия. Однако каждая гипотеза, на которые опирались разработчики этих мер, была ошибочной: восстановление балансов банков не приведет автоматически к нормальному кредитованию. Модель потребления в американской экономике, в основе которой лежала задолженность, после прорыва пузыря оказалась сломанной, и вернуться к ней теперь будет не так‑то просто. Даже замедление скорости снижения цен на рынке недвижимости еще не означает, что эти цены вернутся к прежним уровням. А это значит, что основной источник богатства для большинства американцев — стоимость их домов — в значительной степени «высох», а нередко и полностью «обмелел».

Мы должны быть готовы ко второму раунду стимулирования экономики, к которому придется прибегнуть после того, как нынешний этап стимулирующего расходования средств подойдет к концу, поскольку он обеспечит лишь «отрицательный» рост. В состав пакета для следующего раунда должны быть включены некоторые из составляющих, которые следовало бы включить еще в первый пакет (например, компенсацию дефицита налоговых поступлений в бюджеты штатов). Мы должны быть готовы к тому, что в 2011 году инвестиционные расходы возрастут. Возможно, этого не потребуется, но если мы не начнем готовиться к этому варианту уже сейчас, то к тому моменту, когда это потребуется, время уже будет упущено. Если мы подготовимся сейчас, то сможем сократить объем выделяемых средств, если они окажутся не нужны. К сожалению, выбор, сделанный администрациями Обамы и Буша, привел к тому, что предоставление следующего пакета стимулов в лучшем случае будет трудным делом. Некоторые неблагоприятные последствия рискованной стратегии Обамы, предусматривающей ситуационный вариант продвижения к цели, уже начинают о себе заявлять.

В конечном счете стимулирующее расходование, финансируемое только за счет дефицита бюджета, является лишь временной полумерой, что особенно проявляется сейчас, когда во многих странах, в том числе и в Соединенных Штатах, нарастает обеспокоенность ростом задолженности. Критики утверждают, что страна всего лишь перешла от частного потребления, финансировавшегося за счот займов, к государственному потреблению, также финансируемому из заимствуемых средств. Хотя такие расходы могут помочь ускорить проведение реструктуризации экономики, которая необходима для обеспечения долгосрочного экономического роста, на достижение этой цели выделяется слишком мало денег, в то время как на сохранение статус–кво денег выделяется слишком много.

Существуют и другие варианты, которые могут поддержать экономику и использоваться вместо надувания пузыря потребления, финансируемого за счет займов. Чтобы восстановить общий объем американского потребления, следует осуществить масштабное перераспределение доходов, от тех людей, которые находятся на вершине общественной пирамиды и могут позволить себе делать сбережения, к тем, кто в этой пирамиде располагается внизу и тратит каждый получаемый пенни. Более прогрессивное налогообложение (налогообложение тех, кто наверху, по более высоким ставкам, при одновременном снижении налоговых ставок для тех, кто находится внизу) не только позволит добиться желаемого результата, но и поможет стабилизировать экономику. Если правительство повысит налоги на лиц с высокими доходами, чтобы финансировать увеличение государственных расходов, особенно в области инвестиций, экономика будет расширяться, то есть проявит себя так называемый мультипликатор сбалансированного бюджета. Сторонники экономики предложения, популярной во времена Рейгана, утверждали, что такой пересмотр налоговых ставок будет препятствовать росту производства и сбережениям, что, следовательно, приведет к снижению ВВП. Но их анализ (если он вообще является правильным) применим только к ситуациям, когда производство ограничено предложением; однако в настоящее время имеются избыточные мощности, а производство ограничено спросом.

Если глобальное потребление надо укреплять, возникает потребность в наличии новой глобальной резервной системы, позволяющей развивающимся странам тратить больше, а сберегать меньше30. Международное сообщество должно предоставлять больше помощи бедным странам, а Китаю придется добиться более заметных успехов в сокращении нормы сбережений. Если бы мировое сообщество согласилось с тем, что компании и домохозяйства должны платить более высокую цену за выбросы парниковых газов, это привело бы к появлению очень серьезных стимулов для модернизации экономики. Это подстегнуло бы введение инноваций и вложение средств в более эффективные по энергозатратам дома, заводы и оборудование. Однако ни одно из высказанных предложений, скорее всего, не будет принято быстро; более того, на данный момент большинство из этих вопросов даже не обсуждаются.

В настоящее время Соединенные Штаты и остальной мир решают три трудные задачи: добиться восстановления устойчивого совокупного спроса, достаточно сильного для того, чтобы обеспечить полную занятость в глобальных масштабах; осуществить реконструкцию финансовой системы таким образом, чтобы она выполняла возложеные на нее функции, а не принимала на себя безрассудные риски, чем она активно занималась до кризиса; провести в США и в других странах мира необходимую реструктуризацию и сделать это с учетом, например, изменившихся глобальных сравнительных преимуществ и появившихся технологий. На момент написания этих строк книги мы терпим неудачи на всех перечисленных направлениях. Но фактически любая из этих основных проблем обсуждается слишком мало, так как мы ориентируемся прежде всего на наши насущные заботы. Одной из центральных тем этой книги является беспокойство по поводу того, что меры, предпринятые для нашего спасения, в то же самое время могут препятствовать нашему возвращению к устойчивому росту. Подобно тому как банки демонстрировали близорукость при проведении своей политики кредитования, мы столь же недальновидны и при проведении своих спасательных операций, последствия чего, вполне вероятно, будут ощущаться в течение длительного времени.

Сказанное особенно заметно в финансовом секторе, который находится в эпицентре шторма. Поэтому в следующих трех главах основное внимание уделено попыткам спасения и оживления именно финансовой системы. В четвертой главе рассматривается рынок ипотечного кредитования. Хотя президент Обама признал, что будет трудно восстановить экономику до действительно нормального состояния, пока над миллионами американцев будет висеть угроза обращения взыскания на заложенную недвижимость, для снятия этого препятствия до сих пор было сделано слишком мало: отчуждение заложенной недвижимости продолжается, и его объемы почти не снижаются. Контраст между тем, что было сделано, и тем, что должно быть сделано, гораздо более резкий, чем в случае со стимулами. Стимулы, возможно, не во всем соответствовали ожиданиям, но их применение тем не менее было успешным. Однако никто не может привести хотя бы настолько же положительных оценок по поводу того, что было сделано в области ипотечных кредитов. А когда речь пойдет о мерах, предпринятых правительством в банковской сфере (это тема глав 5 и 6), разочарование будет еще более значительным.