Политической системой называется совокупность государственных и общественных органов и организаций (прежде всего политических партий), через которые и с помощью которых осуществляется политическая власть.
Как правило, основные конструкции политической системы закрепляются в конституции государства. Ниже мы приводим фрагмент из «Федералиста», в котором был сформулирован принцип сдержек и противовесов, в соответствии с которым начиная с XVIII века пишутся конституции. Этот принцип представляет собой конкретизацию и практическое применение известной идеи разделения властей.
Всякий народ, учреждая демократию, должен сделать выбор между многими возможными демократическими формами устройства власти и государства. Наиболее важными являются три выбора:
– формы организации общенациональной власти – между президентским и парламентским режимами;
– формы территориального устройства – между унитарным или федеративным государством;
– выбор избирательной системы, по которой формируется общенациональный парламент.
Выбор в пользу того или иного варианта далеко не очевиден. До недавнего времени оптимальной формой государственного устройства для демократии считался парламентаризм. Как мы видели, Й. Шумпетер всякого главу демократической исполнительной власти именовал «премьер-министром», обосновывая это тем, что президентский режим демократичен только в США, все же прочие президенты в мире – диктаторы. В начале 1940-х годов, когда Шумпетер писал свою книгу, дело обстояло именно так. Демократические президентские режимы появились лишь в 1950—1960-е годы, в связи с переходом Франции к президентскому правлению и демократизацией Латинской Америки.
На основе опыта функционирования президентских демократий, прежде всего латиноамериканских, в 1990-е годы вспыхнула дискуссия о достоинствах и недостатках президенциализма и парламентаризма. Мы приводим фрагменты глав из книги М. Шугарта и Д. Кэри, защищающих достоинства президенциализма от апологетов парламентаризма.
Выбор, сделанный Россией, закреплен в Конституции РФ, принятой на референдуме 12 декабря 1993 года. В России в процессе демократизации произошел переход от формально парламентской (советской) системы к президентско-парламентской.
Однако выбор избирательной системы не был закреплен Конституцией, равно как и порядок формирования власти в субъектах Федерации – эти вопросы Конституция оставила открытыми.
«ФЕДЕРАЛИСТ», ПИСЬМО № 51
[54]
«Федералист» – политические эссе, которые в период ратификации Конституции США законодательным собранием штата Нью-Йорк под псевдонимом «Публий» писали будущий президент США и один из авторов Конституции Д. Мэдисон, будущий министр финансов А. Гамильтон и будущий председатель Верховного суда США Д. Джей. В цитируемом письме обоснован принцип «сдержек и противовесов», являющийся основополагающим для конституционного права.
Что же нам все-таки придумать, чтобы на практике обеспечить необходимое разделение законодательной, исполнительной и судебной власти, записанное в конституции? Единственный ответ, который можно на это дать: пусть, раз уж все внешние меры оказываются недостаточными, восполним изъян, создав такую внутреннюю структуру правления, чтобы составляющие ее части сами стали средством удерживать каждую на отведенном ей месте. Не берусь полностью развить эту важнейшую мысль, но осмелюсь высказать несколько общих соображений, которые, возможно, прольют на нее достаточный свет и помогут нам составить более правильное суждение о принципах и структуре правления, какими они намечены в проекте конвента.
Чтобы заложить прочный фундамент под институт раздельных и автономных ветвей власти, что в определенной степени повсеместно полагают важнейшим условием для сохранения свободы, очевидно, требуется, чтобы каждая власть обладала собственной волей и, следственно, строилась на такой основе, когда представляющие ее должностные лица имеют как можно меньше касательства к назначению должностных лиц на службе другой.
При строгом соблюдении данного принципа необходимо, чтобы все назначения на высшие должности в исполнительных, законодательных и судебных органах исходили из первоисточника власти – от народа и шли по не сообщающимся друг с другом каналам. Возможно, такой план построения отдельных органов на практике окажется менее сложным, чем это представляется в уме. Хотя некоторые сложности, равно как и дополнительные расходы, тут неизбежны. Придется поэтому пойти на некоторые отклонения от этого принципа. В особенности нецелесообразно настаивать на строгом его соблюдении применительно к судебному ведомству: во-первых, поскольку судье потребны особые качества, первейшим условием при предоставлении сей должности должна быть такая форма отбора, которая наилучшим образом эти качества обеспечит; во-вторых, поскольку назначение на должность в судебном ведомстве является бессрочным, что, несомненно, быстро искоренит чувство зависимости от тех, кем она пожалована.
Конституция государства должна быть такой, чтобы не нарушать конституцию гражданина.Станислав Ежи Лец
В равной степени очевидно, что лица на службе каждого из ведомств должны как можно меньше зависеть от лиц на службе других по части выгод, предоставляемых их служебным положением. Если бы глава исполнительной власти или судьи находились в этом отношении в зависимости от законодателей, ни о какой свободе действий не могло быть и речи: их независимость была бы чисто номинальной.
Но главная гарантия против постепенного сосредоточения разных родов власти в одном из ее ведомств в том, чтобы у лиц, ведающих тем или иным органом власти, были необходимые конституционные средства и личные мотивы противостоять вторжениям со стороны других. В этом, как и в других, случае должны быть предусмотрены меры защиты, способные отвести угрозу посягательств. Честолюбию должно противостоять честолюбие. Интересы главы ведомства должны быть связаны с его конституционными правами, действующими в данном органе власти. Пожалуй, подобные маневры, к которым приходится прибегать, дабы помешать злоупотреблениям властью, не красят человеческую природу. Но разве сама необходимость в правлении красит человеческую природу? Будь люди ангелами, ни в каком правлении не было бы нужды. Если бы людьми правили ангелы, ни в каком надзоре над правительством – внешнем или внутреннем – не было бы нужды. Но при создании правления, в котором люди будут ведать людьми, главная трудность состоит в том, что в первую очередь надо обеспечить правящим возможность надзирать над управляемыми; а вот вслед за этим необходимо обязать правящих надзирать за самими собой. Зависимость от народа, безусловно, прежде всего обеспечивает надзор над правительством, но опыт учит человечество: дополнительные предосторожности тут отнюдь не лишни.
Эту игру на противоположных и соперничающих интересах, за недостатком лучших побуждений, можно проследить на всей системе человеческих взаимоотношений, частных, равно как и общественных. Особенно отчетливо она видна на всех ступенях иерархической лестницы власти, где постоянной целью является разделять и расставлять должности таким образом, чтобы каждое занимающее их лицо могло надзирать над другим, чтобы личный интерес каждого чиновника служил охраной общественных прав. При распределении высших постов в государстве эти изобретенные благоразумием ухищрения не менее необходимы.
Однако невозможно дать каждому ведомству равные средства для самозащиты. При республиканской форме правления законодательная власть неизбежно оказывается господствующей. Но от этого зла есть лекарство: разделить ее на разные ветви и, избрав туда представителей различными способами, положить в основу деятельности каждой разные принципы, настолько мало связанные друг с другом, насколько это допустимо при общих обязанностях и общей зависимости от народа. Не исключено, что окажется необходимым принять и дальнейшие предосторожности против опасных поползновений. Если солидный вес законодательной власти требует ее разделить, слабость исполнительной, напротив, требует ее укрепить. На первый взгляд, естественной защитой от законодателей может служить для главы исполнительной власти право вето. Однако это, пожалуй, оружие не вполне безопасное и само по себе еще недостаточное. В обыкновенных случаях его, возможно, не станут употреблять с должной твердостью, а в чрезвычайных – оно может быть вероломно изъято. Но нельзя ли восполнить этот изъян, которым страдает право вето, установив какую-нибудь заранее оговоренную связь между более слабым ведомством и более слабой ветвью в более сильном, благодаря чему эта более слабая ветвь станет поддерживать конституционные права исполнительной власти, не слишком ущемляя при этом права собственного ведомства?
Вряд ли можно сказать, что в России ситуация настолько хороша, что мы можем менять конституцию. Я думаю, что Россия не должна специально под выборы менять свое государственное устройство (пресс-конференция в РИА «Новости», 28.03.2005).Глеб Павловский
Если принципы, на которых основаны эти суждения, верны – а я полагаю, что так оно и есть, – то, применив их как критерий к конституциям нескольких штатов и к федеральной конституции, мы обнаружим, что, если последняя не полностью с ними согласуется, первые тем паче и вовсе не способны выдержать подобное испытание.
Сверх того, к федеральной системе Америки в особенности относятся два соображения, в свете которых эта система оказывается крайне интересной для рассмотрения.
Первое. В одной отдельной республике вся власть, отчуждаемая от себя народом, передается одному отдельному правительству, а разделение его на автономные и раздельные ведомства служит защитой от узурпации. В объединенной республике, каковой являются Соединенные Штаты, власть, отчуждаемая от себя народом, сначала распределяется между двумя автономными правительствами, а затем та ее часть, которая поступает в распоряжение каждого из них, повторно распределяется между автономными и раздельными ведомствами. Таким образом безопасность прав народа гарантируется вдвойне. Правительства будут надзирать друг за другом, и вместе с тем каждое – надзирать за собой.
Второе. Для республики очень важно не только охранять общество от притеснений со стороны правителей, но и охранять одну его часть от несправедливости со стороны другой. У различных классов граждан неизбежно существуют различные интересы. Если общий интерес объединит большинство, права меньшинства могут оказаться под угрозой. Против этого зла есть только два средства: первое – создать силу, независимую от большинства, то есть от самого общества, второе – разбить общество на такое большое число отдельных групп граждан, какое сделает любое объединение ради несправедливых целей маловероятным и, пожалуй, даже неосуществимым. Первое средство чаще в ходу у правителей, получивших власть по наследству или самих ее взявших. Защита эта не слишком надежна: сила, не зависящая от общества, может равно поддержать как несправедливые взгляды большинства, так и законные интересы меньшинства, а то и ополчиться против обоих. Второе средство будет воплощено в федеральной республике Соединенные Штаты. Пока вся власть в ней исходит и зависит от общества, само общество разделится на столько частей, интересов и групп, что правам отдельных граждан или меньшинства вряд ли сможет угрожать объединившееся заинтересованное большинство. При свободном правлении гражданские права должны быть в такой же безопасности, как и права религиозные. В первом случае их безопасность обеспечивается множеством интересов, во втором – множеством сект. В обоих случаях степень безопасности будет зависеть от числа различных интересов и числа сект, а это в свою очередь зависит от размеров территории страны и численности населения, подчиняющегося одному и тому же правительству. С этой точки зрения подлинная федеральная система может быть особенно рекомендована всем искренним и верным друзьям республиканского правления. Ибо ясно, что по мере того, как территория Союза будет слагаться из вступающих в него небольших конфедераций или штатов, деспотическому большинству будет все легче и легче объединяться, а возможность республиканского правления обезопасить права каждого гражданина – уменьшаться, и, следственно, необходимо пропорционально укреплять положение и независимость членов правительства, которым одним дано обеспечить эту безопасность. Целью правления является справедливость. Справедливость – цель гражданского общества. И к этой цели оно всегда стремилось и будет стремиться, пока ее не достигнет или пока в стремлении к ней не утратит самой свободы. В обществе, устроенном так, что более сильной партии ничего не стоит сплотиться и утеснить более слабую, вполне может, по правде говоря, воцариться анархия – точно так же, как в природе, где более слабое существо не защищено от насилия со стороны более сильного. И так же как в последнем случае даже более сильным их положение постоянной неуверенности подсказывает выход в том, чтобы подчиниться власти, которая будет защищать и слабых и их самих, так же и в гражданском обществе более мощные клики или партии постепенно, движимые тем же мотивом, придут к желанию иметь правительство, которое возьмет под свою охрану все партии, более слабые, равно как и более сильные. Нет сомнения, что, если штат Род-Айленд, выйдя из конфедерации, окажется предоставленным самому себе, шаткость прав, не обеспеченных при народном правлении на такой небольшой территории, приведет к постоянному произволу со стороны крамольного большинства, и очень скоро править штатом призовут власть, полностью независимую от народа, – призовет то самое большинство, чье неумелое правление доказало ее необходимость. В огромной по территории республике Соединенные Штаты, при обилии в ней различных интересов, партий и религиозных сект, вряд ли возможно объединение большинства, взятого от всего общества в целом, с какой-либо иной целью, кроме утверждения справедливости и достижения всеобщего блага. Таким образом, почти отпадает опасность для малой партии оказаться под пятой большой, а раз так, то почти отпадает и повод обеспечивать безопасность малой партии, вводя в правительство силы, независимые от большой партии или, иными словами, независимые от самого общества. Столь же безусловно, как, впрочем, и важно, хотя высказывались и противоположные мнения, следующее: чем больше общество – при условии, что оно существует в реальной среде, – тем оно способнее к самоуправлению. А к счастью, для дела республики эта реальная сфера может быть расширена до огромных размеров, если не бояться разумных преобразований и некоторого отклонения от федерального принципа.
СОВРЕМЕННАЯ ДИСКУССИЯ
М. ШУГАРТ, Л. КЭРИ. ПРЕЗИДЕНТЫ И АССАМБЛЕИ
[55]
Шугарт Мэтью Соберг, профессор политологии Калифорнийского университета (г. Сан-Диего).
Кэри Джон, профессор политических наук Калифорнийского университета (г. Сан-Диего).
Главы из книги «Президенты и ассамблеи», посвященные полемике с известными политологами Хуаном Хосе Линцем и Арендтом Лейпхартом, выступившими с критикой президентских систем и апологией парламентаризма.
‹…› Используемое в настоящей работе определение президентской формы правления (или «чисто» президентской системы) включает в себя следующие положения:
1) всенародное избрание носителя верховной исполнительной власти;
2) сроки полномочий носителя верховной исполнительной власти и законодательного органа – фиксированы и не зависят от доверия сторон друг к другу;
3) выборная исполнительная власть назначает правительство и определяет его состав.
Данная трехчленная дефиниция, наряду с констатацией того, что президент должен избираться либо непосредственно гражданами, либо избираемой гражданами специальной коллегией выборщиков, указывает на раздельность источников формирования и поддержания правительства (исполнительной власти) и законодательной ассамблеи. Можно выделить также четвертый критерий, логически вытекающий из предыдущих:
4) президент имеет известные, определенные конституцией права в законодательной сфере.
Четвертый критерий не затрагивает способы формирования и раздельного функционирования властей. Но если бы президенты не имели законодательных полномочий (вроде права вето), то им пришлось бы довольствоваться ролью «исполнительной власти» в самом буквальном смысле слова – просто исполнять решения законодателей, на которых они никак не могли бы повлиять. Предоставление президенту законодательных полномочий – это гарантия того, что программа, получившая народное одобрение на президентских выборах, будет переведена в практическую политику.
Как подсказывает само название, премьер-президентский режим – это режим, предполагающий наличие и премьера (премьер-министра), как при парламентской системе, и всенародно избранного президента. ‹…›
Премьер-президентская система характеризуется тем, что:
1) президент избирается всенародно;
2) президент наделен существенными полномочиями;
3) одновременно с президентом существуют и выполняют функции исполнительной власти премьер-министр и кабинет, ответственные перед законодательным собранием.
Первый критерий предполагает наличие всенародно избранного носителя исполнительной власти, но, в отличие от президентской системы, президент не является обязательно «верховным» носителем этой власти, а должен сосуществовать с премьером – главой правительства. Относительные объемы полномочий сторон могут существенным образом варьировать в зависимости от страны, а также от конкретных обстоятельств в рамках одной и той же страны.
Второй критерий – наличие у президента неких политических полномочий. Отличие от президентской системы состоит в данном случае в том, что в условиях премьер-президентского режима эти полномочия не обязательно должны быть законодательными. Они могут включать, к примеру, возможность вынести законопроект на референдум или оспорить его в судебном порядке. Предоставление президенту иных законодательных полномочий, таких как право вето или право издавать указы, легко может привести к конфликту между ним и другой частью исполнительной власти, зависящей от доверия законодательного собрания. Однако в некоторых премьерпрезидентских системах президент наделялся и наделяется подобными полномочиями. Более типичны – и более соответствуют характеру рассматриваемого режима – полномочия, связанные с формированием правительства: например, право выдвигать кандидатуры министров и делать назначения на неправительственные должности. В премьер-президентских системах президенты обычно располагают также правом распускать парламент. Важно отметить, что данная система не обеспечивает президенту возможность контролировать правительство или ассамблею законодательными средствами. Чертой, при пересечении которой режим перестает быть премьер-президентским, является предоставление президенту права единолично решать вопрос о смещении министров.
Мы определили два идеальных типа режимов с всенародно избранными президентами. Реально существующие режимы представляют собой различные вариации и оттенки описанных типов. Было бы бессмысленно рассматривать каждый из имеющихся оттенков в качестве отдельного типа, ибо невозможно зафиксировать в классификации все многообразие способов разделения властей и объемов президентских полномочий. И все же есть случаи существенных отклонений от выделенных выше критериев. Наиболее распространенное из них – закрепление полномочий по формированию кабинета как за президентом, так и за парламентом. Если президент имеет право назначать и смещать министров, но при этом министры зависят от доверия законодательного собрания, можно говорить об особом режиме. Такие режимы, представленные в мировой практике несколькими примерами, мы будем называть президентско-парламентскими. Подобно тому как термины «президентская» и «парламентская система» указывают на то, какой выборный институт уполномочен определять состав правительства, а термин «премьер-президентская система» фиксирует ведущую роль премьер-министра при наличии президента, наделенного существенными полномочиями, предложенный нами термин схватывает сущностную характеристику президентско-парламентских систем – главенство президента в сочетании с зависимостью кабинета от парламента. Отсюда вытекает определение режима:
1) наличие всенародно избранного президента;
2) президент назначает и смещает членов кабинета;
3) члены кабинета должны пользоваться доверием парламента;
4) президент имеет право распустить парламент (законодательную ветвь власти в целом).
‹…› все описанные в современной литературе недостатки президентской формы правления распадаются на три основные категории в следующем:
1) отсутствие временной гибкости;
2) мажоритарные тенденции;
3) двойная демократическая легитимность.
Отсутствие временной гибкости. Проблемы первой группы, имеющие отношение к временной негибкости, возникают в связи с продолжительностью полномочий президентов и законодательных собраний. Хотя конституции президентских систем обычно допускают импичмент, реализация этой нормы всегда сопряжена с крайне сложной процедурой, требующей принятия соответствующего решения квалифицированным парламентским большинством на основе установленных злоупотреблений или превышения полномочий со стороны носителя верховной исполнительной власти. Вообще говоря, президенты избираются на фиксированный срок от четырех до шести лет и не могут быть смещены по политическим соображениям. Хотя творцы президентских конституций рассматривали эту практику как гарантию стабильности исполнительной власти, критики нередко указывают на ее сомнительность с политической точки зрения – и отнюдь не без оснований.
Основная проблема, которой чреват фиксированный срок президентских полномочий, состоит в том, что носитель верховной исполнительной власти может лишиться всякой популярности в народе или отчасти сохранить такую популярность, но вызвать стойкую оппозицию парламентского большинства. Такой президент едва ли способен начать и практически осуществить какую бы то ни было программу, нуждающуюся в законодательном закреплении, пребывая в состоянии постоянной конфронтации с парламентским большинством, стремящимся к реализации альтернативной программы. Но даже когда президент не встречает никакой поддержки со стороны граждан, он остается главой правительства (и государства), пока не истечет фиксированный срок его полномочий. ‹…›
С другим проявлением той же самой проблемы мы сталкиваемся тогда, когда по истечении срока полномочий власти лишается весьма популярный и компетентный президент. Там, где конституция запрещает переизбрание на второй срок (по крайней мере сразу же по истечении первого), – а именно так обстоит дело в большинстве латиноамериканских стран, – возникает парадоксальная ситуация, когда надо пожертвовать либо эффективным правительством, либо конституцией. В большинстве президентских систем страна в целом и, более того, каждая из крупнейших партий сталкивается с необходимостью выдвигать видного лидера общенационального масштаба раз в четыре или пять лет. Критики отмечают, что для системы это оказывается не только тяжким, но и излишним бременем.
Проблема временной негибкости не сводится к срокам полномочий исполнительной власти. Законодательные собрания тоже избираются на фиксированный срок, который не может быть сокращен по политическим соображениям.
Отсутствие у законодательного собрания права смещать президента, а у президента – права распускать парламент делает кризисы, обусловленные глубинными противоречиями между двумя ветвями власти, практически неразрешимыми. ‹…› / ‹…› оказывается в крайне уязвимом положении чуть ли не с первого дня своих полномочий. Всем известно, когда ему предстоит оставить должность. Одного этого знания достаточно, чтобы склонить упрямых парламентариев, не склонных к взаимоприемлемым решениям по вопросам законодательства, к полной бескомпромиссности.
Мажоритарные тенденции. Вторая группа проблем, связанных с президентской формой правления, обусловлена мажоритарными тенденциями, присущими большинству президентских систем.
‹…› каким бы большинством не побеждал лидирующий кандидат, ни одни президентские выборы не достигают даже грубого приближения к пропорциональному представительству предпочтений электората. Поскольку победитель на выборах, где оспаривается всего одно место, по определению получает 100% мест, отклонение от пропорциональности неизбежно оказывается равным разнице между 100% и долей голосов, полученных победителем. Если же в выборах участвуют несколько кандидатов, отклонение может достигать 60% и более. ‹…› глава государства и правительства фактически представляет лишь меньшинство избирателей.
Соотношение избирательских предпочтений искажается уже при выборах президента, когда же происходит формирование правительства, это искажение не ослабевает, а еще больше усиливается. В отличие от парламентской и премьер-президентской систем, президентский режим не способствует достижению межпартийных компромиссов с целью формирования правительственных коалиций. ‹…› Даже в тех немногих случаях, когда для утверждения министров требуется санкция законодательного собрания, сместить их может лишь президент. Чаще всего посты получают члены президентской партии или беспартийные эксперты и лишь крайне редко – сторонники оппозиции. В большинстве президентских систем министры не имеют права совмещать правительственную должность с членством в парламенте, вследствие чего возможности парламентской оппозиции влиять на действия исполнительной власти еще более сокращаются.
Ввиду исключительного и единоличного характера президентских полномочий завоевание этой должности становится самодовлеющей целью и заслоняет собой все остальные задачи, стоящие перед партиями в условиях президентской системы. В этом и состоит качество, которое X. Линц определяет как «победитель получает все». Высота ставок в сочетании с уверенностью, что контроль над исполнительной властью уже нельзя будет оспорить законным путем до истечения известного срока, определяет особо напряженный характер электоральной борьбы во время президентских выборов. После выборов победители тоже не имеют стимулов договариваться с побежденными соперниками. Главный приз уже получен, и только те, кто внес свой вклад в победу, могут претендовать на вознаграждение, будь то покровительство властей или правительственные должности. Более того, и у побежденных нет причин сотрудничать с победителями. Принимая по внимание исключительность президентских полномочий, такое сотрудничество сулит им мало выгод.
Двойная демократическая легитимность. Последняя группа аргументов против президентской системы основана на том, что такого рода система дает основания для отдельных друг от друга и соперничающих между собой претензий на демократическую легитимность со стороны законодательного собрания и исполнительной власти. Эти претензии вытекают из первых двух элементов определения президентской системы. Поскольку и парламент, и президент являются всенародно избранными, каждый из органов может претендовать на уникальный всенародный мандат. Кроме того, поскольку сроки полномочий президента и законодательного собрания не зависят от отношений между ними, потребность в сотрудничестве не очень настоятельна. Важность подобных аргументов тем более велика, что в контексте институтов, в которые не встроены стимулы к сотрудничеству, рассмотренные выше проблемы временной негибкости и мажоритарности становятся практически неразрешимыми.
‹…› президенты стран с мультипартийными системами, не пользующиеся поддержкой большинства членов законодательного собрания, не имеют столь сильных стимулов к созданию и поддержанию коалиций, как носители исполнительной власти в условиях парламентаризма. Принятие того или иного закона зависит от успешного создания коалиций. Но для выживания самой исполнительной власти никаких коалиций не требуется. Поэтому во многих президентских режимах в коалиции вступают не партии, а отдельные члены парламента, и предложения о сотрудничестве делаются парламентариям как частным лицам. Поскольку же президенты, в отличие от премьер-министров, не нуждаются в постоянной поддержке парламентского большинства, у них отсутствуют и стимулы принимать во внимание недовольство парламентариев. В результате возрастает вероятность возникновения политических кризисов.
Принятие новой Конституции сейчас маловероятно. Это и не нужно. Первоначально этот документ достаточно резко критиковался. Но после того как были приняты кодексы, отраслевые законодательные акты, стало ясно, что Конституция у нас достаточно четкая, современная и вполне рабочая. А вообще, любые поправки в Конституцию, если их вносить, повлекут за собой изменения в отраслевых законодательных актах. Чисто теоретически Конституцию могут поменять, если в стране что-то произойдет. Как, например, переворот в 1993 году. Но я надеюсь, что ничего подобного больше не случится и мы проработаем с нынешней Конституцией еще несколько десятков лет («Собеседник», 22.02.2005).Павел Крашенинников, председатель Комитета Государственной Думы по законодательству
‹…› особенности электорального процесса в условиях президентской системы способствуют избранию на высшую должность в государстве «политических аутсайдеров». ‹…› Прямые выборы носителей исполнительной власти требуют, чтобы кандидат прежде всего нравился избирателям, пусть даже у него не будет политического опыта. Более того, кандидаты, чья личная популярность не связана с какими-либо партийными или правительственными должностями, могут выходить на президентские выборы при поддержке партий, создаваемых исключительно с целью победы на этих конкретных выборах.
‹…› двойная демократическая легитимность, присущая президентским системам, не только выдвигает на первый план лидеров, не желающих или не способных сотрудничать с законодательными собраниями, но и лишает парламентариев стимулов к сближению с исполнительной властью. Для представителей всех партий, кроме президентской, логика такого подхода ясна и подобна логике оппозиционеров в условиях парламентаризма: сотрудничать с исполнительной властью просто невыгодно. Но даже члены президентской партии в условиях разделения властей могут постепенно утратить стимулы к сотрудничеству с президентом и перейти в оппозицию.
Особенно отчетливо данная тенденция прослеживается там, где президент не может быть избран ‹…› сильного стимула поддерживать уходящего президента нет. В то же время отсутствие электоральных перспектив у президента не исключает наличия таковых у парламентариев. В этих условиях любое падение популярности президента может побудить парламентариев к тому, чтобы как можно дальше дистанцироваться от носителя верховной исполнительной власти. Результатом ‹…› является поляризация ассамблеи, затрагивающая как межпартийные отношения (оппозиционные парламентарии атакуют президента), так и внутрипартийные отношения (члены президентской партии пытаются отделить собственные политические перспективы от перспектив уходящего президента).
‹…› президентские системы порождают слабую – или, по меньшей мере, уязвимую – исполнительную власть. Подобная постановка вопроса не противоречит лейпхартовской критике мажоритарных тенденций президентского режима. Парадокс системы в том и состоит, что в то время как мажоритарные тенденции ведут к завышенной оценке потенциальной силы президентской власти, противоречащие друг другу стимулы внутри системы не обеспечивают реализации этого потенциала.
‹…› критики президентской формы правления правы, когда указывают на то, что трудность создания и поддержания пропрезидентских коалиций в ассамблеях серьезно ограничивает эффективность президентских систем. Принцип разделения законодательной и исполнительной властей, призванный препятствовать злоупотреблениям каждой из них, приносит нежелательные плоды, когда ни одна из властей не способна к эффективному управлению.
Утверждается, что хронические конфликты между исполнительной и законодательной властями чреваты гораздо большей опасностью, чем сам тупик – ведь выход из тупика может быть найден на путях подмены законов президентскими декретами или, хуже того, военного переворота.
Утверждение, что приостановка законодательного процесса ведет к управлению посредством декретов, достаточно ясно. ‹…› Конгресс страны был раздроблен на многочисленные фракции, что, в сочетании с отсутствием парламентской законодательной инициативы, практически исключало создание коалиций (хотя формально обе основные партии страны поддерживали на президентских выборах единого кандидата от Национального фронта). А поскольку президенты не располагали парламентской поддержкой, необходимой для принятия нужного им законодательства, они и правили посредством декретов в течение всего периода чрезвычайного положения в 1960-х и 1970-х гг.
‹…› некоторые авторы прямо утверждают, что бездействие президентов, связанное с их неспособностью опереться на устойчивое парламентское большинство, может привести к нестабильности режима и вызвать военные перевороты.
‹…› по уровню коллегиальности парламентские кабинеты неизбежно превосходят президентские. Даже премьер-министры, явно доминирующие над другими членами правительства (как Маргарет Тэтчер в Великобритании), в конечном счете несут ответственность перед своими партиями. Хорошей иллюстрацией служит как раз то, что Тэтчер была смещена со своего поста в ноябре 1990 г. Консервативной партией после публичной критики в ее адрес со стороны других членов правительства. В то же время при президентской системе правительство, и в особенности его глава, не подотчетны другим выборным органам.
Даже в условиях авторитаризма формально парламентская конституция может оставить за партией немалую долю власти над главой правительства. Поэтому везде, где партийная организация имеет реальное значение, следует ожидать возникновения парламентских систем. И действительно, коммунистические режимы Восточной Европы и Советского Союза до 1990 г. были в основном парламентскими по форме. О том, что это не было чистой фикцией, свидетельствуют смещения таких лидеров, как Никита Хрущев и Эдвард Терек, их собственными партиями.
Показательно, что когда Михаил Горбачев захотел отстоять свои властные полномочия от той части партии, которая, как он опасался, могла стремиться к его смещению, он пошел на принятие президентской конституции.
… Критика президентского режима во многом связана с оценкой вероятности создания на его основе устойчивого демократического порядка. Утверждается, что парламентская система, не имеющая проблем вроде отсутствия временной гибкости и двойной демократической легитимности и разрешающая конфликты между ветвями власти путем вотума недоверия, более благоприятна для устойчивого демократического развития. При президентской же системе конфликты между ветвями власти ведут к переворотам и другим недемократическим акциям.
‹…› мы обращаем внимание на несколько идеал-типических преимуществ президентской системы. Подобная система в большей мере, чем парламентаризм, обеспечивает:
а) подотчетность;
б) идентифицируемость;
в) взаимные сдержки;
г) арбитраж.
Подотчетность. Понятие подотчетности характеризует степень и средства обеспечения ответственности выборных руководителей перед гражданами. Чем более прямой является связь между сделанным электоратом выбором и его ожиданиями относительно руководства, тем выше уровень подотчетности. ‹…›… избирателям не обязательно подвергать оценке политические программы, для претворения которых они избирают руководителей. На практике избирателю нужно лишь одно – возможность применить эффективную санкцию против правительства на следующих выборах. Должностные лица должны предвидеть вероятность применения таких санкций, если они будут действовать слишком уж несообразно желаниям избирателей.
С точки зрения максимизации прямой подотчетности руководителей избирателям, президентская система имеет явное преимущество перед парламентской, ибо избиратель отдает свой голос носителю исполнительной власти, который не может быть смещен вследствие изменения соотношения сил в парламенте. ‹…› Не вдаваясь в обсуждение вопроса о том, способен ли какой бы то ни было конкретный электорат на деле реализовать свое право на гражданский контроль в описанной выше форме, заметим, что максимизация подотчетности отвечает фундаментальным принципам представительной демократии. ‹…› Поэтому прямые выборы исполнительной власти и обусловленную ими подотчетность президента обществу следует рассматривать как преимущества президентской системы.
Идентифицируемость. К подотчетности близок и другой аспект взаимосвязи между избирателями и исходами выборов – способность избирателя еще до завершения избирательной кампании предвидеть вероятные составы потенциальных правительств. Понятие идентифицируемости тесно коррелирует с принципом теории демократии, согласно которому избиратели должны иметь возможность вручить свой мандат избранным ими представителям. В отличие от подотчетности, которая предполагает четкую правительственную ответственность, дабы избиратель мог наказать или вознаградить избранных им представителей ретроспективно, максимизация идентифицируемости требует предоставления ему возможности сделать ясный выбор на перспективу. ‹…› В президентских системах индекс идентифицируемости почти неизбежно приближаетсся к 1,00. Даже при наличии мультипартийности прямое избрание президента ведет к тому, что выделяются два «серьезных» кандидата, которые и оспаривают пост главы исполнительной власти. Таким образом, если мы ценим способность избирателя предвидеть состав потенциальных правительств, которые могут быть сформированы после выборов, президентскую систему надо предпочесть большинству разновидностей парламентаризма.
Взаимные сдержки. Проясняя взаимоотношения между избирателями и их представителями, президентская система аналогичным образом проясняет и ставки в законодательных играх между парламентом и исполнительной властью. Повинуясь логике, о которой говорилось выше, не опасающиеся последствий вынесения вотума недоверия законодатели могут поддержать или отвергнуть любую законодательную инициативу исполнительной власти, исходя из ее собственных достоинств, а не соображений, связанных с выживанием правительства. ‹…› когда президент не пользуется поддержкой парламентского большинства, достижение консенсуса, – если соотношение полномочий сторон благоприятствует поиску компромиссов, – может оказаться предпочтительным выходом.
Если же президентская партия или поддерживающая президента устойчивая коалиция имеет парламентское большинство, то независимость ассамблеи становится явным преимуществом.
Снижая элемент принудительности в отношениях между исполнительной властью и парламентским большинством, президентский режим позволяет оппозиции играть свою роль, не угрожая при этом правительственной стабильности, – если, конечно, часть оппозиционеров выступает на стороне исполнительной власти при голосованиях по отдельным вопросам. ‹…› В то же время, не лишена оснований и позиция Мэйнвэринга. Президентская система без президентского большинства чревата проблемами. Отсюда вытекает вопрос: можно ли сохранить сдерживающую роль законодательного собрания в условиях президентского большинства, в то же время имея в запасе механизм выхода из тупиковых ситуаций в тех случаях, когда большинство оппозиционно?
Арбитраж. Переворачивая с ног на голову критику президентской системы за ее неспособность обеспечить парламентскую дисциплину, некоторые авторы утверждают, что президент мог бы выступать в качестве надпартийного арбитра при разрешении политических конфликтов. В известном смысле, при таком подходе достоинством оказывается именно то, что президент лишен возможности принуждать парламентариев к сотрудничеству, шантажируя их угрозой правительственного кризиса. ‹…›
В сущности, сценарии таковы. Если президент имеет поддержку парламентского большинства, ему нет нужды выступать в качестве арбитра, ибо президентские инициативы все равно получат одобрение законодательного собрания (хотя последнее сохранит свои контролирующие функции). Но если президент опирается на парламентское меньшинство, то арбитраж может оказаться последней из доступных ему возможностей. Тот факт, что президент не связан необходимостью сохранять доверие парламента, позволяет ему выступать в этой роли лучше, чем могут опирающиеся на меньшинство премьер-министры. ‹…›
А. МИГРАНЯН. РОССИЯ: ОТ ХАОСА К ПОРЯДКУ?
[56]
Мигранян Андраник Мовсесович (род. 1949 – в Ереване) – известный российский политолог, окончил МГИМО, является профессором МГИМО (У) МИД РФ и сотрудником ряда консалтинговых организаций. С 1993 по 2000 г. член Президентского совета. Автор ряда известных публикаций по вопросам политической системы и политического развития России.
Мигранян одним из первых еще в период перестройки выдвинул идею о необходимости в России сильной авторитарной власти для реализации экономических и политических преобразований (концепция «авторитарного перехода к демократии»). Согласно этой концепции, в случае успешного продвижения реформ такой авторитарный реформаторский режим неизбежно будет эволюционировать в направлении демократии. Эти идеи вызвали дискуссию среди российских реформаторов и подверглись критике. В дальнейшем Мигранян несколько видоизменил свои позиции, отмечая, в частности, что при авторитарной трансформации развитие к демократии в России не предопределено. Но в главном он остается приверженцем идеи, что только сильное государство и сильная президентская власть могут обеспечить успешное реформирование и успешную модернизацию России.
‹…› В заключение не могу не остановиться на одном из важных вопросов последних лет, на Конституции, оставленной в наследие Путину в качестве возможного Президента России с имеющимися в ней полномочиями для Президента.
О необходимости конституционной реформы в нашей стране не говорил только лишь ленивый. Уже на стадии обсуждения проекта Конституции отмечалась угроза политической системе из-за явного дисбаланса прав и полномочий между ветвями власти. Эти угрозы особенно усилились после успеха Жириновского на выборах 1993 года, когда многие либералы в истерике требовали ограничения прав и полномочий Президента на случай, если в России победит политик типа Жириновского и легальным путем установит авторитарный или даже тоталитарный режим.
Многие серьезные аналитики, помимо истеричных либералов, также считают, что нынешняя Конституция установила в России суперпрезидентскую республику с практически неограниченными возможностями и полномочиями. Я, будучи одним из участников Конституционного совещания, одним из авторов и активных защитников сильной президентской власти, с недавних пор сам выступил за необходимость конституционной реформы. Правда, мои мотивы были принципиально противоположны тем, которые выдвигались нашими достойными политологами и юристами, но которые в основном носили или ситуационный характер, или же абстрактно-теоретический, как, например, введение поста вице-президента или же последовательный перенос на российскую почву смешанной президентско-парламентской системы, апробированной во Франции и в ряде стран Восточной Европы.
Мои претензии к действующей Конституции вытекали из анализа функционирования самой системы власти, построенной на основе Конституции. Данный анализ привел меня к выводу, что существующая система власти в отсутствие реального институционального разделения властей и механизма сдержек и противовесов не только предоставляет Президенту возможность неограниченных действий, но и, что еще более важно, позволяет ничего не делать. В одном случае он может быть сверхактивен, инициативен и субъектен, а в другом – он теряет субъектность, но, чтобы сохранить себя во власти над политической системой, куда его определила Конституция, он должен парализовать всю политическую систему. В этом втором случае отсутствие механизма сдержек и противовесов между институтами компенсируется созданием механизмов сдержек и противовесов внутри институтов.
В итоге вся созидательная энергия в правительстве и парламенте расходуется на борьбу друг с другом вместо достижения определенных, поставленных перед страной целей. Премьер борется с первым заместителем, который превращается в потенциального премьера при действующем, и через него премьер движется в узде со стороны Президента.
В этих условиях идет резкое снижение роли и значения политических институтов в лице правительства и администрации Президента, парламента и судов. Несоизмеримо возрастает роль внеинституционально оформленного центра принятия решений как по кадровым, так и по политическим вопросам. Президент во многом юридически оформляет решения этого внеинституционального центра. За последние годы, особенно после операции Ельцина, второй тип управления страной стал нормой и действующая Конституция позволяла Президенту сохранить власть. Даже если она перетекала к внеинституциональному центру под названием «Семья». Правда, часто для этого требовались постоянная смена кабинетов и стравливание премьеров со своими первыми заместителями и поддержание вражды между правительством и Кремлем, с одной стороны, и Думой – с другой.
Унаследовав действующую Конституцию, Путин неминуемо сталкивается с вышеназванными двумя возможными типами управления. При наличии видения стратегических целей общества и страны и воли к их достижению нынешняя Конституция дает Президенту все необходимые возможности для инициативной, энергичной, созидательной работы. Может быть, на данном переходном периоде для России, когда требуется дальнейшая централизация и консолидация власти в стране, защита ее территориальной целостности, энергичные действия как в экономике, так и в международных отношениях, – эти полномочия, заложенные в Конституции для президентов, могут стать благом для страны. Однако нельзя все же забывать, что существует и угроза парализации политической системы и перехода власти от властных институтов к очередным структурам под названием «новая Семья».
Во избежание этого не следует ограничивать полномочия Президента в пользу правительства или же вводить экзотический для России институт вице-президентства, так как в отличие от США в России формально второй по статусу не ждет до тех пор, пока он станет первым, он немедленно превращается в новый центр власти и создает угрозу стабильности политической системы, так как в отличие от США в России в условиях отсутствия развитой политической культуры и традиции не отлажены механизмы демократического взаимодействия между подобного рода институтами. Как, впрочем, при слабом, да и любом Президенте премьер имеет шанс превратиться в альтернативный Президенту центр власти. Чтобы не уходить в детали, тем более что конституционная реформа – это тема самостоятельного анализа, хочу лишь отметить, что если возможный молодой, энергичный и волевой Президент захочет осуществить конституционную реформу, он должен исходить из опыта функционирования Российского государства и политической системы как при царизме и коммунистах, так и при демократах. Так как некоторые ключевые элементы всех трех политических систем воспроизводятся на вершине власти в России вне зависимости от формы политического режима, будь то царь, генсек или демократически избранный Президент России, в итоге имеют все права и полномочия по принятию политических и кадровых решений, имеют неограниченные возможности как помогать работе правительства, так и парализовать всю исполнительную власть, что в конечном итоге оказывает разрушительное воздействие на всю политическую систему России. Именно учитывая это обстоятельство, следует реформу верховной власти осуществить таким образом, чтобы вся полнота исполнительной власти легла на плечи избранного Президента, который сам и выполнял бы функции премьер-министра. Только в этом случае Россия может получить полноценную, дееспособную исполнительную власть, когда избранный Президент руководит правительством и несет ответственность за деятельность правительства, а не скрывается за чью-то спину и не спихивает ответственность на других.
КОНСТИТУЦИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Принята на всенародном референдуме 12 декабря 1993 года
Сравнив нормы Конституции с рекомендациями «Федералиста», мы увидим, что действующая российская Конституция содержит сложную систему сдержек и противовесов: власть разделена как на три ветви по горизонтали, так и на три уровня по вертикали (Федерация, субъекты Федерации, местное самоуправление). Внутри каждого уровня предусмотрена своя система сдержек и противовесов: взаимно уравновешивают друг друга исполнительная и законодательная власть Федерации, внутри законодательной власти – две палаты Федерального Собрания. Предусмотрены процедуры разрешения возможных конфликтов – роспуск Государственной Думы и проведение внеочередных выборов в случае невозможности сформировать правительство, наложение и преодоление вето на закон.
Мы, многонациональный народ Российской Федерации, соединенные общей судьбой на своей земле, утверждая права и свободы человека, гражданский мир и согласие, сохраняя исторически сложившееся государственное единство, исходя из общепризнанных принципов равноправия и самоопределения народов, чтя память предков, передавших нам любовь и уважение к Отечеству, веру в добро и справедливость, возрождая суверенную государственность России и утверждая незыблемость ее демократической основы, стремясь обеспечить благополучие и процветание России, исходя из ответственности за свою Родину перед нынешним и будущими поколениями, сознавая себя частью мирового сообщества, принимаем КОНСТИТУЦИЮ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ.
Статья 1
1. Российская Федерация – Россия есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления.
2. Наименования Российская Федерация и Россия равнозначны.
Статья 2
Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина – обязанность государства.
Статья 3
1. Носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ.
2. Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.
3. Высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы.
4. Никто не может присваивать власть в Российской Федерации. Захват власти или присвоение властных полномочий преследуется по федеральному закону.
Статья 5
1. Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов – равноправных субъектов Российской Федерации.
2. Республика (государство) имеет свою конституцию и законодательство. Край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ имеет свой устав и законодательство.
3. Федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, равноправии и самоопределении народов в Российской Федерации.
4. Во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Российской Федерации между собой равноправны.
Статья 10
Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны.
Статья 11
1. Государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации.
2. Государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти.
3. Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется настоящей Конституцией, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий.
Статья 12
В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.
Конституция не будет меняться, пока Путин остается президентом. К тому же количество заинтересованных в изменении Конституции существенно меньше тех, что хотят всеобщих выборов («Независимая газета», 14.02.2005).Константин Ремчуков, помощник главы МЭРТ РФ
Статья 80
1. Президент Российской Федерации является главой государства.
2. Президент Российской Федерации является гарантом Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина. В установленном Конституцией Российской Федерации порядке он принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти.
3. Президент Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами определяет основные направления внутренней и внешней политики государства.
4. Президент Российской Федерации как глава государства представляет Российскую Федерацию внутри страны и в международных отношениях.
Статья 81
1. Президент Российской Федерации избирается на четыре года гражданами Российской Федерации на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.
2. Президентом Российской Федерации может быть избран гражданин Российской Федерации не моложе 35 лет, постоянно проживающий в Российской Федерации не менее 10 лет.
3. Одно и то же лицо не может занимать должность Президента Российской Федерации более двух сроков подряд.
Конституция страны работает достаточно эффективно, но возможные изменения – это вопрос политической воли («Новые Известия», 14.02.2005).Валерий Зорькин, председатель Конституционного суда России
Статья 83
Президент Российской Федерации:
а) назначает с согласия Государственной Думы Председателя Правительства Российской Федерации;
б) имеет право председательствовать на заседаниях Правительства Российской Федерации;
в) принимает решение об отставке Правительства Российской Федерации;
г) представляет Государственной Думе кандидатуру для назначения на должность Председателя Центрального банка Российской Федерации; ставит перед Государственной Думой вопрос об освобождении от должности Председателя Центрального банка Российской Федерации;
д) по предложению Председателя Правительства Российской Федерации назначает на должность и освобождает от должности заместителей Председателя Правительства Российской Федерации, федеральных министров;
е) представляет Совету Федерации кандидатуры для назначения на должности судей Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, а также кандидатуру Генерального прокурора Российской Федерации; вносит в Совет Федерации предложение об освобождении от должности Генерального прокурора Российской Федерации; назначает судей других федеральных судов;
ж) формирует и возглавляет Совет Безопасности Российской Федерации, статус которого определяется федеральным законом;
з) утверждает военную доктрину Российской Федерации;
и) формирует Администрацию Президента Российской Федерации;
к) назначает и освобождает полномочных представителей Президента Российской Федерации;
л) назначает и освобождает высшее командование Вооруженных Сил Российской Федерации;
м) назначает и отзывает после консультаций с соответствующими комитетами или комиссиями палат Федерального Собрания дипломатических представителей Российской Федерации в иностранных государствах и международных организациях.
Статья 84
Президент Российской Федерации:
а) назначает выборы Государственной Думы в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральным законом;
б) распускает Государственную Думу в случаях и порядке, предусмотренных Конституцией Российской Федерации;
в) назначает референдум в порядке, установленном федеральным конституционным законом;
г) вносит законопроекты в Государственную Думу;
д) подписывает и обнародует федеральные законы;
е) обращается к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства.
Статья 86
Президент Российской Федерации:
а) осуществляет руководство внешней политикой Российской Федерации;
б) ведет переговоры и подписывает международные договоры Российской Федерации;
в) подписывает ратификационные грамоты;
г) принимает верительные и отзывные грамоты аккредитуемых при нем дипломатических представителей.
Статья 87
1. Президент Российской Федерации является Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами Российской Федерации.
2. В случае агрессии против Российской Федерации или непосредственной угрозы агрессии Президент Российской Федерации вводит на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях военное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе.
3. Режим военного положения определяется федеральным конституционным законом.
Статья 90
1. Президент Российской Федерации издает указы и распоряжения.
2. Указы и распоряжения Президента Российской Федерации обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации.
3. Указы и распоряжения Президента Российской Федерации не должны противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам.
Статья 93
1. Президент Российской Федерации может быть отрешен от должности Советом Федерации только на основании выдвинутого Государственной Думой обвинения в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления, подтвержденного заключением Верховного Суда Российской Федерации о наличии в действиях Президента Российской Федерации признаков преступления и заключением Конституционного Суда Российской Федерации о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения.
2. Решение Государственной Думы о выдвижении обвинения и решение Совета Федерации об отрешении Президента от должности должны быть приняты двумя третями голосов от общего числа в каждой из палат по инициативе не менее одной трети депутатов Государственной Думы и при наличии заключения специальной комиссии, образованной Государственной Думой.
3. Решение Совета Федерации об отрешении Президента Российской Федерации от должности должно быть принято не позднее чем в трехмесячный срок после выдвижения Государственной Думой обвинения против Президента. Если в этот срок решение Совета Федерации не будет принято, обвинение против Президента считается отклоненным.
Статья 94
Федеральное Собрание – парламент Российской Федерации – является представительным и законодательным органом Российской Федерации.
Статья 95
1. Федеральное Собрание состоит из двух палат – Совета Федерации и Государственной Думы.
2. В Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти.
3. Государственная Дума состоит из 450 депутатов.
Статья 96
1. Государственная Дума избирается сроком на четыре года.
2. Порядок формирования Совета Федерации и порядок выборов депутатов Государственной Думы устанавливается федеральными законами.
Статья 97
1. Депутатом Государственной Думы может быть избран гражданин Российской Федерации, достигший 21 года и имеющий право участвовать в выборах.
2. Одно и то же лицо не может одновременно являться членом Совета Федерации и депутатом Государственной Думы. Депутат Государственной Думы не может быть депутатом иных представительных органов государственной власти и органов местного самоуправления.
3. Депутаты Государственной Думы работают на профессиональной постоянной основе. Депутаты Государственной Думы не могут находиться на государственной службе, заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности.
Статья 99
1. Федеральное Собрание является постоянно действующим органом.
2. Государственная Дума собирается на первое заседание на тридцатый день после избрания. Президент Российской Федерации может созвать заседание Государственной Думы ранее этого срока.
3. Первое заседание Государственной Думы открывает старейший по возрасту депутат.
4. С момента начала работы Государственной Думы нового созыва полномочия Государственной Думы прежнего созыва прекращаются.
Статья 100
1. Совет Федерации и Государственная Дума заседают раздельно.
2. Заседания Совета Федерации и Государственной Думы являются открытыми. В случаях, предусмотренных регламентом палаты, она вправе проводить закрытые заседания.
3. Палаты могут собираться совместно для заслушивания посланий Президента Российской Федерации, посланий Конституционного Суда Российской Федерации, выступлений руководителей иностранных государств.
Статья 101
1. Совет Федерации избирает из своего состава Председателя Совета Федерации и его заместителей. Государственная Дума избирает из своего состава Председателя Государственной Думы и его заместителей.
2. Председатель Совета Федерации и его заместители, Председатель Государственной Думы и его заместители ведут заседания и ведают внутренним распорядком палаты.
3. Совет Федерации и Государственная Дума образуют комитеты и комиссии, проводят по вопросам своего ведения парламентские слушания.
4. Каждая из палат принимает свой регламент и решает вопросы внутреннего распорядка своей деятельности.
5. Для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату, состав и порядок деятельности которой определяются федеральным законом.
Статья 102
1. К ведению Совета Федерации относятся:
а) утверждение изменения границ между субъектами Российской Федерации;
б) утверждение указа Президента Российской Федерации о введении военного положения;
в) утверждение указа Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения;
г) решение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации;
д) назначение выборов Президента Российской Федерации;
е) отрешение Президента Российской Федерации от должности;
ж) назначение на должность судей Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации;
з) назначение на должность и освобождение от должности Генерального прокурора Российской Федерации;
и) назначение на должность и освобождение от должности заместителя Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов.
2. Совет Федерации принимает постановления по вопросам, отнесенным к его ведению Конституцией Российской Федерации.
3. Постановления Совета Федерации принимаются большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации, если иной порядок принятия решений не предусмотрен Конституцией Российской Федерации.
Статья 103
1. К ведению Государственной Думы относятся:
а) дача согласия Президенту Российской Федерации на назначение Председателя Правительства Российской Федерации;
б) решение вопроса о доверии Правительству Российской Федерации;
в) назначение на должность и освобождение от должности Председателя Центрального банка Российской Федерации;
г) назначение на должность и освобождение от должности Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов;
д) назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека, действующего в соответствии с федеральным конституционным законом;
е) объявление амнистии;
ж) выдвижение обвинения против Президента Российской Федерации для отрешения его от должности.
2. Государственная Дума принимает постановления по вопросам, отнесенным к ее ведению Конституцией Российской Федерации.
3. Постановления Государственной Думы принимаются большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы, если иной порядок принятия решений не предусмотрен Конституцией Российской Федерации.
Возможна ли в принципе ситуация, когда будет инициировано изменение Конституции? Думаю, это не является необходимым: у нас и так на самом деле парламентская республика с сильной президентской властью. Все можно инициировать, в том числе и подобные поправки, но чтобы вот так изменить Конституцию, надо, чтобы подобную идею восприняли в обществе («Независимая газета», 09.02.2005).Валерий Гребенников, зам. председателя Комитета Государственной Думы по гражданскому законодательству («Единая Россия»)
Статья 104
1. Право законодательной инициативы принадлежит Президенту Российской Федерации, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству Российской Федерации, законодательным (представительным) органам субъектов Российской Федерации. Право законодательной инициативы принадлежит также Конституционному Суду Российской Федерации, Верховному Суду Российской Федерации и Высшему Арбитражному Суду Российской Федерации по вопросам их ведения.
2. Законопроекты вносятся в Государственную Думу.
3. Законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства Российской Федерации.
Статья 105
1. Федеральные законы принимаются Государственной Думой.
2. Федеральные законы принимаются большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы, если иное не предусмотрено Конституцией Российской Федерации.
3. Принятые Государственной Думой федеральные законы в течение пяти дней передаются на рассмотрение Совета Федерации.
4. Федеральный закон считается одобренным Советом Федерации, если за него проголосовало более половины от общего числа членов этой палаты либо если в течение четырнадцати дней он не был рассмотрен Советом Федерации. В случае отклонения федерального закона Советом Федерации палаты могут создать согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий, после чего федеральный закон подлежит повторному рассмотрению Государственной Думой.
5. В случае несогласия Государственной Думы с решением Совета Федерации федеральный закон считается принятым, если при повторном голосовании за него проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы.
Статья 107
1. Принятый федеральный закон в течение пяти дней направляется Президенту Российской Федерации для подписания и обнародования.
2. Президент Российской Федерации в течение четырнадцати дней подписывает федеральный закон и обнародует его.
3. Если Президент Российской Федерации в течение четырнадцати дней с момента поступления федерального закона отклонит его, то Государственная Дума и Совет Федерации в установленном Конституцией Российской Федерации порядке вновь рассматривают данный закон. Если при повторном рассмотрении федеральный закон будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, он подлежит подписанию Президентом Российской Федерации в течение семи дней и обнародованию.
Статья 109
1. Государственная Дума может быть распущена Президентом Российской Федерации в случаях, предусмотренных статьями 111 и 117 Конституции Российской Федерации.
2. В случае роспуска Государственной Думы Президент Российской Федерации назначает дату выборов с тем, чтобы вновь избранная Государственная Дума собралась не позднее чем через четыре месяца с момента роспуска.
3. Государственная Дума не может быть распущена по основаниям, предусмотренным статьей 117 Конституции Российской Федерации, в течение года после ее избрания.
4. Государственная Дума не может быть распущена с момента выдвижения ею обвинения против Президента Российской Федерации до принятия соответствующего решения Советом Федерации.
5. Государственная Дума не может быть распущена в период действия на всей территории Российской Федерации военного или чрезвычайного положения, а также в течение шести месяцев до окончания срока полномочий Президента Российской Федерации.
Статья 110
1. Исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство Российской Федерации.
2. Правительство Российской Федерации состоит из Председателя Правительства Российской Федерации, заместителей Председателя Правительства Российской Федерации и федеральных министров.
Статья 111
1. Председатель Правительства Российской Федерации назначается Президентом Российской Федерации с согласия Государственной Думы.
2. Предложение о кандидатуре Председателя Правительства Российской Федерации вносится не позднее двухнедельного срока после вступления в должность вновь избранного Президента Российской Федерации или после отставки Правительства Российской Федерации либо в течение недели со дня отклонения кандидатуры Государственной Думой.
3. Государственная Дума рассматривает представленную Президентом Российской Федерации кандидатуру Председателя Правительства Российской Федерации в течение недели со дня внесения предложения о кандидатуре.
4. После трехкратного отклонения представленных кандидатур Председателя Правительства Российской Федерации Государственной Думой Президент Российской Федерации назначает Председателя Правительства Российской Федерации, распускает Государственную Думу и назначает новые выборы.
Статья 117
1. Правительство Российской Федерации может подать в отставку, которая принимается или отклоняется Президентом Российской Федерации.
2. Президент Российской Федерации может принять решение об отставке Правительства Российской Федерации.
3. Государственная Дума может выразить недоверие Правительству Российской Федерации. Постановление о недоверии Правительству Российской Федерации принимается большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. После выражения Государственной Думой недоверия Правительству Российской Федерации Президент Российской Федерации вправе объявить об отставке Правительства Российской Федерации либо не согласиться с решением Государственной Думы. В случае если Государственная Дума в течение трех месяцев повторно выразит недоверие Правительству Российской Федерации, Президент Российской Федерации объявляет об отставке Правительства либо распускает Государственную Думу.
4. Председатель Правительства Российской Федерации может поставить перед Государственной Думой вопрос о доверии Правительству Российской Федерации. Если Государственная Дума в доверии отказывает, Президент в течение семи дней принимает решение об отставке Правительства Российской Федерации или о роспуске Государственной Думы и назначении новых выборов.
5. В случае отставки или сложения полномочий Правительство Российской Федерации по поручению Президента Российской Федерации продолжает действовать до сформирования нового Правительства Российской Федерации.
ЗАДАНИЯ НА ПОНИМАНИЕ
1. Россия является президентско-парламентской республикой в классификации Шугарта – Кэри. Найдите в Конституции РФ положения, доказывающие это.
____________________
2. В настоящее время часто приходится слышать, что России требуется изменение формы правления, сокращение полномочий Президента и переход к парламентской республике. Выскажите и обоснуйте свое мнение по этому поводу.
____________________