Внутренняя политика в первые шесть месяцев до конца 1979 года

Перейти от эйфории победы на выборах к проблемам британской экономики означало встретить утро после вечера накануне. Инфляция ускорялась; зарплаты бюджетного сектора не контролировались; бюджетные затраты росли, в то время как доходы снижались; наши внутренние проблемы усугублялись ростом цен на нефть, толкавшим мир в сторону рецессии.

Большим искушением было уйти в глухую оборону: не сокращать налог на прибыль, не ликвидировать контроль над ценами, в то время как инфляция усиливалась; не уменьшать промышленные субсидии перед лицом растущей рецессии; не сдерживать бюджетный сектор, когда частный сектор, казалось, не способен был сформировать новые рабочие места. Но я считала, что все это заставляло нас удвоить свои старания. Мы бежали вверх по эскалатору, идущему вниз, и нам нужно было бежать очень быстро, если мы хотели добраться наверх.

Первой возможностью продемонстрировать одновременно нашим друзьям и нашим оппонентам, что нас не останавливают трудности, была речь королевы. Первое Обращение нового правительства определяет направление всего его срока. Если не воспользоваться этой возможностью, другой не представится почти наверняка. К окончанию дебатов было очевидно, что Палата ожидает трудной программы, связанной с изменением курса. Будет законодательное постановление об ограничении деятельности лейбористского Национального совета по вопросам предпринимательства и начале процесса возвращения национализированных предприятий в частный сектор. Мы дадим арендаторам право выкупать свои дома с большой скидкой. Будет частичное прекращение регулирования аренды в частном секторе.

Ведь десятилетия контроля жестко ограничили возможности для тех, кто хотел арендовать жилье, замедлив мобильность трудовой силы и экономический прогресс. Мы отменим лейбористский Акт об общей земле, эта попытка национализировать доходы от развития создала недостаток земли и подтолкнула цены вверх. Мы отменим лежащую на местном самоуправлении обязанность найти замену гимназиям и объявим о введении схемы локальной помощи, которая позволит талантливым детям бедного происхождения ходить в частные школы. Мы ограничим деятельность местных лейбористских административных организаций, которая зачастую оказывается слишком затратной.

Когда я выступала на дебатах по поводу Королевской речи, два вопроса привлекли особое внимание: ликвидация контроля над ценами и обещание реформы профсоюзов. Большинство ожидало, что мы сохраним контроль над ценообразованием, хотя бы на время. В конце концов, регулирование цен, зарплат и дивидендов было одним из способов, которым в большей части западного мира правительство увеличивало свои полномочия.

Я стремилась использовать свою речь для того, чтобы показать наши намерения в отношении профсоюзов, отказавшись от постоянных консультаций с их лидерами. Изначально мы предложили три реформы в Королевской речи. Во-первых, право пикетирования будет строго ограничено, сохраняясь лишь у тех, кто вступает в разногласия со своим работодателем на своем рабочем месте. Во-вторых, мы были намерены изменить закон о закрытых профсоюзных предприятиях, который к тому времени затрагивал около пяти миллионов рабочих. Тем, кто потерял свою работу, отказавшись вступить в профсоюз, должна быть предоставлена соответствующая компенсация. В-третьих, из бюджетных финансов можно будет финансировать почтовое голосование при принятии важных профсоюзных решений: мы хотели отбить охоту прибегать к таким мерам, как голосование поднятием рук, жульничество, фальсификация и угрозы, которые стали прочно ассоциироваться с профсоюзной демократией.

В ретроспективе кажется удивительным, что такая скромная программа была интерпретирована большинством лидеров профсоюзов и партией лейбористов как прямая атака на институт профсоюзов. Со временем лидерам профсоюзов и партии лейбористов становилось очевидно, что наша политика пользовалась не только поддержкой общественности, ее одобряли большинство членов профсоюзов, поскольку их семьи были затронуты забастовками, за которые они не голосовали.

Это было мое первое важное парламентарное выступление в роли премьер-министра, и я преодолела его без единой царапины. Настоящим испытанием авторитета премьера в палате, его положения в партии были вопросы премьер-министру каждый вторник и четверг. Ни один глава правительства не сталкивается с таким регулярным давлением.

Я всегда тщательного готовилась к вопросам и прорабатывала все возможные проблемы, которые могут всплыть без всякого предупреждения. По идее ожидалось, что каждый департамент должен предоставлять проблемы и возможные ответы по вопросам, которые могут возникнуть. Это было хорошей проверкой готовности и эффективности министра, заведующего департаментом. Понемногу я стала чувствовать себя увереннее в этих шумных ритуальных противоборствах, и по мере того, как мне это удавалось, моя работа становилась все эффективнее. Иногда я даже получала от них удовольствие.

Следующим переломным моментом в программе правительства был бюджет. Наш основной подход был хорошо известен. Жесткий контроль над денежными потоками был необходим для того, чтобы преодолеть инфляцию. Сокращения бюджетных расходов и займов были нужны для того, чтобы снять бремя с формирующего достаток частного сектора. Снижение налога на доходы и переключение налогообложения с доходов на затраты должны были создать стимулы. Эти проблемы предстояло решать в условиях стремительно ухудшающейся экономической ситуации как внутри, так и за границей.

Два ключевых обсуждения бюджета 1979 г. прошли 22 и 24 мая между мной и канцлером. Дж. Хау продемонстрировал, что для того, чтобы снизить максимальную налоговую ставку с 83 до 60 %, базовую ставку с 33 до 30 %, а потребность бюджетного сектора в займах (PSBR) до примерно 8 млрд фунтов потребуется две ставки VAT в 8 % и 12,5 %. Я беспокоилась, что этот скачок от прямого к непрямому налогообложению добавит около четырех процентных очков к индексу розничных цен (RPI), а многие из сокращений бюджетных затрат включали в себя повышение стоимости социальных услуг. Это также окажет соответствующий эффект на RPI. Рэб Батлер на посту канцлера в 1951 г. реализовывал эти налоговые сокращения постепенно. Следует ли нам делать то же самое?

Решающий аргумент заключался в том, что такой противоречивый подъем непрямых налогов можно провести только в начале парламента, пока наш мандат был еще свежим. В целом все были согласны с тем, что это был драматически реформирующий бюджет, это признавали даже те, кто нам противостоял, например, газета «Гардиан», которая описывала его как «грандиознейшую политическую и экономическую авантюру в послевоенной парламентской истории». Однако помимо значительных сокращений налога на доходы в бюджете, мы сумели снизить или ликвидировать рычаги управления в ряде областей экономической жизни. Сертификаты промышленного развития, официальные разрешения на развитие и целый ряд ненужных рычагов контроля планирования также были ликвидированы.

Я получала огромное удовольствие, ликвидируя рычаги контроля обмена. Они были введены в качестве «экстренной меры» в начале Второй мировой войны и сохранялись последующими правительствами. Налицо были все доказательства того, что они стали не нужны. В условиях, когда Британия начинает ощущать выгоды от добычи нефти Северного моря, пришло время ликвидировать их. Они были ликвидированы в три этапа. Прекращение контроля над обменом не только расширяло свободу предпринимательства, оно способствовало британским заграничным инвестициям и увеличению внешних инвестиций, что впоследствии обеспечило стабильный поток доходов, который будет сохраняться и тогда, как закончится нефть в Северном море.

Не каждый капиталист разделял мою уверенность в капитализме. Я помню встречу с экспертами из Сити, которые были шокированы моим желанием освободить их рынок. «Осторожнее!» – сказали они мне. Очевидно, что мир без контроля над обменом, в котором рынки, нежели правительства, определяли движение капитала, их заметно беспокоил.

Также во время наших обсуждений нам приходилось отвлекаться на опасность роста оплаты труда в бюджетном секторе. Здесь наша свобода маневра была ограниченна. Сложные расчеты привели нас к тому, чтобы придерживаться в ходе избирательной кампании решений комиссии Клегга. Факт оставался фактом: рост оплаты бюджетного сектора, созданный инфляцией, могущественными профсоюзами и раздутым бюджетным сектором, не собирался приостанавливаться.

Я была настроена начать работу над долговременными реформами самого правительства. С начала 1960-х государственный сектор показывал стабильный рост. Объем социальных услуг отражал это. Когда я вступала на пост, я отметила, что мы произвели заморозку в найме, чтобы способствовать снижению государственной задолженности по оплате на 3 %, и к 13 мая 1980 г. я смогла положить на стол Палаты наши долговременные планы по снижению цифр социальных служб. Мы стремились снизить ее примерно до 630 000 в течение последующих четырех лет. Поскольку около 80 000 покидали социальные службы каждый год, уходя на пенсию или увольняясь, казалось вероятным, что можно достичь цели, не прибегая к избыточным принудительным мерам. Нам удалось это сделать. Нам нужно было вознаградить тех работников социальных служб, кто обладал выдающимися способностями. Сложности введения дифференцированной зарплаты оказались огромными; для этого понадобились несколько лет и огромные усилия и давление.

Я была потрясена энергией, с которой работали члены моего личного офиса на Даунинг-стрит. В результате за то время, которое я провела в правительстве, многие из личных секретарей возглавили департаменты. Однако во всех этих решениях основное значение имели способности, напор и энтузиазм; политическую принадлежность я не принимала во внимание. Постепенно исчезли настроения и привычки, которые были препятствием для качественного управления. К примеру, мне пришлось преодолевать авторитет союзов госслужащих. Погоня за новыми и более эффективными методами работы сдерживалась препятствиями союзов. Но мы одолели их.

Чтобы убедиться во всем лично, я решила посетить основные правительственные департаменты. В сентябре 1979-го, к примеру, у меня состоялась полезная дискуссия с социальными работниками в Департаменте здравоохранения и общественной безопасности. Я подняла вопрос необходимости ликвидации излишка земли, которую занимал бюджетный сектор. Я была уверена, что в случаях, когда больницы располагали землей, в которой они не нуждались, им следовало продать ее и потратить доход с продажи на улучшение условий обслуживания пациентов.

Имелись аргументы как за, так и против этого, но один из аргументов заключался в том, что это было несправедливо по отношению к тем госпиталям, которые не обладали излишками земли. Нам предстояло пройти долгий путь, прежде чем все ресурсы службы здравоохранения будут использоваться на благо пациентов. Результатом этого визита стали реформы Национальной системы здравоохранения Гриффитса{ Доклад Гриффитса 1983 г. заложил основу общего управления Национальной системой здравоохранения, без чего дальнейшие реформы были бы невозможны.}, а еще позднее рыночные реформы здравоохранения в 1990 г.

Мои визиты в правительственные департаменты неизбежно были слишком краткими. Для получения дополнительной информации я пригласила постоянных секретарей на ужин в резиденцию премьера вечером вторника 6 мая 1980. Я люблю открытые дискуссии, но такого меню из жалоб и негативных настроений, которое подали мне в тот вечер, было достаточно, чтобы отбить любой аппетит, который мог бы возникнуть у меня к таким мероприятиям в будущем. Ужин состоялся за несколько дней до того, как я представила программу сокращения расходов на социальные службы в Палате, и скорее всего в основе всех жалоб лежала задетая «мораль» министров социальных служб.

Я чувствовала, что в основе всего лежит нежелание перемен. Но мысль, что социальную службу можно изолировать от потока реформ, была нереальной. Я предпочитала беспорядочное сопротивление упадку, нежели комфортное подчинение ему. Я была уверена, что молодое поколение социальных работников было со мной согласно. Мне стало ясно, что прогресса можно достичь, только назначая отдельных людей, а не пытаясь работать en bloc.

На это, однако, понадобились годы. Мы еженедельно имели дело с кризисами в течение 1979 г., пока мы изучали цифры бюджетных расходов на фоне все ускорявшегося сползания международной экономики в рецессию. Нашей первоочередной задачей было произвести сокращения на текущий 1979/80 финансовый год. Решения по затратам в бюджетной сфере готовились правительством в течение лета-осени предыдущего года и объявлялись в ноябре. Несмотря на то, что мы уже вошли в текущий финансовый год, пришлось начать заново открывать планы бюджетных расходов. Предстояло обнародовать новые планы бюджетных расходов. Я была твердо убеждена, что нам нужен был бодрый старт, насколько это возможно.

Сразу после того, как мы пришли к согласию относительно сбережений на этот год, 1979/80, на наши плечи легла задача планирования бюджетных расходов на последующие годы. В июле 1979 г., когда определялись ключевые решения, прошел ряд дискуссий по этому вопросу в кабинете. Следовало выявить, какие из мер, разработанных в оппозиции, смогут вернуть бюджетные расходы. Сокращения встретили сильное сопротивление со стороны некоторых министров. Дж. Хау сопротивлялся этому давлению с потрясающей твердостью. В июле он обозначил своим коллегам точные последствия отказа от предложенного им сокращения в 6,5 млрд фунтов. Мы старались обуздать повышения, которые углубляющаяся рецессия делала практически неизбежными.

Чтобы компенсировать растущие обязательства, пришлось ввести сокращения в 6,5 млрд в планы расходов на 1980–1981 гг. Цифра сама по себе была слишком большая{ Только к окончанию срока моего правительства мы прибегли к радикальным реформам социальных служб, содержавшимся в программе «Следующих шагов». В рамках этой программы большинство административной работы правительства переходило к агентствам, в которых работали социальные служащие, а возглавляли их исполнительные директора, назначенные путем открытого соревнования.}. За лето экономическая ситуация ухудшилась. В сентябре нам не только пришлось обнародовать выводы, к которым мы пришли в июле, но и наши планы на 1983–1984 гг. Это означало дополнительные меры экономии. С новыми силами мы решили сократить растраты и снизить цифры социальных служб. Мы также пришли к соглашению о резком повышении цен на электричество и топливо, которое вступило в силу в октябре 1980 г. Электричество должно было подскочить на 5 % процентов, а газ на 10 %.

«Белая книга» бюджетных расходов на 1980–1981 гг. была обнародована 1 ноября. Планы бюджетных расходов соответствовали нашему обещанию предоставить больше ресурсов сферам обороны, правопорядка и социальной безопасности. Они также сохраняли общую сумму бюджетных расходов на 1980/81 на уровне 1979/80. Вопреки тому факту, что это снижение на 3,5 млрд лейбористы заклеймили драконовским, на деле оно было недостаточным. Казалось, здесь мы продолжаем бежать вверх по эскалатору, идущему вниз. 15 ноября мы соответствующим образом подняли минимальную ставку ссудного процента (МССП – наследник банковской ставки) до 17 %. Разумеется, оппозиция провела особый день, посвященный нападкам на нашу стратегию. Дело было не в том, что наша стратегия была неверна, а в том, что мы должны были привести ее достаточно быстро для того, чтобы взять под контроль бюджетные затраты. Это, в свою очередь, усиливало давление на частный сектор посредством возросших процентных ставок.

Я знала, что нам нужно разорвать порочный круг, в противном случае частному сектору придется нести непосильную ношу расточительства бюджетного сектора. Джеффри и я пришли к выводу, что у нас нет выбора, кроме как стремиться к дальнейшим сокращениям расходов. Он выставил документ, предлагавший дополнительно 1 млрд сокращения в 1980–1981 гг. и два млрд в каждый последующий год. Судя по моим наблюдениям, как министры департаментов защищают свои бюджеты, я понимала, что это вызовет неприятности, но это надо было пережить.

Когда Дж. Хау представил свой вариант бюджета 26 марта 1980 г., он заявил, что мы достигли показателя более 900 млн в сбережениях на 1980/81 г. При существующих ценах это было на 5 млрд меньше, чем планировалось лейбористами. В сложившихся обстоятельствах это было хрупкое достижение. По мере того как экономика все глубже погружалась в рецессию, появлялись требования, некоторым из которых нельзя было противостоять, в частности, значительные бюджетные затраты на социальную безопасность и убыточные национализированные предприятия. В подготовленном для меня документе Дж. Хоскинс, глава отдела по вопросам политики, написал о том, что правительство «пытается разбить свою палатку посреди оползня». По мере приближения обсуждения бюджетных расходов прогнозы ухудшались, я чувствовала, как натягивается брезент и дрожит земля.

Вторая половина 1979 г., в которой доминировали проблемы экономической политики и напряженность в дипломатии, была омрачена терактами. Удар нанесли террористы ИРА{ Ирландская республиканская армия, ИРА – организация, целью которой является достижение полной самостоятельности Северной Ирландии от Соединенного Королевства. В своей деятельности опирается на поддержку части католического населения Северной Ирландии. Противостоит как британским силовым структурам, так и протестантским военизированным группировкам. (Прим. ред.)}. Я была в Чекерсе 27 августа, когда до меня дошла новость о шокирующем убийстве лорда Маунтбаттена{ Маунтбаттен Луис Френсис Альберт Виктор Николас, 1-й граф Маунтбаттен Бирманский (1900–1979) – британский государственный деятель, адмирал флота. Дядя супруга Елизаветы II герцога Эдинбургского Филиппа. Последний вице-король Индии, при котором страна получила независимость. (Прим. ред.)} и еще восемнадцати британских солдат. Лорд Маунтбаттен погиб при взрыве на борту яхты. Трое его спутников погибли, трое были ранены.

Восемнадцать наших солдат погибли и пятеро получили ранения во время двойного взрыва дистанционных устройств в Нэрроу Уотер, Уорренпойнт, вблизи Ньюрри, недалеко от границы с Республикой. ИРА взорвали первую бомбу, а потом дождались, пока остальные солдаты прилетят на вертолете спасать товарищей, прежде чем взорвать вторую. В числе погибших от второго взрыва был офицер горных стрелков Ее Величества.

Я решила, что следует отправиться в Северную Ирландию, чтобы показать военным, полиции и гражданам, что я сознаю масштаб трагедии, и продемонстрировать намерение противостоять терроризму. Вернувшись в Лондон из Чекерса, я пробыла там вторник, чтобы службы успели провести следственную работу, а сама провела два совещания с коллегами, чтобы обсудить меры безопасности окраины. В тот вечер я написала письма семьям солдат, которые погибли; такие письма писать нелегко. Увы, еще многим предстояло умереть за те годы, что я провела на посту.

Я полетела в Ольстер утром в среду. Сперва я отправилась в госпиталь Масгрейв Парк в Белфасте и побеседовала с ранеными солдатами, затем посетила мэра Белфаста. Я настаивала на том, что должна встретиться с простыми горожанами, и поскольку это проще всего сделать во время прогулки по торговому центру города, туда я и направилась. Никогда не забуду того приема, который мне оказали. Особенно трогательно было слышать добрые пожелания от людей, которые в этот момент страдали, и тогда у меня сложилось впечатление, что люди Ольстера никогда не склонятся перед лицом насилия.

После ланча в столовой с военнослужащими Третьей бригады я получила инструктаж от военных и отправилась на вертолете на «враждебную территорию» Южная Арма. Одевшись в камуфляжную куртку, я осмотрела потрепанную бомбами станцию королевской полиции Ольстера Кроссмаглен, самый атакуемый блокпост в Ольстере, прежде чем добежать к вертолету. Было опасно людям и вертолетам оставаться неподвижными.

Свой последний визит я нанесла в казармы Гоу, военной базы королевской полиции Ольстера в Арма. Сложно передать словами мужество сил безопасности, работа которых защищать наши жизни от террористов. В частности, сотрудники полка обороны Ольстера, выполняющие свою работу, проживая в месте, где жизни их и их семей постоянно остаются уязвимыми, проявляют повседневный героизм, которым я всегда восхищаюсь.

По возвращении в Лондон мне предстояло решить, как следует улучшить координацию мер безопасности в провинции? И как добиться слаженности с Ирландской Республикой в вопросах безопасности? Что касается первого вопроса, мы решили, что сложности в координации разведданных, получаемых полицией Ольстера и армией, можно преодолеть введением нового высокоуровневого управления в области безопасности. Относительно второго мы решили, что следует перехватить премьер-министра Ирландии Джека Линча, когда он прибудет на похороны лорда Маунтбаттена. Мы назначили дневные переговоры с мистером Линчем и его коллегами по министерству в номере 10 на вторую половину среды 5 сентября. Сначала была встреча один на один между премьер-министрами; затем к нам присоединились наши министры и сотрудники.

У мистера Линча не было никаких собственных предложений. Когда я подчеркнула важность экстрадиции террористов из Республики, он сказал, что конституция Ирландии очень осложняет это. Мистер Линч отметил, что по ирландским законам за преступления, совершенные на территории Соединенного Королевства, террористов положено судить на территории Ирландии. Тогда я попросила, чтобы офицеры полиции Ольстера, которым предстояло собирать улики для таких процессов, могли присутствовать на допросах лиц, подозреваемых в терроризме на юге. Он сказал, что «рассмотрит» такую возможность. Я поняла, что это означает.

Мы постарались воспользоваться реакцией, которую эти убийства вызвали в США. Эмоциями миллионов американцев ирландского происхождения манипулируют ирландские экстремисты, которым удалось создать романтический образ террористов. Результатом стало усиленное финансирование ИРА, в то время как мы столкнулись с абсурдной ситуацией: закупка 3000 револьверов для сотрудников полиции Ольстера была остановлена госдепартаментом под давлением ирландского лобби в Конгрессе.