Федеральная политика и сфера филантропии

После Второй мировой войны многие консерваторы в США опасались (в то время как многие либералы надеялись), что ее уроки, замечает П. Холл, приведут страну к созданию социал-демократического режима, принятого большинством западноевропейских стран. Однако в действительности этого не произошло. Политический, административный и экономический фундамент общества, заложенный в годы Нового курса, хотя и выглядел просоциалистическим, был весьма далек от централизованного и коллективистского образца стран Западной Европы. Не говоря уже о тоталитарном режиме СССР и стран советского блока. Экономической и социальной политике государства в США были в гораздо большей степени присущи децентрализация и денационализация.

Вместе с тем в послевоенные десятилетия все сменяющие друг друга президенты сталкивались с беспрецедентными вызовами и угрозами. Никогда ранее США не приходилось брать на себя неуклонно растущее бремя долговременных международных обязательств. Как лидеру Запада в глобальной «холодной войне» с СССР, США следовало быть готовым эффективно реагировать на возникающие один за другим международные кризисы, грозившие перерасти в гибельную для всех ядерную войну или перераставшие в горячие войны в разных точках планеты.

Все это требовало высокой готовности не только для военной и экономической мобилизации страны, но и для поддержания ее внутренней стабильности. Никто из послевоенных политических лидеров США ни разу вполне определенно не сформулировал точку зрения на то, какая нужна для реализации этих невиданных ранее национальных целей политико-экономическая система. Но об этом много было сказано экспертами из и вне правительственных кругов.

По мнению большинства исследователей того времени – его особенно четко сформулировал П. Холл – два механизма экономической и социальной политики оказались решающими для осуществления этих целей. Они же были ключевыми и для послевоенной истории филантропии и независимого сектора США.

Первым из них стало введение еще в разгар войны, в 1943 году, действующей до сих пор системы универсального налогообложения личных доходов. Она дала федеральному правительству практически неограниченный источник доходов бюджета. Эта система, во-первых, сохранила введенное за год до этого обязательство американцев, получающих любой доход выше установленного минимума (и для многих впервые в жизни) платить налоги по прогрессивной шкале, ставки которой тем выше, и нередко значительно выше, чем больше доход. Во-вторых, и это было главное новшество системы сбора налогов – их стали собирать «у источника дохода». Всех работодателей обязали отчислять налог с него одновременно с выплатой зарплаты, дивидендов и процентов. Вместо часто избегаемой налогоплательщиками уплаты приличной, а для некоторых и огромной, суммы один раз в год.

Появление этой идеи в разгар войны и при остром дефиците военного бюджета не было случайным. Федеральные власти знали по опыту прошлых лет, что из 34 млн. налогоплательщиков того времени не менее 5 млн. постараются в марте-апреле 1943 года «сэкономить», отложив уплату налога на время или… навсегда. Понимая, что нельзя наказать или арестовать 5 млн. налоговых нарушителей, Рузвельт воспользовался идеей и планом своего советника, известного экономиста, статистика и общественного деятеля Бидсли Рамла (Beardsley Ruml, 1894–1960). Последний был тогда финансовым директором известной торговой компании Мэйсис (Macy’s) и одновременно – президентом отделения Федерального резерва в Нью-Йорке.

Б. Рамл знал по опыту работы в Мэйсис, что американцы предпочитают платить долги частями. Он понимал, что им предстоит однократно уплатить немалую – по повышенным ставкам и многим впервые – сумму налога за предыдущий год. Но он также учитывал, что после вероломного нападения Японии и вступления в войну с нацистской Германией страну охватил патриотический подъем. Принимая все это во внимание, Рамл предложил рассрочить уплату налога и забирать его как бы незаметно, в момент выдачи чека, в котором указана сумма заработка за вычетом налога. Чтобы не вызвать «налогового восстания» из-за двойной уплаты налога в текущем году (полностью за прошлый год и частями за текущий), Рамл предложил подсластить «наживку». Прошлогодний налог для основной массы налогоплательщиков был резко (на 75 %) сокращен, имея в виду, что даже эта однократная крупная потеря бюджета в последующие годы окупится сторицей.

С тех пор система регулярных и бесперебойных налоговых платежей – Рамл назвал ее «pay-as-you-go» («плати по ходу дела») – предоставила в распоряжение государства стабильный и практически неограниченный источник бюджетных доходов. Обилие доходных поступлений дало федеральному правительству, а вслед и властям штатов, возможность введения налоговых льгот и маневрирования ими в интересах продвижения государственных и социальных программ. В том числе, и для поощрения или… сдерживания частной филантропии и бесприбыльных организаций – в зависимости от того, какая партия или президент находятся у власти.

К другому механизму социально-экономической политики, способствовавшему продвижению в послевоенные десятилетия как национальных целей Америки, так и расцвету ее филантропии и независимого сектора относят ряд инноваций. С одной стороны, это была разработка и опробование на практике инновационных схем федерального финансирования публичного сектора, с другой, создание систем сбора и анализа экономической и социальной информации в целом по стране, которая дала в руки финансистов и политиков основу для разработки налоговой политики, отражающей возросшую социальную роль государства.

***

Как ни парадоксально, но вопреки появлению федеральных агентств, таких как Комитет экономических советников и Управление менеджмента и бюджета, разрабатывающих экономическую политику и строго надзиравших за федеральным бюджетным процессом, последний стал не более, а менее централизованным.

Парадокс этот был вызван тем, что при растущей роли федеральной власти, ее политику в США проводит в жизнь не аппарат самого правительства, а набор разнообразных агентств, взаимодействующих со штатами, многочисленными местными властями и организациями частного сектора. Поэтому каждая сфера правительственной активности формирует свою «клиентуру», то есть группу внутренних и внешних действующих лиц и организаций. И все они стремятся осуществить свои сепаратные цели. Официальные лица из правительственных агентств проталкивают свои приоритеты в расширении своих полномочий, связанных с продвижением бюджетных ресурсов. Члены Конгресса и другие избираемые деятели хотят добиться преимуществ, выгодных для своего поста и своих избирателей, направляя потоки ресурсов и контролируя назначение кадров в этих агентствах. Добиваются своих целей в распределении бюджетных ассигнований и организованные группы из различных отраслей. Оперируя как бесприбыльные организации, они лоббируют Конгресс, жертвуют в избирательные фонды политиков, мобилизуют избирателей и формируют общественное мнение через рекламу и журналистику.

Именно это разнообразие сил, воздействовавших в послевоенные десятилетия сверху и снизу на процесс федерального финансирования, привело к формированию такой социальной, налоговой и бюджетной политики государства, которая неузнаваемо преобразила перекрывающие друг друга миры ассоциаций, благотворительности и филантропии.

С одной стороны, крутая шкала прогрессивного налогообложения личных доходов и наследств в комбинации с высокими ставками налога на корпорации создала у граждан и бизнесов мощные стимулы для ухода от высоких налогов за счет узаконенных вычетов и освобождений от них. С другой стороны, подобная заинтересованность «низов» позволила властям всех уровней управлять этими стимулами, направляя потоки частных ресурсов, в том числе филантропических пожертвований в те области, в которых они были заинтересованы. Например, в требующие развития штаты и округа, города и поселки путем выпуска облигаций, доход от которых освобождался от налогов. Или в социальные сферы, такие как образование и наука, культура и здравоохранение, а также социальные службы, включая поддержку малоимущих, пожилых и иных социально уязвимых слоев населения.

Высокие налоги в гораздо большей степени, чем до тех пор, поощрили богатых людей создавать частные филантропические фонды, получая освобождение от налога на наследство. Эти фонды, в свою очередь, стали основным источником финансирования организаций, вновь создаваемых в нужных властям местах и сферах. Среди них, конечно, преобладали организации, которые могли добиться признания государством их благотворительного или бесприбыльного статуса с правом снижения или освобождения от налогов как их самих, так и их доноров.

Мощный толчок развитию подобных организаций был дан государством также прямым или косвенным субсидированием универсальных социальных услуг или групп населения, которых оно желало поддержать. Так, по закону Хилла-Бартона (Hill-Burton Act, 1946) федеральные власти в течение 20 лет финансировали развитие публичных госпиталей с бесприбыльным статусом. При условии, что местные власти выделят им сходную сумму, а госпитали, получающие правительственные гранты, не будут дискриминировать пациентов по расе, вере и цвету кожи, а также возьмутся бесплатно лечить неимущих.

Последние требования приобрели полную силу с введением в 1965 году федеральных программ Медикейда и Медикера, общий бюджет которых ныне приближается к 1 трлн. Создание Национального научного фонда (National Science Foundation – NSF, 1950) и расширение сети Национальных институтов здоровья (National Institutes of Health – NIH, 1930) открыло мощный поток субсидий и грантов, направленных организациям частного сектора для выполнения важных научных и медицинских исследований. Сейчас бюджет NSF составляет более 6 млрд., а NIH – почти 30 млрд.

Наконец, по «Солдатскому биллю о правах» (G. I. Bill, 1944) – завершающему и вместе с тем одному из самых крупных комплексов социальных законов Нового курса Рузвельта – государство обеспечивало десятки миллионов демобилизованных военнослужащих и членов их семей медицинским обслуживанием, пособиями на год до первого трудоустройства, льготными кредитами на строительство дома, покупку фермы или создание бизнеса. А главное – грантами на оплату высшего образования и профессионального обучения.

Считается, что меры комплекса законов G. I. Bill (он периодически пересматривался, особенно после войн в Корее и Вьетнаме, и действует в обновленном виде до наших дней) не только помогли предотвратить послевоенный спад в экономике, но и создали образованный, энергичный, предприимчивый, и потому состоятельный, средний класс Америки, составивший не только опору бурного развития ее третьего сектора, но и общего процветания страны в последующие полстолетия.

***

Возросшие масштабы публичного финансирования, разнообразие его форм и каналов создали почву для небывалого роста числа организаций, обслуживающих правительственные социальные программы или нацеленных на филантропию, вообще на «публичное благо». Если в период между 1939 и 1950 годами общее число публичных организаций, как благотворительных, так и не благотворительных, которые имели право на полное или частичное освобождение дохода от налогов (так называемый tax-exempt status), удвоилось, то между 1950 и 1968 годами их число возросло в 20 раз (с 12,5 тыс. до более чем четверти миллиона).

Хотя некоторая доля этого прироста достигнута за счет преобразования различных частных организаций в бесприбыльные, преобладающее большинство последних были новыми учреждениями. Совместно они и сформировали ту новую сферу публичной деятельности, которую впоследствии назвали независимым, или бесприбыльным, или, наконец, третьим, в отличие от государства и бизнеса, сектором американского общества.

 

Филантропия и социальные движения 60–70 годов

Появление бесприбыльного сектора с невиданным ранее числом организаций, поддерживаемых федеральным правительством через налоговые льготы, субсидии и гранты и одновременно имеющих право вести не противоречащую законодательству независимую деятельность, не являлось, как уже отмечалось, результатом заранее разработанной государственной стратегии. Это был скорее стихийный, постепенно развивающийся процесс.

С одной стороны, он стал следствием американской версии демократии с ее господством прав человека и гражданина, включая отмеченное А. Токвилем еще в начале 19 века неудержимое стремление создавать независимые ассоциации граждан. То есть всего того, что издавна укоренено в американском менталитете и в республиканской форме правления страной. С другой стороны, это был – если говорить о времени зарождения и бурного развития этого сектора (1945–1970) – часто непредвидимый, а для консерваторов и не всегда желанный результат, принятия федеральными властями различных, нередко несогласованных или противоречащих друг другу решений и правовых актов.

Эти меры стали необходимы, а часто и неизбежны, ибо были связаны, во-первых, с новой глобальной ролью США как лидера «свободного мира» в холодной войне с СССР, а во-вторых, с поддержанием внутренней стабильности, требовавшей от федерального правительства участия в состязании с СССР, включавшем не только гонку вооружений, но и социальных программ, постепенно превращавших Америку в «государство социального благополучия».

Вряд ли поэтому удивительно, что одним из наиболее известных результатов деятельности бесприбыльных организаций в тот период стало их активное участие в социальных движениях за права расовых и религиозных меньшинств, а также женщин. Вплоть до 1964 года финансируемые филантропическими фондами правозащитные организации независимого сектора безуспешно – из-за преобладания в Конгрессе делегатов южных штатов и консерваторов с севера – добивались отмены расовой сегрегации и полного распространения Билля о правах на афроамериканцев – прежде всего, на Юге. В консервативной защите расового неравенства слабым звеном оказался Верховный суд, в состав которого за время 20-летнего правления президента Рузвельта и демократической партии было проведено несколько либерально мыслящих судей. В результате их правовой активности Верховный суд принял ряд новаторских решений-прецедентов по гражданским правам, превративших их в конституционную проблему.

Эти прецеденты и были с помощью ряда коллективных исков (class actions) использованы бесприбыльными организациями в качестве мощного оружия, позволившего им стать влиятельными участниками политического процесса в стране. Пользуясь этим юридическим оружием, правозащитные организации третьего сектора организовали в 50—60-е годы мощное социальное движение за равенство в гражданских правах чернокожих американцев, женщин и других ущемленных в правах граждан.

В 1954 году Верховный суд в решении по групповому иску «Браун и другие против Совета по образованию г. Топека» (Brown at al. v. Board of Education of Topeka) признал противоречащим Конституции раздельное обучение чернокожих и белых школьников. Вслед за этим знаменитым правовым актом развернулось массовое движение за гражданские права как чернокожих американцев, так и других дискриминируемых меньшинств. В течении последующих 10 лет активность этого движения неуклонно нарастала. Она проявлялась в массовых акциях протеста, вплоть до подавляемых полицией и войсками городских бунтов, в многочисленных правовых баталиях в судах всех уровней, в острых дебатах в Конгрессе и Ассамблеях штатов и в прессе всех видов.

Эта массовая активность привела в 1964 году к трудному принятию Конгрессом (после 75-дневной обструкции оппозиции) знаменитого Закона о гражданских правах (Civil Rights Act of 1964). Борьба за его реальное претворение в жизнь продолжалась еще долго и вряд ли привела бы к успеху без давления организаций независимого сектора.

***

Историки отмечают, что логика и практика «конституциализации» расового неравенства, то есть использования аргумента его противоречия Конституции США, легли в основу всех последующих движений за равенство ущемленных в правах социальных групп. Таких как женщины, старики, инвалиды, в особенности психически неполноценные люди, геи и лесбиянки. Судебные процессы и политические акции, затеянные этими группами через базирующиеся в Вашингтоне и поддерживаемые филантропами бесприбыльные организации, неузнаваемо трансформировали социальную политику государства второй половины 20 века.

Результаты социального движения 60-х годов за гражданские права позволили успешно опротестовать не только дискриминационные акты штатов и муниципалитетов, но и практику частных организаций, дискриминирующих работников по полу, возрасту и религии. Публичные протесты и судебные иски против негуманного обращения с психически больными в штатских лечебницах и специальных школах привели к решениям судов о ликвидации многих из них или преобразованию их в масштабную отрасль по уходу за этими и другими больными в специальных домах. Коллективные судебные иски бесприбыльных организаций, ориентированных на защиту конституционных прав граждан, изменили общественное мнение и публичную политику, касающуюся таких социальных проблем как защита потребителей и окружающей среды, борьба с курением и пьянством за рулем, грубое обращение с детьми.

Эти и другие социально-ориентированные движения, набегающие волна за волной на открытое и плюралистическое американское общество, неизбежно выдвинули независимый сектор, включая филантропию, на передний край политической жизни страны, вызвав ответное сопротивление консерваторов.

 

Третий сектор под прессом консерваторов

Усиление международной активности филантропических фондов в разгар «холодной войны» вызвало обвинение их в антиамериканской (и просоветской) деятельности со стороны консерваторов Конгресса во главе с ярым антикоммунистом сенатором Дж. Маккарти (Joseph Raymond McCarthy, 1908–1957). Вслед за этим Конгресс организовал ряд специальных расследований «прокоммунистических» фондов. Как можно предоставлять безналоговый статус, то есть финансировать за счет американских налогоплательщиков, гневно вопрошали консерваторы, организации, занимающиеся «подрывной деятельностью», такие, например, как пацифистский и либеральный Фонд Карнеги за международный мир?

Созданная в 1952 году Палатой представителей Комиссия под председательством конгрессмена-республиканца Криса Кокса (Cox Committee) поставила перед собой следующие вопросы. Занимаются ли они подобной деятельностью, используют ли свой безналоговый статус и полученные за его счет бюджетные ресурсы на декларируемые ими цели, соответствуют ли последние американским традициям и законам? В ответ лидеры крупнейших фондов (с активами более 10 млн. долл.) позаботились о привлечении для расследования беспристрастных профессионалов, а не одних лишь борцов с «красной угрозой», и выразили полную готовность сотрудничать, представив исчерпывающую информацию о своей деятельности, составлявшую у многих из них толстые тома.

В Палате представителей прошли продолжительные слушания, на которых свидетельствовали и выступали с проникновенными речами такие знаменитые представители одновременно и бизнеса, и филантропии, как Генри Форд младший, Джон Д. Рокфеллер III-й, Альфред Слоан и многие другие. В итоге большинство заведомых противников фондов вынуждено было признать беспочвенность их обвинений в «подрывной деятельности» и уклонении от целей, дающих фондам право на освобождение от налогов.

Вскоре за дело взялись сенаторы, недовольные подобным исходом дебатов конгрессменов. Они предприняли новую атаку на фонды, создав Комиссию сената под началом республиканца Б. Кэрролла Риса (Reece Committee, 1954), которая поставила целью всесторонне изучить как мотивы создания фондов, так и их влияние на общественную жизнь. Ее деятельность отразила консервативные взгляды политиков, привыкших к традиционной «благотворительности милосердия» и считавших подрывными или, по меньшей мере, подозрительными социальные функции новой филантропии как активного участника публичной жизни.

Комиссия пыталась выяснить механизм «ухода» фондов от налогов и сохранение «династического» – через наследников основателей фондов – контроля над ними. Ее членов интересовало влияние фондов на социальные науки, общественное мнение и политику в тех случаях, когда они используют финансовую и иную опеку научных исследований в университетах и мозговых центрах. Подозрение членов Комиссии Риса вызывала также возрастающая сила их бюрократии, усиление влияния на прессу и радио, а особенно роль фондов и их лидеров в поощрении «интернационалистской» (тогда значившей «просоветской») зарубежной политики и тем самым – «подрывной деятельности».

Хотя обвинение в поддержке фондами коммунизма постепенно отпало, остались не прояснёнными существенные проблемы рождающегося независимого сектора, а среди них следующий судьбоносный вопрос. Не подрывает ли американскую демократию нарастающая финансовая и политическая мощь фондов, сосредоточенная в руках сверхбогатых филантропов и немногочисленной гильдии подконтрольных им управляющих и опекунов?

Поскольку работа комиссии Риса совпала с падением маккартизма, ее результаты были Конгрессом на время отставлены, но лидеры фондов широко использовали их для перестройки (и модернизации) своей деятельности. Они хотели не только быть готовыми к новым нападкам, им также важно было усилить самоконтроль и открытость, чтобы склонить власти и общественное мнение к признанию их и опекаемых ими бесприбыльных организаций легитимным и лояльным сектором демократического общества в США.

***

Значительное влияние на сферу бесприбыльных организаций и филантропии оказала предпринятая Конгрессом в послевоенное десятилетие систематизация американской налоговой системы. Последняя представляла собой к тому времени беспорядочную мозаику дополнений и поправок, введенных законодателями, начиная с 1916 года, под влиянием различных, нередко противоречащих друг другу идей, поводов и обстоятельств. Быстрый рост числа и роли фондов и других бесприбыльных организаций, ажиотаж, вызванный расследованиями их деятельности, вынудили Конгресс упорядочить предоставление им статуса освобождения от налогов и провести регулирование их деятельности.

Ранее все организации, добившиеся этого статуса, попадали в одну и ту же и очень размытую по критериям секцию Налогового кодекса – от филантропических фондов и братских лож до коммунальных сберегательных банков и страховых организаций. Учитывая результаты упомянутых расследований и слушаний в комиссиях Кокса и Риса, все освобождаемые от налога организации были, начиная с Налогового кодекса 1954 года, сведены в крупную секцию 501 (с). Этот порядок сохраняется до сих пор с необходимыми поправками, вызванными вновь возникшими обстоятельствами. Сейчас эта секция охватывает около 30 групп бесприбыльных организаций общим числом более 1,5 млн., различающихся характером и целями деятельности, видом и размером налоговых льгот, а также объемом регулирования.

Реформа налогового законодательства, относящегося к организациям независимого сектора, стала поворотным пунктом в развитии не только бесприбыльных организаций, но и «финансирующей» их индивидуальной и корпоративной филантропии. Она, с одной стороны, означала законодательное признание права на существование этих организаций и готовность федеральных властей поддерживать их освобождением от налогов на особых условиях, оговоренных в законе. С другой, эта реформа трансформировала благотворительность частных лиц и корпораций в деятельность, мотивируемую не только религией и моралью, честолюбием и тщеславием, как это имело место в течение многих столетий, но и размерами экономии на налогах.

Когда Джон Рокфеллер в 1913 году пожертвовал 100 млн. на создание фонда Рокфеллера, он не извлек из этого благотворительного акта никакой финансовой выгоды. И напротив, когда Генри Форд основал в 1936 году фонд Форда как часть схемы своего наследства, его семья, пользуясь этой продуманной схемой, сумела после его смерти в 1947 году передавать от одного поколения к другому одно из крупнейших в мире состояний, уплатив лишь минимальный налог на наследство. А в 50-х годах общее число филантропических фондов достигло примерно 13 тысяч и многие из них умело использовали лазейки льготного налогообложения для снижения или «оптимизации» налогов своих доноров.

С тех пор филантропия стала для многих фондов и их доноров не только проявлением бескорыстной щедрости, но и важным инструментом финансового планирования богатства. Их пожертвования становятся актом взаимной выгоды как для доноров, так и для общества. А ее пределы должны регулироваться государством в зависимости от состояния экономики. Прижизненные пожертвования и посмертные завещания стали в послевоенные десятилетия объектом изощренного финансового планирования. Это привело к появлению процветающей армии адвокатов, бухгалтеров и финансовых консультантов, изобретающих взаимовыгодные, как для получателей, так и для жертвователей, инновационные схемы филантропии.

Возросшие масштабы прямого и косвенного финансирования правительством бесприбыльных организаций привлекли в третий сектор многие частные организации, и особенно много из здравоохранения и образования, не говоря уже о сфере социальных услуг. Пользуясь упомянутым выше упорядочением налогового законодательства и его выгодами, все они поспешили приобрести бесприбыльный налоговый статус.

***

Однако получив в той или иной форме поддержку своей деятельности властями, бесприбыльные организации стали требовать и большего участия в разработке и реализации публичной политики. В прошлом меры социальной защиты тех или иных групп населения и выполнение общенациональных программ с участием правительства проводились через традиционные профессиональные ассоциации. Теперь их место стали занимать массовые членские ассоциации с бесприбыльным статусом. То, что этот статус позволяет снижать налог на доход также и донорам, делает эти ассоциации привлекательными для пожертвований любых размеров – от десятков и сотен долларов до многих миллионов долларов. Как со стороны практически всех филантропических фондов и корпораций, так и со стороны множества частных доноров. Возникающие в итоге этого сотрудничества общность интересов и разнообразные связи стали важным фактором в формировании самостоятельного бесприбыльного сектора.

У этой тенденции выявилась и другая сторона. Ранее профессиональные ассоциации, продвигая свои социальные цели, были для правительства, не предоставляющего им ни льгот, ни субсидий, внешней, действительно независимой силой. В послевоенный период бесприбыльные организации и их ассоциации все больше становятся «игроками» на том же самом организационном поле публичной политики. Они нередко становятся продолжением правительства, образно говоря, его «длинной рукой» в разработке и реализации этой политики.

В 30-е годы сотрудничество правительства Рузвельта с институтом Брукингса, приведшее к созданию американской системы социального страхования (Social Security), было одним из немногих исключений. К концу 50-х годов подобное сотрудничество становится обычным для многих бесприбыльных организаций. Федеральные власти регулярно заключают контракты с аналитическими центрами (think tanks), имеющими бесприбыльный статус, на разработку всех аспектов политики и техническое обслуживание ее реализации. А на индивидуальном уровне профессиональная карьера могла продвигать людей из университетов и корпораций в грантодающие фонды или в правительственные агентства и в штат Конгресса, а нередко и на его выборные должности.

***

Умение крупных фондов, других бесприбыльных организаций и их супербогатых доноров эффективно использовать лазейки льготного налогообложения для не всегда заслуженного освобождения от налогов вызвали в конце 50-х годов новую волну их публичной критики и расследований Конгресса.

Когда в 1959 году в Сенат поступил инициированный фондами и их донорами законопроект, предлагавший дальнейший рост налоговых льгот для особо крупных пожертвований, группа сенаторов заявила об «угрозе восстания» среднего класса, недовольного растущим неравенством налогового бремени.

В 1961 году эстафету протестов подхватил Райт Патман (Wright Patman), конгрессмен-демократ с популистской репутацией борца за справедливость. Его выступления в Палате представителей с рядом речей, разоблачающих налоговые злоупотребления фондов, получили широкую огласку в прессе и дали повод для начала новой серии расследований и слушаний всех аспектов деятельности фондов. Так же, как и налогового законодательства в целом. Хотя на этот раз ведущей темой дебатов была экономика фондов, нашлись желающие вновь обвинить их во вмешательстве в публичную политику, несовместимом, мол, с льготным налоговым статусом частных организаций.

В свою очередь, лидеры и адвокаты фондов, заняв на слушаниях круговую оборону, не уставали, ссылаясь на А. Токвиля и других классиков социологии, защищать добровольческие ассоциации и филантропию как квинтэссенцию американской демократии. И отвергать право государства вмешиваться в прерогативы ее организаций. Однако в эпоху, когда налоговая политика разрабатывалась в терминах публичных финансов и требовала не только социального равновесия, но и экономической целесообразности, ссылки на впечатления и аргументы Токвиля уже были несостоятельны.

В конечном счете, стала неизбежной проведённая несколько лет спустя – в 1969 году, уже при президенте Р. Никсоне – новая налоговая реформа, лишившая фонды прежней свободы действий. Она ввела ограничения контроля доноров над фондами, и, значит, возможностей корыстных финансовых сделок между ними (эти акты объединили термином self-dealing, означающим сделки в интересах стороны-инициатора), поставила под контроль практику инвестирования и текущих выплат, проводимых фондами, и потребовала представления ими годовых финансовых отчетов.

Однако полное решение противоречивых проблем фондов на этом этапе так и не было достигнуто. С одной стороны, ограничительные меры налоговой реформы не были столь драконовскими, как ожидали, а с другой – атаки на них продолжались и в прессе, и в Конгрессе. В то же время быстро растущие числом и влиянием организации независимого сектора требовали законодательного признания своей роли в публичной политике и своего места в меняющейся структуре публичных финансов.

Стала очевидной необходимость в достижении очередного социального и политического компромисса, из множества которых, как известно, соткана вся американская социальная история. Требовалось, наконец, формальное (правовое) признание общественностью и государством разрастающегося небывалыми темпами конгломерата бесприбыльных организаций в качестве независимого. или третьего сектора экономики и общества.