Петров Николай – кандидат географических наук, руководитель Центра политико-географических исследований, член научного совета Московского центра Карнеги, соредактор «Политического альманаха России». Статья Н. Петрова вышла в свет практически одновременно с объявлением федеративной реформы.

События последних месяцев заставляют по-иному взглянуть на перспективы развития федерализма в России, на саму возможность дальнейшей децентрализации и деунитаризации страны. Дело в том, что динамика российского федерализма до сих пор имела двойственный – и поступательный, и колебательный – характер. ‹…› процессы децентрализации и централизации развивались параллельно, попеременно выдвигаясь на передний план, что и предопределило противоречивость и запутанность общей ситуации.

Масштаб и темпы перемен, происходивших на наших глазах в последнее десятилетие, таковы, что простая экстраполяция, предпринятая в разные моменты времени или на базе одного из разнонаправленных процессов, может дать противоположные результаты. Отсюда и разнобой в суждениях о российском федерализме – от алармистских, предупреждающих об уже идущем распаде России, до алармистских же, предрекающих восстановление жесткого унитаризма.

Российский федерализм – еще молодой, незрелый и, по мировым меркам, весьма специфический – нельзя понять в отрыве от новейшей политической истории страны и политического контекста вообще. Можно даже сказать, что федерализм по-российски не более чем продукт политической нестабильности последних лет, или, сформулировав ту же мысль резче, главный секрет российского федерализма в том, что на самом деле… его нет. А то, что есть, – это временно ослабевший по причине затянувшегося реформирования Центр и усилившиеся регионы, где старая политическая элита если и теряла свой контроль, то гораздо быстрее и легче, чем Центр, его восстанавливала.

В современном мире из двух с лишним десятков федеративных государств не так уж много таких, в название которых входило бы слово «федерация». Не называя себя федерациями, они тем не менее таковые по существу. Россия же, наоборот, по существу не федерация, хотя в ее официальном названии это слово фигурирует с 1918 года. Парадокс? Да, и в российском федерализме далеко не единственный. ‹…›

‹…› Для российского федерализма характерно нагромождение проблем – старых, унаследованных от Российской империи или Советского Союза, и новых, благоприобретенных. К числу первых можно прежде всего отнести:

смешанный этнотерриториальный характер субъектов Федерации – атавизм, от которого очень трудно (если только возможно) избавиться, чреватый этноконфликтами и практикой «этновыдавливания», дроблением регионов по этническому признаку и т. д.; этническое и территориальное начала, накладываясь друг на друга, дают эффект бинарного боеприпаса, который может рвануть в любую минуту;

«многоэтажный» централизм, то есть гипертрофия центров любого уровня, трудно сочетающийся с принципом равноправности частей Федерации и повсеместно воспроизводящий схему «Центр – периферия» с присущей ей асимметрией.

Среди других проблем, отчасти производных от двух первых, отчасти проистекающих из особенностей политического развития последних лет, отмечу:

– асимметричность масштабов и статусов субъектов Федерации;

– нарастающая дифференциация регионов в социальном и политическом отношениях; ‹…›

– государственный, инициированный сверху, характер российского федерализма, когда вся жизнь общества втиснута в региональные границы; отсутствие серьезной базы федерализма в обществе; ‹…›

– противоречие между суперпрезидентством ‹…› и суперцентрализмом в одних сферах и регионализмом в других; ‹…›

– чрезмерная роль субъективного фактора, когда личностные качества главы региона могут во многом определять и отношения с Центром, и политическую ситуацию в регионе, и положение в нем гражданина;

– совмещение политической власти с собственностью в отсутствие разделения властных ветвей делает контроль над гражданином и над региональным социумом всеобъемлющим, не оставляя пространства для политического плюрализма и автоматически увязывая политические конфликты с борьбой за передел собственности;

– нестыковка регионального законодательства с федеральным, что противоречит принципу равенства прав граждан независимо от места их проживания и выводит всю политическую конструкцию за рамки закона, делая ее шаткой, зависимой от колебаний политической погоды. ‹…›

ЦЕНТР – РЕГИОНЫ: НОВЕЙШИЕ СДВИГИ

1998 год был отмечен перманентным политическим кризисом, резко ослабившим позиции Центра. К началу 1999-го процесс децентрализации зашел так далеко, что возникла угроза, как бы система не вышла из колебательного режима и не перешла в новое качество. Дальнейшее ослабление государства было чревато хаосом, открытыми столкновениями элитных «кланов», дезинтеграцией. ‹…› С приходом Владимира Путина Центр перехватил инициативу, начав военные действия сначала в Дагестане, затем в Чечне и подключив ФСБ к избирательной кампании. Ситуацию удалось стабилизировать, а потом и повернуть вспять. ‹…› Если до середины мая 2000 года можно было говорить о централизации, укладывающейся в схему колебаний маятника, то после инаугурации Владимира Путина ситуация резко изменилась. Первое, что предпринял новый президент, – это шаги к реформированию государственной власти. Меняется не просто баланс сил, а вся система отношений между федеральным Центром и регионами. В результате движение в сторону централизации из колебательного режима переведено в поступательный. Быстрота и натиск Кремля беспрецедентны: своими указами президент отменил решения региональных властей, затрагивающих компетенцию Центра, в Амурской и Смоленской областях и Ингушетии (объявлено, что на подходе еще полтора десятка аналогичных указов), одновременно он обратился к законодателям Башкирии с предложением привести республиканское законодательство в соответствие с федеральным; вслед за этим были введены федеральные округа, а несколькими днями позже в них назначены представители президента, главным образом из числа генералов; наконец, президент выступил с телевизионным обращением к народу, предваряя им пакет вносимых в Госдуму законопроектов, призванных восстановить в стране властную вертикаль. Речь идет об изменении принципов формирования Совета Федерации, о введении порядка отстранения от должности руководителей регионов и роспуска законодательных собраний, принимающих акты, которые идут вразрез с федеральными законами. ‹…›

Следующие выборы в Думу пройдут по пропорциональной системе. Когда мы шли на принятие этого решения, понимали, что рискуем, даем дополнительные возможности оппонентам. Но «Единая Россия» показала, что для нее интересы государства важнее внутрипартийных. Благодаря этому решению формируются сильные демократические партии, формируется основа развития партийной системы в стране. Страна идет по пути демократического развития. Люди будут влиять на власть через партии. Сама партийная основа очень окрепла. Так что будущие выборы будут более конкурентными, чем предыдущие («Коммерсантъ-Власть», 13.06.2005).

Замечу, что некоторая степень централизации и унитаризации в современном российском политическом контексте даже полезна, поскольку:

– строительство гражданского общества невозможно при господстве мелких ячеек, в своем политическом развитии бредущих в разные стороны (у такой ситуации есть две причины: мелкотравчатость местных элит, защищенных от притока элит извне, с одной стороны, и неизбежная их «бурбонизация» в отсутствие нормальной системы сдержек и противовесов, реальной конкурентной среды и необходимых социальных институтов – с другой);

– дробность и мелкокалиберность нынешних российских регионов чрезмерна с точки зрения нужд федерализации; часть из них по своему потенциалу действительно в состоянии функционировать как субъекты Федерации, другие же могут быть только федеральными территориями;

– сильная федеральная власть способствует децентрализации второго порядка – перераспределению полномочий между региональным и местным уровнями власти в пользу последнего;

– сохранение и упрочение единого политического пространства ускорит отделение экономики от политики, расчленение политической и экономической власти, а это, в частности, превратило бы губернаторов из удельных князей в высокопоставленных администраторов.

Отношения «Центр – регионы», территориально-государственное устройство страны в целом претерпевают сейчас активную трансформацию. Происходившие в последние годы сдвиги, как уже отмечалось, укладываются в схему колебаний маятника, но очевидно, что теперь этим дело не ограничится. ‹…› Поэтому можно уверенно прогнозировать дальнейшее нарастание централизма, так что система имеет шансы выйти из привычного колебательного режима, в котором находилась все эти годы, и войти в новое, более централизованное, более унитарное состояние. ‹…›

Перемены в территориально-государственном устройстве страны были неизбежны, и с приходом к власти Путина они начались. Это, однако, не означает обязательного изменения конституции – Центр может усиливаться и в рамках уже имеющегося законодательства.

Мацу зато Кимитака – профессор Центра славянских исследований Университета Хоккайдо (Япония), известный специалист по политическим процессам в России и Украине. Основатель и редактор серии сборников «Регионы России: хроника и руководители» (издается Университетом Хоккайдо с 1996 года). Автор вызвавших дискуссию в российской и международной научной литературе сравнительных политических и исторических исследований, сопоставляющих Россию, Японию, США.

ПРЕДИСЛОВИЕ

‹…› Российское федеративное государство, которое в конце 1990-х гг. находилось на грани превращения в конфедерацию, при новом Президенте РФ В. В. Путине встало на путь централизации. В чем истоки реформы Путина? Диктовалась ли она интересами Центра или же самих регионов, которые в результате позднеельцинского «восторга регионализма» попали в тупиковую ситуацию? Почему регионы, в том числе сильные, уступили новому Президенту так легко? До какой степени изменились взаимоотношения между Центром, регионами и субрегионами после начала реформы Путина? Авторы настоящего сборника попытались дать ответы на эти вопросы.

В данной книге представлены исследования по семи регионам: республикам Татарстан и Коми, Краснодарскому краю, Самарской, Рязанской, Тамбовской и Ульяновской областям. Татарстан, Самарская и Ульяновская области входят в состав Поволжского федерального округа, Республика Коми – Северо-Западного, Краснодарский край – Южного, а Рязанская и Тамбовская области – Центрального. С точки зрения народно-хозяйственного развития Татарстан и Самарская область являются так называемыми регионами-донорами; Красноярский край, Ульяновская и Рязанская области относятся к регионам среднего уровня развития, а Тамбовская является одной из беднейших областей Европейской России. ‹…›

Авторами настоящего сборника выступили видные политологи, проживающие в соответствующих регионах. Поскольку свои идеи и подходы они формулируют четко и логично, полагаю излишними какие-либо дополнительные «экскурсии» по каждой из глав сборника. Ограничусь изложением лишь общих выводов авторского коллектива.

Централистскую реформу В. Путина нельзя рассматривать только в свете реакции на кризисное состояние российской государственности, вызванной усилением центробежных тенденций, характерных для политики региональных властей в позднеельцинский период. Скорее она имеет эволюционный характер и в первую очередь соответствует современному этапу развития российского капитализма.

Как известно, вслед за финансовым кризисом 1998 г. в российской экономике впервые после краха социализма обозначились признаки хозяйственного возрождения. В результате активизировалось межрегиональное перемещение капитала, началась новая волна передела собственности, и олигархи превратились в «игроков» поистине общегосударственного масштаба. Активизация межрегионального перемещения капитала подорвала замкнутую, патримониальную региональную экономику, которая представляла собой основу влияния региональных элит. Как это ни парадоксально, это изменение, скорее всего, ударило по руководителям многоресурсных регионов, таких как Коми, Башкортостан и Нижегородская область, которым удалось построить «сильный замкнутый рынок» еще до кризиса 1998 г. Региональным руководителям, которые выбрали модель «слабого открытого рынка» (например, Н. Федорову в Чувашии) или из-за малоресурсности своего региона смогли построить только «слабый полузакрытый рынок» (например, В. Любимов в Рязанской области), было относительно нетрудно пережить изменения на российском фондовом рынке после 1998 г. Что же касается Самарской области с ее мощным экономическим потенциалом, то ее экономика стала более открытой, и, соответственно, крупные региональные хозяйственники стали менее зависимыми от губернатора К. Титова не только по причине проникновения в область капитала извне, но, скорее, благодаря превращению «своих» предприятий в макрорегиональные или даже общероссийские субъекты. Среди регионов, исследуемых в настоящем сборнике, только Татарстан мог придерживаться прежней модели «сильного закрытого рынка».

Примечательно, что в процессе активизации межрегионального перемещения капитала полномочные представители Президента в федеральных округах часто играют роль «брокеров» капитала. Например, в речи по случаю двухлетней годовщины введения института полпредов дальневосточный представитель Президента К. Б. Пуликовский заявил: «Раньше, во время реформы, до нашего региона у крупного капитала руки не доходили. Теперь наше время пришло. И я положительно воспринимаю, когда в регион приходит крупный серьезный капитал».

Эволюционный характер реформы Путина четко прослеживается в межполитических отношениях, или в отношениях между «уровнями» политики. Работа B. C. Авдонина опровергает упрощенное, но, к сожалению, распространенное понимание межполитических отношений в РФ, которые будто бы развивались в направлении от региональной автономии со слабыми межполитическими взаимодействиями при Ельцине к интенсификации при Путине. На самом деле даже в позднеельцинский период главам регионов чрезвычайно важно было стать эксклюзивным партнером Центра. Их эксклюзивный статус в отношениях с Москвой являлся и является одним из двух главных условий стабильности их режимов. Вторым выступает создание и сохранение «пакта элит». Разумеется, оба эти условия часто представляют собой лишь две стороны одной медали: когда «пакт элит» разрушается, появляется альтернативный главе партнер Центра, и наоборот. ‹…›

Демократия не сумела решить ни одной из проблем России. Некоторые из них сумел минимизировать (отведя от уровня катастрофы) рынок, но, во-первых, сейчас речь не о рынке, а о демократии, а во-вторых, рынок в России никто отменять не собирается. Впрочем, и демократию тоже… И замену прямых выборов глав регионов на выборы их региональными законодательными собраниями по представлению президента, и тем более переход от смешанной системы выборов в Думу к пропорциональной уходом из демократии назвать нельзя. Отступлением от более продвинутой модели демократии к менее продвинутой – можно. А если выборы в законодательные собрания регионов удастся сделать более демократичными, чем сегодня, то и отступления не будет… Рано или поздно сумма политических предложений президента объективно и неизбежно выйдет за пределы Конституции. Лично я в этом не вижу большой проблемы, ибо Конституция 1993 года явно не соответствует реальностям жизни России и ее политической практике. И не в смысле демократизма (демократизма в текст Конституции надо бы и добавить), а в смысле самом прагматическом («Комсомольская правда», 04.11.2004).

Из сказанного вытекает, что региональная политика В. Путина реалистична. Если Центр ищет в регионе альтернативного и реального (то есть «проходного») партнера, то к действующему главе он относится жестко и не исключает возможности его замены (примеры – Коми и Тамбовская область). В противном случае Центр находится в поисках компромисса с действующим главой и даже помогает ему усилить свой статус эксклюзивного партнера Центра, как это случилось по отношению к М. Шаймиеву в Татарстане и В. Любимову в Рязанской области. Однако последствия этих двух противоположных тактик оказались одинаковыми: в результате монополия правящего или вновь победившего клана каждый раз заметно усиливалась. ‹…›

‹…› Даже оставляя в стороне общую деидеологизацию российской политики второй половины 1990-х гг., можно указать на целый ряд причин сложившегося положения. Во-первых, при «позднем» Ельцине региональные руководители, как правило, могли выражать свою поддержку действующему Президенту лишь с большими оговорками и многословными оправданиями. Ведь при резком снижении уровня жизни населения, распаде нравственности общества, «потере лица» Россией на международной арене и в условиях действия других отвращающих факторов первой половины 1990-х гг. безоговорочная поддержка Ельцина могла превратить региональных лидеров в глазах рядовых избирателей чуть ли не в сознательных ненавистников России. Благодаря активному выдвижению Путиным патриотических лозунгов местным «баронам» стало намного легче становиться частью общенациональной электоральной машины. Во-вторых, сказывается фактор второй чеченской войны. ‹…›

Самая значительная разница между Ельциным и Путиным, которая и обусловила последующее развитие касикизма, обнаруживается в их подходах к региональной элите. Ельцин был убежден, что, приобретая в своем регионе монопольный статус, местные руководители непременно превращаются в сепаратистов. Именно по этой причине он стремился в том или ином регионе иметь соперников главе в лице мэра региональной столицы, представителя Президента там и т. д. Путин же позволяет, а в отдельных случаях и поощряет глав регионов становиться монополистами, взамен требуя от них жесткого подчинения Центру. В целом, при Путине региональные, как, вероятно, и субрегиональные элиты сильнее ощущают совпадение своих интересов с интересами центральных элит. ‹…› Это обстоятельство благоприятно воздействует на развитие общенациональной партийной системы. Немаловажная оговорка в данном случае заключается в том, что при Путине развивается только клановая партия. Именно – «Единая Россия», а программные партии (и левые, и либеральные) находятся в глубоком кризисе. ‹…›

Голосов Григорий Васильевич – доктор политических наук, профессор Европейского университета в Санкт-Петербурге. Автор университетского учебника «Современная сравнительная политология» (первое издание – 1995), хрестоматии «Современная сравнительная политология» (1998), монографий «Партийные системы России и стран Восточной Европы» (1999), «Первый электоральный цикл в России» (1999), «Второй электоральный цикл в России» (2001). Лихтенштейн Алла – аспирантка Европейского университета в Санкт-Петербурге. Отметим, что статья опубликована в 2001 году.

Понятие «партия власти» получило широкое распространение в российской политической публицистике еще в 1993—1994 гг. Ныне оно превратилось в журналистский штамп, зачастую с весьма негативными коннотациями. Предпринимались попытки и научного осмысления «партий власти», участвовавших в думских кампаниях последних лет. Чаще всего такие попытки приводили ученых к убеждению, что в российских условиях «партия власти» бесполезна и даже нежелательна. Однако убедительного объяснения причин создания «партий власти» до сих пор нет. Более того, отсутствует общепризнанное определение самого понятия.

Задача настоящего исследования заключалась в том, чтобы на основе анализа заданного Конституцией 1993 г. институционального дизайна выявить роль «партий власти» в российской политической системе. При решении этой задачи мы исходили из представления о рациональности поведения политических игроков (т. е. об их стремлении добиться оптимального соответствия между целями и средствами их достижения) в рамках заданных институциональных ограничений. «Партия власти» рассматривалась нами как стратегия, обусловленная необходимостью адаптации элит, не имеющих опыта участия в выборах, к новым условиям. ‹…›

Будучи теоретическим, этот анализ ни в коей мере не претендует на полноту охвата всего круга проблем, связанных с описанием и объяснением общероссийских «партий власти». ‹…›

В современной литературе встречаются два основных подхода к определению «партии власти». Иногда этим термином обозначают российскую политическую элиту в целом. Существует, однако, и более узкая трактовка понятия, подчеркивающая партийный – а не только властный – характер подобных образований. Так, С. Хенкин в качестве причины создания организационно оформленной «партии власти» указывает на необходимость противостоять «на избирательном поле другим партиям, которые представляют иные, отличные от властных элит, сегменты общества». Такая трактовка кажется нам более ‹…› целесообразной, нежели широкое толкование, приравнивающее «партию власти» к «властвующей элите». ‹…› Однако, на наш взгляд, важно именно то, что «партия власти» – это организация партийного или квазипартийного типа, создаваемая элитой для участия в выборах. Ниже особенности российского институционального дизайна рассматриваются с точки зрения тех стимулов и ограничений, которые они создают для возникновения «партии власти» в узком смысле. Обосновав рациональность стратегии, направленной на создание парламентского большинства, полностью поддерживающего проводимый президентом курс, мы переходим к обсуждению возможностей реализации этой стратегии посредством создания «партии власти», а также препятствий на пути ее осуществления.

ПАРТИЯ БОЛЬШИНСТВА: РАЦИОНАЛЬНОСТЬ ФОРМИРОВАНИЯ

По своему конституционному устройству Россия является смешанной полупрезидентской республикой. Типология М. Шугарта и Дж. Кэри позволяет отнести ее к числу президентско-парламентских режимов, которым свойственны следующие основные характеристики: 1) наличие всенародно избранного президента; 2) предоставление президенту права назначать и смещать членов кабинета; 3) необходимость доверия парламента к членам кабинета; 4) право президента на роспуск парламента. Конституция наделяет российского президента весьма значительными полномочиями, что неизбежно сказывается на развитии политических партий в стране. Известно, что сильная президентская власть не благоприятствует возникновению устойчивых партийных систем. ‹…› в странах Латинской Америки именно президенциализм породил слабые и недисциплинированные партии, неустойчивые и фрагментированные партийные системы. В подобных условиях президент «имеет возможность обращаться не к партиям, а к конкретным законодателям, распределять материальные поощрения и формировать альянсы на базе клиентелистских связей», что позволяет ему успешно проводить свою политику при отсутствии поддержки парламентского большинства. ‹…› Отсутствие при президенциализме стимулов к развитию партий связано, в частности, с тем, что кандидаты в президенты не испытывают потребности обращаться к ним за поддержкой. Правда, ‹…› положение может измениться, если партийная система не слишком фрагментированна, а партии достигли определенного уровня организационного развития. Важно то, что при этом повышается и эффективность президентской системы в целом.

И действительно, как свидетельствует опыт США, низкий уровень фрагментации партийной системы в значительной степени сглаживает недостатки президенциализма. Двухпартийность снижает вероятность противостояния ветвей власти и устраняет тенденцию к идеологической поляризации. Президент получает возможность работать не с отдельными законодателями, а непосредственно с лидерами сильных парламентских фракций, что избавляет его от необходимости прибегать к патронажу. Однако все это реально лишь в том случае, если поддерживающая президента партия либо контролирует большинство мест в законодательном собрании, либо может претендовать на завоевание такого контроля. Собственно говоря, бинарный формат партийной системы и служит предпосылкой возникновения и поддержания партии парламентского большинства. При высоком уровне фрагментации отсутствие лояльного парламентского большинства вынуждает президента опираться на межпартийные коалиции, которые лишь в редких случаях оказываются устойчивыми. Причина в том, что, хотя члены пропрезидентской коалиции на выборах партий могут входить в состав правительства, сами эти партии никак не отвечают за проводимый правительством курс. К снижению стимулов к коалиционным взаимодействиям ведет и то, что партии могут свободно присоединяться к парламентской оппозиции без угрозы правительственного кризиса. Таким образом, любая политическая система с сильной президентской властью содержит в себе институциональный стимул к созданию крупной политической партии, способной поддерживать выборного носителя исполнительной власти как на электо-ральной сцене, так и в парламенте.

В президентско-парламентских системах возникают дополнительные мотивы к выбору стратегии, направленной на формирование пропрезидентского большинства в парламенте. Напомним, что такая система наделяет полномочиями по смещению членов кабинета и президента, и парламент. Так, в соответствии со ст. 117, п. 2 Конституции РФ решение об отставке правительства принимает президент. Государственная дума может инициировать смещение кабинета, выразив недоверие правительству или ответив отрицательно на вопрос премьер-министра о доверии. Хотя президент вправе не согласиться с решением Думы, в случае повторного выражения ею недоверия правительству он обязан распустить либо правительство, либо Госдуму (ст. 117, п. 3, 4). Путем утверждения кандидатуры премьер-министра нижняя палата российского парламента участвует и в процессе формирования правительства (ст. 111, п. 1). В то же время полномочия Думы в данной сфере ограниченны в связи с угрозой роспуска палаты в случае трехкратного отклонения представленных кандидатур (ст. 111, п. 4). ‹…› можно сказать, что российский режим не обеспечивает раздельного выживания властей. Отсутствие эффективного разграничения полномочий президента и парламента в отношении исполнительной власти способствует нестабильности системы, повышая вероятность частых смен правительства и порождая постоянную угрозу роспуска парламента.

Президент достраивает свою концепцию реформ. Если эта реформа состоит из четырех элементов: избрание губернаторов по-новому, пропорциональная система, общественная палата и новый принцип формирования Совета Федерации, то я сказал бы, что счет тут 2:2. Первые два компонента – усиление федерального влияния на процессы, происходящие в стране, два других – усиление элементов гражданского общества и федералистских основ. Президент прекрасно понимает, что это будет совсем не тот Совет Федерации, что четыре года назад, поскольку половина этой палаты – люди, которых предложил для избрания он сам, а в другой половине будут люди, которые обеспечили это голосование («Независимая газета», 22.11.2004).

Уменьшить нестабильность президентско-парламентской системы правления позволяет установление президентского контроля над парламентом посредством формирования «партии большинства». Данным термином мы будем обозначать партии или коалиции, полностью поддерживающие проводимый президентом и его правительством курс и располагающие большинством в парламенте. Стратегия президента, направленная на создание такой партии, вполне оправданна. Во-первых, она ведет к максимизации его влияния на процесс принятия решений. Наличие партии большинства обеспечивает принятие Думой законов, вносимых президентом и правительством, повышая эффективность законодательного процесса. Вовторых, важной составляющей рациональной стратегии правящей группы является обеспечение дисциплинированности парламентского большинства. Между тем российский институциональный дизайн не гарантирует достаточной «связанности» парламентских альянсов. Потенциальный риск выхода какой-либо партии из пропрезидентской коалиции значительно снижает полезность таких коалиций по сравнению с единой «партией большинства». В-третьих, при наличии партии большинства президент избавляется от необходимости вмешиваться в законодательный процесс, реализуя свое право издавать указы. ‹…› Наконец, снижается неопределенность по поводу характера новой Думы, созванной после роспуска прежней. К этому следует добавить, что формирование «партии власти» не требует увеличения затрат правящей элиты на сохранение своих позиций. Как правительство, так и парламент подвергаются меньшему риску быть отправленными в отставку, а президент не несет издержек по формированию нового кабинета. Таким образом, российский институциональный дизайн порождает необходимые стимулы к принятию стратегии, ориентированной на создание партии большинства в парламенте. Очевидно, что участие в выборах – единственный способ реализовать данную стратегию. А для этого, в свою очередь, нужна политическая организация, способная выступать на электоральной сцене. Но всегда ли проанализированный выше комплекс институциональных стимулов ведет к образованию «партии власти»?

РОССИЙСКАЯ СПЕЦИФИКА

В большинстве стран Восточной Европы «партии власти» отсутствуют. Скорее всего это связано с особой ролью учредительных выборов в процессах режимной трансформации у бывших союзников СССР по «восточному блоку». В Польше, Венгрии и Чехословакии в результате первых свободных выборов, состоявшихся в 1989—1990 гг., к власти пришли оппозиционные силы, которые в организационном плане представляли собой широкие коалиции разнородных демократически настроенных движений и протопартий, возникших на волне массовой мобилизации. ‹…› Важно отметить, что подобный исход выборов повлек за собой как смену руководства, так и изменение проводимой политики. Следующие выборы, проходившие на фоне массового недовольства первыми плодами реформ, привели к власти «партии-преемницы» ‹…›, которые стали центром притяжения для «незапятнанных» коммунистических лидеров среднего звена. Адаптация этих партий к сложившимся условиям сопровождалась отказом от старой коммунистической идеологии в пользу социал-демократических ценностей.

Абсолютно ясно, что в условиях возможного повторения украинского сценария неизбежно нужна более жесткая административная модель, в частности, назначение губернаторов (Интерфакс, 29.11.2004).

Такое чередование у власти разных политических сил не совсем правомерно рассматривать как смену замкнутых правящих группировок. Например, процессы, происходившие в 1989—1995 гг. в Польше, не были «ни революционным замещением одного состава элит другим, ни долговременной стабилизацией новых выдвиженцев». Замена правящих групп имела скорее эволюционный и постепенный характер. Однако в данном контексте важно то, что выборы стали играть решающую роль в процессе трансформации элит и, в частности, смены правящей группы и проводимой политики. Отсюда – закрепление за партиями, возникшими в ходе режимных преобразований, функций завоевания (путем участия в электоральном соревновании) и удержания (посредством создания большинства в парламенте) власти, что – в определенном смысле – привело к «замораживанию» существующих политических альтернатив и затруднило создание новых организаций.

В России же ситуация складывалась по-другому. Трансформация российской элиты была лишь в ограниченной мере связана с проведением первых относительно свободных выборов 1989—1991 гг. События августа 1991 г. устранили необходимость поиска электоральной поддержки; был объявлен мораторий на проведение общероссийских и местных выборов. Состав политического и административного руководства определялся непосредственно президентом, причем новая элита мало чем отличалась от прежней. ‹…› Основным источником пополнения правящей группы стали кадры, выдвинувшиеся при Горбачеве. Значительного обновления «горбачевской когорты» не произошло, в частности, потому, что первый российский президент довольно рано предпринял шаги по «закрытию» элиты. И хотя говорить о простом «наследовании» руководящих постов одними и теми же лицами или группами лиц не совсем правильно, не подлежит сомнению, что в России состав властвующей элиты обновился значительно меньше, чем в Восточной Европе.

Ситуация, в которой проводились первые относительно свободные выборы в российский парламент (1993 г.), требовала наличия политической организации, способной подтвердить легитимность правящей группы и укрепить ее политические позиции посредством создания в парламенте лояльного большинства. Выяснилось, однако, что использовать для реализации этой цели уже существующие партии невозможно. ‹…› Думается, что это «внепартийное» положение российской элиты и явилось главной причиной, обусловившей необходимость создания новой политической организации для участия в выборах. Характеристики подобной организации должны были отвечать критериям рациональности, заданным российским институциональным дизайном.

ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЕ ОГРАНИЧЕНИЯ

На выборах нижней палаты парламента России применяется «смешанная несвязанная» избирательная система. Две части этой избирательной системы по-разному влияют на партийное строительство и, следовательно, стимулируют собственные стратегии участия элит в выборах. С одной стороны, это формирование избирательного объединения (блока), с другой – выдвижение своих кандидатов в одномандатных округах в качестве либо независимых, либо «партийных». Теоретически, пропорциональная система должна вести к появлению многочисленных небольших партий, ибо голоса, поданные за мелкие партии, не теряются, как происходит при мажоритарной схеме в одномандатных округах. ‹…› В свою очередь, система относительного большинства, применяемая в одномандатных округах, способствует сокращению количества партий и часто ведет к формированию двухпартийной системы. Отсюда – различные наборы факторов успеха на выборах по двум частям российской избирательной системы. Система относительного большинства благоприятствует партиям, имеющим прочные региональные сети либо выдвигающим в качестве кандидатов в округах местных нотаблей. Одновременно она открывает окно возможностей для мелких локальных партий, которые не в состоянии преодолеть заградительный барьер. Стимулы к коалиционным взаимодействиям между партиями в рамках этой системы чрезвычайно слабы. Что же касается пропорциональной системы, то она позволяет победить партиям, не обладающим поддержкой на местах, и делает вероятным успех организаций, имеющих ярко выраженную идентичность. Такую идентичность можно почерпнуть из двух источников: а) харизматических качеств возглавляющего список лидера; б) на идеологической основе.

Назначаемость губернаторов не только не является шагом от демократии, но еще и делает политическую систему более динамичной. Назначаемые губернаторы могут сохранить равноудаленность от местных заинтересованных групп (Интерфакс, 29.11.2004).

Очевидно, что «партия власти» способна реализовать свое предназначение, т. е. стать «партией большинства», лишь при одновременной максимизации успеха по обеим частям избирательной системы. Достижима ли эта цель? В одномандатных округах естественной стратегией выглядит выдвижение местных начальников, которые, во-первых, вполне узнаваемы избирателями, а во-вторых, в состоянии задействовать такой важный политический ресурс, как клиентелизм. Иначе говоря, «партия власти» превращается в «партию начальства». Эта стратегия, наиболее последовательно реализованная НДР на выборах 1995 г., оказалась проигрышной. ‹…› проблема состояла, думается, в том, что опора на административную элиту подорвала идеологическую идентичность движения. Действительно, оптимальный в рамках местной политики имидж «крепкого хозяйственника» трудно ввести в какие-то идеологические рамки. С этим связана отмечаемая многими авторами размытость стратегических программных ориентиров «партий власти» в России. Но отсюда же, как представляется, проистекает и их принципиальная неспособность выгодно позиционировать себя на поляризованном электоральном поле. ‹…› используемая на российских думских выборах избирательная система препятствует успеху «партий власти», ибо задаваемые ею стимулы к партийному строительству внутренне противоречивы.

Особенности избирательной системы, применяемой на выборах главы государства, и время проведения последних оказывают значительное влияние на стратегии в области партийной политики. При выборах российского президента действует мажоритарная схема: в ситуации, когда ни один из претендентов не набирает абсолютного большинства голосов, проводится второй тур, в котором участвуют два кандидата, получившие наибольшую поддержку в первом туре. Согласно сформулированному М. Дюверже закону, мажоритарная система в два тура способствует формированию многочисленных, но связанных между собой партий. Провоцируя увеличение числа кандидатов в первом туре, такая схема создает сильные стимулы к коалиционным взаимодействиям. При этом пропрезидентские парламентские коалиции нередко в значительной степени отличаются от тех, которые создавались для участия в выборах. Вообще, в системах с сильным президентом парламентские альянсы неустойчивы. Поэтому оптимальная для президента стратегия все же заключается в том, чтобы в парламенте его поддерживала та самая партия, которая привела его к успеху на президентских выборах. Предпочтительно, чтобы такая партия опиралась на большинство, но в любом случае она должна быть достаточно сильна, дабы цементировать собой парламентскую коалицию. ‹…›

С созданием Общественной палаты мы даем дополнительные возможности для развития гражданского общества в стране. Общественная палата – абсолютно общественный орган, который получает в соответствии с законом громадные права. Речь идет, в первую очередь, о возможности проводить в рамках Общественной палаты экспертизу важнейших законопроектов, в том числе конституционных; осуществлять контроль за деятельностью органов исполнительной власти (Интерфакс, 16.03.2005).

‹…› независимо от избирательной системы, применяемой на выборах президента, фрагментация снижается, если они проходят одновременно с выборами парламентскими. Дело в том, что при одновременных выборах президентская партия неизбежно добивается весомого представительства в парламенте. В России, однако, сложился квазипарламентский формат электорального цикла, при котором парламентские выборы предшествуют президентским. Такое электоральное расписание ведет к тому, что выступающие на думских выборах «партии власти» не способны привлекать голоса, поданные за президента. Более того, проведение выборов в конце президентского срока побуждает избирателей переадресовывать «партии власти» все накопившиеся претензии к инкумбенту. Именно так, по нашему мнению, и произошло в России в 1995 г., когда не только избиратели, но даже элиты не захотели связывать себя с курсом обанкротившегося политического руководства. При этом на последовавших полгода спустя президентских выборах лояльность к действующему президенту заметно возросла ‹…›. Таким образом, принятое в России электоральное расписание, при котором парламентские выборы превращаются в своего рода «черновик» президентских, является крайне неблагоприятным для «партий власти».

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Как показало исследование российского институционального дизайна, формирование в парламенте партии большинства является рациональной стратегией правящей группы. В то же время эта стратегия естественно вытекает из особенностей генезиса и функционирования современной российской политической элиты. Проведенный анализ позволяет констатировать, что теоретически оправданная модель «партии власти» – это партия парламентского большинства, служащая опорой президента как в парламенте (в виде доминирующей фракции), так и в ходе выборов (в качестве его собственной электоральной машины). ‹…›

Мы видели, что одно из основных препятствий к созданию эффективной «партии власти» связано с взаимной противоречивостью стимулов к партийному строительству, порождаемых двумя частями применяемой на парламентских выборах избирательной системы. Стало быть, простое институциональное решение проблемы состояло бы в реформе, заменяющей «смешанную» избирательную систему на «однородную». Вопрос лишь в том, какую из частей сохранить. Уже при Б. Ельцине довольно широкое распространение получило мнение, что «помилования» заслуживает система большинства в одномандатных округах. ‹…› Думается, однако, что отмена выборов по партийным спискам устранила бы важнейшее институциональное условие существования российских политических партий вообще, а значит – и «партии власти». ‹…› система большинства оставила бы президента один на один с парламентом, озабоченным местными проблемами и решающим их на основе клиентелизма. Вряд ли такая мера способствовала бы консолидации власти в стране. ‹…› Правда, выборы по партийным спискам требуют формирования четкого имиджа партии, а мы уже видели, что идеологическая идентичность «партии власти» по необходимости размыта. Однако этот недостаток можно компенсировать за счет харизматичности. Более того, в условиях сильной президентской власти подобный выбор становится естественным. ‹…›

Таким образом, «партия власти» – стратегия не только рациональная, но и принципиально реализуемая. Но каковы возможные последствия осуществления этой стратегии? Несомненно, важнейшим условием российской демократизации выступает расширение политического участия граждан, а это, в свою очередь, требует развития партий совсем иного типа. Более того, можно утверждать, что «партии власти» серьезно препятствуют становлению массового демократического участия. Однако подобное утверждение имеет смысл лишь в контексте анализа, игнорирующего переходный характер российской государственности. Низкий уровень смены элит в ходе российской политической трансформации привел к появлению целого ряда феноменов, которые, не являясь демократическими по существу, служат средствами адаптации авторитарных элит к новым институциональным условиям. Наиболее яркий пример такого рода феноменов – комплекс явлений, связанных с так называемым российским федерализмом. Не секрет, что последний долго был прикрытием для самых архаичных, авторитарных элементов государственного уклада. Не исключено, что преодоление подобных элементов когда-нибудь приведет демократическую Россию к государственной централизации. Однако, на наш взгляд, допустим и другой вариант развития событий – постепенное наполнение демократической институциональной формы, каковой, собственно говоря, и является федерализм, адекватным ей содержанием. Сходным образом обстоит дело и с «партией власти». Она может остаться прибежищем авторитарных тенденций или исчезнуть за ненадобностью, но возможна и ее эволюция в направлении «нормальной» партии, полностью адаптированной к условиям демократического общества. Такой путь представляется более органичным, если не более вероятным.