Формирование российской модели бюджетного федерализма прошло несколько качественно различных этапов, отмечают В. Б. Христенко и А. М. Лавров. [50]
В 1991–1993 гг. происходила «стихийная децентрализация межбюджетных отношений». Так, бюджетное выравнивание проводилось с применением дифференцированных и крайне нестабильных нормативов отчислений от основных федеральных налогов (прежде всего НДС). Размеры прямой финансовой помощи из федерального бюджета резко возросли, однако отсутствовали четкие критерии ее предоставления, а сама процедура проходила в рамках индивидуальных согласований и политического торга. Данная система фактически воспроизводила прежние командно-административные подходы к бюджетному выравниванию, что в условиях формирования рыночной экономики и политической децентрализации привело к острому бюджетному кризису.
С 1994 г. осуществляется первая реформа межбюджетных отношений, начало которой положил Указ Президента РФ «О формировании республиканского бюджета РФ и взаимоотношениях с бюджетами субъектов РФ в 1994 г.» от 22.12.1993 г. № 2268. Для подавляющего большинства субъектов РФ были установлены единые нормативы отчислений от федеральных налогов, создан Фонд финансовой поддержки субъектов РФ (ФФПР), средства которого впервые стали распределяться на основе единой методики формализации критериев. Было положено начало применения общепризнанных в международной теории и практике инструментов и принципов выравнивания бюджетной обеспеченности. Одновременно данный Указ предоставил право региональным и местным органам власти вводить дополнительные налоги для пополнения их бюджетов. Такое, с первого взгляда демократическое, право на практике породило волну дискриминации налогоплательщиков со стороны региональных и местных властных структур, мешало свободному перемещению товаров по территории страны, хотя и обеспечивало поступления средств в эти бюджеты. В 1997 г. перечень налогов «закрыли»: только федеральный законодательный орган власти вправе устанавливать налоги на территории РФ. [51]
Этот период был не более чем «экспериментальным федерализмом», и к 1997 г. стало ясно, что возможности его развития исчерпаны. Более того, в 1997–1998 гг. обострился кризис межбюджетных отношений, что нашло отражение в недовольстве регионов проводимой политикой, попытках внедрения « одноканальной модели » межбюджетных отношений.
Одноканальная модель предполагает, что регионы передают в центр фиксированную сумму платежей, а все то, что будет собрано на территории сверх этой суммы, остается в их распоряжении. Однако «одноканальная модель» могла привести к дезинтеграции сначала налогово-бюджетного, а затем и экономического пространства, ухудшить инвестиционный и предпринимательский климат и, как результат, усилить сепаратистские тенденции в стране.
Со всей остротой встал вопрос о совершенствовании межбюджетных отношений в РФ, о новом этапе их развития. Постановлением Правительства РФ от 30.06.1998 г. № 862 принимается Концепция реформирования межбюджетных отношений в РФ в 1999–2001 гг. Концепция стала первой в российской практике официальной программой реформирования межбюджетных отношений. Основные направления реформы заключались в следующем.
1. Разграничение расходных обязательств и ответственности между органами власти и управления разных уровней.
2. Разграничение доходных источников между уровнями бюджетной системы РФ.
3. Совершенствование методики формирования и распределения ФФПР на основе сопоставления среднедушевых налоговых доходов субъектов РФ, скорректированных с учетом объективно сложившегося уровня удорожания бюджетных расходов.
В рамках реализации данной Концепции были внедрены новые формы финансовой помощи субъектам РФ из федерального бюджета, создана система мониторинга региональных финансов и сформированы единые принципы межбюджетных отношений на всех уровнях бюджетной системы. Примечательно, что многие положения этой Концепции впоследствии нашли отражение в Налоговом и Бюджетном кодексах РФ. Период, в котором проходила реализация Концепции, по праву можно считать этапом «построения федерализма».
Несмотря на проведенные в конце 1990-х гг. реформы, сложившаяся в России к 2001 г. система межбюджетных отношений не отвечала основополагающим принципам бюджетного федерализма и стратегии развития страны на долгосрочную перспективу. По уровню децентрализации бюджетных ресурсов Россия практически не уступала большинству федеративных государств, формально сохраняя, однако, крайне высокую, даже по меркам унитарных государств, централизацию налогово-бюджетных полномочий. Региональные, и особенно местные, бюджеты были перегружены обязательствами, возложенными на них федеральным законодательством без предоставления источников финансирования (« нефинансируемые федеральные мандаты »).
Основная часть расходов региональных и местных бюджетов, включая заработную плату в бюджетной сфере, а также сеть бюджетных учреждений регламентировались централизованно установленными нормами. Более 90 % налоговых доходов территориальных бюджетов формировались за счет отчислений из федеральных налогов. Зависимость региональных и местных бюджетов от ежегодно устанавливаемых пропорций (нормативов) расщепления федеральных налогов подрывала стимулы к проведению структурных реформ, привлечению инвестиций, развитию налогового потенциала территорий и повышению собираемости налогов.
В рамках общей стратегии развития России на среднесрочную перспективу необходимо было реализовать качественно новый этап реформирования системы межбюджетных отношений. В научных исследованиях, посвященных развивающимся или переходным экономикам, получила распространение концепция « федерализма, сохраняющего рынок» или « федерализма, создающего рынок »/ основные положения которой нашли отражение в Программе развития бюджетного федерализма в РФ на период до 2005 г. [52]
Целью Программы явилось формирование и развитие системы бюджетного устройства, позволяющего органам власти субъектов РФ и органам местного самоуправления проводить самостоятельную налоговую политику в рамках законодательно установленного разграничения полномочий и ответственности между органами власти разных уровней.
В Программе развития бюджетного федерализма были регламентированы принципы разграничения расходных полномочий и доходных источников бюджетов субъектов РФ, что позволило сократить количество «нефинансируемых мандатов» и формализовать механизмы финансовой поддержки региональных и местных бюджетов. Закрепленные на постоянной основе доходные источники бюджетов субъектов РФ обеспечили стабильный рост их доходов, который на протяжении 2000–2005 гг. существенно опережал темпы инфляции. Реализация Программы завершилась внесением изменений и дополнений в Бюджетный кодекс РФ в части регулирования межбюджетных отношений, установленных Федеральным законом от 20.08.2004 г. № 120-ФЗ.
Законодательные преобразования в сфере межбюджетных отношений были проведены по следующим основным направлениям.
1. Уточнение разграничений бюджетных полномочий между органами власти разных уровней : введение бюджетных полномочий по установлению и исполнению расходных обязательств; установление нормативов отчислений от налоговых доходов в бюджеты разных уровней; определение порядка предоставления межбюджетных трансфертов, оснований и порядка временного осуществления бюджетных полномочий органами государственной власти других уровней; определение особенностей бюджетных полномочий органов местного самоуправления разных типов.
2. Уточнение бюджетного устройства и общих принципов организации бюджетной системы РФ: основные преобразования, предполагающие построение двухуровневой системы местных бюджетов, были проведены на уровне местных бюджетов; наряду с уточнением ряда принципов построения и функционирования бюджетной системы РФ введен новый принцип – равенства бюджетных прав субъектов РФ, муниципальных образований, запрещающий установление индивидуальных взаимоотношений между органами власти разных уровней при осуществлении бюджетного процесса.
3. Разграничение налоговых доходов между бюджетами разных уровней бюджетной системы РФ: установление единых для соответствующего уровня бюджетной системы нормативов отчислений из федеральных налогов; введение норм, регулирующих установление нормативов отчислений в местные бюджеты органами государственной власти субъектов РФ.
4. Установление порядка разграничения расходных обязательств между уровнями бюджетной системы РФ: определение прав и обязанностей органов публичной власти разных уровней в отношении установления и исполнения расходных обязательств; установление обязанностей органов государственной власти и местного самоуправления вести на постоянной основе реестры расходных обязательств; введение механизма защиты региональных и местных бюджетов от «необеспеченных федеральных мандатов».
5. Регулирование предоставления межбюджетных трансфертов: введение единых принципов и механизмов предоставления трансфертов бюджетам других уровней из федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов; законодательное закрепление методологии распределения дотаций из ФФПР; формирование на региональном уровне фондов, аналогичных федеральным фондам; введение ряда мер по укреплению финансовой дисциплины при использовании финансовой помощи.
По мере развития финансовых взаимоотношений между органами власти всех уровней реализация сформированного бюджетного законодательства РФ требует осуществления комплекса мероприятий как в части совершенствования межбюджетных отношений, так и в области повышения эффективности управления государственными и муниципальными финансами. Реформа бюджетной системы, основные положения которой были утверждены в Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004–2006 гг., одобренной Постановлением Правительства Российской Федерации от 22.05.2004 г. № 249, также требовала принятия мер по ее реализации не только на федеральном, но и на региональном и местном уровнях бюджетной системы.
Следующий этап развития межбюджетных отношений в России определяется принятием Концепции повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в РФ в 2006–2008 гг., одобренной Распоряжением Правительства РФ от 03.04.2006 г. № 467-р. Целью Концепции является: повышение эффективности деятельности органов власти всех уровней по реализации их полномочий; повышение качества управления государственными и муниципальными финансами на всех уровнях бюджетной системы, направленное на наиболее полное удовлетворение спроса граждан на бюджетные услуги с учетом объективных различий в потребностях населения и особенностей социально-экономического развития территорий.
Концепция определяет следующие основные задачи:
• укрепление финансовой самостоятельности субъектов РФ;
• создание стимулов для увеличения поступлений доходов в бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты;
• создание стимулов для улучшения качества управления государственными и муниципальными финансами;
• повышение прозрачности региональных и муниципальных финансов;
• оказание методологической и консультационной помощи субъектам РФ в целях повышения эффективности и качества управления государственными и муниципальными финансами, а также в целях реализации реформы местного самоуправления.
В Бюджетном послании Президента РФ от 09.03.2007 г. «О бюджетной политике в 2008–2010 гг.» вопросы развития межбюджетных отношений рассматриваются в отдельном разделе. Отмечено, что основная их цель – повышение стимулов для субъектов РФ и муниципальных образований к снижению уровня дотационности. Выдвигаются следующие задачи:
• необходимо завершить, соблюдая установленные принципы, разграничение полномочий между публично-правовыми образованиями;
• при подготовке и реализации решений о делегировании полномочий в сфере регулирования экономического и социального развития Правительство РФ должно исходить из необходимости оптимизации структуры и численности территориальных органов федеральных служб и агентств, сохраняя за федеральным уровнем в основном контрольные и надзорные функции;
• следует продолжить передачу реализации инвестиционных проектов по строительству объектов, находящихся в собственности субъектов РФ и в муниципальной собственности, на финансирование из региональных и местных бюджетов. При этом по уже строящимся объектам, находящимся в государственной собственности субъектов РФ и в муниципальной собственности, включавшимся в перечень строек и объектов для федеральных государственных нужд, в федеральном бюджете необходимо предусмотреть средства софинансирования расходов субъектов РФ в размере, соответствующем федеральной доле в общем объеме ассигнований, необходимых для завершения строительства указанных объектов;
• в 2008 г. следует заключить с высоко дотационными субъектами РФ соглашения о мерах по повышению эффективности использования бюджетных средств и увеличению поступлений налоговых и неналоговых доходов, а контрольным органам – провести проверки отчетов об исполнении соответствующих бюджетов за 2007 г.;
• необходимо наладить действенный контроль за соблюдением дотационными и высокодотационными субъектами РФ и муниципальными образованиями вводимых для них дополнительных требований и ограничений;
• органам публичной власти всех уровней необходимо исходить из того, что максимально эффективным стимулом для развития собственного налогового потенциала являются стабильность закрепления налоговых доходов за соответствующими бюджетами, а также отсутствие прямой зависимости между фактическими или прогнозируемыми доходами и расходами, с одной стороны, и объемами дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности – с другой;
• следует продолжить оправдавшую себя практику поддержки бюджетных реформ, оказываемую через Фонд реформирования региональных и муниципальных финансов. При этом необходимо расширить использование механизмов поощрения регионов и муниципальных образований, ориентированных на реализацию приоритетных реформ и программ развития в целом;
• вновь созданным муниципальным образованиям должна быть оказана действенная поддержка в освоении ими базовых методов и процедур управления муниципальными финансами.
Для выполнения задач, поставленных Президентом РФ в Бюджетном послании, в гл. 16 Бюджетного кодекса РФ, посвященную меж-бюджетным отношениям, были внесены существенные изменения на основе Федерального закона от 26.04.2007 г. № 63-Ф3.
Таким образом, в развитии межбюджетных отношений в современной России можно выделить несколько этапов, что позволяет говорить о продолжающемся динамичном процессе их становления, направленном на создание эффективной модели бюджетного федерализма в Российской Федерации.