Третий сектор получает формальное признание

Это ключевое событие в современной истории американской филантропии случилось в 60—70-е годы и тесно связано с именем и деятельностью Джона Д. Рокфеллера-младшего (John Davison Rockefeller III, 1906–1978). Или как часто пишут, Рокфеллера 3-го – выдающегося филантропа из третьего поколения знаменитого семейства Рокфеллеров.

В 60-е годы он возглавлял фонд Рокфеллера, опекавший солидную сеть филантропических учреждений, основанных его дедом, отцом и им самим. Имея большой, и нередко печальный, опыт взаимоотношений труда и капитала в семейном энергетическом бизнесе, будучи опытным социальным политиком, обладая в то же время почти непререкаемым деловым и моральным авторитетом, он единственный из всех лидеров крупных фондов признал на слушаниях в Конгрессе нужду в серьезном реформировании «Большой филантропии».

Рокфеллер считал, что, лишь очистив ее от злоупотреблений, можно будет отвести от нее необоснованные обвинения. Вместе с тем он полагал, что настала пора ответить на накатывающуюся волна за волной, часто беспочвенную, популистскую критику филантропии и опекаемых ею бесприбыльных организаций всесторонним и глубоким обоснованием их существования в обществе и права на налоговые привилегии. Это было тем более необходимо, что казавшиеся жесткими меры налоговой реформы 1969 года не дали желаемого результата.

Наделенная функциями их контроля и регулирования федеральная Служба внутренних доходов (Internal Revenue Service – IRS) не справлялась с этими задачами. Ей это действительно было не под силу, ввиду огромного числа и необыкновенного разнообразия подконтрольных организаций – не столько филантропических фондов, сколько бесприбыльных организаций, получающих их гранты и субсидии правительства. Тем временем в ряде научных экономических журналов прошла серия статей, в которых математически обосновывалась неэффективность льгот по налогам для филантропии по сравнению со их снижением для частного бизнеса с целью стимулирования пожертвований. Это, естественно, подпитывало аргументы противников налоговых привилегий фондов и бесприбыльных организаций.

В этих условиях Дж. Рокфеллер 3-й призвал в своих публичных обращениях к раздраженному Конгрессу и взбудораженным и разобщенным лидерам филантропии создать новое, в духе ассоцианизма Гувера, «публично-частное партнерство». Этому партнерству, какую бы организационную форму оно ни приняло, нужно было «глянуть в корень». Во-первых, признать факт существования «новой филантропии», созданной в послевоенные годы усилиями не только бизнеса и волонтерских организаций, но и государства. Во-вторых, заново оценить ее изменившуюся роль в американском обществе и разработать особую политику для эффективного проведения ее организациями «частных инициатив в общественных интересах».

«Фронтовой» характер обстановки, окружавшей тогда сферу фондовой филантропии, вынудил Рокфеллера и его советников из правительства, адвокатских и академических кругов предпринять ряд почти что детективных акций. Они предпринимались в тайне не только от прессы и популистских деятелей Конгресса, но даже от других лидеров филантропии. Одной из таких детективных акций, пишет П. Холл в обзоре событий той поры, было привлечение в частном порядке Мартина Фельдстайна (Martin S. Feldstein), авторитетного экономиста из Гарварда, для независимого и объективного исследования эффективности как льгот по налогам, так и всей поддержки государством сферы филантропии. Шаг этот был достаточно рискованным, потому что Фельдстайн взялся за эту работу при условии, что будут опубликованы любые, даже негативные ее итоги. Однако его отчет содержал позитивную экономико-математическую оценку привилегий филантропии, с которой согласились даже их противники среди университетских экономистов. Отчет содержал убедительные доказательства того, что налоговые льготы для филантропии стимулируют поток благотворительных пожертвований и что в итоге их общая сумма значительно превышает налоговые потери государства.

Нейтрализовав этими результатами популистов и враждебную прессу, Дж. Рокфеллер 3-й и его «мозговой трест» взялись за следующую стратегическую акцию. Ею стала организация новой независимой комиссии по частной филантропии и публичным нуждам, или комиссии Файлера, по имени ее председателя Джона Файлера (John Filer). В отличие от прежних комиссий по филантропии, она, чтобы избежать излишней полемики, не включала представителей фондов и ее состав был тщательно сбалансирован – по географической и партийной принадлежности, расе, этничности, полу и религии. В нее вошли видные экономисты, социологи, юристы и эксперты по неправительственным организациям. Тесно сотрудничая с комитетами Конгресса и управлениями Министерства финансов, терпеливо преодолевая внутренние разногласия, комиссия в течение 2 лет провела исчерпывающее междисциплинарное исследование «новой филантропии». Комиссия представила свои результаты и рекомендации в сводном заключительном докладе, опубликованном Министерством финансов в 1975 году под названием «Благотворительность в Америке: на пути к созданию более сильного добровольческого сектора» (Giving in America: toward a stronger voluntary sector).

В докладе комиссии были рассмотрены все аспекты деятельности организаций со льготным статусом, проведен анализ их растущей роли как работодателей и как важных поставщиков социальных, медицинских, образовательных и культурных услуг, а также как новой общественной силы в политической жизни страны. Были подготовлены рекомендации по налогообложению и регулированию таких организаций, затрагивающие как их жизнеспособность, так и предотвращение злоупотреблений с их стороны. Наиболее далеко идущим итогом работы комиссии Файлера стало обоснование того, что до нее было лишь общей идеей. Она утверждала, что «новая филантропия» это не только доноры, но и организации-получатели пожертвований. Если первые жертвуют свои средства на публичные цели, то вторые используют эти средства на реализацию важных для общества целей. И все они образуют взаимосвязанный и единый «сектор» американской политической, экономической и социальной жизни.

Так впервые была сформулирована единая и цельная концепция бесприбыльных организаций. По этой концепции они являются составной частью третьего (в отличие от двух других – бизнеса и государства), независимого, бесприбыльного, или – как его предпочла назвать комиссия Файлера – добровольческого сектора. Этот сектор вправе иметь особый статус, включая налоговый, свои централизованные ассоциации для выражения и защиты общих интересов, для самоуправления и самоконтроля.

Было предложено, чтобы этот сектор регулировала в качестве полуправительственного агентства образованная актом Конгресса Национальная комиссия по филантропии при Казначействе США (Department of the Treasury) – по образцу давно существующей в Англии правительственной Комиссии по благотворительности. Однако эту плодотворную идею не удалось осуществить в связи с приходом в 1977 году к власти президента Картера, у которого были другие взгляды на роль этого сектора и его регулирование.

Чтобы обойти это новое препятствие, Рокфеллер и его помощники сами взялись за организацию координирующего агентства. Но только в статусе бесприбыльной организации с тем, чтобы она была и исследовательским центром нового сектора. Если последний был довольно быстро создан, поскольку стартовые средства для его организации и работы выделил Рокфеллер, то создание координирующего агентства заняло 4 года. Они ушли на преодоление неизбежных внутри молодого и очень разнородного сектора противоречий, вызванных административными и финансовыми разногласиями, а также амбициями существующих ассоциаций и их лидеров.

Наконец, в 1980 году появилась первая зонтичная организация третьего сектора – Independent Sector, правда, c ограниченными возможностями координации. Даже сейчас лишь около 600 крупных бесприбыльных организаций и фондов находятся под ее «зонтиком», тогда как остальные предпочитают группироваться вокруг других центров или независимо выражать свои взгляды на проблемы всего сектора.

***

Подводя итог попыткам Конгресса, начиная с 50-х годов разобраться со льготным статусом полустихийно складывающегося и быстро растущего третьего сектора, П. Холл отмечает, что после комиссии Файлера наступила новая фаза понимания этой сферы.

Раньше политики, законодатели и ученые фокусировались на том, что делали добровольческие ассоциации, благотворительные трасты и общества, кооперативы, религиозные учреждения и другие не связанные с частным владением (non-proprietary) организации. Теперь, когда рамками определения всех этих учреждений стала концепции формы собственности, фокус проблемы сместился к тому, как они действуют, выполняя уставные цели, насколько эти цели и их выполнение отвечают требованиям Налогового кодекса для бесприбыльных организаций, наконец, каково их взаимодействие с государством и бизнесом.

Новый подход позволил значительно упростить определение организаций сектора. Оно перестает зависеть от довольно затемненных вопросов благотворительных намерений или альтруистических мотивов. Намерения и мотивы перестают работать при поразительном разнообразии организаций, вовлеченных практически в любую сферу деятельности при масштабах, простирающихся от благотворительного вклада, контролируемого единственным опекуном до частного университета или госпиталя с тысячами сотрудников. Используемый взамен «секторальный подход» фокусируется не на разнообразии организаций, а на их общих чертах. При этом ставятся следующие вопросы: можно ли к ним отнести свойства неакционерных корпораций, выполняют ли они требования по ограничению распределения прибыли среди их членов, как толкует закон их налоговые обязательства и льготы и порядок регулирования их деятельности?

У этого подхода есть немало критиков, особенно у тех, кто не может смириться с тем, что филантропия, слившись с бесприбыльным сектором, превратилась в регулируемую правом и финансовым расчетом «индустрию». Нанеся тем самым ущерб ее традиционно ведущим качествам – милосердию и сочувствию, поддержке бедных и страдающих и взаимопомощи в обществе. Это отношение ярко выразилось в гневном вопросе лидера одного из традиционных фондов при создании комиссии Файлера. «Значит благотворительность становится лишь юридическим актом? И теперь она безвозвратно переходит под опеку адвокатов вместо тех, кто занимается ею на практике?» Позднее, когда появились научные труды, посвященные проблемам бесприбыльного сектора, его критики стали опасаться, что их сухой и лишенный эмоций язык права и экономики скроет чрезмерную подверженность этих организаций искажающему влиянию частного богатства и властей всех уровней.

Несмотря на расцвет добровольческого сектора Америки в последние десятилетия, оценка его развития никогда не была однозначной. Всегда находились его оппоненты – от объективных критиков до безоглядных разоблачителей. Никто, однако, уже не требовал его «закрытия», ибо это означало бы радикальное изменение американской демократии с присущей ей выдающейся ролью добровольческих ассоциаций и массовой активностью десятков миллионов американцев, желающих и пытающихся так или иначе участвовать в управлении страной.

Речь теперь шла лишь о том, как использовать мощь этого сектора и создаваемого им «социального капитала» в интересах общенациональной политики и программ той или иной партии, президента или общественного движения. Это новое отношение к независимому сектору продемонстрировал опыт «консервативной революции» в США конца 20 века.

 

Третий сектор в «век Рейгана»

Большую часть прошлого века политические консерваторы с подозрением, а то и с враждебностью, хотя и без организованной оппозиции, относились к росту филантропии частных фондов и их послевоенного отпрыска – бесприбыльных организаций. Такое отношение вызвано было, прежде всего, поддержкой большинством фондов либеральной внутренней и внешней политики и стремления бесприбыльных организаций быть на переднем крае борьбы за социальную и экономическую справедливость.

Поведение правых кардинально изменилось после оглушительного поражения на президентских выборах 1964 года их лидера – республиканца Барри Голдуотера (в США его звали «Мистер Консерватор», в СССР считали ярым антикоммунистом). Приход к власти демократа Линдона Джонсона (Lyndon Baines Johnson, 1908–1973) с его поддержанной третьим сектором программой «Большого Общества» окончательно направил страну на дорогу к социальному государству.

Стратеги консерваторов поняли, что завоевать общественное мнение одной лишь контрпропагандой невозможно, что надо также прибегнуть к организованной силе, используя все возможности до тех пор критикуемого ими третьего сектора. С этой целью они организовали усиленный приток пожертвований от новых богачей с Юга и Запада в поддерживающие взгляды консерваторов фонды, ассоциации и группы активистов. Эти усилия (о них было подробно рассказано в главе 2 раздела II книги автора «Как работает филантропия в Америке», 2015) помогли им возродить консервативное движение на новой платформе и успешно противостоять либеральной политике социального государства. А именно – дальнейшему, после Джонсона, развитию «Нового курса» Рузвельта, активно проводимого демократами в течение почти 20 лет.

***

Новый лидер консерваторов республиканец Рональд Рейган (Ronald Wilson Reagan, 1911–2004) предложил на президентских выборах 1980 года – в отличие от жесткой идеологической платформы Голдуотера – более обоснованную и оказавшуюся привлекательной для среднего класса программу. Последняя включала значительное снижение налогов и, соответственно, федеральных расходов (прежде всего, за счет социальных программ) с делегированием части полномочий и ресурсов Вашингтона на уровень штатов и муниципалитетов.

Главным средством реализации этих целей Рейгана стало возрождение партнерства государства, частного сектора и гражданского общества, имея в виду усиление роли и инициатив ассоциаций, местных общин, частных бизнесов и отдельных граждан. Это был возврат на новом уровне, во-первых, к традиционным религиозным и общинным ценностям, а также опыту отцов-основателей эпохи колоний и создания США, во-вторых, к наследию гражданского общества и его волонтерских ассоциаций времен А. Токвиля и, в-третьих, к опыту частно-публичного партнерства Г. Гувера.

Все это вместе взятое и составило один из важнейших компонентов провозглашенной Рейганом и длившейся в течение 80-х годов «консервативной революции» в социальной сфере. Вот как Рейган сам определил ее в одном из обращений к сторонникам: «Давайте возьмемся возродить еще в наше время американский дух добровольчества, сотрудничества, частных и общинных инициатив – тот дух, который течет как глубокая и могучая река через всю историю нашей страны». Джордж Буш-старший (George Herbert Walker Bush, род. в 1924 году), сменивший Рейгана на посту президента в 1989 году, выразился на этот счет еще более цветисто, говоря о «зажжении тысяч источников света» и о «времени протянутой и открытой руки».

Историки, особенно консервативные, считают, что американцы в своем большинстве – даже после ряда десятилетий «либеральной эры», ослабившей, как нередко считают, американский дух предпринимательства и опоры на собственные силы – были готовы к такому крутому политическому и социальному повороту. Он стал возможен после настигшего Америку в 70-е годы, по выражению Ф. Фукуямы, «Великого Разрыва» социальной организации. А именно – кризиса гражданского общества, падения его социальных ценностей и морали, вызванных синдромами Вьетнама и Уотергейта, разлагающим влиянием молодежной контркультуры 60-х и патерналистских излишеств социальных программ «Большого Общества» Л. Джонсона.

Чтобы компенсировать падение роли и расходов федерального правительства в социальных программах, Рейган создает – по аналогии с мерами ассоцианизма Гувера – специальную Комиссию по инициативам частного сектора, призванную продвигать их в жизнь на всех уровнях власти и общества. В ее составе были влиятельные представители правительства, бизнеса и третьего сектора, лидеры церквей и различных меньшинств. Они разрабатывали для аналогичных комиссий на местах проекты и модели частных инициатив, основанные на богатом опыте традиционной американской благотворительности и волонтерства. Рейган неустанно внушал американцам, что «в эту эру „Большого Правительства“ мы нередко забываем, что многие из наших великих достижений, как нации, были добыты не через правительство, а с помощью частных граждан – личностей, чей талант и щедрость расцвели в нашем климате свободы».

Правые исследователи эры «консервативной революции» Рейгана обращают внимание на то, что его риторика против либерального наследия была намного жестче, чем его реальная политика. Они призывают к объективности своих левых оппонентов, остро критикующих Рейгана и время его правления. Посмотрите, говорят они, не только на то, что он сделал для «подрыва» иждивенческих традиций либерального наследия Рузвельта и Джонсона, но и на то, что он для этого не сделал.

С одной стороны, Рейган резко, иногда на треть, а то и вдвое, сократил расходы на программы «социальной сети безопасности» (велфэр, жилищное строительство для неимущих и гранты местным властям на помощь бедным), на образование и здравоохранение, не говоря уже о замораживании минимума зарплаты и подавлении профсоюзов. А с другой, он не посмел разрушить главные завоевания эпохи либерального правления, превратившие Америку в социальное государство, такие как Social Security, Medicare, Medicaid, программы поддержки среднего и высшего образования, бедных и пожилых, хотя и значительно сократил или изменил источники их финансирования.

Хотя ожидаемого «социального чуда» в 80-е годы и не случилось, считается, что в целом состояние гражданского общества улучшилось. Произошло общее «потепление» морального климата, снизилась преступность и появились признаки укрепления семьи и ее ценностей. После «паранойи Вьетнама» с его крайним пацифизмом, возродился патриотизм, особенно в связи с «крестовым походом» Рейгана против коммунизма. Наконец, значительно усилилась общинная и добровольческая активность и резко активизировалась благотворительность частных лиц и корпораций, к чему особенно активно призывал Рейган.

Экономическая и социальная политика Рейгана, конечно же, поставила в весьма трудные условия независимый сектор. В течение 70-х годов бесприбыльные организации привыкли к устойчивому росту федерального финансирования своей деятельности, особенно в социальной сфере, здравоохранении и образовании. У многих из них доля госбюджета в доходах составляла от 30 до 75 %. Некоторые исследователи предрекали угасание независимого сектора, выросшего до небывалых масштабов не столько благодаря частной филантропии, сколько на обильной почве правовой и финансовой поддержки федерального правительства.

Однако этого не случилось. Когда при республиканцах Рейгане и Буше-старшем субсидии федерального бюджета в эти сферы значительно сократились, бесприбыльные организации начали перестраиваться, проявив поразительную гибкость. Они продемонстрировали не только высокую способность выживания и трансформации, но и склонность к дальнейшему распространению. За 8 лет правления Рейгана их число выросло на треть. В то же время организации третьего сектора сумели быстро разобраться в пестром калейдоскопе возможных источников финансирования и стали использовать весь их набор – от собственных доходов за счет платных услуг и пожертвований частных лиц до грантов филантропических фондов и правительства, контрактов с государством и бизнесом.

С одной стороны, эта гибкость стала наглядной демонстрацией жизнеспособности организаций сектора, лидеры и активисты которых унаследовали вековые традиции американской предприимчивости и опоры на собственные силы. С другой стороны, неожиданной для многих, поведение организаций сектора явилось свидетельством косвенного успеха «консервативной революции» Рейгана, призывавшего возродить эти традиции, отказавшись от одной лишь опоры на «государственное иждивенчество». В последние десятилетия прошлого века организации третьего сектора и в самом деле приобретали предпринимательский характер, опираясь на руководство профессиональных менеджеров и фандрайзеров.

***

Яркой иллюстрацией «бесприбыльного предпринимательства» той поры может служить бурный рост сферы лечения, обучения и обслуживания умственно отсталых и психически больных людей в небольших группах на дому. Их обычно относят к так называемой group-home industry.

Еще в 70-е годы не прекращавшаяся борьба за гражданские права – вслед за успешными судебными исками по поводу прав заключенных на гуманное обращение и условия заключения – перекинулась и на эту сферу. В рамках этой борьбы в 1972 году было проведено репортерское разоблачение ужасающих условий проживания 5000 умственно отсталых людей всех возрастов в школе-приюте Willowbrook на острове Стейтен-Айленд в Нью-Йорке.

Вслед за этим группа реформаторски настроенных адвокатов, хорошо знакомых с проблемой, инициировала в федеральном суде продолжавшийся три года судебный процесс против властей штата Нью-Йорк. Как и прежние процессы в защиту гражданских прав тех или иных социальных групп, он основывался на «конституционных аргументах». Примирительный вердикт суда потребовал фактического закрытия приюта-тюрьмы Willowbrook (суд позволил оставить там лишь 250 из 5400 ее «узников»), поскольку при огромном скоплении пациентов не могло быть обеспечено их «конституционное право на гуманное обращение и лечение».

Суд также постановил разместить их в течение 6 лет небольшими группами в жилых домах, расположенных в местных общинах города и штата, где они могли бы нормализовать свою жизнь и тем самым эффективность лечения.

Финансирование проекта должны были взять на себя власти штата – как минимум, в пределах суммы, расходуемой на содержание прежнего приюта. Однако, чтобы реализовать это судьбоносное для всех людей с ментальными болезнями решение, адвокатам и присоединившимся к ним опытным исследователям сферы тюрем и психиатрических лечебниц из Колумбийского университета, потребовалось еще почти 10 лет новых процессов и апелляций, публичных протестов и добровольческих усилий. Столь долгое время потребовалось, чтобы преодолеть упорное сопротивление властей штата, недоброжелательность лидеров многих общин, страх и предрассудки местных жителей.

Об этом исключительно важном этапе движения за социальное равноправие и роли в нем филантропии и организаций третьего сектора рассказали два наиболее активных его участника – Дэвид Ротман, специалист по социальной медицине, и Шейла Ротман, эксперт по публичному здравоохранению, в своей нашумевшей тогда книге «Уиллоубрукские войны» (The Willowbrook Wars), вышедшей первым изданием в 1984 и переизданной в 2005 году.

Подобные решения судов, основанные на концепции «нормализации жизни» ментально больных людей, были приняты и в других штатах. Их власти, неспособные или нежелающие создавать и управлять многочисленными небольшими дома-общинами для этих людей, привлекли для работы с ними предприимчивых и социально активных частных лиц и их объединения. Они-то и взялись за создание многих тысяч небольших бесприбыльных и коммерческих организаций, задачей которых стало обеспечение нормальных жилищных, образовательных и реабилитационных услуг для умственно отсталых и психически больных людей.

Активно используя федеральные и штатские гранты и субсидии на миллионы долларов, а также исключаемые из налогов доноров частные пожертвования, они стали приобретать и ремонтировать, а то и строить для ментально больных новые «дома-общины». Это была очень непростая задача, поскольку приходилось, преодолевая устойчивые предрассудки, договариваться с лидерами местных сообществ и владельцами соседних домов. Так как управление столь децентрализованной системой требовало повышенных затрат, небольшие бесприбыльные организации стали кооперироваться, объединяя услуги и сокращая накладные расходы. Во многих штатах они образовали холдинговые компании, взявшие на себя управление финансами и недвижимостью, а также лоббирование и судебные дела от имени своих участников. Многие из них постепенно образовали общенациональные компании с солидным бюджетом и впечатляющим политическим влиянием, а также общеамериканские ассоциации, координирующие деятельность многих тысяч малых бесприбыльных организаций в этой сфере.

Столь крутая ее перестройка – сначала децентрализация, когда закрыли крупные приюты и переместили больных в общины, затем, пусть мягкая, но централизация, когда образовались национальные компании и ассоциации – неизбежно сопровождалась в ряде случаев ухудшением обслуживания больных, злоупотреблениями, а нередко и прямым мошенничеством или преступлениями. Этим, как известно, сопровождается в большей или меньшей мере всякая перестройка.

Однако в данном случае она также показала, насколько гибким и инновационным может быть третий сектор в рамках публично-частного партнерства – союза как с частной филантропией, так и с государством. Недаром исследователи наградили сектор эпитетом «resilient», и любое из главных значений этого слова – эластичный, неунывающий, жизнерадостный – наглядно выражает характер поведения его организаций и деятелей под давлением внешних обстоятельств.

 

Подъем волонтерства при Буше-старшем и Клинтоне

Республиканский вариант публично-частного партнерства

Во время президентской кампании наследника Рейгана – президента Джорджа Буша-старшего (George Herbert Walker Bush, род. в 1924 году), стоявшего у власти с 1989 по 1993 год, бесприбыльные организации, особенно общинные, оказались в эпицентре политики.

В тот период Буш, следуя за Рейганом, отверг излишне активную – скорее, по мнению республиканцев, развращающую, чем благотворную – роль федерального государства в социальной политике. Стремясь, как и его предшественник, возродить моральные ценности американцев в эпоху идущего из 60-х годов социального кризиса в стране, Буш предложил использовать в этих целях филантропию и организации независимого сектора. При этом решалась и более прагматичная задача республиканцев – снизить дефицит бюджета за счет социальных расходов и, сокращая налоги, оживить экономику после очередного спада.

Так появилась широко рекламируемая в течение президентства Буша программа с вдохновляющим именем «Тысяча источников света» (Thousand Points of Light). Замысел программы состоял в том, что каждый из этих «источников света» должен был представлять собой добровольческую, рожденную в общине, инициативу обслуживания бедных и беспомощных. А все подобные инициативы вместе – составить альтернативу системе вэлфера, созданной в 60-е годы при президенте-демократе Л. Джонсоне в ходе объявленной им тогда программы «Война с бедностью». Продолжая начатую Рейганом «консервативную революцию», старший Буш попытался вновь возродить традиционный для американской истории дух волонтерства и общинного служения.

Вот как обращаясь к Конгрессу, Буш раскрыл свою морализирующую метафору «тысяч источников света». К ним, – говорил он, – относятся «общинные организации, рассеянные, как звезды по всей стране, и занятые деланием добра». Буш обещал, что «…мы будем работать с ними рука об руку, поощряя и вознаграждая, временами возглавляя, временами становясь ведомыми. Мы будем работать над этим в Белом Доме и правительственных агентствах. Мы обратимся к людям и программам, что служат яркими маяками, и я буду просить каждого члена моего кабинета участвовать в этом. Старые идеи являются опять новыми, ибо они не старые, а вечные. Это – служение, самопожертвование, обязанность и патриотизм, и они находят выражение в соучастии и разделении каждым общей ноши».

Обозреватели писали тогда, что это был новый вызов и, вместе с тем, шанс для подъема частной филантропии и независимого сектора. Они, как и в прошлом, не только оживали, но и расцветали, когда вновь «восставала из пепла» идея публично-частного партнерства. В 1990 году по призыву Буша-старшего Конгресс принял закон о создании и поддержке правительственным грантом фонда «Points of Light Foundation», базирующегося в столичном Вашингтоне.

Это был, однако, не правительственный грантодающий фонд, а общеамериканская бесприбыльная, со льготами по налогам, организация. Объединившись с созданной еще в 1970 году сетью волонтерских организациий Volunteer Center National Network, новый фонд стал крупнейшим в то время центром национальной сети этих организаций, в которую входили также действовавшие по всей стране 200 региональных центров. Они и взяли на себя оживление добровольческой активности и стыковку местных добровольцев, социальных инициатив и программ, предлагаемых местными же бесприбыльными организациями и бизнесами.

Примерно в то же время (1992 год) на национальную сцену вышла еще одна из многих добровольческих организаций, существовавших и вновь созданных на волне тогдашнего подъема социального волонтерства в США. Это была базирующаяся в г. Атланте Hands-On-Network (в примерном переводе – Сеть «Передай дальше»). Сотрудничая с полумиллионом волонтеров, работающих на благо местных общин в США и за рубежом, эта «Сеть» осуществляла ежегодно 50 тыс. проектов – от строительства пандусов для инвалидов на колясках в Сан-Франциско до обучения чтению детей и взрослых в Атланте и восстановления домов и нормальной жизни на побережье Мексиканского залива после урагана «Катрина».

В 2007 году – после многолетних совместных проектов и акций – эти две мощные сети волонтерской сферы США объединились под крылом вновь созданной, уже при Буше-младшем, зонтичной организации Points of Light Institute. Результатом этой координационной акции стало образование одной из самых крупных в США сетей волонтерских «полевых» организаций, вовлекших в 2008 году в сферу своей деятельность около 1,2 млн. человек.

Упомянутый выше Hands-On-Network из Атланты стал для новой организации ее главной «действующей армией». В наши дни она включает 400 локальных центров, сотрудничающих с 70 тыс. бесприбыльных организаций, правительственных агентств, религиозных организаций и корпораций. Вместе со своими партнерами на местах локальные центры привлекают и обучают сотни тысяч волонтеров умению быть полезным в нужное время и в нужном месте.

Чтобы быть эффективной и демонстрировать своим донорам и заказчикам практические результаты, Hands-On-Network создает независимые рабочие группы, которые берутся за нелегкую при такой децентрализации задачу сбора, анализа и оценки достоверной информации о своих клиентах и о выполненной для их доноров работе. В докладе одной из таких групп за 2008 год сообщается, что на обучение и тренировку 60 тыс. волонтеров и штатного персонала более 30 тыс. партнерских организаций ушло 400 тыс. часов, а их темы простирались от менеджмента волонтерской деятельности и готовности к катастрофам до смягчения бедности и защиты природы.

В волонтерскую деятельность было вовлечено более 1,2 млн. человек, общее число часов их работы составило 30,4 млн., или в среднем 25 часов в расчете на волонтера. Если оценить общий объем их работы по часовой ставке $20.25 (на уровне средней часовой ставки промышленного рабочего, ежегодно публикуемой центром Independent Sector), то стоимость его составит около 616 млн. долл., или более 500 долл. на одного волонтера. Между тем, общие расходы Hands-On-Network составили в 2008 году порядка 170 млн. при весьма пестром (меняющемся от года к году) наборе источников покрытия: филантропия – 46 % (из них корпорации – 19 %, фонды – 16 %, частные лица – 11 %), собственные доходы – 30 % и государство – 24 %.

Как и многие филантропические инициативы и проекты в американской истории, выросшие снизу и поддержанные сверху, этот проект также обладал мощной силой преемственности. Однажды появившись, а затем и закрепившись, он со сменой партии у власти не исчезал. Демонстрируя, как и весь независимый сектор, эластичность, он лишь эволюционировал в сторону лучшей управляемости и большей эффективности – сообразно переменам в социальной «окружающей среде».

Демократический вариант публично-частного партнерства

Подобная преемственность, хотя и в противоречивых формах, проявилась и в годы правления президента Билла Клинтона (William Jefferson Clinton, род. в 1946 году).

Столкнувшись с консервативным большинством в Конгрессе, провозгласившем «республиканскую революцию», Клинтон, с одной стороны, вынужден был объявить войну злоупотреблениям в программах социального обеспечения. Под политически и расово корректным, но и решительным лозунгом «покончим с вэлфером, каким мы его знаем», президент и Конгресс провели специальную программу для его трудоспособных клиентов под названием «с вэлфера – на работу».

Однако к недовольству, а то и отчаянию, либералов и демократического меньшинства Конгресса, эта в общем-то актуальная акция сопровождалась также неуклонным сворачиванием других федеральных социальных программ, введенных еще при Рузвельте. Как и ранее при Рейгане и Буше-старшем, продолжалась, хотя и значительно медленнее из-за сопротивления демократов в Конгрессе, их «приватизация». Последняя означала массированную передачу управления социальными программами на уровень штатов и муниципалитетов, а от них (как и напрямую от федеральных властей) бесприбыльным и религиозным организациям, а также частному сектору.

С другой стороны, администрация Клинтона охотно продолжила прежние или проложила путь новым инициативам прямого участия гражданского общества в решении социальных проблем. Каждый президент, вступив в должность, по традиции продвигает законодательный акт поддержки подобных инициатив. В них он дополняет или преобразует акции своих предшественников, неважно были ли они его однопартийцами или нет.

Как и ранее для Буша, оживление волонтерской деятельности в стране, хотя и другим способом, стало и для Клинтона гвоздем его избирательной кампании. Придя к власти, он проводит реформирование системы управления добровольческими организациями. В сентябре 1993 года Клинтон подписывает уже упоминавшийся в разделе II закон о Корпорации национальной и общинной службы (Corporation for National and Community Service – CNCS), меры которого дополняют и развивают подобный акт 1990 года, принятый Бушем-старшим.

Целью клинтоновского закона было продолжить возрождение в стране этики гражданской ответственности и общинного духа, поощрить ее граждан, независимо от возраста, дохода и трудоспособности, к полному или частичному участию в национальном служении. Закон предписал, во-первых, дальнейшую централизацию и, вместе с тем, реформирование всех федеральных, штатских, местных программ и учреждений, занятых организацией и поощрением массового волонтерства, а, во-вторых, материальное стимулирование добровольчества, что было новинкой в этой сфере.

Массовое добровольческое движение, которое изначально развивалось в Америке снизу, приобретает в 20 веке – сначала при Гувере, затем при Рузвельте и всех послевоенных президентах – своего партнера и опекуна в лице федерального государства. При Клинтоне (хотя началось это еще при Буше-старшем) государство, опираясь на независимый сектор, становится в невиданной ранее мере стратегом, организатором и донором волонтерства.

Этот «великий перелом», конечно же, вызвал протесты консерваторов, как среди ведущих политиков, так и среди волонтерских лидеров, полагавших, что подобная централизация лишает добровольческую деятельность ее исконных свойств – неподдельной искренности, спонтанности и альтруизма. Эта реакция на перемены в организации волонтерства была повторением той же консервативной волны протестов, которая возникла в 60—70-е годы, когда рождался, поддерживаемый льготами и субсидиями федеральных властей, сектор бесприбыльных организаций.

Здесь уместно напомнить, что эволюция всей сферы частной филантропии в сторону сотрудничества с государством и создания тройственного союза филантропии, частного сектора и правительства началась еще раньше, в 30-е годы. Подобная эволюция, хотя и с отсрочкой, стала неизбежной и для волонтерства. Вопреки опасениям и нередко сопровождающим такой союз злоупотреблениям, она оказалась столь необходимой и эффективной, что инфраструктура организаций этой сферы, созданная при Клинтоне, выжила при Буше-младшем и переживает свежий старт при Б. Обаме.

Помимо централизации, другой опорой, на которой была основана новая инфраструктура волонтерства, и которая вызвала наибольшие протесты, была идея материально стимулировать новое усиление добровольческой активности среди американцев всех возрастов. Прагматическая основа этой новации состояла в следующем. Юным, особенно тем, кто желает учиться, обычно не хватает и времени, и денег. Так вот, чтобы стимулировать охоту поделиться первым, надо заинтересовать их вторым. А те из молодых, что имели интерес к карьере в публичном секторе, готовы были пройти систематическую школу волонтерства, если им покроют хотя бы житейские расходы. Пожилые, особенно те, у которых низкий доход, при избытке времени и опыта хотели бы ими поделиться, но хотя бы, как это принято в практической Америке, при символическом вознаграждении.

 

Буш-младший и религиозная благотворительность

Восьмилетнее правление Джорджа Буша-младшего (George Walker Bush, род. в 1946 году) привело к новому витку «консервативной революции».

Объявленное им крупнейшее в истории страны сокращение налогов на доход и наследства имело благовидной целью поддержать экономический рост, но основной выигрыш при этом достался наиболее богатым слоям общества, усилив экономическое неравенство и социальную напряженность. Снижение налогов сопровождалось неудавшейся попыткой приватизировать программу Social Security и сокращением ряда финансируемых федеральным правительством социальных программ.

Передавая многие из них в ведение штатов, Буш инициировал широкое участие в них религиозных организаций – исходя не только из религиозных, но также из идеологических убеждений. Пытаясь обосновать ужесточение политики в социальной сфере, Буш выдвинул доктрину «сочувственного консерватизма» (Сompassionate Сonservatism). Термин этот лет 20 тому назад впервые ввел в оборот президентский историк Даг Вид (Doug Wead), который с приходом Буша-младшего к власти стал его советником по социальным вопросам. Будучи, как он писал о себе, «консерватором с кровоточащим сердцем», Д. Вид так разъяснял эту расплывчатую идею. Хотя он искренне верит, что свободный рынок лучше и для бедных, политика республиканцев-консерваторов должна быть мотивирована сочувствием к ним, а не просто сохранением социального статус-кво. Опираясь на эту доктрину, Буш пытался, с одной стороны, возродить дискредитированные еще во времена прогрессивизма и Нового курса первой половины 20 века, но периодически оживающие со сменой власти идеи «малого правительства» и «американского индивидуализма», а с другой, продолжить успешную в этой стране идею частно-публичного партнерства.

По мнению одних защитников концепции «сочувственного консерватизма», социальные проблемы в США, такие, например, как здравоохранение и бедность, могут быть лучше разрешены сотрудничеством с частными компаниями, благотворительными и религиозными организациями, чем непосредственно правительственными департаментами. По убеждению других, она возрождает истинно американский взгляд на бедных. Не следует, мол, обвинять «систему» в своих собственных ошибках. Конечно, они нуждаются в моральной и иной поддержке от «Большого общества», но они должны также услышать от него призыв к персональной ответственности и опоре на свои силы. Сам же Буш так сформулировал свою доктрину: нужно сочувственно помогать согражданам в нужде и консервативно требовать от них ответственности и результатов.

Чрезмерная расплывчатость и известный анахронизм понятий и практики «сочувственного консерватизма» вызвали критику как слева, так и справа. Либералы называли его «подслащенным» старым безжалостным консерватизмом, завуалированной попыткой ликвидировать сложившуюся в течение полувека социальную «сеть безопасности» для нуждающихся американцев. Правые же консерваторы писали, что на самом деле, Буш прикрыл этим термином свое «большое правительство», финансирующее в растущих масштабах, пусть через религиозные организации, ту же социальную «сеть безопасности».

***

Если отвлечься от пристрастной политической полемики, то спорная доктрина «сочувственного консерватизма» интересна (в рамках нашей темы) попыткой оживить за счет государства традиционную, опирающуюся на религиозные учреждения, благотворительность.

Как свидетельствует ее история в Америке, эти учреждения, используя щедрые частные пожертвования, издавна сражаются с безграмотностью, алкоголизмом, наркоманией и иными «грехами» американцев (и не только своих прихожан). Они поддерживают бедных, больных и инвалидов, обучают и одевают иммигрантов, проводят различные просветительские и культурные программы – перечень этот можно легко продолжить.

Известно, что эффективности социальных служб, принадлежащих религиозным конгрегациям, нередко могут позавидовать их штатские и федеральные аналоги. Когда же они используют для социальной деятельности деньги федерального правительства, заключая с ним контракты или используя его гранты и ваучеры, то организацию этой деятельности они, как правило, поручают создаваемым вокруг них бесприбыльным организациям.

Прямое участие их штатного персонала (настоятелей, пасторов, раввинов, имамов и т. п.) в этих случаях обставлено жесткими ограничениями, чтобы исключить нарушение Первой поправки к Конституции о разделении религии и государства. К нарушениям чаще всего относят прозелитизм, то есть проповеди и другие способы вовлечения в ту или иную веру. Противоречит Первой поправке и религиозная дискриминация при найме работников. Имеются в виду те случаи, когда, скажем, благотворительная организация католической церкви отказывает претенденту иудейской или мусульманской веры, или, наоборот, социальная служба при синагоге не принимает на работу католика или мусульманина.

В прошлом религиозные учреждения нередко избегали получать от федеральных властей средства на социальные и филантропические программы. С одной стороны, это позволяло им сохранить преданность своей вере – не поступиться, так сказать, своей «духовной миссией». С другой – избавиться от упомянутых выше жестких ограничений и не допустить вторжения в «святая святых» их деятельности правительственных контролеров. Ведь последние обязаны расследовать, не используются ли федеральные деньги для продвижения одного верования в ущерб другому и не разрушают ли они при этом конституционную «стену разделения» религии и государства.

Ввиду многочисленных исков по этому поводу в низовых судах, Верховный суд США попытался в 1971 году установить в этой сфере некие «правила игры». Поводом стало представленное суду дело Lemon v. Kurtzman насчет субсидирования из бюджета Пенсильвании расходов на рост зарплаты учителей и покупку учебников в частных школах, большинство из которых в этом штате являются католическими. Решением Верховного суда по этому делу был предложен комплекс из трех критериев, позволяющих определить, не нарушается ли Первая поправка в контрактах правительств всех уровней с религиозными учреждениями, когда последние или их бесприбыльные организации берутся за реализацию социальных программ.

Первый критерий вводит в контракт четкое обозначение светской цели, установленной программой. Второй требует, чтобы ни промежуточные, ни конечные результаты деятельности (согласно уставу организации и правительственному контракту с ней) не продвигали, но, вместе с тем, и не задерживали распространение той или иной религии. Наконец, третий критерий устанавливал, что ни устав, ни контракт не должны поощрять излишнее вовлечение правительства в дела религии.

Появление свода этих критериев, названных юристами тестом Лэмона (Lemon Test), конечно, облегчило принятие решений как властями, о том, как сотрудничать с религией в социальной сфере, так и судами в случае новых и по-прежнему нескончаемых исков. Он позволил тем и другим легче лавировать в попытке соблюсти нейтралитет в условиях огромного разнообразия конкурирующих религий и сект и при конфликтах организаций религиозной и светской сфер.

Вместе с тем практика применения теста Лэмона показала, что он, ввиду его неизбежной расплывчатости, дает возможность заинтересованным сторонам толковать его по-разному. Правительству – в зависимости от того, кто находится у власти (демократы или республиканцы), судьям – в зависимости от их убеждений (либеральных или консервативных), церквям и их бесприбыльным организациям – в зависимости от остроты желания участвовать в социальных программах и добиться при этом правительственного финансирования.

***

Чтобы безбоязненно получать деньги от правительства и не попасть под судебный иск за нарушение Первой поправки даже при соблюдении теста Лэмона, религиозные организации пошли еще дальше.

В 90-е годы они добились от республиканского Конгресса принятия ряда благоприятных для них законодательных актов. Основным из них стал принятый при Клинтоне Закон о реформе вэлфера 1996 года. Суть закона хорошо передает его официальное название – «О персональной ответственности и возвращении на работу» (Personal Responsibility and Work Opportunity Reconciliation Act). По замыслу республиканского большинства Конгресса – с ним был вынужден согласиться Клинтон, представивший под их давлением проект закона в Конгресс – реформа должна была прекратить или, по крайней мере, сократить массовые злоупотребления системой социальной помощи, созданной в 60-е годы. Чтобы возродить традиционную роль в системе социальной помощи местных властей, религиозных учреждений и частной филантропии, закон передал ответственность за нее штатам и муниципалитетам. Их финансирование из федерального бюджета было обусловлено соблюдением стандартов допуска к системе помощи действительно нуждающихся и нетрудоспособных и большим участием в ней религиозных организаций.

Именно с этой целью в закон о реформе вэлфера 1996 года была включена статья о так называемом «благотворительном выборе» (Сharitable Сhoice). Эта статья закона, с одной стороны, разрешала штатам и местным властям заключать прямые контракты с благотворительными организациями при религиозных учреждениях. И это означало, что они на законных основаниях, обходя некоторые из ограничений теста Лэмона, могли с меньшими опасениями получать гранты и субсидии штатов, поступающие к ним из федерального бюджета.

Предполагалось, что лидеры конгрегаций (церквей и синагог, храмов и мечетей) и примыкающих к ним социальных организаций, находясь ближе всего к потенциальным клиентам вэлфера, располагают не только формальным, но и моральным контролем, отсутствующим или минимальным у обычных социальных работников. Поэтому они могли точнее определить заслуживают ли они помощи и в каких размерах, а тем самым останавливать злоупотребления. Вместе с тем, закон не обязывал нуждающихся быть клиентами только этих организаций. Он предоставлял им «благотворительный выбор». Претендующие на помощь граждане могли обратиться за ней как к социальным организациям конгрегаций, так и в городские социальные службы по месту жительства.

По мнению многих исследователей, особенно либерального толка, статья упомянутого закона 1996 года о «благотворительном выборе» весьма противоречива. Это была изобретательная попытка скрестить «грешное с праведным». А именно – сохранить за нуждающимися свободу выбора источника помощи и предоставить религиозным организациям, в обход Первой поправки, легальный доступ к федеральному финансированию их социальных программ.

Если при Клинтоне статья о «благотворительном выборе», хотя и использовалась, но не получила широкого распространения, то при сменившем его Буше-младшем она стала законодательной опорой его «сочувственного консерватизма». И новым испытанием как Первой поправки, так и теста Лэмона насчет ее нарушения.

В 2001 году президент Буш создает при Белом доме своим распоряжением, то есть минуя Конгресс, Отдел религиозных и общинных инициатив (Office of Faith-Based and Community Initiatives) с целью организовать массовое распространение «благотворительного выбора». Имелось в виду расширить допуск к федеральному бюджету (правда, на конкурсной основе – с участием всех бесприбыльных организаций) не только хорошо развитой и частично финансируемой государством сети социальных служб религиозных учреждений, но и их самих. Буш сознательно шел на риск обвинений в нарушении Первой поправки, поскольку знал, как нелегко их подтвердить даже с помощью теста Лэмона. Опираясь на свои евангелические убеждения, он был также уверен, что само по себе партнерство государства и церкви ради общественного блага не противозаконно, а его корни уходят еще в пуританскую эпоху американской истории.

Вскоре, вновь минуя Конгресс, Буш создает в ведущих федеральных министерствах Центры религиозных и общинных инициатив, координируемые одноименным отделом Белого Дома. Ему, однако, не удалось провести через сенат закон, смягчающий регулирование получающих федеральные гранты религиозных учреждений относительно прозелитизма и дискриминации при найме на работу. Этому, в частности, помешали бурные протесты либеральных организаций. Среди них была, к примеру, бесприбыльная организация «Союз американцев за разделение церкви и государства» (Americans United for Separation of Church and State), созданная еще в 1947 году по сходному поводу.

Обходя сенат, Буш смягчает регулирование религиозных учреждений в «ручном режиме», то есть президентскими распоряжениями. Теперь они могли почти на равных состязаться на местах со всеми бесприбыльными организациями за получение грантов из бюджетного фонда социальных услуг в размере 68 млрд. долл., распределяемого через министерства и прямо идущего в распоряжение штатов.

Только в 2005 году религиозные организации получили для своих социальных программ через контракты со смягченным регулированием примерно 2,2 млрд., а общая сумма их федеральных грантов выросла за предыдущие три года на 20 %.

В этой, на первый взгляд, странной для верующей Америки битве за равноправное участие религиозной благотворительности в социальных программах государства, выявилась возросшая в последние десятилетия, начиная с Рейгана и его «консервативной революции», роль религии в публичной жизни страны. Дебаты, связанные с «благотворительным выбором» Буша, еще долго не утихали, а судебных исков, обвиняющих власти в разрушении «конституционной стены», разделяющей государство и религию, стало еще больше.

Консервативные историки филантропии находят в этом оживлении роли религии и позитивный итог. Борьба в обществе вокруг «благотворительного выбора» была, по их мнению, отражением нового витка «Великого Пробуждения», взлеты которого в прошлом играли важную роль в сохранении и обновлении традиций американской филантропии.

 

Филантропия и третий сектор в «век Обамы»

У историков есть обычай останавливаться на пороге правления действующей власти в стране. Решения и события текущего периода ее деятельности еще слишком близки, весьма противоречива, а иногда просто невозможна их беспристрастная оценка.

Однако для времени правления президента Барака Обамы (Barack Hussein Obama, род. в 1961 году) потребовалось сделать исключение, правда, сопряженное с риском обвинений автора в необъективности. Рассмотреть этот период стало нужным потому, что вслед за временем относительной стабильности сферы филантропии и бесприбыльных организаций при Буше-младшем, на эту сферу, как и на всю экономику и страну в целом, в «век Обамы» обрушились серьезные потрясения и перемены.

«Веком Обамы» (Obama Age) политики, журналисты и исследователи стали называть – кто всерьез, кто иронически, а кто и с тревогой – период американской истории, наступивший в 2008 году с избранием президентом Барака Обамы, демократа, выходца из среднего класса и афроамериканца. Еще большие основания для употребления этого термина – как бы кто ни относился к личности и деятельности 44-го президента США – появились, когда он в 2012 году в упорной борьбе с белым и богатым республиканцем Миттом Ромни был избран на второй срок. Б. Обама стал первым в американской истории «черным», пусть и наполовину, президентом. Это показало, как далеко продвинулась страна на многовековом пути преодоления наследия рабства и связанных с ним расовых конфликтов. А судя по негативной, а то и враждебной реакции на его избрание значительной части американцев, стало ясно, как долго еще предстоит по этому пути идти.

Б. Обама пришел к власти на старте самого крупного со времени Великой Депрессии экономического кризиса, разразившегося в США и охватившего весь мир, и предложил для его преодоления обширную программу социально-экономических реформ, которую нередко сравнивают с Новым курсом Ф. Рузвельта. Преодолевая жесткое, доходящее до обструкции, сопротивление республиканской оппозиции в Конгрессе и рискуя не быть избранным на второй срок, Обама сумел остановить рецессию и вывести экономику на постепенный подъем менее жестким для населения, чем предлагалось оппозицией, способом.

Вместо режима суровой экономии, затягивающей как кризис, так и его бедствия для большинства населения, администрацией Обамы была использована более щадящая модель знаменитого британского экономиста Джона Мэйнарда Кейнса (John Maynard Keynes, 1883–1946). Со времени Великой Депрессии ее широко используют многие развитые страны для выхода экономики из тяжелых рецессий и кризисов. Эта модель предусматривает компенсацию резкого сокращения доходов в частном секторе возросшим вмешательством в экономику правительства, ростом его расходов и инвестиций, соответственно – бюджетного дефицита, постепенно сокращаемого в ходе нового экономического подъема. В реализации этой модели выхода из последней рецессии в США активно участвовали в качестве посредников и исполнителей бесприбыльные организации, потерявшие значительную часть своих активов и филантропической поддержки «обедневших» доноров.

На этом кризисном и полном острых политических конфликтов фоне Обама провел давно назревший, хотя и до сих пор вызывающий протесты, закон о полномасштабной реформе здравоохранения (2009), позволяющей, как считают многие эксперты, сделать его более эффективным и доступным для всех работающих американцев. Успех этой реформы в большой мере зависит от опоры на действующие и вновь создаваемые организации третьего сектора, имея в виду, что они уже сейчас преобладают в сфере охраны здоровья.

Вслед за этим администрация Обамы провела также остро необходимый – и это подтвердила последняя рецессия – закон о реформе финансовой сферы (2010), до сих пор оспариваемый консерваторами в Конгрессе и лидерами Уолл-стрита. Усиливая регулирование биржи, банков и других финансовых институтов, этот закон имеет целью предотвратить новый спекулятивный бум в экономике и последующий разрушительный кризис, а также защитить от произвола банков и корпораций в финансовой сфере широкие круги инвесторов и потребителей.

Разрабатывая совместно (и в острых дебатах) с Конгрессом долгосрочный план сокращения дефицита федерального бюджета, Обама последовательно отстаивал интересы среднего класса, добиваясь перераспределения в его пользу национального дохода за счет роста налогов лишь для небольшой группы сверхбогачей.

Вместе с тем, подготавливая реформу устаревшей и весьма запутанной налоговой системы, Обама вынужден был предложить пересмотр действующих, зачастую необоснованных, налоговых льгот для доноров бесприбыльных организаций. Отмена тех из них, что используют сверхбогатые американцы, снизит, как предполагают, их стимулы для пожертвований третьему сектору. И тем самым создаст нежелательный для правительства Обамы конфликт с его организациями, который, наверняка, потребует разумного компромисса.

***

Обама хорошо знаком с миром бесприбыльных организаций. Именно здесь он начал свою карьеру общинного организатора и публичного адвоката, позволившую ему проложить дорогу в большую политику. Еще в 1985 году, спустя два года после окончания Колумбийского университета, он, проживая в Чикаго, руководил в течение трех лет проектом развития местных сообществ (Developing Communities Project). Именно через этот проект сеть местных церквей оказывала помощь нуждающимся семьям и молодежи в окрестных общинах.

Добившись для него статуса бесприбыльной организации (она до сих пор действует в Чикагском округе South Side со скромным бюджетом менее 1 млн. долл.), Обама проработал здесь три года общинным организатором, занимаясь фандрайзингом, состоя в советах ряда фондов и общинных организаций, продвигая различные проекты, в том числе, связанные с регистрацией избирателей в районах проживания бедных и цветных семейств.

В 1992 году, уже преподавая конституционное право в юридическом колледже Чикагского университета (после окончания в 1991 году школы права Гарвардского университета), Обама возглавил Illinois’s Project Vote – организацию из 10 штатных работников и 700 волонтеров, проводившую массовую регистрацию черных избирателей во время выборов того же года. Обеспечив регистрацию 150 тысяч черных жителей Иллинойса (из 400 тысяч незарегистрированных во всем штате), Project Vote помогла избранию в сенат США первой черной женщины (Carol Moseley-Braun), победе в Иллинойсе в том же 1992 году Билла Клинтона и послужила стартовым толчком для политической карьеры самого Обамы. Этой карьере также способствовала его работа в течение трех лет, начиная с 1993 года, помощником адвоката в известной чикагской юридической фирме, специализирующейся на исках бесприбыльных организаций и индивидов по гражданским правам.

В 1996 году, опираясь на успешный опыт низовой работы в бесприбыльном секторе, престижное правовое образование и массовую поддержку избирателей, Обама становится сенатором штата Иллинойс по Чикагскому округу South Side. Будучи сенатором штата в течение трех сроков, Обама успешно продвигал ряд законов, направленных на снижение социального и экономического неравенства через меры налоговой и бюджетной политики, особенно в сферах здравоохранения, образования, поддержки учащейся молодежи и малоимущих семейств. И, конечно, опираясь на инфраструктуру бесприбыльного сектора.

Неудивительно поэтому, что организации сектора, широко используя политически активных волонтеров, в немалой степени способствовали избранию Обамы сенатором США в 2004 году, так же, как и его победе на президентских выборах в 2008 году и избранию на второй срок в 2012 году.

Придя к власти в разгар Великой Рецессии, Обама стал широко использовать инфраструктуру бесприбыльного сектора для преодоления наиболее тяжелых последствий кризиса. Здесь он действовал так же, как и его предшественники в трудные и переломные времена. Гувер и Рузвельт – в годы Великой Депрессии; Рейган, Буш старший и младший – продвигая консервативную версию подъема экономики после спадов, Клинтон – для развития волонтерства, поддержания информационной революции, перестройки системы вэлфера.

При Обаме бесприбыльные организации были вовлечены в реализацию общих мер по спасению экономики и сокращению безработицы. Они активно участвовали в организационной и финансовой поддержке социальных программ в особенно пораженных рецессией городах, регионах и штатах. Их участие было незаменимо, когда требовалось оказать помощь организациям здравоохранения и образования, науки и искусства, потерявших значительную часть своих активов, пожертвований частных доноров и грантов фондов. Без них была невозможна срочная поддержка семейств безработных, бездомных и малоимущих американцев, более всего затронутых бедствиями рецессии.

***

Серьезно пострадала в годы рецессии сфера филантропии и это значительно ухудшило положение ее клиентов в третьем секторе и во всем обществе. Существенно сократились общие размеры пожертвований индивидуальных доноров и фондов всех типов. По данным обзора Giving USA за 2011 год они составили (в млрд. долл. и в % к предшествующему году): в 2008 – 303,8 (-7%), в 2009 – 284,9 (-6,2 %), в 2010 – 290,9 (+2 %). Несмотря на некоторый прирост в 2010 году, отразивший начавшееся восстановление экономики, значит, доходов и богатства доноров, абсолютные потери пожертвований за годы рецессии составили более 35 млрд.

Это был весьма ощутимый удар, впервые испытанный филантропией, а значит и третьим сектором США в последние полвека. Среднегодовое падение пожертвований за период 2008–2010 годов составило 4,2 %, тогда как в предшествующие десятилетия их среднегодовая динамика была положительной (+2,7 %), а средний размер снижения в годы рецессий и спадов не превышал 1 %. Провалы биржевых индексов 2007–2008 годов привели к значительному обесценению вкладов богатых доноров в виде ценных бумаг, которые они пожертвовали крупным фондам, вынуждая последние сократить или прекратить значительное число грантовых программ.

И все же, как выяснилось на исходе рецессии, катастрофа в этой сфере не произошла, или, по выражению ряда обозревателей, «небеса не упали». Исторически, как показывают данные исследовательского фонда Giving USA за последние полвека, пожертвования филантропии относительно устойчивы к воздействию рецессий (они – recession-proof). Падение объема пожертвований в эти периоды всегда меньше, чем снижение общеэкономических показателей. Так, потери богатства американских домохозяйств в ходе «интернетовской рецессии», охватившей период 1999–2002 годов, составили 20 %, тогда как их пожертвования снизились лишь на 10 %. Эксперты филантропии объясняют этот разрыв в масштабах потерь тем, что рецессии, особенно такие тяжкие, как последняя, является лучшим временем для сбора, как они часто пишут, «подлинно необходимых пожертвований». Необычно возросшая нужда людей и организаций вызывает, несмотря на трудные времена, и необычную отзывчивость.

Текущие сообщения прессы времен рецессии показали, что американцы, несмотря на экономические потери, продолжали быть щедрыми. Особенно сильно возросли дарения наличными деньгами, товарами и добровольным трудом для обеспечения самых насущных нужд. Таких как обеспечение продовольствием и одеждой, расширение приютов для бездомных, меры профилактики и охраны здоровья и т. п. Несмотря на значительное снижение в годы рецессии, общий объем пожертвований американцев на ее исходе остался довольно высоким – в 2010 году он составил 290,9 млрд., что меньше лишь по сравнению с исключительно успешными тремя годами экономического бума накануне рецессии (2005–2007), но больше, чем в любой другой год за последние 50 лет.

Если американцы считают благотворительность своим долгом, их регулярные пожертвования образуют так называемый «бюджет благотворительности» (charity budget), и он становится непременной частью общих семейных расходов. Поэтому они даже в тяжелые времена стараются выделить филантропии как минимум ту же долю своего дохода, что и раньше. Косвенно о том могут свидетельствовать данные о доле общей суммы пожертвований американцев в валовом национальном продукте в годы рецессии. Доля эта, хотя и упала в 2009–2010 годах по сравнению с 2008 годом, но незначительно – с 2,1 % до 2 % при рекордной доле 2005 года в 2,3 %, что отразило скорее цикличность экономики, чем утрату традиций американской щедрости.

Наступивший с 2010 года медленный, но неуклонный экономический рост, подтвердил это заключение. Даже при умеренных темпах восстановления экономики, соответственно – доходов и активов американских доноров, в 2012 году удалось собрать по данным Giving USA (июнь 2013) пожертвований на сумму 316 млрд. долл. И эта сумма на 3,5 % больше, чем в предыдущем году (+1,5 % с учетом инфляции). Хотя, как показывают эти данные, объем пожертвований существенно вырос по сравнению с уровнем 2010 года (291 млрд.), но он все еще значительно, на 8 %, ниже рекордного – на пике спекулятивного биржевого бума – уровня 2007 года в размере 344 млрд.

Медленное общее восстановление филантропии вызвано, по мнению экспертов, пока еще скромным ростом пожертвований доноров из среднего класса, не оправившихся полностью от потерь в ходе рецессии. На этом скромном фоне более значительным выглядит рост пожертвований фондов (+4,4 %). Их активы восстанавливались быстрее за счет крупных вкладов миллионеров и миллиардеров, вставших на ноги раньше, чем средний класс. Еще больше выросли корпоративные пожертвования (+12,2 %), что явилось результатом рекордного роста прибылей корпораций во втором полугодии 2012 года. И, вместе с тем, следствием наблюдаемого в последние годы увеличения их материальных пожертвований, таких как продовольствие, одежда, хозяйственные товары, компьютеры, книги, лекарства.

***

В начале рецессии многие эксперты прогнозировали серьезное сокращение третьего сектора. И неудивительно, поскольку многим из его организаций пришлось выдержать комбинированный удар резко возросшего спроса на их услуги, удорожания своих операций и падения доходов из всех источников. Предполагалось, что миру бесприбыльных организаций, общее число которых до рецессии оценивалось в примерно 1,5 млн., предстоит такой же радикальный процесс перестройки и обновления, какой происходил в те годы в сферах финансов, крупного, среднего и малого бизнеса. Наиболее упорные пессимисты даже утверждали, что общее число бесприбыльных организаций может сократиться не меньше, чем на 100 тыс., а то и на несколько сот тысяч. Многие из них даже считали, что такое сокращение может оказаться весьма полезным для всей сферы.

«Чистка» организаций сектора, хотя и в не столь крупных масштабах, как в бизнесе, действительно имела место. Более трети организаций вынуждены были сократить свои расходы – свернули мало актуальные программы, провели сокращение штатных работников, заморозили зарплату оставшимся. На помощь призвали значительно больше волонтеров, чем в обычное время. Были усилены поиски новых источников финансирования и методов фандрайзинга, а также организованы массовые кампании давления на федеральное правительство с требованиями хотя бы частично компенсировать субсидиями и контрактами потери филантропических доходов при возросшем спросе населения на социальные услуги. Для многих выход состоял в слиянии с более жизнеспособными организациями, перестройке структуры, обновлении направлений деятельности и стратегии фандрайзинга. Наконец, еще большему числу пришлось прекратить свою деятельность, и эта судьба выпала наиболее слабым и неповоротливым организациям.

Однако в целом бесприбыльный сектор вышел из рецессии, по мнению его обозревателей, не только обновленным, но и окрепшим. Он восстановился значительно быстрее, чем утверждали пессимисты. В этом ему, помимо собственной перестройки, помог пакет стимулирования экономики федерального правительства 2009 года (American Recovery and Reinvestment Act – ARRA), осуществление которого было проведено в значительной мере через организации третьего сектора.

Восстановление сектора в последние годы подтверждает сравнение данных Национального центра благотворительной статистики о числе, доходах, расходах и активах бесприбыльных организаций до и после рецессии. В 2010 году общее число бесприбыльных организаций составило 1,56 млн., в том числе тех, что направляют отчеты-декларации в IRS – 618,1 тыс. (в 2007 году соответственно 1,47 млн. и 583,5 тыс.). Рапортующие бесприбыльные организации получили 2,06 трлн. доходов, провели расходы в сумме 1,94 трлн. и показали активы в сумме 4,49 трлн. (в 2007 году соответственно, в трлн. – 1,93; 1,7; 1,33).

***

Приход к власти Барака Обамы с его программой прогрессистских реформ потребовал, как уже отмечалось, активного участия в ее реализации организаций третьего сектора и привлечения значительных ресурсов филантропии. Однако то обстоятельство, что его победа состоялась на фоне наиболее тяжелого за последние полвека экономического кризиса означало, в свою очередь, острую нужду в поддержке третьего сектора федеральным правительством с его бюджетными ресурсами.

Вместе с тем, усиленный рецессией и без того огромный бюджетный дефицит и государственный долг вызывали необходимость серьезного уменьшения расходов федерального государства. Это обстоятельство ставило под угрозу сокращения программы «социальной безопасности» и тем самым подрывало финансовую основу организаций третьего сектора, занятых их реализацией.

Ситуацию осложнил накат после промежуточных выборов в Конгресс в 2010 году новой волны «консервативной революции». Завоевав с помощью «чайной партии» – с ее идеологией «малого правительства» и резкого сокращения бюджетных расходов – большинство в Палате представителей, республиканцы получили возможность блокировать большинство мер программы Б. Обамы по подъему экономики, требующей увеличения расходов.

Столь сложное переплетение обстоятельств экономики, политики и идеологии в течение первого и в начале второго срока правления Обамы вынудило его маневрировать и обусловило противоречивость политики, относящейся к филантропии и бесприбыльному сектору. С одной стороны, их участие неминуемо, более того, остро необходимо в осуществлении таких ключевых пунктов обамовской социально-экономической политики, как поддержка среднего класса, модернизация энергетики и транспорта, реформа здравоохранения и образования. С другой же, необходимость снижения огромного бюджетного дефицита и давление республиканской оппозиции может вынудить администрацию Обамы пойти на уменьшение прямого финансирования бесприбыльных организаций, а также налоговых льгот для них и их доноров.

Впереди, во всяком случае, вплоть до окончания «века Обамы», третий сектор и филантропию могут вновь ожидать осложнения и перемены, вызванные не столько ситуацией в экономике, сколько зигзагами политической конъюнктуры в Вашингтоне и стране.