Президентские выборы 1932 года послужили для США политическим водоразделом. Герберт Гувер, добивавшийся своего переизбрания по мандату Республиканской партии, был выбит из седла глубокой депрессией. Миллионы людей остались без работы. Стандартный образ тех лет — это очередь безработных за бесплатной едой или безработный, продающий яблоки на перекрестке. Хотя независимая Федеральная резервная система была повинна в ошибочной денежной политике, превратившей кризис в катастрофическую депрессию, президент, как глава государства, не мог уйти от ответственности. Общественность потеряла веру в господствовавшую экономическую систему. Люди были в отчаянии. Они хотели утешений и обещания вывести их из тупика.

Франклин Делано Рузвельт, харизматический губернатор Нью-Йорка, был кандидатом от Демократической партии. Он был свежим человеком в большой политике и излучал надежду и оптимизм. По правде говоря, он базировал свою избирательную кампанию на старых принципах. Он обещал, что, будучи избранным, урежет излишние правительственные расходы и сбалансирует бюджет. В то же время уже в ходе избирательной кампании и в период до своей инаугурации Рузвельт регулярно собирал группу советников, «мозговой трест», в своем губернаторском особняке в Олбани. Они разрабатывали меры, которые необходимо было принять после его вступления в должность. Эти меры переросли в «новый курс», который он пообещал американскому народу, принимая пост демократического президента.

Выборы 1932 года были водоразделом и в узком политическом смысле. На протяжении 72 лет, в 1860–1932 годах, в течение 56 лет правили президенты-республиканцы, а демократы — 16 лет. В течение 48 лет, в 1932–1980 годах, наоборот, демократы занимали кресло президента тридцать два года, а республиканцы — шестнадцать.

Выборы были водоразделом и в более важном смысле; они ознаменовали изменения, с одной стороны, в восприятии обществом роли правительства и, с другой, его фактической роли. С момента основания республики и до 1929 года расходы правительства на всех уровнях (федеральном, штатов и местном) никогда не превышали 12 % национального дохода, за исключением военного времени; при этом две трети средств расходовались на уровне штатов и местном уровне. Расходы федерального правительства составляли, как правило, не более 3 % национального дохода. Начиная с 1933 года правительственные расходы были не менее 20 % национального дохода, а теперь они превышают 40 %, и две трети из них составляют федеральные расходы. Правда, большая часть послевоенного периода пришлась на «холодную войну». Однако начиная с 1946 года невоенные расходы всегда были не ниже 16 % национального дохода, а сейчас составляют примерно одну треть национального дохода. Расходы федерального правительства превышают четверть национального дохода, или свыше одной пятой расходов на невоенные цели. По этим меркам роль федерального правительства в экономике возросла за последние полвека примерно в десять раз.

Инаугурация Рузвельта состоялась 4 марта 1933 года, когда экономика находилась в низшей точке спада. Многие штаты объявили банковские каникулы, закрыли свои банки. Через два дня после инаугурации президент Рузвельт распорядился о закрытии банков по всей стране. В своей инаугурационной речи Рузвельт постарался внушить нации надежду, заявив, что «единственной вещью, которой стоит бояться, является страх сам по себе». Он немедленно начал реализацию бурной программы законодательных мер — «сто дней» специальной сессии Конгресса.

«Мозговой трест», как окрестил его Рузвельт, состоял в основном из сотрудников университетов, в частности Колумбийского университета. Их взгляды отражали изменения, произошедшие в интеллектуальной атмосфере университетских городков. От веры в индивидуальную ответственность, невмешательство государства, децентрализованное и ограниченное правительство они пришли к вере в социальную ответственность и централизованное, мощное правительство. Они были убеждены в том, что функции правительства состоят в том, чтобы защищать людей от превратностей судьбы и, в общих интересах, контролировать экономику, даже если это потребует введения государственной собственности на средства производства и управления ими. Эти две идеи уже были представлены в знаменитом романе Эдуарда Беллами «Оглядываясь назад», опубликованном в 1887 году. Рип ван Винкль, главный герой этой утопической фантазии, засыпает в 1887 году, а просыпается в 2000 году и обнаруживает, что мир сильно изменился. Его новые друзья объясняют ему, что поразившая его утопия возникла в 1930-х годах (пророческая дата) из ада 1880-х. Эта утопия обещала безопасность «от колыбели до могилы» (здесь мы впервые встречаем эту фразу), а также детализированное правительственное планирование и длительную обязательную для всех службу государству.

Воспитанные в такой интеллектуальной атмосфере, советники Рузвельта были рады понять депрессию как крах капитализма и поверить в то, что необходимо активное вмешательство правительства, и особенно централизованного правительства. Благожелательные государственные служащие и беспристрастные эксперты должны были взять в свои руки власть, которой злоупотребляли ограниченные и эгоистические «экономические роялисты». Как сказал Рузвельт в своей первой инаугурационной речи, «менялы покинули свои почетные места в храме нашей цивилизации».

Разработчики рузвельтовских программ черпали свои идеи не только в университетской среде, но и учитывали опыт бисмарковской Германии, фабианской Англии и Швеции с ее «средним путем». «Новый курс», появившийся в 1930-х годах, четко отражал эти взгляды и включал в себя программы, направленные на реформирование фундаментальных основ экономики. Некоторые из них были упразднены, когда Верховный суд объявил их неконституционными, прежде всего Национальную администрацию восстановления и Администрацию регулирования сельского хозяйства. Другие институты все еще существуют, например, Комиссия по ценным бумагам и биржам, Национальное управление по трудовым отношениям, общенациональный минимум зарплаты.

«Новый курс» также включал программы социальной защиты от жизненных невзгод, например, страхование по старости и смерти кормильца, страхование по безработице и государственной материальной помощи. В этой главе рассматриваются указанные меры и их последующее развитие.

«Новый курс» предусматривал также программы, которые планировались как исключительно временные меры, направленные на преодоление чрезвычайной ситуации, вызванной Великой депрессией. Некоторые временные программы стали постоянными, как это обычно происходит с правительственными программами.

Наиболее важные временные программы включали такие проекты, как: «создание рабочих мест» под эгидой Управления общественных работ; использование безработной молодежи на работах по улучшению национальных парков и лесов под эгидой Гражданского корпуса охраны природных ресурсов и программа федеральных пособий нуждающимся. В то время эти программы выполняли полезную функцию. Нищета была широко распространенным явлением; нужно было принимать конкретные меры по борьбе с нищетой, помочь нуждающимся и возродить в людях надежду и доверие. Эти программы разрабатывались в спешке и, конечно, были несовершенны и расточительны, но в тех обстоятельствах это было понятно и неизбежно. Администрация Рузвельта достигла значительного успеха в деле уменьшения нищеты и восстановления доверия.

«Новый курс» был прерван Второй мировой войной, которая в то же время способствовала укреплению его фундамента. Война привела к сильному увеличению бюджета и беспрецедентному контролю правительства над экономической жизнью: законодательное фиксирование цен и зарплаты, карточное распределение потребительских товаров, запрещение производства некоторых гражданских товаров, распределение сырых материалов и конечных продуктов, контроль над экспортом и импортом.

Ликвидация безработицы, расширение производства военной продукции, которое превратило США в «арсенал демократии», и безусловная победа над Германией и Японией — все это широко интерпретировалось как демонстрация возможностей правительства управлять экономической системой более эффективно, чем «неплановый капитализм». Одним из первых законодательных актов, принятых в послевоенные годы, был Закон о занятости (1946), в котором предусматривалась ответственность правительства за поддержание «максимума занятости, объема производства и покупательной способности», что, по сути дела, возводило кейнсианскую политику в ранг закона.

Воздействие войны на общественное мнение было зеркальным отражением того воздействия, которое в свое время оказала депрессия. Последняя убедила людей в том, что капитализм ущербен, а война — в том, что централизованное управление эффективно. Оба вывода ошибочны. Депрессия была вызвана ошибками правительства, а не частных предпринимателей. Что касается войны, то здесь нужно различать временное усиление контроля правительства с одной главной целью, разделяемой почти всеми гражданами, готовыми принести во имя ее большие жертвы; совсем другое дело — постоянный контроль правительства над экономикой с целью продвижения туманной идеи «общего интереса», сформированного на основе совершенно различных и существенно расходящихся целей граждан.

К концу войны казалось, что централизованное экономическое планирование является веянием будущего. Этот вывод страстно поддерживали те, кто видел в нем зарю мира изобилия, распределяемого поровну. Этого не менее отчаянно боялись те, кто видел в этом поворот к тирании и нищете. До настоящего времени не сбылись ни надежды одних, ни страхи других.

Правительство сильно увеличилось. Однако вопреки многим опасениям это расширение не приняло форму детального централизованного планирования, сопровождаемого ростом национализации производства, финансов и торговли, чего многие из нас так боялись. Практика положила конец детализированному экономическому планированию, отчасти потому, что оно не смогло достичь провозглашенных целей, но также и потому, что оно противоречило свободе. Этот конфликт стал совершенно очевидным при попытке британского правительства контролировать распределение работников по рабочим местам. Недовольство общественности привело к отказу от этой попытки. Национализированные отрасли промышленности оказались настолько неэффективны и привели к таким огромным потерям в Великобритании, Швеции, Франции и США, что сегодня лишь немногие твердолобые марксисты считают желательной дальнейшую национализацию. Развеялась некогда широко разделявшаяся иллюзия того, что национализация ведет к росту эффективности производства. Отдельные акты национализации все еще имеют место, например, пассажирских железнодорожных перевозок, некоторых транспортных услуг в США, компании Leyland Motors в Великобритании, сталелитейной промышленности в Швеции. Но они осуществляются по совершенно другим причинам, например, потому, что потребители хотели бы сохранить услуги, субсидируемые государством, в то время как рыночные условия требуют их ликвидации, или потому, что рабочие убыточных отраслей боятся безработицы. Даже сторонники подобной национализации рассматривают ее как необходимое зло.

Провалы планирования и национализации не уменьшили давления в сторону увеличения правительства. Оно просто изменило направление. Сегодня экспансия правительства принимает форму программ благосостояния и регулирующей деятельности. Как сформулировал У. Аллен Уоллис по несколько другому поводу, социализм, который «потерпел интеллектуальное банкротство после того, как на протяжении столетия были один за другим опровергнуты его аргументы в пользу социализации средств производства, теперь стремится к социализации результатов производства».

В сфере социального обеспечения изменение курса привело к взрывному росту программ, особенно после того, как в 1964 году президент Линдон Джонсон объявил «войну бедности». Программы «нового курса» в сфере социального страхования, страхования по безработице и прямой защиты по мере своего расширения охватывали все новые и новые группы населения; выплаты возрастали. Были приняты государственные программы бесплатной медицинской помощи престарелым (Medicare), а также бесплатной или льготной медицинской помощи малообеспеченным (Medicaid); программы обеспечения продовольственными талонами и многие другие. Были расширены программы государственного жилищного строительства и обновления городов. В настоящее время функционируют сотни программ государственного обеспечения и перераспределения доходов. Министерство здравоохранения, просвещения и социального обеспечения, созданное в 1953 году в целях консолидации разрозненных программ благосостояния, первоначально имело бюджет в 2 миллиардов долларов, или менее 5 % расходов на национальную оборону. Через 25 лет (в 1978 году) его бюджет составил 160 миллиардов долларов, что в 1,5 раза превышало совокупные расходы на содержание армии, военно-морских и военно-воздушных сил. Министерство имеет третий по величине бюджет в мире после государственных бюджетов США и СССР. Министерство контролирует огромную империю, проникающую во все уголки страны. В этой империи трудится более 1 % занятых в США — либо непосредственно в Министерстве, либо принимая участие в программах, осуществляемых под его эгидой правительствами штатов и местными администрациями. Все мы затронуты их деятельностью. (В конце 1979 года из этого Министерства выделилось Министерство образования.)

Вряд ли кто-нибудь может поставить под сомнение два внешне противоречивых феномена: широко распространенную неудовлетворенность результатами бурной деятельности в сфере социального обеспечения и неослабевающее давление в пользу дальнейшего расширения этой деятельности.

Цели всегда были благородными, а результаты разочаровывали. Расходы на социальное страхование стремительно возросли, а система при этом испытывает огромные финансовые затруднения. Программы государственного жилищного строительства и обновления городов скорее сократили, чем увеличили количество жилья, доступного неимущим. Списки нуждающихся в социальной помощи быстро увеличиваются, несмотря на рост занятости. Все согласны с тем, что программы социального обеспечения представляют собой адскую смесь, насквозь пронизанную мошенничеством и коррупцией. По мере того как государство оплачивает все возрастающую часть медицинских счетов, пациенты и врачи жалуются на быстрый рост цен и растущую обезличенность медицины. В сфере образования с ростом вмешательства государства снижается уровень обучения студентов.

Постоянные провалы программ, принятых с благими намерениями, отнюдь не случайны. Это — не просто следствие ошибок в их осуществлении. Неудачи глубоко укоренены в практике использования негодных средств для достижения благих целей.

Несмотря на провал этих программ, растет давление в пользу их расширения. Неудачи приписываются скупости Конгресса при выделении средств и сопровождаются громкими требованиями о расширении этих программ. Особые интересы людей, получающих выгоду от специальных программ, оказывают давление в сторону их расширения — и в первых рядах выступает мощная бюрократия, порожденная этими программами.

Привлекательной альтернативой существующей системе благосостояния выступает отрицательный подоходный налог. Идея отрицательного подоходного налога была широко поддержана людьми и группами различной политической ориентации. В том или ином виде идея отрицательного подоходного налога выдвигалась тремя президентами США, однако в обозримом будущем эта идея не представляется политически осуществимой.

Возникновение современного государства всеобщего благосостояния

Первым современным государством, в котором в довольно широких масштабах были введены меры по социальному обеспечению, ныне снискавшие популярность во многих странах, была Германская империя, возглавлявшаяся «железным канцлером» Отто фон Бисмарком. В начале 1880-х годов он внедрил всеохватную систему социального страхования, включавшую в себя страхование работников от несчастного случая, болезни и старости. Его мотивы представляли собой причудливую смесь патерналистского отношения к низшим классам и трезвой политики. Его меры были направлены на подрыв политической привлекательности нарождавшейся социал- демократии.

Может показаться парадоксальным, что автократическое и аристократическое по своей сути государство, каким являлась Германия перед Первой мировой войной, или, на сегодняшнем политическом жаргоне, правая диктатура, положило начало принятию социальных мер, более характерных для социалистов и левых. Но в этом нет парадокса, даже если отвлечься от политических мотивов Бисмарка. Сторонники как аристократизма, так и социализма разделяют веру в централизованное управление, т. е. управление, основанное на командах сверху, а не на добровольном сотрудничестве. Они расходятся лишь в вопросе о том, кто должен управлять государством: элита — по праву рождения или эксперты — избранные в соответствии с их достоинствами. И те и другие декларируют (искренне веря в это сами), что они стремятся обеспечить благосостояние «широким массам» и что они лучше, чем простые люди, знают, в чем состоит «общественный интерес» и как его достичь. И те и другие, таким образом, исповедуют философию патернализма. И все они, получив власть, в конечном счете под лозунгом «всеобщего благосостояния» продвигают интересы своего собственного класса.

Исторически более близким прообразом политики социального страхования, принятой в США в 30-х годах, были меры, осуществленные в Великобритании, начиная с Закона о пенсиях по старости (1908) и Национального закона о страховании (1911).

В соответствии с законом о пенсиях по старости, любому человеку старше 70 лет и с доходом ниже определенного минимума предоставлялась еженедельная пенсия, размер которой зависел от дохода получателя. Эти пенсии не были связаны с какими-либо взносами и, в определенном смысле, представляли собой простые пособия — продолжение закона о бедности, который в той или иной форме веками существовал в Великобритании. Однако, как указывает А. В. Дайси, существовало фундаментальное различие. Пенсия рассматривалась как право, и получение ее «не должно было лишать пенсионера права участвовать в выборах, какого-либо права или привилегии либо лишать его правоспособности», указывалось в законе. Это показывает, насколько далеко мы ушли от этого скромного начала, о котором А. В. Дайси через пять лет после введения в действие закона написал: «Без сомнения, благоразумный и благожелательный человек может спросить себя, выиграет ли Англия в целом, установив законом, что получение пособия по бедности в форме пенсии совместимо с сохранением права пенсионера участвовать в парламентских выборах». Нужен современный Диоген и с очень мощным фонарем, чтобы найти хоть кого-нибудь, кто имел бы право голосовать при условии, что получение правительственных пособий стало бы условием неправоспособности.

Национальный закон о страховании был направлен «на достижение двух целей: во-первых, любой человек в возрасте от 16 до 70 лет, работающий по найму в Великобритании, должен быть застрахован от болезни, или, иными словами, ему должны быть гарантированы средства для лечения болезни… Во-вторых, любой человек, занятый на определенных работах, установленных Законом, должен быть застрахован от безработицы, или, иными словами, ему должна быть гарантирована поддержка в периоды безработицы». В отличие от пенсий по старости система страхования строилась на основе взносов. Она финансировалась за счет взносов работодателей, работников и, отчасти, государства.

Этот закон представлял собой еще более радикальный отход от первоначальной практики, чем Закон о пенсиях по старости, как вследствие его страховой природы, так и случаев, от которых он страховал. А. В. Дайси писал:

В соответствии с Национальным страховым законом государство налагает на наемных работников новые и, возможно, весьма обременительные обязанности и, в то же время, наделяет новыми, очень широкими правами… До 1908 года вопрос о том, будет ли человек, будь он богатым или бедным, страховать свое здоровье, являлся вопросом, который оставался исключительно на его собственном усмотрении. Его поведение интересовало государство не больше, чем какого цвета пальто он будет носить. В перспективе Национальный страховой закон будет налагать на государство, а значит, и на налогоплательщиков, гораздо более тяжелое бремя, чем предполагают английские избиратели… Страхование от безработицы является, по сути дела, признанием государством его обязанности застраховать человека от ущерба, связанного с отсутствием работы… Национальный закон о страховании согласуется с доктриной социализма и едва ли совместим с либерализмом или даже радикализмом 1865 года.

Эти ранние английские меры, так же как и бисмарковские, иллюстрируют сходство между аристократизмом и социализмом. В 1904 году Уинстон Черчилль перешел из партии тори, партии аристократов, в Либеральную партию. Будучи членом кабинета Ллойда Джорджа, он играл ведущую роль в подготовке законодательства по социальным реформам. Смена партийной принадлежности, которая оказалась временной, не потребовала смены принципов, как это было бы полвека назад, когда Либеральная партия являлась партией, приверженной свободе внешней торговли и государства laissez-faire. Социальное законодательство, которое разрабатывал Черчилль, хотя и различалось по масштабам и характеру, находилось в русле традиции патерналистского фабричного законодательства, принятого в XIX веке во многом под влиянием так называемых радикальных тори, группы, образованной преимущественно аристократами, вдохновленными обязанностью заботиться об интересах трудящихся классов на основе их согласия и поддержки, а не принуждения.

Не будет преувеличением сказать, что своим нынешним обликом Великобритания больше обязана принципам тори XIX века, нежели идеям Карла Маркса и Фридриха Энгельса.

Другим источником, несомненно оказавшим влияние на «новый курс» Рузвельта, была книга М. Чайлдса «Швеция: средний путь», опубликованная в 1936 году. Швеция ввела обязательное пенсионное обеспечение по старости в 1915 году. Пенсии выплачивались всем гражданам старше 67 лет независимо от их финансового положения. Размеры пенсий зависели от взносов, которые люди вносили в систему. Эти взносы дополнялись финансированием из правительственных фондов.

В дополнение к пенсиям по старости и страхованию от безработицы Швеция развивала государственную собственность в промышленности, государственный жилой фонд и массовые потребительские кооперативы.

Последствия государства всеобщего благосостояния

Англия и Швеция, долгое время служившие примером процветающих государств всеобщего благосостояния, стали испытывать всевозрастающие трудности. В обеих странах росла неудовлетворенность.

Англия встречала все большие трудности при финансировании растущих правительственных расходов. Рост налогов стал одним из основных источников недовольства. Это недовольство многократно возрастало под воздействием инфляции, как это будет показано в главе 9. Национальная служба здравоохранения, некогда бывшая самым крупным бриллиантом в короне государства всеобщего благосостояния и все еще признаваемая широкой английской общественностью величайшим достижением лейбористского правительства, вступила в полосу растущих затруднений, измученная забастовками, ростом затрат и растущими очередями пациентов. Все больше и больше людей обращались за помощью к частным врачам, частным страховым компаниям и домам отдыха. Частный сектор, хотя и оставался сравнительно небольшим сектором индустрии здравоохранения, быстро развивался.

Безработица в Англии выросла вместе с инфляцией. Правительство было вынуждено отказаться от своей приверженности полной занятости. Такие базовые показатели, как производительность и реальные доходы, в лучшем случае остаются на прежнем уровне, что ведет ко все большему отставанию Англии от континентальных соседей. Неудовлетворенность драматическим образом выплеснулась наружу в форме внушительной победы тори на выборах в 1979 году, завоеванной благодаря обещанию Маргарет Тэтчер коренным образом изменить курс правительства.

В Швеции до поры до времени дела обстояли гораздо лучше, чем в Англии. Стране не пришлось нести на себе бремя двух мировых войн, и она пожинала экономические плоды своего нейтралитета. Тем не менее в последние годы она стала испытывать те же трудности, что и Англия: высокая инфляция и высокая безработица, недовольство повышением налогов, приведшее к эмиграции многих наиболее талантливых людей, неудовлетворенность социальными программами. И здесь точно так же избиратели выразили свое отношение к государству всеобщего благосостояния в кабинах для голосования. В 1976 году избиратели покончили с сорокалетним правлением Социал-демократической партии и привели к власти коалицию других партий, хотя это и не привело к коренному изменению политики правительства.

Город Нью-Йорк является наиболее ярким примером попыток творить добро с помощью правительственных программ. НьюЙорк является городской общиной, наиболее сильно ориентированной на благосостояние. Расходы городской администрации в расчете на душу населения здесь больше, чем в любом другом городе США, например, вдвое больше, чем в Чикаго. Философия, которой руководствовался город, нашла свое выражение в бюджетном послании мэра Роберта Вагнера в 1965 году: «Я не допущу, чтобы наши фискальные проблемы лимитировали наши обязательства по удовлетворению насущных потребностей жителей города». Вагнер и его преемники пришли к очень широкому толкованию «насущных потребностей». Но дополнительные деньги, дополнительные программы и дополнительные налоги не помогли. Они привели к финансовой катастрофе, при этом «насущные потребности людей» даже в узком смысле не были удовлетворены, не говоря уж о толковании их Вагнером. Банкротство было предотвращено только благодаря помощи федерального правительства и штата НьюЙорк. В обмен на это город Нью-Йорк отказался от самостоятельности и превратился в подопечного, строго контролируемого штатом Нью-Йорк и федеральным правительством.

Ньюйоркцы, естественно, пытались обвинить в своих проблемах внешние силы. Но, как писал в своей последней книге Кен Аулетта, «никто не заставлял Нью-Йорк создавать огромный муниципальный госпиталь или городскую университетскую систему, продолжать бесплатное обучение, отказаться от экзаменов при приеме в высшие учебные заведения, игнорировать бюджетные ограничения, ввести самые высокие налоги в стране, брать займы без учета своих возможностей, субсидировать жилье для лиц со средними доходами, жестко контролировать арендную плату, назначать муниципальным служащим щедрые пенсии, заработную плату и дополнительные льготы».

Аулетта иронизирует: «Побуждаемые либеральным состраданием и идеологической приверженностью к перераспределению богатства, нью-йоркские чиновники способствовали перераспределению большой части налоговой базы и тысяч рабочих мест за пределы Нью-Йорка».

Большим счастьем было то, что город Нью-Йорк не имел права печатать деньги. Он не мог использовать инфляцию как средство налогообложения и, таким образом, отодвинул свой черный день. К несчастью, вместо того, чтобы реально решать свои проблемы, он стал взывать о помощи к штату Нью-Йорк и федеральному правительству.

Рассмотрим еще несколько примеров.

Социальное страхование

Важнейшей социальной программой в США на федеральном уровне является программа социального страхования, включающая в себя страхование по старости, утрате кормильца и инвалидности и медицинское страхование. С одной стороны, это священная корова, на которую не может посягнуть ни один политик — как это обнаружил Барри Голдуотер в 1964 году. С другой стороны, она является объектом нападок со всех сторон. Получатели пособий жалуются на то, что их размеры не позволяют им достичь обещанных программой жизненных стандартов. Те, кто выплачивает страховые взносы на социальную защиту, считают их тяжким бременем. Работодатели недовольны тем, что страховые взносы вбивают клин между затратами на наем дополнительного работника и чистым выигрышем работника от получения работы, что ведет к возникновению безработицы. Налогоплательщики недовольны тем, что обязательства системы социального страхования, не обеспеченные финансовыми ресурсами, уже сейчас составляют триллионы долларов и что даже нынешний высокий уровень налогообложения не сможет надолго обеспечить ее платежеспособность. И все эти нарекания справедливы!

Социальное страхование и страхование от безработицы были введены в 1930-х годах, чтобы работающие смогли обеспечить себя средствами существования после ухода на пенсию или в случае временной безработицы, не становясь объектами благотворительности. Государственное вспомоществование было введено для оказания помощи людям, находящимся в бедственном положении. Ожидалось, что эта мера изживет себя полностью по мере роста занятости и расширения системы социального страхования. Первоначально обе программы были невелики по объему. Обе росли как на дрожжах. Программа социального страхования так и не заменила собой программу государственного вспомоществования — обе программы достигли исторически высшего уровня и по величине расходов, и по числу людей, получающих пособия. В 1978 году выплаты по линии социального страхования (пенсии, пособия по инвалидности, безработице, больничному и медицинскому обслуживанию, утрате кормильца) составили более 130 миллиардов долларов и охватывали более 40 миллионов получателей. Пособия по программе государственного вспомоществования превышали 40 миллиардов долларов и охватывали более 17 миллионов человек.

Чтобы ввести дискуссию в разумные рамки, в этом разделе мы ограничимся обсуждением только одного основного компонента системы социального страхования пособий по старости и утрате кормильца, на долю которых приходится две трети расходов и три четверти получателей. В следующем разделе мы рассмотрим программы государственного вспомоществования.

Система социального страхования внедрялась начиная с 30-х годов, при помощи вводящих в заблуждение лозунгов и лживой рекламы. Если бы частное предприятие занималось такого рода рекламной деятельностью, оно наверняка подверглось бы суровому наказанию со стороны Федеральной комиссии по торговле.

Рассмотрим следующий абзац, который воспроизводился из года в год вплоть до 1974 года миллионными тиражами в анонимной брошюре Министерства здравоохранения, образования и социального обеспечения под названием «Твое социальное страхование». «Основополагающий принцип социального страхования очень прост: на протяжении своей трудовой жизни наемные работники, их работодатели и самодеятельное население платят страховые взносы, которые накапливаются в специальных доверительных фондах. Когда работник перестает получать доход или начинает получать меньше вследствие ухода в отставку, потери трудоспособности или смерти, начинают выплачиваться ежемесячные денежные пособия, чтобы компенсировать семье потерянный заработок».

Вот образчик двоемыслия в духе Оруэлла! Налоги на заработную плату именуются «взносами» (в книге «1984» Партия провозгласила бы: «Принудительное есть добровольное»).

Доверительные фонды изображаются так, будто они играют важную роль. На деле они долгое время были исключительно мелкими (так, в июне 1978 года Система страхования престарелых и необеспеченных иждивенцев располагала 32 миллиардами долларов, что составляло менее половины текущих годовых расходов), а их финансовая база состояла только из обещаний одного подразделения правительства заплатить другому. Сегодняшний объем уже обещанных пенсий по старости лицам, охваченным системой социального страхования (как пенсионерам, так и продолжающим работать), составляет триллионы долларов. По идее такими же должны быть размеры доверительного фонда, необходимые для оправдания рекламных лозунгов (по Оруэллу, «Мало — это много»).

Создается обманчивое впечатление, что «пособия» работникам выплачиваются из их «взносов», аккумулируемых в некоем доверительном фонде. На самом деле социальные налоги, уплачиваемые работающими, используются на выплату пособий нынешним пенсионерам или их иждивенцам, семьям, потерявшим кормильца; при этом никаких доверительных фондов не создается («Я — это ты»).

Работники, уплачивающие социальные налоги сегодня, не могут получить никаких гарантий от доверительных фондов в том, что они будут получать пенсии, когда уйдут в отставку. Единственной гарантией может выступать желание будущих налогоплательщиков платить налоги для того, чтобы выплачивать пенсии, которые «заработали» нынешние налогоплательщики. Это одностороннее «соглашение между поколениями» имеет мало общего с доверительным фондом. Оно больше похоже на круговое «письмо счастья».

В брошюрах Минздрава также говорится: «Девять десятых работающих в США зарабатывают защиту себе и своим семьям в рамках программы социального страхования».

Еще один пример двоемыслия. Сегодня девять из десяти работающих платят налоги, чтобы финансировать выплаты тем, кто не работает. Каждый отдельно взятый работник не «зарабатывает» социальную защиту для себя и своей семьи в том смысле, в каком это можно сказать о человеке, делающем взносы в частный пенсионный фонд. Он «зарабатывает» себе защиту только в политическом смысле, удовлетворяя определенным административным требованиям, дающим право на получение пособия. Сегодняшние пенсионеры получают гораздо больше, чем актуарный эквивалент налогов, которые они сами заплатили и которые были уплачены в их пользу работодателями. Молодым людям, которые теперь платят социальные налоги, будет обещано гораздо меньше, чем актуарный эквивалент уплаченных ими и их работодателями налогов.

Социальное страхование ни в коей мере не является страховой программой, в рамках которой индивидуальными взносами можно купить эквивалентное страховое возмещение. Как признают даже самые рьяные его сторонники, «взаимосвязь между взносами (т. е. налогами на заработную плату) и получаемыми пособиями крайне незначительна». Социальное страхование скорее представляет собой сочетание специального налога и специальной программы социальных трансфертов.

Самое удивительное заключается в том, что едва ли можно встретить человека, каких бы политических убеждений он ни придерживался, который выступал бы в защиту налоговой системы или системы пособий, взятых по отдельности. Ни одна из них сама по себе не была бы сегодня одобрена!

Рассмотрим социальный налог. Если не считать недавних малозначительных изменений (снижение ставки на заработанный доход), он предполагает единую ставку на заработную плату, не превышающую определенного максимума, и, таким образом, является регрессивным, налагающим наиболее тяжелое бремя на людей с низкими доходами. Этот налог совершенно не стимулирует работодателей нанимать дополнительную рабочую силу, а безработных заниматься поисками работы.

Возьмем пособия. Их величина не определяется ни суммой, уплаченной получателем, ни его финансовым положением. Они не представляют собой ни справедливого возмещения уплаченных налогов, ни эффективного способа оказания помощи нуждающимся. Существует некая связь между уплаченными налогами и полученными пособиями, но в лучшем случае это — фиговый листок, придающий некую видимость правдоподобия тому, что называется «страхованием». Величина пособий, получаемых индивидом, зависит от различного рода случайных обстоятельств, от того, работал ли получатель на предприятии, охваченном пенсионными программами, или нет. Женщина, которая никогда не работала, но является женой или вдовой работника, имевшего права на наивысшую пенсию, получит такую же пенсию, как и точно такая же женщина, которая вдобавок и сама заработала пенсию. Работая после 65 лет, человек не только теряет право на пенсию, если его годовой заработок превысит определенный незначительный минимум, но и в довершение несправедливости должен будет платить социальные налоги, финансируя пенсию, которую не получает. И этот перечень можно продолжать сколь угодно долго.

Трудно представить себе больший триумф художественной рекламы, чем сочетание неприемлемого налога и неприемлемой схемы пособий в программе социального страхования, которую принято считать одним из крупнейших достижений «нового курса».

По мере углубления в литературу по социальному страхованию мы были потрясены аргументацией, приводящейся в поддержку программы. Люди, которые никогда не стали бы лгать своим детям, друзьям или коллегам и которым мы безоговорочно доверили бы наиболее важные личные проблемы, пропагандировали ложный взгляд на социальное страхование. Трудно поверить, что при их интеллекте и восприимчивости к противоположным точкам зрения они поступали подобным образом непреднамеренно и простодушно. Очевидно, они считают себя элитой, которая знает, что является благом для других людей, лучше, чем они сами, элитой, которая считает своим долгом и ответственностью убедить законодателей принимать законы, которые будут им полезны, даже если их придется при этом одурачить.

Долговременные финансовые проблемы системы социального страхования проистекают из одного простого факта: число получателей пособий по линии социального страхования возросло и продолжает расти быстрее, чем число работников, уплачивающих страховые взносы из своих заработков. В 1950 году на каждого получателя пенсий приходилось 17 работающих; в 1970 году — только трое; к началу ХХI века при сохранении существующей тенденции останется только два работника.

Программа социального страхования предполагает перераспределение доходов от молодых к пожилым. В определенной мере подобное перераспределение происходило на протяжении всей истории человечества: дети оказывали поддержку своим престарелым родителям или родственникам. Действительно, во многих бедных странах с высоким уровнем детской смертности, таких как Индия, стремление обеспечить себя потомством, которое будет служить опорой в старости, является основной причиной высокого уровня рождаемости и существования больших семей. Разница заключается в том, что система социального страхования является принудительной и обезличенной, а прежняя практика была добровольной и персонифицированной. Моральная ответственность — это личное дело каждого, а не общественное. Дети помогали своим родителям, руководствуясь чувством любви или долга. Теперь они делают взносы, чтобы оказать поддержку чужим родителям под принуждением или из чувства страха. Прежние трансферты укрепляли семейные узы, принудительные трансферты ослабляют их.

В дополнение к трансфертам доходов от молодых к пожилым система социального страхования включает в себя трансферты от менее обеспеченных к более обеспеченным. Правда, пенсионная система построена так, что отдает предпочтение людям с более низкой зарплатой, но этот эффект полностью нейтрализуется другими факторами. Так, дети из бедных семей, как правило, раньше вступают в трудовую жизнь и, следовательно, раньше начинают платить социальные налоги, чем дети из более обеспеченных семей. На противоположном конце жизненного цикла люди с более низкими доходами в среднем имеют более низкую продолжительность жизни, чем люди с более высокими доходами. Чистый результат заключается в том, что бедные обычно платят социальные налоги более продолжительное время, а получают пенсии более короткое время, чем богатые, — и все это во имя помощи бедным!

Это искажающее воздействие усиливается некоторыми другими чертами системы социального страхования. Так, исключение суммы пенсий из налогооблагаемого дохода тем более весомо, чем выше доходы реципиента. Ограничение выплат лицам в возрасте от 65 до 72 лет (с 1982 года — до 70) лет зависит только от величины заработков, получаемых в эти годы, и не связано ни с какими другими категориями доходов — получение дивидендов в размере 1 миллиона долларов не лишает права на получение пенсий, в то время как зарплата, превышающая 4500 долларов в год, ведет к потере 1 доллара пенсии на каждые 2 доллара заработка.

В конечном счете социальное страхование является прекрасным примером действия закона директора, а именно: «Государственные расходы приносят выгоду среднему классу, а финансируются за счет налогов, которые в значительной мере уплачиваются бедными и богатыми».

Государственное вспомоществование

Мы будем более лаконичны при обсуждении «беспорядка в социальном обеспечении», чем при рассмотрении социального страхования, поскольку по этому вопросу имеется больше аргументов. Недостатки существующей системы социального обеспечения общепризнаны. Число получателей пособий все увеличивается, несмотря на рост богатства страны. Огромный бюрократический аппарат больше занят перетасовкой бумаг, нежели служением людям. Коль скоро люди получили право на пособие, его трудно у них отобрать. Страна все в большей мере подразделяется на два класса граждан: тех, кто получает пособия, и тех, кто платит за них. Получатели пособий мало заинтересованы в зарабатывании денег. Величина пособий широко варьируется в разных частях страны, что стимулирует миграцию с Юга и из сельских районов на Север, особенно в города. Лица, которые получают или получали пособия, трактуются совершенно иначе, нежели те, которые их не получают (так называемые работающие бедные), хотя они могут находиться на одном и том же экономическом уровне. Общественность возмущена многочисленными случаями коррупции и мошенничества, связанными с предоставлением и получением пособий. Так, в прессе подробно описываются «королевы» от социального обеспечения, разъезжающие в «кадиллаках», приобретенных за счет многочисленных пособий.

Вместе с ростом нареканий на программы социального обеспечения растет и число этих программ. В настоящее время существует более 100 федеральных программ, призванных оказывать помощь неимущим. Важнейшими из них являются программы социального страхования, страхования от безработицы, государственные программы бесплатной медицинской помощи престарелым (Medicare) и бесплатной или льготной медицинской помощи малообеспеченным (Medicaid), помощи семьям с детьми, дополнительного социального дохода, продовольственных талонов. Кроме того, существует масса мелких программ, о которых большинство людей даже и не подозревает, направленных на решение таких проблем, как: оказание помощи кубинским беженцам; обеспечение специального дополнительного питания женщинам, младенцам и детям; интенсивный уход за детьми; субсидии по арендной плате; борьба с крысами в городах; центры комплексного лечения гемофилии и т. д. Эти программы дублируют друг друга. Некоторые семьи умудряются получать помощь от нескольких программ и в конечном счете получают доходы выше, чем средний уровень по стране. Другие семьи вследствие невежества или апатии не могут добиться помощи от программ, которые могут облегчить их реальные беды. Разумеется, каждая программа порождает управленческую бюрократию.

Дополнительно и сверх 130 миллиардов долларов, расходуемых ежегодно по линии социального страхования, расходы на программы социального обеспечения составляют примерно 90 миллиардов долларов, что в 10 раз больше, чем в 1960 году. Ясно, что это перебор. Так называемая черта бедности, как установлено переписью населения, составляла в 1970 году почти 7000 долларов для семьи из четырех человек в несельскохозяйственном секторе, и, таким образом, примерно 25 миллионов лиц были отнесены к членам семей, живущих за чертой бедности. Эта оценка сильно завышена, поскольку в основу классификации семей был положен только денежный доход, при этом полностью игнорировался любой вид натурального дохода, приносимого собственностью на дома, садовые участки, натуральными выплатами в виде продовольственных талонов и льготами, получаемыми от государственных программ бесплатной или льготной медицинской помощи, государственным жильем. Ряд проведенных исследований показывает, что если будут учтены эти и тому подобные натуральные доходы, то число семей, которые, согласно переписи, проживают за чертой бедности, может сократиться наполовину или на три четверти. Но даже и без такой корректировки из данных переписи вытекает, что расходы на программы благосостояния составляли около 3500 долларов на человека, жившего за чертой бедности, или примерно 14 000 долларов на семью из 4 человек, что вдвое превышало уровень бедности. Если бы все эти фонды расходовались на «бедных», то не должно было бы остаться ни одного бедного, они все должны были перейти в категорию хорошо обеспеченных.

Очевидно, эти деньги не идут непосредственно бедным. Часть из них съедается административными расходами, обеспечивая приличный уровень оплаты труда огромному бюрократическому аппарату. Другая часть достается людям, которых даже с очень большой натяжкой нельзя отнести к бедным. Это, например, студенты колледжей, получающие продовольственные талоны и другие формы материальной помощи, хорошо обеспеченные семьи, получающие жилищные субсидии, и т. п. Некоторая часть достается мошенникам от социального обеспечения.

В отличие от клиентов программы социального страхования средний доход людей, получающих крупные субсидии, возможно ниже, чем средний доход тех, кто платит налоги для их поддержки, хотя это и нельзя утверждать с уверенностью. Как писал Мартин Андерсон,

возможно, наши программы социального обеспечения недостаточно эффективны, размеры мошенничества могут быть очень велики, менеджмент может быть ужасным, программы могут частично перекрывать друг друга, изобиловать несправедливостями и убивать желание получателей работать. Но если мы отступим на шаг и оценим обширный набор социальных программ только по двум критериям — полнота охвата тех, кто действительно нуждается в помощи, и адекватность размера получаемой ими помощи — картина драматически изменится. Если судить по этим стандартам, наша система социального обеспечения исключительно успешна.

Жилищные субсидии

Начав с малого в годы «нового курса», правительственные программы обеспечения жильем быстро разрослись. Министерство жилищного строительства и городского развития было создано в 1965 году. Теперь численность его сотрудников составляет 20 тысяч человек, и они расходуют более 10 миллиардов долларов в год. Федеральные жилищные программы дополняются программами штатов и городов, например, штата Нью-Йорк и города Нью-Йорк. Программы начинались с государственного строительства домов для малообеспеченных семей. После войны появились программы реконструкции городских зданий, не соответствующих стандартам, и во многих регионах предоставление государственного жилья стало распространяться на семьи со средним уровнем доходов. Позднее была введена «доплата к арендной плате» — правительственное субсидирование аренды жилья в частном секторе.

С точки зрения первоначальной цели эти программы с самого начала были обречены на неудачу. В конечном счете было снесено больше домов, чем построено. Семьи, получившие в пользование апартаменты с субсидированной квартирной платой, процветали. Хуже всего пришлось семьям, вынужденным переехать в дома с худшими условиями, потому что их дома были снесены. В последние годы обеспеченность жильем улучшилась как с качественной, так и с количественной точки зрения, по сравнению с тем временем, когда были запущены жилищные программы, но это произошло благодаря частному предпринимательству, а не правительственному субсидированию.

Дома государственного жилого фонда нередко превращаются в трущобы и очаги преступности, особенно молодежной. Самым ярким примером является проект государственного жилого фонда в Сан-Луисе «Прутт-Иго» (Pruitt-Igoe), представляющий собой огромный жилой комплекс площадью в 53 акра, получивший приз за архитектурный дизайн. Он деградировал до такой степени, что часть его пришлось взорвать. В то время было занято только 600 из 2000 квартир, и он выглядел как городской театр военных действий.

В 1968 году мы посетили район Уатс в Лос-Анджелесе. В поездке нас сопровождал человек, отвечавший за хорошо отлаженный проект самопомощи, финансировавшийся профсоюзом. Когда мы отметили привлекательность некоторых жилых домов в районе, он бросил сердито: «Худшее, что могло произойти с Уатсом, — это государственное жилищное строительство. — Он продолжил: — Как можно ожидать, что молодежь приобретет хорошие задатки и ценности, если она живет в районе, целиком заселенном распавшимися семьями, и почти все живут на пособие?» Он также отметил негативное воздействие государственного жилищного строительства на подростковую преступность и на близлежащие школы, которые были переполнены детьми из распавшихся семей.

Недавно мы встретили аналогичную оценку государственного строительства, данную руководителем жилищного проекта «свит-эквити» в Южном Бронксе, штат Нью-Йорк, в рамках которого квартиросъемщики получают скидку на квартплату за работу по поддержанию дома в порядке. Район выглядит как город, подвергшийся бомбардировке, где многие здания опустели в результате контроля над квартплатой, а другие были разрушены в результате бунтов. Группа «свит-эквити» была создана для восстановления собственными силами района с пустующими зданиями и превращения их в жилье, которое она впоследствии сможет занять. Сначала она получала помощь извне только в форме нескольких частных грантов. Позднее она также получила небольшую финансовую поддержку от правительства.

Когда мы спросили нашего собеседника, почему его группа выбрала такой трудный путь вместо того, чтобы просто поселиться в государственных домах, он сказал то же, что мы уже слышали в Лос-Анджелесе. Добавив только, что строительство и владение своими собственными домами придаст участникам проекта чувство гордости за свои дома, которое заставит их содержать дома в порядке.

Частью правительственной поддержки, полученной группой «свит-эквити», было выделение людей, занятых на общественных работах. Эти люди, получающие зарплату от правительства в соответствии с Законом о всеобщей занятости и профессиональной подготовке, направляются для участия в различных общественных проектах, чтобы получить подготовку, которая могла бы им пригодиться для получения работы в частном секторе. Когда мы спросили нашего респондента, что он предпочел бы: услуги этих людей или деньги, которые правительство затрачивало на них, он без колебаний ответил, что предпочел бы деньги. Чувство уверенности в своих силах, независимость и энергия, продемонстрированная участниками этого проекта, являла собой вдохновляющее зрелище по контрасту с чувством бесплодности и тоски, столь очевидной у участников жилищных проектов.

Нью-йоркская программа субсидирования жилья для семей со средним уровнем доходов, имеющая целью предотвращение их бегства из города, представляет собой совершенно иную картину. Просторные и роскошные апартаменты сдаются в аренду по субсидированным ценам семьям, которые являются «средне обеспеченными» только в самом широком смысле. Субсидии по квартплате за эти апартаменты превышают 200 долларов в месяц. Здесь снова действует «закон директора».

Программа реконструкции городских зданий, не соответствующих стандартам, была принята с целью ликвидации трущоб, т. е. упадка городов. Правительство субсидировало приобретение и расчистку территорий, подлежащих обновлению, и большую часть освобожденной территории по очень заниженным ценам передало частным застройщикам. В рамках этой программы сносили «четыре дома, в основном заселенных неграми, чтобы построить один, предназначенный, как правило, для белых со средними и высокими доходами». Прежние жильцы выселялись куда-нибудь и, как правило, превращали очередной район в территорию «упадка». Вполне справедливы названия — программа «перемещения трущоб» и «переселения негров», которыми ее наградили некоторые критики.

Программы общественного жилья и реконструкции городских зданий облагодетельствовали отнюдь не бедняков. Выигрыш получили владельцы недвижимости, приобретенной под государственное жилищное строительство или расположенной на территории, подлежащей обновлению; семьи со средними и высокими доходами, ставшие арендаторами дорогих квартир или городских особняков, которые зачастую заменяли дешевый жилой фонд, уничтоженный в результате реконструкции; застройщики и арендаторы торговых центров, построенных на городских территориях; университеты и церковь, сумевшие воспользоваться проектами городской реконструкции для улучшения своего ближайшего окружения.

В редакционной статье The Wall Street Journal говорится:

Федеральная торговая комиссия проанализировала политику правительства в области жилищного строительства и обнаружила, что ею движет отнюдь не чистый альтруизм. Комиссия выяснила, что ее продвигают люди, которые делают деньги на жилищном строительстве: подрядчики, банкиры, профсоюзы, поставщики стройматериалов и т. д. После того как жилой дом построен, правительство и разные «спонсоры» утрачивают к нему интерес. А в Комиссию начинают поступать жалобы на качество жилья, построенного в рамках федеральных программ, например, на протекающие крыши, некачественную канализацию, плохой фундамент и т. п.

А между тем жилой фонд с низкой арендной платой, даже если он и не был умышленно уничтожен, ухудшался вследствие контроля над арендной платой и тому подобных мер.

Здравоохранение

Медицина является социальной сферой, в которой роль правительства в последнее время резко возросла. Правительства штатов, местные власти и в меньшей мере федеральное правительство издавна играли роль в здравоохранении (улучшение санитарных условий, лечение инфекционных заболеваний и т. п.) и в обеспечении больничного обслуживания. В дополнение к этому федеральное правительство обеспечивало медицинскую помощь военнослужащим и ветеранам. Тем не менее не далее чем в 1960 году правительственные расходы на цели гражданского здравоохранения (за исключением военнослужащих и ветеранов) составляли менее 5 миллиардов долларов, или менее 1 % национального дохода.

После введения в 1965 году государственной программы предоставления бесплатной медицинской помощи престарелым (Medicare) и государственной программы предоставления бесплатной или льготной медицинской помощи малообеспеченным (Medicaid) правительственные расходы на здравоохранение начали быстро возрастать и достигли к 1977 году 68 миллиардов долларов, или около 4,5 % национального дохода. Доля правительства в общих расходах на медицинскую помощь почти удвоилась (с 25 % в 1960 году до 42 % в 1977-м). Однако требования усиления роли федерального правительства не смолкают. Президент Картер выступил в пользу национального медицинского страхования, хотя, из-за финансовых трудностей, и в несколько ограниченном. Сенатор Эдвард М. Кеннеди, не связанный такими сдерживающими факторами, выступил за немедленное введение полной ответственности правительства за здоровье граждан страны.

Одновременно с ростом дополнительных правительственных расходов быстро развивалось частное медицинское страхование. В 1965–1977 годах доля совокупных расходов на здравоохранение в национальном доходе удвоилась. Объем медицинских услуг также возрос, но не в той же степени, что расходы. Неизбежным результатом этого явился резкий рост стоимости медицинского обслуживания, доходов врачей и других лиц, оказывающих медицинские услуги.

Правительство предприняло попытку регулирования медицинского обслуживания и сдерживания роста цен на медицинские услуги, оказываемые врачами и больницами. И оно было вправе сделать это. Если правительство расходует деньги налогоплательщиков, то совершенно справедлива его обеспокоенность тем, что оно получает за свои деньги: кто платит, тот и заказывает музыку. Если существующая тенденция продолжится, в конечном счете она приведет к национализации медицины.

Национальная система медицинского страхования является еще одним примером вывески, вводящей в заблуждение. В этой системе, в отличие от частного страхования, не существует никакой связи между тем, что вы заплатите, и актуарной ценностью услуг, на которые вы получите право. К тому же эта система направлена не на страхование «здоровья нации» (бессмысленное словосочетание), а на предоставление медицинских услуг жителям страны. То, что предлагается ее сторонниками, на самом деле является системой социализированной медицины.

Как пишет известный шведский профессор Гуннар Бьорк, руководитель отделения в главном госпитале Швеции:

На протяжении тысячелетий медицинская практика осуществлялась в условиях, при которых сам пациент выступал в качестве клиента и работодателя врача. Сегодня государство в той или иной форме претендует на роль работодателя, чтобы таким образом определять условия выполнения врачом своей работы. Эти условия не обязательно ограничиваются продолжительностью рабочего времени, заработной платой и сертификацией лекарств, да и не ограничатся этим; они могут вторгнуться в саму сферу отношений между врачом и пациентом… Если мы не будем бороться и не выиграем сегодня, нам не за что будет бороться завтра.

Сторонники социализированной медицины в США ссылаются, как правило, на Великобританию и, с недавнего времени, на Канаду, как примеры успеха. Опыт Канады слишком недавний, чтобы служить полноценным примером («новая метла чисто метет»), но трудности уже появляются. Национальная служба здравоохранения Великобритании функционирует уже несколько десятилетий, и результаты очень красноречивы. В этом, несомненно, заключается причина, по которой в последнее время все чаще ссылаются на Канаду, а не на Великобританию. Английский врач д-р Макс Гэммон в течение пяти лет изучал британскую систему здравоохранения. В своем отчете (декабрь 1976 года) он указывает: «Национальная служба здравоохранения внедрила централизованное государственное финансирование и контроль над предоставлением практически всех медицинских услуг в стране. Добровольная система финансирования и оказания медицинской помощи, которая развивалась в Великобритании на протяжении 200 лет, была почти полностью уничтожена. Существующая принудительная система была реорганизована и стала практически универсальной».

Он также пишет, что «за первые 13 лет функционирования национальной системы здравоохранения не было построено ни одной больницы; в 1976 году было меньше больничных коек, чем до появления этой системы в 1948 году».

Мы можем добавить к этому, что две трети этих коек находятся в больницах, которые были построены до 1900 года на средства частной медицины и частных фондов.

Д-р Гэммон в своем отчете вывел теорию бюрократического вытеснения: чем бюрократичней организация, тем в большей мере бесполезная работа вытесняет полезную — интересное расширение законов Паркинсона. Он иллюстрирует эту теорию примерами больничного обслуживания в Великобритании в 1965–1973 годах. За восемь лет общая численность медицинского персонала больниц возросла на 28 %, а административного и канцелярского персонала — на 51 %. В то же время отдача, выражающаяся средним количеством ежедневно занятых коек, упала на 11 %. Однако это произошло не из-за отсутствия пациентов. Все это время существовали очереди на госпитализацию, насчитывавшие около 600 тысяч человек. Многие больные годами ожидали возможности сделать операцию, которую медицинские учреждения считали необязательной или несрочной.

Врачи покидают британскую систему здравоохранения. Примерно треть из них каждый год эмигрирует из Великобритании в другие страны, поступая в аспирантуру при ведущих медицинских школах. Недавний быстрый рост исключительно частной медицинской практики, частного медицинского страхования и частных лечебниц является другим следствием неудовлетворенности государственной системой здравоохранения.

В пользу введения социализированной медицины в США обычно приводятся два основных аргумента: во-первых, цены на медицинские услуги превышают возможности большинства американцев; во-вторых, социализация позволит снизить цены. Этот второй аргумент можно сразу опустить, поскольку вряд ли найдутся примеры того, чтобы какая-либо деятельность осуществлялась правительством более экономично, чем частным предприятием. Что касается первого аргумента, то население все равно должно оплачивать затраты тем или иным способом; единственный вопрос состоит в том, платят ли они за себя непосредственно из своего кармана или косвенно при посредничестве правительственных бюрократов, которые «выдирают» из этого значительный куш на свое жалованье и прочие расходы.

Во всяком случае, затраты на обычную медицинскую помощь вполне посильны большинству американских семей. Частные страховые полисы позволяют оплатить крупные непредвиденные расходы. Уже сейчас 90 % всех больничных счетов оплачиваются третьей стороной. Исключительно тяжелые случаи, несомненно, имеют место, и некоторая помощь, частная или государственная, была бы очень желательна. Но необходимость оказания помощи в исключительных случаях едва ли оправдывает смирительную рубашку для всего населения.

Чтобы пояснить порядок цифр, отметим, что общие расходы на медицинское обслуживание, частное и государственное, составляют примерно две трети затрат на жилье, три четверти расходов на автомобили и только в два с половиной раза превышают затраты на алкоголь и табак, которые, несомненно, вносят свой дополнительный вклад в увеличение больничных счетов.

По нашему мнению, не может быть и речи о социализированной медицине. Напротив, правительство и так играет слишком большую роль в здравоохранении. Дальнейшее увеличение его роли будет все больше входить в противоречие с интересами пациентов, врачей и медицинского персонала. Мы обсудим еще один аспект системы здравоохранения — лицензирование врачей и его связь с влиятельной Американской медицинской ассоциацией — в главе 8 «Кто защищает работника?».

Ошибочность государства всеобщего благосостояния

Почему результаты всех программ благосостояния так разочаровывают? Без сомнения, их цели были гуманными и благородными. Почему они не были достигнуты?

На заре новой эры все казалось прекрасным. Людей, нуждавшихся в помощи, было мало, а налогоплательщиков, которые их финансировали, — много. Таким образом, каждый из них уплачивал небольшую сумму, которая обеспечивала значительные выплаты немногим нуждающимся. По мере расширения программ социального обеспечения соотношение между ними изменилось. Сегодня мы все отдаем деньги из одного кармана, чтобы переложить их в другой.

Простая классификация расходов служит иллюстрацией того, почему этот процесс приводит к нежелательным результатам. Когда вы тратите деньги, это могут быть ваши собственные либо чужие деньги;вы также можете тратить их на себя либо на кого-то другого. Соединение этих двух пар альтернатив дает нам четыре возможности, приведенные в нижеследующей таблице.

ВЫ ТРАТИТЕ ДЕНЬГИ

На кого тратите?

Чьи деньги На себя На кого-то другого

Свои I II Чужие III IV

Категория I: вы тратите свои деньги на себя. Предположим, вы делаете покупки в супермаркете. Очевидно, вы очень заинтересованы расходовать деньги экономно и получить максимальную полезность на каждый потраченный доллар.

Категория II: вы тратите свои деньги на кого-то другого. Например, вы покупаете рождественские подарки. Вы также заинтересованы расходовать деньги экономно, однако здесь вы уже не будете стремиться к наибольшей полезности за свои деньги, хотя бы с точки зрения получателя подарка. Конечно, вы хотите купить то, что понравится получателю подарка, при условии, что это произведет должное впечатление и не потребует слишком много времени и усилий. (Если бы вашей главной целью являлось предоставление получателю возможности получить максимально возможную полезность на каждый потраченный доллар, вы бы отдали ему деньги и, таким образом, перевели категорию II в категорию I.)

Категория III: вы тратите чужие деньги на себя, например, обедаете за счет фирмы. Вас мало заботит снижение расходов, но вы заинтересованы в том, чтобы получить за эти деньги как можно больше.

Категория IV: вы тратите чужие деньги на другого человека. Вы оплачиваете чей-то обед за счет фирмы. Вам нет дела до экономии, а равно и до того, как накормить вашего гостя обедом, который пришелся бы ему больше всего по вкусу. Впрочем, если вы обедаете вместе с ним и, таким образом, обед представляет сочетание категорий III и IV, у вас есть сильные стимулы удовлетворить ваши собственные вкусы, пожертвовав при необходимости его запросами.

Все программы социального обеспечения подпадают под категорию III — например, система социального страхования производит денежные выплаты, которые получатель волен использовать по своему желанию, или категорию IV — например, государственный жилой фонд. При этом даже программы, подпадающие под категорию IV, имеют одну общую черту с категорией III, а именно то, что бюрократы, управляющие программой, принимают участие в обеде; а все программы категории III включают бюрократов в качестве получателей.

По нашему мнению, именно это свойство расходов по линии программ социального обеспечения является главным источником их неудач.

Законодатели голосуют за расходование чужих денег. Избиратели, которые выбирают законодателей, в определенном смысле голосуют за то, чтобы их деньги расходовались на них самих, но не в чистом виде за категорию I. Взаимосвязь между налогами, которые уплачивает какой-либо индивид, и расходами, за которые он голосует, крайне слаба. На практике избиратели, так же как и законодатели, считают, что программы, за которые законодатель голосует прямо, а избиратель — косвенно, оплачивает кто-то другой. Бюрократы, управляющие программами, также тратят чужие деньги. Неудивительно, что расходы на программы быстро возрастают.

Бюрократы тратят чужие деньги на других людей. Только человеческая доброта, а не гораздо более сильная и более властная шпора личной заинтересованности является порукой тому, что они потратят деньги способом, наиболее благоприятным для получателей. Отсюда расточительность и неэффективность расходования средств.

Но и это еще не все. Соблазн получить чужие деньги велик. Многие, включая бюрократов, управляющих программами, будут пытаться израсходовать деньги на себя, а не на кого-то еще. Этот соблазн поддаться коррупции или мошенничеству силен, и не всегда ему смогут противостоять или подавить его. Люди, которые подавили в себе искушение смошенничать, будут использовать законные средства, чтобы заполучить деньги. Они будут лоббировать принятие благоприятных для них нормативных актов. Бюрократы, управляющие программами, будут оказывать давление с целью повышения своей заработной платы и привилегий. Чем крупнее программа, тем легче это осуществить.

Попытки отвлечь правительственные средства на свои нужды имеют два неочевидных последствия. Во-первых, этим объясняется тот факт, что так много программ приносят выгоду группам со средними и высокими доходами, а не бедным слоям населения, ради которых они предположительно создавались. Бедные, как правило, не только не обладают квалификацией, имеющей ценность на рынке труда, но и умениями, необходимыми для достижения успеха в политическом сражении за фонды. На деле их положение на политическом рынке еще менее выигрышно, чем на экономическом. Коль скоро прекраснодушные реформаторы, которые могли бы заставить работать введенные ими социальные инструменты, уходят, принимаясь за очередную реформу, бедняки остаются предоставленными самим себе, и почти наверняка над ними возьмут верх те группы, которые больше способны воспользоваться преимуществами этих программ.

Во-вторых, чистый выигрыш получателей того или иного трансферта всегда будет меньше общей суммы трансферта. Чтобы заполучить 100 долларов чужих денег, имеет смысл затратить вплоть до 100 долларов своих собственных. Затраты, связанные с лоббированием законодателей и регулирующих органов, вклады в политические кампании и т. п. являются чистыми потерями, наносящими вред налогоплательщикам и не приносящими никому пользы. Их необходимо вычесть из общей величины трансферта, чтобы получить чистый выигрыш, и иногда они могут даже превышать общую сумму трансферта, оставляя чистый убыток, а не выигрыш.

Эти два следствия погони за субсидиями позволяют объяснить причины давления, оказываемого в сторону все большего увеличения расходов, все большего увеличения числа программ. Первоначальные меры не помогли достичь целей, которые ставили прекраснодушные реформаторы, продвигавшие социальные программы. Из этого они делают выводы, что принятых мер было недостаточно, и добиваются принятия дополнительных программ. Им удается заполучить в союзники людей, мечтающих о карьере бюрократов, управляющих программами, и людей, которые надеются на то, что смогут выколотить деньги из программ для финансирования своих расходов.

Категория IV приводит людей, занимающихся распределением финансовых средств, на путь коррупции. Все эти программы ставят отдельных людей в положение, при котором они должны решать, что хорошо для других людей. В результате одни люди начинают чувствовать себя существами, наделенными чуть ли не богоподобной властью, а другие — попадают в младенческую зависимость от них. Такие качества, как независимость и умение самостоятельно принимать решения, атрофируются у получателей субсидий в результате неиспользования. В дополнение к напрасной трате денег и провалу попыток достичь намеченных целей конечным результатом является разложение моральной ткани, которая сплачивает здоровое общество.

Другой побочный продукт категорий III или IV имеет тот же эффект. Если не принимать во внимание добровольные пожертвования, вы можете потратить чужие деньги, только отняв их, как это делает правительство. Применение силы, таким образом, составляет сердцевину государства всеобщего благосостояния — негодное средство, ведущее к извращению благих целей. И это еще одна причина, по которой государство всеобщего благосостояния столь серьезно угрожает нашей свободе.

Что необходимо сделать?

Большинство из ныне действующих социальных программ не следовало принимать. Если бы их не существовало, многие, ныне зависимые от них, стали бы людьми самостоятельными, а не находились бы под опекой государства. В краткосрочной перспективе для некоторых людей это могло бы оказаться жестокой мерой, не оставляющей им никакого выбора, кроме низкооплачиваемой и непривлекательной работы. Но в долговременной перспективе это было бы гораздо более гуманным. Но коль скоро социальные программы существуют, они не могут быть отменены за один день. Необходим некий способ облегчения перехода от существующего положения к желаемому, т. е. обеспечения помощи людям, которые сейчас зависят от пособий, и одновременного поощрения упорядоченной переориентации людей от пособий на заработную плату.

Авторами была предложена подобная переходная программа, которая способствовала бы повышению личной ответственности, покончила с существующим делением нации на два класса, уменьшила государственные расходы и нынешнюю мощную бюрократию и в то же время обеспечила бы сеть безопасности, гарантирующую, что ни один человек не будет испытывать крайнюю нужду. К несчастью, принятие такой программы сегодня является утопической мечтой. Слишком много глубоко укоренившихся интересов — идеологических, политических и финансовых — стоят на ее пути.

Тем не менее стоит наметить в общих чертах основные элементы подобной программы, не в тщетной надежде на то, что она будет принята в ближайшем будущем, а чтобы дать видение направления, в котором мы должны двигаться, видение, которое может направлять накапливающиеся изменения.

Программа состоит из двух важнейших компонентов:1) реформирование существующей системы социального обеспечения посредством замены лоскутного одеяла специализированных программ единой всеобъемлющей программой дополнения доходов в денежной форме, т. е. введение отрицательного подоходного налога, соединенного с обычным подоходным налогом; 2) свертывание системы социального страхования без отказа от выполнения текущих обязательств, что постепенно заставит людей самим заботиться о собственном будущем.

Такая всеобъемлющая реформа позволит более эффективно и гуманно осуществить то, что существующая система социального обеспечения делает столь неэффективно и негуманно. Реформа обеспечит гарантированный минимум всем людям, испытывающим нужду, независимо от причин этого и в то же время причинит как можно меньше вреда их характеру, независимости или заинтересованности в улучшении своего положения.

Базовая идея отрицательного подоходного налога проста, коль скоро мы проникнем за дымовую завесу, скрывающую важнейшие черты обычного подоходного налога. При нынешнем подоходном налоге вам позволено получать определенную сумму не облагаемого налогами дохода. Точная величина зависит от размера вашей семьи, вашего возраста и от того, как вы классифицировали свои налоговые вычеты. Величина этих вычетов состоит из ряда элементов: персональной скидки с подоходного налога, налоговых скидок для малообеспеченных семей, стандартных вычетов (недавно получили название не облагаемого налогом минимума), суммы, получаемой вследствие отсрочки уплаты налога, и прочие статьи, добавленные благодаря гению Руби Голдберга, которому улыбнулось счастье в борьбе с личным подоходным налогом. Для простоты изложения будем использовать английский термин «персональные скидки», когда мы будем говорить об этой базовой величине.

Если ваш доход превышает сумму ваших налоговых скидок, вы платите налог на сумму превышения по ставкам, градуированным в зависимости от размера превышения. Предположим, что ваш доход ниже суммы положенных вам скидок. При существующей системе эти неиспользованные скидки в целом не имеют значения. Вы просто не платите налога.

Если ваш доход равен скидкам два года подряд, вы не заплатите налог ни за один из этих годов. Предположим теперь, что ваш суммарный доход за два года такой же, что и в первом случае, но более половины его вы получили в первом году. Вы будете иметь налогооблагаемый доход, т. е. доход, превышающий скидки за этот год, и должны будете заплатить налог. Во втором году у вас будет отрицательный налогооблагаемый доход, т. е. ваши скидки превысят доход, но в целом вы не получите никакой выгоды от неиспользованных скидок. В конечном счете вы заплатите за два года больше налогов, чем в первом случае, когда доходы были распределены равномерно.

При отрицательном подоходном налоге вы получите от правительства некоторую долю неиспользованных скидок. Если полученная вами доля будет равна ставке налога на превышение дохода над скидкой, общая сумма налога, уплаченного вами за два года, будет в первом и во втором случаях одинаковой независимо от распределения дохода по годам.

Если ваш доход превышает скидки, вы должны уплатить налог, величина которого зависит от ставок налога на соответствующую сумму дохода. Если ваш доход ниже скидок, вы получите субсидию, размер которой зависит от ставок субсидий на соответствующую сумму неиспользованных скидок.

Отрицательный подоходный налог учитывает колебания налогооблагаемого дохода, как это видно в нашем примере, но это не главное. Основная его цель состоит в создании инструмента, который прямо гарантирует каждой семье минимальную величину дохода, не прибегая к услугам многочисленной бюрократии; при этом в значительной мере сохраняется личная ответственность и личные стимулы трудиться и достаточно зарабатывать, чтобы платить налоги, а не получать субсидии.

Рассмотрим конкретный пример. В 1978 году сумма налоговых скидок для семьи из четырех человек, все члены которой были не старше 65 лет, достигала 7200 долларов. Предположим, что действовал отрицательный подоходный налог со ставкой субсидии в 50 % за неиспользованные скидки. В этом случае семья из четырех человек, не имеющая доходов, имеет право на субсидию в 3600 долларов. Если члены семьи найдут работу и станут получать доход, величина субсидий уменьшится, а совокупный доход семьи, состоящий из субсидии плюс заработки, увеличится. Если заработки составят 1000 долларов, субсидии уменьшатся до 3100 долларов, а совокупный доход возрастет до 4100 долларов. По сути дела, часть заработка пойдет на компенсацию уменьшения субсидии, а часть — на повышение дохода семьи. Когда заработки семьи достигнут 7200 долларов, субсидия упадет до нуля. Это будет точкой самоокупаемости, при которой семья не будет ни получать субсидии, ни платить налоги. Если заработки будут расти дальше, семья начнет платить налоги.

Здесь нет нужды вдаваться в организационные детали того, будут ли субсидии выплачиваться еженедельно, раз в две недели или ежемесячно, как будут проверяться сведения о доходах семей, претендующих на субсидии, и т. д. Достаточно сказать, что все эти вопросы тщательно изучались, а детально проработанные планы были представлены нами для рассмотрения в Конгресс.

Введение отрицательного подоходного налога станет приемлемым путем реформирования нынешней системы социального обеспечения только в том случае, если он заменит множество имеющихся сегодня специализированных программ. Если же он станет еще одной заплатой в лоскутном одеяле программ социального обеспечения, то это причинит больше вреда, чем пользы.

Их замена отрицательным подоходным налогом принесет огромные преимущества. Он прямо и непосредственно направлен на решение проблемы бедности. Он предоставит получателю помощь в наиболее полезной для него — денежной — форме. Он будет носить всеобщий характер, поскольку обеспечит помощь получателю не потому, что он — человек пожилого возраста, недееспособен, болен, или живет в определенной местности, или обладает каким-либо одним из многих специфических признаков, дающих право на получение пособий по одной из существующих ныне программ. Помощь будет предоставлена потому, что он имеет низкий доход. Он делает прозрачными затраты налогоплательщиков. Как и любая другая мера по смягчению бедности, он уменьшит заинтересованность людей, которым оказывается помощь, самим помогать себе. Тем не менее, если ставка субсидии сохранится на разумном уровне, она не устранит заинтересованность полностью. Каждый дополнительно заработанный доллар всегда означает больше денег, которые можно потратить.

Не менее важно и то, что отрицательный подоходный налог приведет к высвобождению огромной армии бюрократов, управляющих множеством программ социального обеспечения. Отрицательный подоходный налог, напрямую вмонтированный в существующую систему подоходного налога, будет начисляться вместе с ним. Это сократит размеры уклонений от налогов, неизбежные в нынешней налоговой системе, поскольку каждый должен будет заполнять декларацию о доходах. Возможно, потребуется некоторый дополнительный персонал, но его численность будет гораздо меньше той массы чиновников, которая сегодня управляет программами социального обеспечения.

В результате высвобождения многочисленной бюрократии и интеграции системы субсидий в налоговую систему отрицательный подоходный налог будет способствовать ликвидации нынешней деморализующей ситуации, при которой отдельные люди, т. е. бюрократы, управляющие программами, распоряжаются судьбами других людей. Это поможет ликвидировать существующее разделение людей на два класса: тех, кто платит взносы, и тех, кто получает поддержку из социальных фондов. При разумном соотношении точки самоокупаемости и ставок налога эта система будет значительно менее дорогостоящей, чем ныне существующая.

При этом все еще сохранится необходимость адресной помощи некоторым семьям, которые по той или иной причине не могут справиться со своими трудностями. Однако, если поддержание дохода будет регулироваться отрицательным подоходным налогом, эту помощь вполне можно будет обеспечить на основе частной благотворительной деятельности. Мы убеждены, что один из величайших пороков существующей системы социального обеспечения связан с тем, что она не только подрывает и разрушает семью, но также отравляет источники частной благотворительности.

Где место системы социального страхования в этой красивой, хотя и политически неосуществимой мечте?

Лучшим решением, на наш взгляд, будет соединить введение отрицательного подоходного налога со свертыванием системы социального страхования, но без отказа от выполнения текущих обязательств. Это можно сделать следующим образом:

1. Немедленно отменить налог на заработную плату.

2. Продолжить выплаты всем нынешним получателям социальных пособий в размерах, предусмотренных действующим законодательством.

3. Предоставить каждому работнику, уже заработавшему пенсионное обеспечение, право на пенсию по старости, инвалидности, утрате кормильца. При этом из суммы, на которую он имеет право в соответствии с его налоговыми платежами и заработками на соответствующую дату и согласно действующему законодательству, вычитается величина, на которую будут уменьшены его будущие налоги в результате отмены налога на заработную плату. Работник сможет выбирать, в какой форме он будет получать выплаты: в виде будущей ежегодной ренты или в виде государственных облигаций, приносящих доход, равный текущей величине заработанной им пенсии.

4. Предоставить каждому работнику, еще не заработавшему пенсионное обеспечение, капитал (в виде облигаций), равный накопленной сумме налогов, уплаченных им самим или его работодателем в его пользу.

5. Прекратить дальнейшее накопление выплат, что позволит людям обеспечивать себя после отставки по своему усмотрению.

6. Финансировать платежи в соответствии с пунктами 2, 3 и 4 за счет общих налоговых фондов и выпуска государственных облигаций. Эта переходная программа ни в коей мере не приведет к увеличению реального долга правительства США. Наоборот, покончив с обещаниями будущим получателям, она уменьшит долг. Она просто сделает явными прежде скрытые обязательства. Она профинансирует то, что сейчас не финансируется. Эти шаги сразу позволят распустить большую часть нынешнего административного аппарата системы социального страхования.

Свертывание системы социального страхования покончит с разрушением стимулов занятости, что будет означать увеличение текущего национального дохода. Это позволит увеличить личные сбережения и, следовательно, приведет к повышению темпов накопления капитала и ускорению темпов роста доходов. Это будет стимулировать развитие и расширение частных пенсионных систем и таким образом увеличит защищенность многих работников.

Что можно считать политически осуществимым?

Это — прекрасный сон, но, к несчастью, у него нет никаких шансов сбыться в настоящее время. Президенты Никсон, Форд и Картер рассматривали или рекомендовали программы, включавшие элементы отрицательного подоходного налога. В каждом случае политическое давление вынуждало их предлагать подобную программу в дополнение ко многим существующим программам, а не взамен их. В каждом случае ставки субсидий были настолько велики, что программа никак не стимулировала бы реципиентов зарабатывать доход. Эти деформированные программы сделали бы всю систему еще хуже. Несмотря на то что мы первыми выдвинули идею отрицательного подоходного налога как альтернативу действующей системе социального обеспечения, Милтон Фридман давал показания в Конгрессе против версии, предложенной президентом Никсоном в виде Плана помощи семьям.

Политические препятствия, мешающие введению отрицательного подоходного налога, можно разделить на две взаимосвязанные группы. Очевиднее всего, это группы, глубоко заинтересованные в сохранении существующих программ: получатели пособий, бюрократия правительств штатов и местных органов управления, которые извлекают выгоду из этих программ, и, прежде всего, бюрократия, управляющая программами. Менее очевидным препятствием является конфликт между самими целями, которых стремятся достичь защитники реформы социального обеспечения.

Как отмечает Мартин Андерсон в превосходной главе о «Невозможности радикальной реформы системы социального обеспечения»,

все модели радикальной реформы социального обеспечения состоят из трех основных составных частей, политически чрезвычайно щекотливых. Во-первых, базовый уровень пособий, предоставляемых, например, семье из четырех человек. Во-вторых, степень, в которой программа оказывает воздействие на стимулы получателя пособий искать работу и больше зарабатывать. В-третьих, дополнительные расходы налогоплательщиков. …Чтобы стать политической реальностью, план должен обеспечить получателям социальной помощи достойный уровень защиты, поддерживать сильные стимулы к труду и иметь приемлемый уровень затрат. И этот план должен удовлетворять всем трем критериям одновременно.

Конфликт возникает из-за трактовки понятий «достойный», «сильный» и «приемлемый», особенно «достойный». Если «достойный» уровень пособий означает, что после реформирования программы лишь немногие или хоть кто-нибудь из нынешних получателей будут получать меньше, чем они получают теперь в суммарном выражении из всех доступных им программ, тогда невозможно достичь одновременно всех трех целей, независимо от того, как мы будем интерпретировать понятия «сильный» и «приемлемый». И все же Андерсон отмечает, что «маловероятно, что Конгресс планирует в ближайшем будущем осуществить какую-либо реформу социального обеспечения, которая приведет к реальному снижению выплат миллионам получателей социальных пособий».

Рассмотрим простой отрицательный подоходный налог, который мы приводили в качестве иллюстрации в предыдущем разделе. Точка самоокупаемости для семьи из четырех человек составляет 7200 долларов, а уровень субсидирования — 50 %. Это означает, что семья, не имеющая других источников доходов, получит пособие в размере 3600 долларов. Уровень субсидирования в 50 % даст достаточно сильный стимул к труду. Затраты будут значительно меньше затрат, налагаемых существующим комплексом программ. Но сегодня подобный уровень защиты политически неприемлем. Как пишет Андерсон, «типичная американская семья из четырех человек, живущая на пособия, имеет право на пособия в сумме 6000 долларов в год (в начале 1978 года) в форме услуг и в денежной форме. В штатах с более высоким уровнем выплат, таких как Нью-Йорк, ряд семей ежегодно получает пособия в размере от 7000 до 12 000 долларов и даже больше».

Даже «типичный» размер в 6000 долларов требует уровня субсидирования в 83,3 %, если точка самоокупаемости будет оставаться на уровне 7200 долларов. Такой уровень субсидирования будет серьезно подрывать стимулы к труду и в громадной степени увеличит затраты на программу. Уровень субсидирования можно уменьшить, если поднять точку самоокупаемости, но это еще больше увеличит затраты. Это порочный круг, из которого нет выхода. Коль скоро уменьшение выплат большому числу людей, получающих высокие пособия из существующих сегодня многочисленных программ, политически неосуществимо, то Андерсон прав. Он пишет: «Невозможно одновременно обеспечить все политические условия, необходимые для радикальной реформы социального обеспечения».

Однако то, что политически неосуществимо сегодня, может стать возможным завтра. Политологи и экономисты безуспешно пытались предсказывать, что будет политически осуществимым, а что — нет. Их прогнозы постоянно опровергались практикой.

Наш великий и почитаемый учитель Фрэнк Найт любил иллюстрировать модели различных форм лидерства поведением уток, летящих клином за вожаком. Он постоянно повторял, что утки, летящие за вожаком, отклоняются в различных направлениях, в то время как вожак продолжает лететь вперед. Когда вожак оглядывается и видит, что за ним никто не летит, он снова быстро занимает место впереди клина. Эта форма лидерства, без сомнения, преобладает в Вашингтоне.

Хотя мы и признаем, что наши предложения в настоящее время политически неосуществимы, мы столь подробно изложили их не столько потому, что считаем их идеальным образом будущей реформы, но также в надежде, что они рано или поздно станут политически осуществимыми.

Заключение

Империя, которой до недавнего времени правило Министерство здравоохранения, просвещения и социального обеспечения, с каждым годом расходует все больше и больше наших денег на здравоохранение. Главный результат заключается в повышении цен на медицинские услуги безулучшения качества медицинской помощи.

Расходы на образование резко возрастали, но, по общему убеждению, качество образования ухудшилось. Все возрастающие суммы и все более жесткий контроль налагаются на нас с целью обеспечения расовой интеграции, однако, наше общество становится все более фрагментированным.

Миллиарды долларов тратятся каждый год на социальное обеспечение, но, теперь, когда средний уровень жизни американского гражданина является самым высоким за всю историю страны, социальные налоги все возрастают. Бюджет системы социального страхования колоссален, при этом система находится в глубоком финансовом кризисе. Молодежь справедливо жалуется на высокие налоги, которые они вынуждены платить для финансирования выплат пенсий пожилым людям. В то же время старики не менее справедливо жалуются на то, что они не могут достичь уровня жизни, которого ожидали. Программа, которая была введена для того, чтобы пожилое население никогда не становилось объектом благотворительности, привела к росту числа пожилых людей, состоящих в списках социального обеспечения.

Министерство здравоохранения, просвещения и социального обеспечения, по его собственным подсчетам, ежегодно теряет в результате мошенничества, злоупотреблений и потерь сумму, которой было бы достаточно для строительства более чем 100 000 домов стоимостью по 50 000 долларов.

Потери огорчительны, однако это наименьшее зло, причиняемое непомерно раздувшимися патерналистскими программами. Главное зло заключается в их воздействии на социальную ткань нашего общества. Они ослабляют семейные узы, снижают стимулы к труду, сбережению, инновациям, уменьшают накопление капитала и ограничивают нашу свободу. Именно по этим фундаментальным критериям следует их оценивать.