Джон Браун начал свою карьеру в British Petroleum в качестве стажера, одновременно изучая физику в Кембридже. В 1969 году Браун устроился в компанию на полный рабочий день и проработал там почти 40 лет. Его резюме наглядно демонстрирует стремительный рост по карьерной лестнице. Нефтегазовый инженер, региональный нефтегазовый инженер, затем руководящие посты: руководитель офиса в Абердине, казначей BP Financial, должности повышались, и в итоге – кресло генерального директора в 1995 году.

Когда Браун начинал в BP, британское правительство все еще было крупнейшим акционером корпорации, поэтому стиль управления компанией можно охарактеризовать как государственно-бюрократический. Штаб-квартира BP располагалась в Лондоне, насчитывала 3000 сотрудников и регулярно «штамповала» приказы для своих многочисленных подразделений по всему миру. Местные работники следовали директивам. Нефтеперерабатывающие заводы получали указания по объемам и составу сырья для переработки; заправки – сколько бензина было доступно для продажи каждую неделю, независимо от того, есть прибыль или нет. В 1960-х годах BP была отражением советской экономики, где экономисты Кремля решали, сколько мешков картошки будет отправлено из центрального региона страны в Минск, независимо от того, хотели люди в Минске картошку или предпочитали пшеницу. Как и в случае с советской плановой экономикой, когда упор делался на количество выпускаемой продукции, а не на ее качество и востребованность, местные менеджеры BP не имели мотивации лучше выполнять свои обязанности. Ведь и так сойдет, так зачем стараться? В результате полки магазинов в Минске всегда были пустыми, а BP теряла миллионы долларов ежегодно.

Предшественник Брауна на посту генерального директора, Ричард Хортон, встал у руля компании в 1990 году с обещанием уменьшить количество сотрудников головного офиса в Лондоне. Примерно тогда же Маргарет Тэтчер прекратила участие британского правительства в управлении BP и доли собственности. С организационной точки зрения, добыча нефти не является такой сложной задачей, как, например, охрана порядка в Восточном районе Балтимора или управление службой охраны здоровья детей. Достаточно просто измерить, сколько нефти добывается из земли, за какую стоимость, а также отслеживать спрос. Так что всемогущая мотивация получения прибыли должна быть активно использована, чтобы сырье эффективно добывалось и распространялось, справедливо рассудили в правительстве Тэтчер.

Под руководством Хортона BP, теперь уже частная компания, развилась, по словам самого Хортона, в «самую успешную нефтяную компанию мира». Хоть и добиваться этого пришлось увольнением сотрудников. Штат уменьшился почти на 10 %, однако оставшиеся скоро поняли, что работают практически в той же бюрократической компании, но зато количество выполняемой работы увеличилось на 10 %. С другой стороны, BP тратила на зарплаты на 10 % меньше, что хорошо смотрелось в финансовых отчетах.

Когда Браун стал генеральным директором в 1995 году, у него была возможность начать изменения в компании, в том числе системы управления. Хортон был полон бурного высокомерия. Он однажды заявил репортеру Forbes: «Просто я благословлен моим хорошим мозгом, я узнаю правильный ответ быстрее, чем большинство людей». Однако Браун отличался мягкостью характера, вдумчивостью, аналитическими складом ума. И все же его цели не отличались от хортоновских: облегченная, более эффективная версия BP, которая мотивировала бы менеджеров приносить прибыль для акционеров и для себя. Чтобы достичь этих целей, Браун не собирался ограничиться только увольнениями, чтобы мотивировать оставшихся.

В конце 1990-х годов Браун уверенно исполнял свои обещания. BP перешла от потери почти миллиарда долларов в 1992 году к прибыли в 5 млрд в конце 1997 года. До вступления Хортона на пост генерального директора в BP работало 129 тыс. человек, затем количество сократилось до 53 тыс. Однако компания умудрялась делать больше за меньшие деньги: время, необходимое на разработку глубоководной скважины, было сокращено со 100 дней в 1995 году до 42 дней в 1997 году. Консервативная культура «слепого» следования правилам превратилась в культуру риска и пересечения границ возможного. Усилия Брауна превратили BP из закостеневшего, ржавеющего квазиправительственного динозавра в машину по добыче денег, любимую игрушку инвесторов с Уолл-стрит и объект восторженных исследований в школах бизнеса.

Сам Браун достиг статуса «гуру бизнеса» за свои усилия, рассказав на 19 страницах в эксклюзивном интервью Harvard Business Review о том, как он этого добился. Что, как оказалось, было всего лишь следованием базовым принципам организационной экономики, которым обучают в любой школе бизнеса и которые описаны в предыдущих главах данной книги. В государственной собственности в прошлом BP под руководством Брауна могла не беспокоиться об отчетах и правилах и сосредоточиться на достижении новых измеримых целей в стоимости и доходе. Менеджеры на местах несли ответственность за максимизацию прибыли и вознаграждались согласно индивидуальным достижениям.

Оказалось, что головной офис в качестве основного органа управления компанией был больше не нужен и теперь занимался тем, что способствовал обмену лучшими практиками ведения бизнеса среди подразделений, разбросанных по всему миру от Аляски до Персидского залива. BP была «учащейся» компанией, не сдерживаемой бесполезными слоями центрального управления. Каждый из 90 структурных подразделений отвечал напрямую Брауну и его команде из девяти менеджеров высшего звена. Так выглядела компания будущего.

Дело не только в том, что BP сменила правительственную собственность на частную. Мир вокруг нее тоже изменился. Сеть взаимосвязанных баз данных и веб-страниц помогала менеджерам обмениваться знаниями и информацией и позволяла Брауну и его команде оценивать успехи каждой группы на основе последних наработок в сфере расчета производительности труда. «Сбалансированные оценочные карточки» оценивали разные аспекты работы, от сокращения расходов до статистики травматизма, чтобы обеспечить максимальную прибыль за минимальный рабочий риск. Все можно было измерить и оценить, и награды и наказания выдавались соответственно. Менеджеры не получали указаний, как им действовать, но их действия определенно рассматривались и оценивались.

Однако применение новейших компьютерных технологий и систем мотивации сотрудников не уберегли от компромиссов и не помогли избежать проблем, с которыми пришлось столкнуться BP. Бесплатный сыр огромных прибылей BP обернулся мышеловкой 23 марта 2005 года, когда взрыв на нефтеперерабатывающем заводе в Техас-Сити убил 15 человек и ранил еще 170. До сих пор это считается крупнейшим несчастным случаем на производстве за всю историю США.

BP сформировала комиссию, которую возглавил бывший госсекретарь правительства США Джеймс Бейкер III. Отчет Бейкера, насчитывающий без малого 380 страниц, содержал обвинения высшего руководства корпорации в том, что оно стимулировало неразборчивость в методах, сокращение расходов и игнорирование протоколов безопасности во имя прибыли. BP получила фабрику в Техас-Сити вместе с покупкой компании Amoco в 2000 году. Еще до заключения сделки директор завода описывал состояние предприятия как «катастрофическое». Однако руководству BP потребовалось дополнительное сокращение расходов на 25 %, несмотря на явную необходимость расходов на техническое обслуживание. Менеджмент нефтеперерабатывающего завода подчинился требованиям и едва-едва вписался в выставленный бюджет – от этого зависели его премиальные.

Внутренний отчет BP отмечал в числе прочего крайне слабое внедрение техники безопасности и недостаточные знания сотрудниками базовых протоколов безопасности. Жертвам инцидента были выплачены щедрые компенсации, бюджет помощи семьям погибших и пострадавшим составил 1,6 млрд долл. Однако в компании не было сделано выводов о том, чем могут обернуться пренебрежение безопасностью и халатность на производстве. Новая, улучшенная версия компании BP со своими «сбалансированными оценочными карточками» предпочитала краткий список легкоизмеряемых «вещей», например уровень травматизма, и совершенно не обращала внимание на готовность предприятий предотвращать несчастные случаи в целом и подобные взрывы в частности. было продолжено также запланированное сокращение расходов на 25 % на содержание завода. Как раз в духе новой политики Брауна.

Иногда получаешь что-то даром, например 25-процентное сокращение расходов за счет того, что ты не тупой и не лентяй, но случается такое нечасто. Сегодня очевидно, что, когда Браун возглавил BP, уже началось сокращение расходов на безопасность и увеличение прибыли, несмотря на его утверждения об обратном в интервью Harvard Business Review в 1997 году.

BP и Браун потратили миллиард долларов на улучшение систем безопасности после отчета Бейкера. Несмотря на это, за Техас-Сити последовала огромная утечка в Прудхоу Бэй в 2006 году, возникшая из-за незамененных вовремя ржавых труб, и печально известный взрыв на платформе Deepwater Horizon в 2010 году, приведший к утечке почти 5 млн галлонов нефти в Мексиканский залив. Причина: экономия на системах безопасности, чтобы запустить платформу в соответствии с плотным графиком BP за меньшую стоимость. Компании нужно было меньше менеджеров-«звезд» и больше специалистов по безопасности.

К тому моменту, когда взорвалась Deepwater Horizon, всем стало очевидно, что менеджмент BP принял плохие, возможно, необратимые решения. Проблемы возникали в Техас-Сити и в других частях нефтяной империи ВP. В 2009 году BP получила 760 уведомлений от Occupational Safety and Health Administration – OSHA (Управление охраны труда в США) о многочисленных нарушениях безопасности. Для сравнения: корпорация Sunoco получила 8 уведомлений; Citgo – 2; Exxon – 1. Однако попробовал бы кто-нибудь сказать об этом акционерам тогда, в 90-х годах, когда Джон Браун получал рыцарство за спасение BP.

 

Плохая организация

Джон Браун управлял British Petroleum мудро. До тех пор, пока что-то пошло не так.

Подобный вид руководства компанией – с ориентацией на результат – может создать видимость, что все идет строго по правилам. Из далекого лондонского офиса Брауна все выглядело очень хорошо. И лишь после анализа причин кризиса стало понятно, насколько губительны последствия непрекращающегося стремления сократить расходы в совокупности с расширением полномочий в целях децентрализации управления. BP платила менеджерам Техас-Сити за сокращение расходов, поэтому менеджеры сокращали расходы. Сбалансированная система показателей также поощряла занижение показателей травматизма, соответственно, снизилось и количество легких несчастных случаев на производстве. В 2004 году показатели травматизма в Техас-Сити упали до минимального уровня за всю историю компании и были на третьем месте средних показателей по всей отрасли. Как ни странно, даже поощрение мер по сокращению бытовых несчастных случаев может усилить риск однократной катастрофы на предприятии, для которой по определению почти невозможно рассчитать ориентировочные показатели и компенсацию. Это просто длинная строка «нулей», т. е. вслед за катастрофой ничего не происходит. Достаточно одной критической ошибки. Второго шанса не будет.

Последние события в истории BP обнажают разницу между книжными теориями создания идеальной компании и реальными проблемами, с которыми столкнулся не только Браун, но и другие «звезды» менеджмента во время проведения изменений в организациях: будет ли это легендарным переворотом в IBM, который совершил Лу Герстнер («Человек, который спас IBM от забвения»), успешными преобразованиями Алана Джорджа Лафли в P&G или грандиозной катастрофой BP? Часто это очень трудно определить на стадии реализации. Как уже подчеркивалось в самом начале, организация – это сложный организм с множеством движущих механизмов, которые причудливо сочетаются между собой.

Децентрализация может привести к беспрецедентному уровню инновационности и эффективности, или же к смерти и кровавой резне, или и к тому и к другому. История BP свидетельствует, что наши теории и принципы построения организации необходимо применять с осторожностью и что изменения должны внедряться постепенно. Мы никогда не сможем предугадать, каким будет побочный эффект.

Дед нашего друга любит приводить, вероятно, апокрифический пример (или, как по-русски говорит его бабушка, «Это было давно и неправда») о том, как один генерал царской русской армии пытался бороться со вшами в своих войсках, предлагая вознаграждение за каждое убитое насекомое. Естественно, он ожидал, что его предприимчивые солдаты выследят и уничтожат паразитов одного за одним. В результате он получил еще большее по масштабу заражение вшами, потому что многие солдаты, одаренные природой повышенной волосатостью и толстой кожей, принялись выращивать на себе армии насекомых и продавать их своим товарищам, позволяя каждому нажиться на своей щедрости. Похожая проблема возникла уже в наше время в компании из Кремниевой долины, занимающейся созданием программного обеспечения. Компания решила вознаграждать сотрудников за каждый найденный баг. План привел к масштабной эпидемии багов, сравнимой с эпидемией педикулеза в войсках царской армии.

Данные примеры подтверждают тот факт, что у любой программы по улучшению, в основе которой лежит компромисс между затратами и выгодами, есть непредвиденные расходы. Вы платите за ошибки – вы получаете ошибки. Вы платите за снижение затрат – вы получаете снижение затрат, хотя иногда это приводит к катастрофическим последствиям.

Обеспечить хорошую работу на всех фронтах на самом деле очень сложно, именно потому это хорошо получается лишь в немногих организациях, хотя, в конечном итоге, даже они часть своей работы начинают делать очень плохо. Это своего рода организационный эквивалент ситуации, когда человек одновременно пытается жевать жевательную резинку и говорить или рисовать картину одной рукой и писать письмо другой. Это не означает, что Джон Браун должен был смириться с ежегодными убытками в миллиард долларов, ведь изменение может принести пользу. Однако, делая акцент на измерении и оптимизации работы BP, он упустил из виду проблемы, характерные для многопрофильных организаций, что так часто приводит к расстройству планов, неоправданным ожиданиям и даже катастрофическим разрушениям.

 

Настоящие мужчины не занимаются бумажной работой

Наверное, в мире нет организации, которая была бы лучше знакома с проблемами взаимоисключающих целей, чем ФБР (Федеральное бюро расследований США). Компании могут перестать ставить перед собой множественные цели в рабочем порядке, как это случилось в McDonald’s, P&G и BP. Тем не менее зачастую это результат несчастного случая. Для ФБР же это было сочетание и того и другого.

ФБР выросло из Министерства юстиции США. В 1908 году генеральный прокурор назначил 34 специальных агента для службы в Бюро расследований, в задачи которого входило расследование, поимка и судебное преследование преступников. Новое Бюро, которое через год стало постоянной организационной единицей, позволило снизить расходы на поимку преступников и одновременно предоставило генеральному прокурору беспрецедентный контроль над всеми структурами по борьбе с преступностью в США. Вскоре были созданы региональные отделения в девяти крупнейших городах страны, каждое из отделений было наделено полномочиями и несло ответственность за преступность в своем регионе. Джон Эдгар Гувер, занимавший пост директора с 1924 года до конца своей жизни (он умер в 1972 году), расширил Бюро и довел его работу до профессионального уровня. Он ввел профессиональную аттестацию, проверки работы региональных отделений и предварительную подготовку агентов, прежде чем выдавать им значок и пистолет. (Согласно официальной истории ФБР, первое время Бюро в основном состояло из плохо обученных и плохо управляемых непрофессиональных борцов с преступлениями. Например, один агент из Филадельфии в свободное от ловли плохих парней время занимался выращиванием клюквы на собственном болоте.) Гувер понял, что необходимо сотрудничать с местными полицейскими, поэтому он основал Национальную академию, в которой также проводилась подготовка полицейских городов и штатов.

Успехи и подвиги агентов ФБР прославлялись в новостях и на киноэкранах. Маленькие мальчики мечтали стать спецагентами, когда вырастут. Сам Гувер обеспечил организации хорошую репутацию во время своего сотрудничества с радиокомпаниями в 1930-х годах при создании радиошоу Gang Busters («Охотники за бандами») и This is Your FBI («Это ваше ФБР»), в которых рассказывалось о бесстрашных спецагентах.

Однако Гувер просто не смог уделить должного внимания своей работе. В распространении коммунизма и фашизма 1930-х годов он увидел возможность для расширения сферы полномочий Бюро. С президентства Франклина Рузвельта Федеральное бюро расследований, тогда же получившее свое нынешнее название, занялось сбором разведывательных данных и установило слежку за американской компартией и многими другими организациями, представлявшими риск для национальной безопасности. Во время Второй мировой войны Бюро занималось контрразведкой и перехватом иностранных шпионов, работавших на территории Соединенных Штатов.

Когда война подошла к концу, ФБР вернулось к своей основной работе – поимке преступников и заключению их в тюрьму. Именно для этих целей создавалась организация, именно такая культура в ней стала основой, именно за такую работу сотрудники бюро получали признание коллег и повышение по службе. В то же время работа по получению разведывательных данных сводилась к сидению за столом и печатанию заметок и секретных отчетов, эту работу не замечали окружающие, она приносила мало удовлетворения. Сложившаяся неофициальная иерархия была ясна и четко отражена в часто употребляемых сотрудниками Бюро поговорках вроде «Настоящие мужчины не занимаются бумажной работой» и «Единственное, что нужно настоящему агенту, – это блокнот, ручка и пистолет».

Казалось бы, борьба с преступностью и сбор разведывательных данных не имеют ничего общего, за исключением лести завышенному самолюбию Гувера, однако это не имело особого значения. Большинство американцев считали, что главная задача ФБР в том, чтобы гоняться за преступниками, а разведке, соответственно, отводилась всего лишь второстепенная роль. В то время, когда разгоралась холодная война с Советским Союзом, разведка считалась сферой деятельности Центрального разведывательного управления (ЦРУ), созданного после Второй мировой войны для сбора разведывательных данных на территории иностранных государств.

Чувство самоуверенности в вопросе национальной безопасности и неуместность разведывательной работы у сотрудников ФБР изменились 11 сентября 2001 года, когда два самолета «Боинг-767» поочередно врезались в каждую из башен-близнецов Всемирного торгового центра, приведя к гибели почти 3000 человек. Две отдельные группы воздушных пиратов захватили самолеты и направили их в сторону Вашингтона. Один из них врезался в Пентагон, второй был направлен на Капитолий, но разбился по пути после попыток пассажиров и членов экипажа вернуть контроль над самолетом.

Внезапно ФБР, основной задачей которого была борьба с преступностью, оказалось вовлечено в дела национальной безопасности.

 

Провалившаяся разведка

Можно ли было избежать террористических актов 11 сентября, если бы работа аппарата национальной безопасности была более эффективной? Как только немного утихло общественное возмущение действиями Усамы бен Ладена и террористов, захвативших самолеты, внимание переключилось на ФБР и его партнеров по разведке и их неспособность предотвратить теракты. Ошибки Бюро попали в поле зрения общественности, когда в мае 2002 года в прессу просочилась информация о 13-страничной служебной записке, отправленной агентом из Миннеаполиса в офис директора ФБР. Телеканал CNN сообщал, что в записке описывались некоторые предупреждающие знаки, которые буквально кричали «ТРЕВОГА. ТЕРРОРИСТИЧЕСКАЯ АТАКА», и все же Бюро не проявило к записке никакого серьезного интереса. В конце концов следователи выявили дюжину предупреждающих знаков, благодаря которым можно было бы предотвратить события 11 сентября.

Подозреваемые исламские радикалы записались на курсы подготовки летчиков в городе Феникс: спецагент ФБР Кеннет Уильямс воспринял этот факт как тревожный знак. В его служебной записке, написанной летом 2001 года, рекомендовалось провести проверку летных школ по всей стране, чтобы проверить, нет ли в числе курсантов членов Аль-Каиды. Эти рекомендации были большей частью проигнорированы. Через несколько недель была упущена другая возможность предупредить трагедию: в офис ФБР в Миннеаполисе поступил звонок от инструктора летной школы Pan Am International Flight School. Инструктор утверждал, что некто Закариас Муссауи, у которого почти не было опыта управления самолетом, заплатил 6800 долл. наличными за то, чтобы научиться управлять «Боингом-747» «за четыре или пять дней». В ФБР установили, что Муссауи на самом деле был сторонником джихада и недавно побывал в Пакистане. Тем не менее региональному отделению не удалось получить разрешение на осмотр ноутбука и других личных вещей Муссауи от штаб-квартиры ФБР в Вашингтоне. В последовавшем обмене сообщениями, ставшем теперь печально известным, руководитель отделения ФБР в Миннеаполисе утверждал, что хотел убедиться, что Муссауи не планирует «угнать самолет и направить его на здания Всемирного торгового центра». Агент из Вашингтона ответил: «Этого не случится… Этот парень просто интересуется самолетами данного типа – вот и все».

Специальная комиссия, которой было поручено расследование событий 11 сентября, обратила внимание на несогласованность действий и коммуникаций между различными разведспецслужбами. В одном случае двое из террористов-захватчиков были отслежены агентами ЦРУ, когда направлялись на встречу с предполагаемыми террористами в Малайзии в 1999 году. Агенты получили копию паспорта одного из них и отметили, что в паспорте имелась действующая виза США. Когда встреча закончилась и пара направилась в Таиланд, сообщение об этом не доставили вовремя в офис ЦРУ в Бангкоке, и след был потерян. Через какое-то время захватчики вылетели в Лос-Анджелес и с легкостью прошли мимо агентов Иммиграционной и таможенной службы, не подозревавших о беспокойстве ЦРУ.

Плохо налаженная коммуникация и неспособность оперативно реагировать на важные сообщения о грозящем риске; бюрократия в головном офисе, подавляющая инициативу сотрудников, действующих из лучших побуждений; вялая реакция в экстренных ситуациях; замедленная или искаженная коммуникация между офисами и отделениями – за все эти организационные ошибки всегда приходится платить.

Отчет Комиссии 9/11 предоставил подробное описание таких организационных ошибок и стал началом масштабного обсуждения того, что должно быть сделано, чтобы предотвратить повторение событий 11 сентября в ближайшем будущем.

Каждый может согласиться, что ФБР работало в изменившемся мире, где появились новые угрозы безопасности США, поэтому Бюро должно было изменить принципы работы в соответствии с ситуацией. Однако «правильный» путь реформирования ФБР и его собратьев, занимающихся вопросами национальной безопасности, и по сей день остается предметом активной дискуссии. Разумные люди, которые гораздо умнее и более информированы, чем мы с вами, считают, что аппарат национальной безопасности должен выглядеть совершенно по-другому.

И даже если бы мы смогли прийти к какому-то единому мнению о том, как должно выглядеть ФБР будущего, сможет ли «старая собака» выучить новые трюки?

 

Несогласованная национальная безопасность

Действия Аль-Каиды в 2001 году не были для ФБР большим сюрпризом – за предыдущие 10 лет была проведена по крайней мере пара генеральных репетиций, в которых явно читался намек новой террористической угрозы. Местный сумасшедший Тимоти Маквей припарковал грузовик, начиненный взрывчаткой, перед федеральным зданием Альфреда Мара в Оклахома-Сити в 1995 году и поджег взрыватель. Жертвами стали 168 человек, сотни других были ранены. ФБР также могло бы вынести для себя урок после того, как в 1993 году под Северной башней сработало взрывное устройство, заложенное в автомобиль подготовленными Аль-Каидой террористами, собиравшимися уничтожить обе башни, обрушив Северную башню на ее южного близнеца.

Однако такие предупреждающие знаки остались без внимания. Не то чтобы никто из ФБР не подозревал о надвигающейся опасности: одной из причин недоумения общественности по поводу отсутствия готовности к теракту было существование внутренних отчетов ФБР, в которых утверждалось, что крупная террористическая атака неминуема.

Организации сложно было переместить фокус на новую работу, в то время как старая – борьба с преступностью – уже изрядно истощила организационные ресурсы. Многие десятилетия угрозу американской демократии представляли преступники вроде Аль Капоне и его потомков, а не члены Аль-Каиды. Нельзя направить супертанкер на десятицентовую монетку. Несмотря на заявленную двусторонность выполняемой миссии, ФБР было по-прежнему сосредоточено на своей первоначальной цели – поимке преступников.

Разведка составляла лишь малую толику работы тесной штаб-квартиры ФБР, принадлежащей к эре 1970-х годов, и лишь небольшая часть этой работы была сфокусирована на неуклонно возрастающей угрозе терроризма. В 2001 году в ФБР работало 28 тыс. человек, большинство из которых было рассредоточено по 56 основным отделениям и 44 международным представительствам. По некоторым оценкам, лишь 200 из 9000 спецагентов ФБР были заняты в борьбе с терроризмом в 2001 году. В 1998 году агенты произвели 12 730 осуждений в уголовном порядке, по этим показателям оценивалась их работа. 37 из них имели отношение к терроризму.

Для перехода к разведывательной работе недостаточно просто перевести полевых агентов на сбор разведывательных данных. Так же как методисты и баптисты разработали новые методы компенсации, продвижения и мониторинга, которые подходили их реорганизованным церквям, ФБР был необходим целый ряд изменений, сочетающийся с заново введенными должностными обязанностями по охране национальной безопасности. Новому ФБР понадобились бы другие навыки и стимулы, которые, вероятно, стоило бы поместить в организацию другой структуры, а также менталитет и внутренняя культура, скорректированные такими формальными изменениями.

В старом ФБР священная цель заключалась в оценке работы сотрудников и награждении лучших из лучших. Агенты ФБР разбирались с уголовными делами, а судебная система безошибочно предоставляла объективные показатели, необходимые для выявления лучших агентов. Успех в основном определялся числом осуществленных арестов, обвинений, исков и осуждений. Работа ФБР была сродни тому, что делали детективы из убойного отдела, которых также оценивали и вознаграждали в зависимости от того, было ли раскрыто преступление или нет.

В чем определяется успех разведывательной деятельности? В «звенящей» тишине: нет угнанных самолетов; нет грузовиков, начиненных тротилом, взрывающихся в центре Манхэттена; нет жертв террористических атак. Спецагент Чарльз Прайс как-то сказал: «В уголовном деле главное – выяснить, что произошло, а в разведке – что может произойти». Затем сделать что-то, чтобы это предотвратить. Разведчики были в ФБР эквивалентом участковых, которых изжили неизмеримо высокие риски террористических атак.

В усердной разведывательной работе ФБР было больше общего с отделом по предотвращению чрезвычайных происшествий на BP, чем с традиционной деятельностью ФБР по закрытию уголовных дел. Если вы хорошо с этим справляетесь, катастрофы можно избежать, но наиболее заметный показатель того, насколько хорошо вы это делаете, – почти по определению – то, что почти никогда не случается. Каков приемлемый уровень риска? Одна катастрофа в год? Одна – в 10 лет? Никогда?

Допустим, вы могли бы измерить риск катастрофы – от легко воспламеняемой утечки, которая, к счастью, не случилась, до сломанных звонков сигнализации. Однако если вы будете советовать вашим сотрудникам избегать возможных рисков, вы сделаете только хуже. Потому что этом случае вы вряд ли дождетесь от них вообще какой-либо инициативы. Если представить, что национальная безопасность – это своего рода пазл, то как вы наградите тех, кто даст вам нужные фрагменты? Если вы создадите систему «оплаты за сбор информации», то инициативные люди никогда не сработаются из-за скрытого соперничества за награду и нежелания, чтобы кто-то был награжден за меньший труд.

Вместо того чтобы измерять, что потребуется для ликвидации катастрофы, вы можете измерить то, чего требует безопасность, как, например, часы, потраченные на изучение систем безопасности, или расходы на обслуживание оборудования. ФБР пыталось оценить аналитиков, измеряя их продуктивность количеством докладов разведки, которые коллективно информируют управление ФБР о возможных рисках. В итоге они пришли к выводу, что местные офицеры, делающие больше всего докладов, также оказались лучшими, по мнению управляющего бюро в Вашингтоне.

Тем не менее, начав раздавать поощрения разведчикам (сравнимые с теми, какие получают агенты по криминальным случаям), ФБР случайно спровоцировало то, что экономист Луис Гарсиано назвал «мотивационным принципом Гейзенберга»: метрика производительности является полезной лишь до тех пор, пока она не используется как метрика производительности. В 2007 году ФБР начала оценивать местных офицеров, основываясь на количестве предоставленных страниц докладов. К 2008 году взаимосвязь между количеством отчетов и качеством разведывательной работы исчезла – агенты просто стали писать больше слов в докладах.

Схожее давление существовало и при стимулировании предоставления информации в государственном аппарате по борьбе с преступностью. Теоретически любой отдельно действующий агент мог привести страну в состояние противостояния террористической угрозе. (Действительно, некоторые отдельные агенты считали, что они должны так поступить, основываясь на информации, имеющейся только у них.) Децентрализация внутри ФБР и разведывательных агентств сделала передачу сообщений об угрозе пересечения границы практически невозможной. Сложно представить, что ЦРУ могло, например, составить из официальных иммигрантов список подозреваемых, которых нужно держать подальше от американской земли. Тем не менее, естественно, отдельные агентства составляют отдельные списки и базы данных.

Данный недостаток координации не особенно бросался в глаза в те дни, когда большинство преступлений носило локальный характер. Ограбление банков в Чикаго чаще всего было делом налетчиков из Города Ветров, наркоторговцы работали в своих уголках Южной стороны. Каждая метрополия имела свою банду. Семья Скарфо контролировала мафию в Филадельфии, Буфалинос управляли Скрэнтоном, а в Нью-Йорке было достаточно дел для процветания пяти криминальных семей. Каждое криминальное дело, открытое полевым агентом, вполне подходило под его должностные обязанности. У местных агентов была большая сеть информаторов, надежное сотрудничество с местной полицией и понимание криминальной ситуации.

В целом, агенты ФБР в Вашингтоне практически не вмешивались в «бытовухи» – преступления, совершенные на бытовой почве. Исследователи из Гарвардской школы бизнеса, внимательно следящие за деятельностью Бюро и его реформой, цитируют административного сотрудника при Конгрессе США, который охарактеризовал спецагентов ФБР, возглавляющих местные отделения Бюро, как «принцев-феодалов, а директор (ФБР) больше похож на короля, которому совершенно необязательно обладать властью, чтобы всем этим править». Когда ситуация требовала внимания всей нации, офис, играющий главную роль, просто брал на себя ведение расследования. Это правило работает даже для врага США № 1 Усамы Бен Ладена. Изначально этим делом занимался нью-йоркский офис, ставший впоследствии центром всех дальнейших расследований, а штаб-квартира Отдела по борьбе с терроризмом играла лишь второстепенную роль.

Практически полное отсутствие координации между местными офисами ничего не значило при расследовании локальных криминальных случаев, однако подобная организация работы оказалась недееспособной перед лицом международного терроризма. Террористические ячейки не привязывают себя к определенному почтовому индексу. По мере того как на глобальной карте мира появляется все больше красных флажков, отмечающих возможные места нахождения террористов, возникает больше шансов вычислить, где же находится этот мусульманин, которому нравится взрывать небоскребы с помощью «Боингов».

Раздробленная структура ФБР напоминает организацию национальной безопасности в миниатюре. ФБР и ЦРУ, в общем-то, не очень ладили между собой, скрывали друг от друга имевшуюся у них оперативную информацию. Так что когда тайские власти сообщили агентам ЦРУ в Бангкоке, что два подозреваемых террориста сели на самолет до Лос-Анджелеса, ЦРУ и не собиралось сообщать об этом ФБР. Отчасти в результате этого ФБР упустило легкую возможность поймать двух мужчин, снявших комнату у информатора ФБР весной 2000 года, за год до того, как они направили рейс 77 авиакомпании American Airlines в сторону Пентагона. Если бы местные офисы ФБР боролись за свои убеждения, различные разведывательные организации боролись бы за хорошее отношение законодателей в Вашингтоне, то они, в свою очередь, выделяли бы кусочек бюджетного «пирога» на разведку побольше. Это особенно справедливо для годов периода окончания холодной войны, когда ЦРУ стремилось доказать свою преданность скептически настроенному Конгрессу, который всегда искал повод немного урезать бюджет.

Превосходство носящих оружие полевых агентов над офисными разведаналитиками отражалось практически во всем: от путей развития карьеры – все руководящие должности ФБР были заняты бывшими полевыми агентами – до компьютерных систем. ФБР начала реализацию программы технологического апгрейда «Виртуальное досье» еще до событий 9 сентября. Она было отменена пятью годами позже, в 2005 году, и стала своеобразным памятником попыткам Бюро изменить культуру «блокнота и ручки». Стоимость программы оценивалась в 170 млн долл.

Агентам, расследующим криминальные дела, не была нужна система обмена информацией. Они не хотели, чтобы такая система существовала. Маленькие мальчики и девочки не мечтают стать агентами, занимающимися вводом данных в компьютер. Агенты видели недостатки лишь в обмене и сравнении информации – особенно в эпоху WikiLeaks и кибератак. Компьютерные системы просто увеличивали шанс, что аккуратно собранные данные попадут не в те руки.

Профессор Гарвардской школы бизнеса Ян Ривкин назвал главным вкладом ФБР в борьбу с преступностью и одновременно главным барьером на пути к переменам культуру и этику полевых агентов ФБР. Агенты не ловят преступников только для продвижения по службе. Однако многие видят переход с полевой работы в менеджмент как даунгрейд. И, естественно, это оплачивается несколько ниже. Спецагенты могли увеличить свои доходы почти вдвое, просто уйдя в частный сектор. Агенты ФБР много работали над борьбой с преступностью, поскольку именно ради этого они и стали агентами. И будь они прокляты, если какой-то столичный бюрократ заставит их заниматься чем-то другим.

 

Организуя антитерроризм

Конгресс и страна могли терпеть до определенной степени взрывы у посольств США в разных странах или периодические атаки на американские военные объекты. Это была цена, которую они платили за поддержание мировой империи. Однако 3000 убитых граждан на американской земле вызвал хор голосов, говорящих: «Не забудем, не позволим повториться!» Поддержание американского ядерного арсенала в боеготовности не имело шанса на ошибку, и армия США справилась с задачей без инцидентов. Почему же ФБР не могло сделать то же самое?

Проводились слушания в Конгрессе. Создавались комиссии. Писались доклады. Академики и политические аналитики выступали со своими умозаключениями. Среди всего этого руководители ФБР планировали проведение реорганизации.

Данные, имеющиеся у государства, были представлены в «Докладе комиссии 9/11». Его последние главы представляли собой набор рекомендаций по реформированию национальной безопасности. Четыре из пяти подзаголовков начинались со слова «Объединение»: «Объединение усилий против внутреннего и внешнего сепаратизма», «Объединение усилий в обмене информацией» и так далее. Разрозненные разведывательные агентства и несогласованность внутри самого ФБР были виноваты в провале принятия общих методов работы и целей. Немногочисленные попытки ФБР организовать национальную безопасность привели к катастрофе. Бюро необходимо было ориентироваться на армию США с ее должностными инструкциями и протоколами, обеспечивающими коллективный отпор общему врагу.

Тем не менее из всей ученой братии громче всех «кричал» о проблеме профессор права из Чикагского университета Ричард Познер, задавшийся вопросом, может ли что-то еще более разрозненное (по сравнению с ФБР) иметь положительный эффект. Познер не особенно интересовался вопросами национальной безопасности, пока газета New York Times не попросила его взглянуть на отчет Комиссии 9/11 для их воскресного книжного обзора. То, что кого-то просили написать отзыв на государственный отчет для страниц Times, было уже само по себе необычно. Однако 9/11 явилось событием, которое привлекло так много общественного внимания, что государство заключило контракт с издателем В. В. Нортоном для массового коммерческого распространения. (Книга, изданная Нортоном, стала бестселлером и финалистом Национальной книжной премии.) Познер описал эту книгу как «увлекательный… но несколько неуместный литературный триумф». Первое издание в количестве 600 тыс. экземпляров было буквально сметено с полок, последовало второе издание – уже в миллион копий.

Journal of Legal Studies назвал Познера наиболее цитируемым ученым XX века, специализирующимся на правоведении. Он комментирует все – от абортов до антиглобализма, и это лишь первая буква алфавита. Хотя он никогда особенно не сосредотачивался на национальной безопасности, он согласился написать обзор, позже прокомментировав это следующим образом: «он может быть полезен для будущих перспектив».

Авторы отчета проконсультировались с 1200 экспертами из 10 стран мира, изучили более двух миллионов страниц документации, касающейся разведки. Однако, прочитав несколько вступительных параграфов, Познер, никак не связанный с авторами, отозвался о стиле изложения отчета как «не впечатляющий».

То, что начиналось как обзор книги, превратилось в хобби. Некоторые могут проводить свободное время, читая бульварные романы или смотря фильмы. Познер пишет быстрее, чем большинство американцев читает. Всего за несколько лет он выпустил четыре книги, посвященные анализу национальной разведки США.

Познер выступает скорее за односторонний лагерь, нежели использование двух организаций одновременно. ФБР создавалось исключительно для расследования преступлений, так почему бы им не позволить этим заниматься и дальше? Это было нечто большее, чем оппортунистическая экспансия Герберта Гувера в 1930-е годы, которая нагрузила Бюро разносторонними и плохо сочетаемыми задачами. Он указывает на операции по сбору данных вне США, в странах, где в работу Бюро не вмешивается гуверское лидерство. В Канаде задачи ФБР разделены между Канадской королевской конной полицией и Канадской службой разведки и безопасности, которая была отделена от КККП в 1984 году. В Великобритании криминальными делами занимается Скотленд-Ярд, а внутренней разведкой – MI5. (Джеймс Бонд работал на их «родственника», MI6, который занимался внешней разведкой.)

Лишь у ФБР Познер отметил совсем иной подход. Комиссия 9/11 поддержала создание должности руководителя всей национальной безопасности страны – «царя», который будет сидеть на вершине пирамиды из силовых и разведывательных организаций и структур. Подобная должность существовала как минимум на бумаге со времени подписания Акта о национальной безопасности в 1947 году. Акт узаконивал должность директора Центрального разведывательного управления, который должен был управлять ЦРУ и контролировать остальные разведывательные структуры в стране. Однако организации, не хотевшие подчиняться ЦРУ, путем лоббирования добились того, что директор ЦРУ не получил никакой реальной власти вне своего агентства.

Комиссия 9/11 еще раз обратила внимание общественности на изначальный принцип формирования действительно централизованной разведки и предложила ввести должность директора национальной разведки, который не станет возглавлять никакое конкретное агентство, однако будет иметь власть над всеми имеющимися. Централизация власти поможет упорядочить информационные системы различных агентств, а также сформирует рычаги управления для обмена важной информацией и, хочется надеяться, предотвратит недоработки, которые позволили 19 смертникам попасть в США и остаться незамеченными при планировании атаки.

Познер обратил внимание на еще одну серьезную ошибку при сборе данных разведки. Перед вторжением американских войск в Ирак в 2003 году практически весь разведывательный аппарат США ошибочно верил, что Саддам Хусейн имеет биологическое, химическое или даже ядерное оружие – так называемое оружие массового уничтожения (MI6 в Великобритании, к слову, ошибалось точно так же). Если неспособность предотвратить 9/11 связана с недостаточным обменом информации и отсутствием единства среди различных направлений разведки, неверное утверждение, что Саддам владеет ОМП, было результатом чрезмерного обмена информацией.

Сложность анализа разведданных заключается в том, чтобы различить, где среди разбросанных обрывков информации те, которые приведут к правильным ответам, а где те, которые лишь отвлекут от реальной ситуации. С точки зрения полевого агента, пытающегося пробиться наверх по карьерной лестнице, правильными обрывками являются такие, которые удовлетворят начальника. Согласитесь, частица такого подчиненного есть в каждом из нас. Если, к примеру, все знают, что директор национальной разведки убежден, что в Ираке активно производится ОМП, лишь отважный, но глупый подчиненный будет утверждать обратное.

Действительно, государственная комиссия, изучавшая информацию по ОМП в Ираке, обнаружила, что руководители отделов и департаментов разведки наказывали тех, кто выражал противоположные от официальной версии взгляды, и награждала тех, кто поддерживал мнение руководства по ОМП, т. е. говорили боссу то, что, как ему казалось, он и так знал. Президент США при условии, что сам он не прислушивается к подхалимам из разведки, захочет создать действительно автономные структуры по сбору разведданных, в которых каждый сотрудник будет высказывать свои честные и независимые взгляды.

Это также является сутью унифицированной, пирамидообразной организации, где по мере продвижения наверх теряется часть информации: агенты на периферии передают своим начальникам (допустим, каждого местного офиса) все, что к ним поступает; те, в свою очередь, выбирают самое важное, анализируют и передают отчет вверх по цепочке. Фильтрация эффективной информации – часть того, чем занимаются менеджеры, однако это также означает, что некоторые идеи теряются среди фильтров и суждений высокого уровня. В конце концов, топ-менеджеры могут быть важны, однако и они не идеальны. Естественно, чем выше пирамида, тем больше времени нужно, чтобы информация попала с периферии наверх.

Значит ли это, что раздутая иерархическая структура разведки – не самая лучшая идея на свете? Все зависит от того, какие проблемы разведки вы пытаетесь решить. Познер обратил внимание, что это очень похоже на производственный цикл в компании Procter & Gamble, где предложения проходят через 40–50 утверждений перед тем, как попадают к председателю правления. Подобный стиль управления подходит для такого рода компании. Мы с вами не находимся в центре революции технологий по производству мыла и стирального порошка, когда производитель должен либо предложить что-то инновационное, либо уйти с рынка. И у компании существует множество брендов, имидж которых она не хочет портить, предложив потребителям без тестирования «новые и продвинутые» формулы, которые могут привести к образованию рака или смерти младенцев.

Холодная война была аналогом стабильной и предсказуемой деловой среды P&G в контексте национальной безопасности. Террористические угрозы сегодня гораздо ближе к Кремниевой долине, где находится постоянно меняющееся количество малопонятных организаций, связанных между собой, и где лишь единичные идеи получают воплощение и ценность. Чем больше идей будет реализовано в продукте, тем лучше для всех.

Это особенно важно с учетом того, насколько высоки ставки. Когда дело касается небольшой ошибки в новой химической формуле порошка Tide, сумма издержек на бессмысленную инновацию сравнительно невелика, особенно по сравнению с общими доходами P&G. Если аналитик службы разведки пропустит небольшую, но важную информацию в самом начале расследования, то катастрофу можно уже не предотвратить. Когда в 2010 году житель Виргинии, рожденный в Афганистане, заявил на Facebook, что он знает, как сделать бомбу, чтобы взорвать метро в Вашингтоне, это, скорее всего, было психическое отклонение или дурная шутка. И, скорее всего, это безвредно. Однако существует минимальный шанс, что он перейдет от хвастовства к делу и ценой неверной оценки риска будут жизни сотен людей в метро.

Познер увидел не только обратную сторону возможных результатов централизованного сбора и анализа разведданных. Там, где Комиссия 9/11 фокусировалась на предыдущих ошибках, которые никогда больше не повторятся при создании объединенной системы разведки, Познер видел неизбежные компромиссы и будущие промахи (еще больше подхалимов, говорящих руководителям то, что они хотят услышать, и незамеченных улик), неизбежный результат централизации власти над спецслужбами и разведкой.

 

С другой стороны…

Некоторые хорошо проинформированные члены Бюро приняли во внимание бо́льшую часть критики Познера. Рецензия на его книгу «Uncertain Shield» («Ненадежный щит»), опубликованная в Journal of the American Intelligence Professional, собственной газете ЦРУ, приводит аргумент Познера о том, что, когда дело доходит до обмена информацией внутри объединенной бюрократии, хорошей информации становится слишком много. (Хотя в рецензии также отмечается, что Познер, не имеющий отношения к разведке, понятия не имеет, в каком состоянии находятся нецентрализованные разведывательные агентства после реформ по выводам Комиссии 9/11.)

Аргумент Познера, что ФБР следовало разделить на две организации, был встречен с большим скептицизмом. Uncertain Shield раскритиковал Стэнли Московиц, кадровый офицер ЦРУ с большим опытом работы разведчиком и связным в Москве, Иерусалиме, Вашингтоне и городах. Московиц противопоставил Познеру его же аргумент о более экономном распределении средств, обращая внимание, что за его более чем сорокалетний опыт работы с разведывательными службами по всему миру он пришел к выводу, что агентства с ограниченной ответственностью, такие как Скотленд-Ярд и MI5, зачастую лишь соперничали и мешали друг другу. Нет причин ожидать, что ФБР и новая служба внутренней разведки станут вести себя иначе. Они будут проделывать одну и ту же работу в одних и тех же городах, пытаясь установить сотрудничество с одними и теми же отделениями полиции и зачастую работая над одним и тем же делом. Ситуация выглядит по-другому лишь в случае антитеррористических действий.

Хорошо вооруженные преступники, занимающиеся наркоторговлей, дестабилизировали районы Мексики, граничащие с США. Поимка торговцев наркотиками и убийц – это проблема правоохранительных органов. Однако, принимая во внимание, что нельзя позволить нарковойнам перекинуться на Техас или Калифорнию, это вопрос национальной безопасности. На практике внутренняя безопасность и борьба с преступностью не могут быть разделены так же легко, как отделы производства продуктов питания и отделы моющих средств в крупной корпорации. Даже в мире капитала прямолинейный и безошибочный «развод» осложняется корпоративным эквивалентом борьбы за наследство в виде китайского чайного сервиза на 100 персон.

Именно в этом и состоит причина всех несчастливых союзов – не важно, имеется в виду брак двоих людей или слияние двух организаций. В конце концов, в каждой семье есть свой повод для разочарований: разбросанные грязные носки, плохое настроение, расхождения во мнениях по поводу школы, каникул и прочего. Так когда же цена духовного единения начинает перевешивать радость от брака и экономическую эффективность корпоративных союзов? И, если снова привести пример из области человеческих взаимоотношений, возможно ли сохранить все то хорошее, что нам дает такой союз, обратившись к специалистам, или такие противоречия непреодолимы?

Познер считал, что ФБР ставит перед собой две взаимоисключающие цели. Профессор Гарвардской школы бизнеса Ян Ривкин видел в этом причину напряжения, но также и стимул для обеих частей организации (разведывательной и криминалистической) поработать над устранением своих недостатков. Ривкин, признанный ученый в области менеджмента и бывший консультант, в 2005 году сменил свои пристрастия с корпоративной стратегии безопасности на национальную. Тогда у него появилась возможность поработать с ФБР и проанализировать управленческие процессы в организации. В то время как Познер оценивал ФБР с точки зрения стороннего наблюдателя, Ривкин следовал принципам Гарвардской школы – рассматривал организацию изнутри, поступаясь нейтралитетом в пользу лучшего понимания сильных и слабых сторон объекта исследования.

Ривкин, совместно со своими коллегами Майклом Роберто и Ранджавом Гулати, провел бо́льшую часть своего полугодового пребывания в ФБР, разговаривая с сотрудниками Бюро о реформах. Исследователей интересовали точки зрения каждого: и младших сотрудников, подносящих кофе, и старших менеджеров из Вашингтона (включая директора ФБР Роберта Мюллера), а также всех, кто находился между ними в иерархии Бюро. Возможно, они слишком увлеклись идеей «ФБР как империя», потому что в конце концов начали утверждать, что стране пошло бы на пользу, если бы законодатели игнорировали идеи Познера и оставили бы ФБР без изменений. За шесть лет исследований Ривкин, Роберто и Гулати создали множество обучающих примеров, опубликовали статью в Harvard Business Review, а также защитили диссертации. Все эти документы вместе содержали меньше слов, чем один-единственный том Познера.

По мнению Ривкина, ФБР выказывало все признаки брака, который стоит сохранить. Полевые агенты были хорошо знакомы с офицерами полицейских управлений по всей стране – только таким образом 11 тыс. агентов ФБР могли бы поддерживать порядок среди 300 млн американцев. Такие связи и знакомства на местах также служили «глазами» и «ушами» разведки. Взрывы – достаточно дорогое удовольствие. Атака 11 сентября стоила террористам почти 500 тыс. долларов, поэтому у преступников зачастую есть дополнительные каналы финансирования: контрабанда, торговля наркотиками, фальшивые деньги и прочие противозаконные способы получения средств. Такая информация попадает к агентам ФБР, работающим в криминальном отделе, которые, совместно со специалистами по борьбе с терроризмом, могут передавать самую важную информацию аналитикам из разведки. Под угрозой ареста некоторые преступники могут также выдавать целые террористические организации. Таким образом, преследование менее серьезных преступлений может привести к тому, что будущие террористы окажутся далеко от городских улиц, хотя бы на время. Это, например, произошло с Закариасом Муссаоуи, «двадцатым террористом 11 сентября», задержанным за нарушение иммиграционного законодательства и именно поэтому не участвовавшим в атаке. Однако, если бы ФБР пришлось предотвращать еще один подобный теракт, такие преимущества стали бы совсем не теоретическими. Бюро пришлось бы забыть о тех днях, когда им управляли полевые агенты с пистолетами, и стать настоящим амбидекстром – организацией, преследующей сразу две цели.

Для ВР сложность совмещения двух целей – сокращения расходов при повышении безопасности работ – стала очевидной к лету 2010 года. При этом генеральный директор Роберт Дадли продолжал призывать к увеличению расходов на добычу, заявляя, что безопасность является его главным приоритетом. Смог ли Дадли открыть формулу успеха, которую не увидел лорд Браун, или это еще один случай беспочвенных мечтаний? Может ли организация фокусироваться одновременно на двух целях и достигать обеих?

 

ФБР – амбидекстр?

Уже 12 сентября 2001 года стало очевидно, что ФБР пора сменить приоритеты. Это желание было формально задокументировано в мае 2002 года, когда директор Мюллер в своем заявлении перечислил 10 главных целей бюро. «Защита США от террористических атак» была основным приоритетом и до сих пор остается на первом месте.

Однако настоящие реформы даже на момент написания этой книги все еще не были реализованы. В условиях строгого контроля и диктатуры, например в армии, после того как босс заявит о смене приоритетов (с борьбы с криминалом на предотвращение терроризма), преданные бойцы на следующее же утро бросятся выполнять его инструкции. Тем не менее в мире до 11 сентября лояльность полевых агентов ФБР требовалось еще завоевать, и именно поэтому за приоритет контртеррористического направления развернулась серьезная борьба. Когда Ривкина спросили, что является основным препятствием для реформы, он указал не на древние компьютерные системы, не на неправильную мотивацию и не на ограниченность человеческих ресурсов, а без колебаний заявил, что все дело в культуре. Любые изменения в ФБР будут проблематичными, пока Бюро продолжит вместо аналитики заниматься тем, что в состоянии сделать любой человек с пистолетом и полицейским значком.

В 2001 году у страны не было ни времени, ни терпения, необходимых для того, чтобы приручать независимых агентов. Ривкин и Гулати в своей работе заявляют, что в связи с этим у ФБР не было другого выхода, кроме как частично превратиться в централизованную автократию, при которой директор ФБР стал бы для полевых агентов царем и богом. Именно такую позицию занял Мюллер, начавший с подписания приказа о том, что каждый полевой агент обязан в первую очередь отслеживать сигналы о террористических атаках, а затем уже уделять время другим целям. За период с 2003 по 2010 год Бюро обработало 180 тыс. сообщений о возможных терактах, так что работы сотрудникам Бюро хватало.

Сама структура работы также поменялась. Каждый полевой офицер теперь работал с командой из 10 аналитиков. Их задачей было получать все возможные данные о потенциальных преступлениях на местах, которые могли бы поставить под угрозу национальную безопасность. Такие полевые команды подчинялись не местным властям, а были прямо подотчетны специально созданному разведывательному управлению в штаб-квартире ФБР. Сама штаб-квартира также нанимала аналитиков для обработки разведданных, поступавших из любых уголков страны. Аналитиков включали в группы расследования, чтобы те могли просматривать улики, обнаруженные в ходе обычных следственных процедур, и определять их важность для национальной безопасности. Иначе зачем было вообще совмещать обе функции?

Некоторых агентов освободили от «бытовухи», чтобы те сфокусировались на укреплении контактов и установлении взаимоотношений с информаторами, которые могли бы предоставить важные для государственной безопасности сведения. Систему, при которой отделению, начавшему работу над расследованием, поручалось довести дело до конца (как, например, произошло с нью-йоркским отделением, которое первое добралось до файла с информацией об Усаме бен Ладене), заменил строгий контроль центра над всей антитеррористической деятельностью в стране.

Учитывая, что почти все ресурсы Бюро направлялись на разведывательные операции, директор Мюллер постарался сделать так, чтобы они использовались по назначению. До 11 сентября аналитики фактически занимались скорее тем, что подносили кофе, а не углублялись в вопросы национальной безопасности. Вряд ли такая деятельность могла заинтересовать лучшие умы страны. Несмотря на заявления об усовершенствовании аналитической программы, отчет 2005 года показывает, что в Бюро все еще не хватало персонала для такой работы, частично потому, что должность аналитика требовала слишком много бумажной работы и слишком мало реального анализа.

Определение критериев успеха, важного фактора для развития разведывательного управления, также представляло собой некоторые сложности. Если поощрять аналитика за количество слов в ежемесячном отчете, то исчезнет другой критерий – длина отчета как показатель эффективности. Оценка агентов по количеству привлеченных информаторов автоматически сместила бы фокус с качественных на количественные показатели. С такой же проблемой сталкиваются все организации со «сложными» задачами (сложными для отслеживания, состоящими из множества компонентов и требующими командной работы), например такими, как разведывательная аналитика.

Затем началась бесконечная сага о компьютеризации всех файлов и дел ФБР – инициатива, которую высоко оценили сборщики информации и возненавидели полевые агенты. За крахом программы «Виртуальное досье», стоившей Бюро 170 млн долл., последовали другие, не менее «удачные» попытки обновления существующих технологий. В 2010 году агенты все еще ожидали запуска новой онлайн-системы, которая избавила бы их от бумажной волокиты и позволила бы уделять больше времени работе.

Пессимист, оценивая реформы в ФБР после 11 сентября, сказал бы, что они не принесли никому пользы, зато огорчили каждого, кого затронули. Такая точка зрения неверна как минимум наполовину. По словам директора Мюллера, его задачей стало сделать так, чтобы у руля обновленного Бюро встала разведка, однако ФБР было не в состоянии ни привлечь лучших специалистов, ни в полной мере использовать собственные ресурсы. Кроме того, подобный подход ущемлял сотрудников, работающих на раскрытии обычных преступлений и ранее считавшихся героями Бюро.

Подобные проблемы угрожали долгосрочным планам развития ФБР, разработанным Мюллером. Основной смысл сохранения структуры ФБР заключался в том, что нетронутыми оставались и запутанные связи между миром криминала и миром терроризма. Такие связи отслеживались и поддерживались лучше всего за счет разрешений проводить расследования агентами-одиночками из местных отделений. Они сами могли определить, кто или что – наркобароны, ячейки Аль-Каиды, уличные банды или психи-одиночки – несет наиболее серьезную угрозу национальной безопасности.

В течение последних нескольких лет право на самостоятельное принятие подобных решений было возвращено руководителям местных отделений, пускай и при условии периодического мониторинга и надзора со стороны Вашингтона. Такие проверки должны были подтвердить, что борьба с терроризмом по-прежнему является приоритетом № 1.

Всем ли пришлись по вкусу эти изменения? Вряд ли.

Как раз в то время, когда офис в Нью-Йорке начал переводить своих агентов с «бытовухи» на борьбу с терроризмом, мы встретились с одним из сотрудников Генеральной прокуратуры США в Бруклине. Работа Генеральной прокуратуры в значительной степени зависит от свидетельств и улик, собранных ФБР, – именно для этого Бюро и было создано более века назад. Естественно, что прокурор был расстроен тем, как сокращались его источники информации. Он сам специализировался на борьбе с организованной преступностью, и такое сокращение ресурсов, по его мнению, ослабляло работу против нью-йоркской мафии. Из пяти оперативных команд – по одной на каждую из семей мафиози – осталось только три. Конечно же, мимо этого факта не могли пройти и сами преступники. Годы борьбы с преступностью оказались потраченными зря.

Теперь весь персонал упраздненных команд переводился на борьбу с терроризмом. Считал ли наш собеседник новые приоритеты ФБР неверными? Вовсе нет. Он прекрасно понимал, что основной задачей Бюро должно было стать предотвращение очередной крупной террористической атаки, но при этом считал, что с этой задачей должна сочетаться и ежедневная борьба с преступностью.

Какое решение он предлагает? Увеличить бюджет Бюро, чтобы продолжать войну против преступности на том же уровне, что и раньше, но при этом иметь возможность поддерживать новое, антитеррористическое направление. Комиссия Конгресса по бюджету могла бы заинтересоваться, откуда у ФБР взялись деньги, но наш собеседник предвидел и это и предложил сократить юристов Департамента юстиции, чье разрешение сотрудники Бюро должны получать в обязательном порядке перед началом расследования. Прокурор утверждал, что эти должности на самом деле не представляют никакой ценности, учитывая всю серьезность обязательной проверки, которую проходят все сотрудники в местных отделениях, и что дополнительный уровень контроля можно легко и безболезненно изъять и списать из государственного бюджета.

Конечно, доля правды в этом есть, но мы уверены, что юристы Департамента юстиции, работающие в Вашингтоне и защищающие гражданские свободы, могут видеть ситуацию совсем иначе.

Единственный вывод, который можно сделать из всего вышесказанного, заключается в том, что наполовину полный (или пустой) стакан – это лучшее, на что вы можете рассчитывать в сложившейся ситуации. Если разведчики или борцы с преступностью окажутся полностью удовлетворены действиями начальства, это покажет только, что лидеры ФБР не в состоянии удержать баланс между двумя направлениями своей работы. Невозможно принимать решения, которые будут одинаково выгодны для всех, и ни один менеджер не может надеяться на подобное. ФБР должно одним глазом приглядывать за банковскими грабителями, отмыванием денег и нью-йоркской мафией, а другим следить за возможностью следующего теракта. Как и в случае с 11 сентября, в будущем ФБР столкнется с такой ситуацией, когда станет очевидно, что его работы оказалось попросту недостаточно, чтобы защитить всех американцев. И, естественно, за это ФБР будет осуждено общественностью – той самой, что отказывается признавать существование недостатков в любой организации современного мира, основанного на компромиссах.