На мой взгляд, одной из важнейших причин медленного продвижения реформ в России является поражение реформаторов в битве за овладение нашей бюрократической машиной.
Российская бюрократия имеет вековые традиции, и во все времена являлась предметом шуток, анекдотов и литературных сатир. Взяточничество, лень, хамство, неэффективность, упорное противодействие прогрессу -все это не новость для России. Вместе с тем, период советской власти, пожалуй, еще больше усугубил эту проблему.
На мой взгляд, Ленин и Сталин в том, что касается государственного аппарата, по сути дела ничего нового не придумали – просто взяли схему громоздкой царской бюрократической машины и укрепили ее, сделали еще более неповоротливой. Такая машина может работать только в условиях репрессивного режима, когда люди испытывают постоянный страх перед властью. Однако после смерти Сталина страх стал постепенно рассасываться и государственная машина начала буксовать. Тем не менее, она дожила почти без каких-либо серьезных изменений до наших дней и сегодня выглядит явным пережитком прошлого.
Трудно было ожидать от Ельцина, Черномырдина или Примакова радикальной реформы государственного аппарата. В какой-то мере они сами были его порождением. Они и не пытались что-либо изменить. При Борисе Ельцине чиновничья армия даже существенно увеличилась (по численности ведомств и сотрудников), став при этом еще менее эффективной. Даже при советской власти не было столько чиновников, сколько мы имеем сегодня.
Печально, что и молодые реформаторы (Е. Гайдар, С. Кириенко, А. Чубайс), добравшиеся почти до самого верха российской политической пирамиды, даже не попытались ее серьезно реорганизовать. Вначале они просто не знали всей системы госаппарата и робели перед старыми чиновниками, а потом было уже поздно. Чиновничья армия в России быстро берет "свое", и умудряется эффективно саботировать работу практически любого правительства, практически любого министра.
Какие основные черты устройства современной российской бюрократии, определяющие ее деструктивную роль, можно выделить и назвать?
Ничтожная зарплата (по сравнению с коммерческим сектором). При этом желающих поработать начальниками у нас не убавляется. Следовательно, бюрократовпривлекает власть, большие побочные доходы и возможности, в том числе – не обязательно денежного плана.
Сочетание власти с широчайшим волюнтаризмом, возможным вследствие отсутствия четкой законодательной системы. Чиновник подчас становится царем и богом для граждан, а строгость законов всегда у нас, как говорили писатели-классики, компенсировалась необязательностью их исполнения. Бюрократ в любом российском учреждении чувствует себя выше закона.
Огромное число дублирующих организаций. Такое положение вещей делает почти невозможным принятие серьезных решений и сводит с ума тех, кто вынужден общаться с этой системой. Например, мало кто может объяснить, почему налоговая полиция существует отдельно от налоговой инспекции, комитет по имуществу -отдельно от фонда государственного имущества и т. д.
При этом степень централизации бюрократической системы остается крайне высокой. Любой регулировщик уличного движения за десять тысяч километров от Москвы формально является федеральным служащим. В столице любого региона федеральных служащих больше, чем региональных, что, впрочем, не гарантирует их лояльности центру.
Характерный пример дублирования – аппарат Президента и аппарат правительства. Оба они волей-неволей выступают конкурентами друг другу и постоянно борются за власть под ковром, так как отсутствует четкое разделение их полномочий. Конкуренция Белого дома и Кремля обычно заканчивается увольнением очередного премьер-министра.
Другой наглядный пример неэффективности государственной машины отраслевая структура аппарата правительства, то есть наличие в аппарате департаментов, которые полностью дублируют министерства и ограничивают их действия. Каждый начальник такого департамента считает себя не хуже министра и всячески стремится это показать. К тому же на фоне непрерывной чехарды с увольнениями министров (например, при Б. Ельцине сменилось пятнадцать министров финансов) существует фактически несменяемый аппарат правительства и самих министерств, что предполагает сохранение утвердившихся традиций.
В какой еще стране может быть до десяти (и даже больше) заместителей премьер-министра, причем два или три из них называются первыми, и люди гадают, кто из них "более первый". Получается, что вице-премьеры -своего рода старшие министры, но не руководят министерствами, а министры руководят ведомствами, но не имеют настоящих полномочий. Все устроено так, чтобы затруднить реальную работу и возвести как можно больше бюрократических препон.
Другая "картинка" из жизни российской власти. Заседания правительства проходят за гигантским столом (помещается несколько десятков человек), где просто невозможна нормальная дискуссия, так что каждое заседание похоже на театральное действие. Премьер-министр даже не имеет возможности видеть лицо министра, который сидит за дальним концом стола. Все это напоминает какую-то международную конференцию, где многие представители не знакомы друг с другом.
Подобные заседания, как правило, столь скучны, что я не раз видел министров, которые начинали дремать, не в силах дождаться их завершения. Евгений Примаков, чтобы установить более тесный контакт со своим правительством, начинал каждое заседание с того, что стоя зачитывал по бумажке маленькое заявление. Так он лучше видел аудиторию, а телекамеры его.
Все прекрасно понимают, что на заседании правительства ничего не решается – там выносятся "на обсуждение", как правило, второстепенные вопросы. Тем не менее, эта бессмысленная традиция продолжается, несмотря на все многочисленные перемены в правительстве.
В какой еще стране как сверхважное событие рассматривается любая встреча президента и премьер-министра? Эти встречи, непременно транслирующиеся по телевидению, обычно похожи на встречу учителя и ученика с сопутствующими разносами на потребу публике. Порой у меня даже возникало впечатление, что это встречаются официальные представители двух разных государств.
Оборот деловых бумаг в российском правительстве организован так, что на каждой более или менее важной бумажке должно быть от пяти до двадцати пяти подписей чиновников и печатей всевозможных ведомств, сбор этих виз занимает уйму времени, доводя до абсурда процесс принятия решений.
Принцип коллективной безответственности (при отсутствии дискуссий и каких-либо обсуждений) – характерная черта российского правительства и иных органов власти. Найти человека, персонально ответственного за решение, крайне сложно – для этого и собираются многочисленные подписи, то есть отвечают все, а значит -никто. Понятно, что принцип диффузии ответственности не предполагает реформы и крайне мешает движению вперед. В связи с этим, меня лично всегда поражал объем реальных полномочий, которыми облечены министры в западных странах.
Можно привести конкретный пример бюрократического противодействия принятию решений. Например, я министр и хочу внести на рассмотрение правительства важное предложение о координации работы налоговой инспекции и налоговой полиции. Но я не могу этого сделать, пока не согласую свое предложение со всеми заинтересованными ведомствами, включая налоговую полицию. Поскольку серьезные реформы нарушают интересы многих ведомств, они под любыми предлогами отказываются их согласовывать. А аппарат правительства спокойно отправляет назад предложения министра, даже не показывая их премьеру, так как они не согласованы. И так может тянуться месяцами, если не разорвать порочный круг каким-либо волевым политическим демаршем.
В России говорят: "надо приделать бумаге ноги", то есть держать специально обученного человека, который умеет входить в высокие кабинеты, дружить с помощниками и секретарями начальников и получать необходимые согласования. В противном случае дело будет стоять на месте.
Еще раз замечу, что никому в бюрократическом аппарате, по сути дела, не нужны реформаторские постановления. Старые аппаратчики, когда я пробивал важнейшие решения экономической реформы, не раз спрашивали меня, кому это нужно, кто это лоббирует, кто на этом заработает? Я отвечал, что это нужно стране, то есть никому в отдельности. Они только пожимали плечами и улыбались. Им такие решения были не нужны.
Отношения исполнительной власти с парламентом в России строятся часто по принципу, предполагающему, что парламент – еще одно министерство. И в этом есть определенный смысл. Посмотрите на любое заседание Госдумы. Если там присутствуют министры, то депутаты (независимо от партийной принадлежности) крутятся вокруг них в надежде подписать бумагу или протолкнуть проект, то есть действуют как обычные лоббисты и чиновники.
Отдельно следует сказать о привилегиях чиновников. Во времена СССР привилегии эти выглядели следующим образом: более высокая зарплата, поездки за границу, быстрое получение хороших квартир, особое продовольственное снабжение, специальные магазины (только для своих), персональные автомобили, дачи, отдых на лучших курортах, лечение в особых поликлиниках и больницах. Сегодня многое из перечисленного сохраняется в том или ином виде, то есть часть вознаграждения чиновнику дается не в форме зарплаты. Иные "бедные" чиновники получают в Москве квартиры в 200-250 квадратных метров и стоимостью в сотни тысяч долларов. Тем не менее, формальные привилегии потеряли главное значение в условиях рыночной экономики. Чиновнику хочется получать большие деньги, что подталкивает его к коррупции.
Российская бюрократия отличается традиционной страстью к интригам, пружина которых – "борьба за тело" высших начальников. Наш государственный аппарат напоминает двор монарха в крупном средневековом государстве – тут идет постоянная битва за влияние, за право доступа к телу венценосца, один клан непрерывно плетет интриги против другого.
Не каждый может быть чиновником, для этого надо обладать определенным набором свойств. Так Шохин, например, и некоторые другие члены правительства имеют свойство непрестанно находиться в приемной у премьера и регулярно к нему заходить. Чубайс обладает даром убеждать и подписывать у начальства бумаги.
Другие знают дни рождения всех родственников начальника и своевременно подносят подарки к торжественным датам, следующие стремятся оказать всякие мелкие, в том числе бытовые услуги начальнику, чтобы укрепить свои позиции в его глазах. Помню одного хояйственни-ка, который проявил оригинальность. Он добыл соответствующие разрешения и поднес всем вице-премьерам по пистолету Макарова. Говорят, некоторые таким образом получили автоматические охотничьи карабины и даже иностранные винчестеры.
Вообще, надо отметить, что за последнее десятилетие государственная машина в небывалых масштабах была разъедена моральным разложением и коррупцией. Купленные чиновники и засланные коммерческими структурами агенты в министерствах больше никого не удивляют. Алкоголизм и разврат на рабочем месте стали в порядке вещей, а руководители стараются не выносить сор за двери своих ведомств.
Не так давно охрана в одном ведомстве, связанном с финансами, поздно ночью застукала на рабочем месте заместителя министра и женщину-начальника управления. Никто не удивился, скандал замяли. В свое время министр юстиции Н. Федоров докладывал Ельцину о неприличном поведении высших чиновников во время поездки в США, но реакции не последовало.
Поражение реформаторов в реорганизации бюрократической машины означало и поражение в осуществлении экономических реформ. В том числе и поэтому реформы в России идут гораздо медленнее, чем в Восточной Европе. В том числе и поэтому наш переходный период, который длится уже пятнадцать лет, затянется еще, по крайней мере, лет на десять.