ФИНАНСОВОЕ ПРАВО 

ПРИНЯТЫЕ СОКРАЩЕНИЯ

АПК — Арбитражный процессуальный кодекс РФ

ВВС — Бюллетень Верховного Суда РФ

БК — Бюджетный кодекс РФ

БМД — Бюллетень международных договоров РФ

БНА — Бюллетень нормативных актов министерств и ве­домств РФ (до 1997 г.); Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти

ВВС — Ведомости Верховного Совета; Ведомости Съезда на­родных депутатов и Верховного Совета (СССР, РСФСР, РФ)

ВК — Воздушный кодекс РФ

ГК — Гражданский кодекс РФ

ГПК — Гражданский процессуальный кодекс РСФСР

КЗоТ — Кодекс законов о труде РФ

КоАП — Кодекс РСФСР об административных правонаруше­ниях

НК — Налоговый кодекс РФ

САПП — Собрание актов Президента и Правительства РФ

СЗ РФ — Собрание законодательства РФ

СП — Собрание постановлений Совета Министров (Прави­тельства) (СССР, РСФСР)

ТК — Таможенный кодекс РФ

УК — Уголовный кодекс РФ

ПРЕДИСЛОВИЕ

Среди многих новых явлений, наблюдаемых в России послед­него десятилетия, можно отметить бурное развитие финансового права, занимавшего долгие годы в числе других отраслей права и юридических наук весьма скромное место. До этого времени зако­нодательные акты, содержащие нормы финансового права, были немногочисленны, здесь действовали в основном правительствен­ные постановления и инструкции центральных финансово-кре­дитных органов. Финансовое право не вызывало большого интере­са как предмет изучения и научных исследований. Длительное время в стране, в пределах всего Союза ССР, насчитывалось всего лишь 4—5 докторов юридических наук по этой специальности, что ничтожно мало в сравнении с другими отраслями права. Нечасты­ми были и защиты кандидатских диссертаций в этой области юрис­пруденции.

В последние годы наблюдается иная картина. Активно форми­руется законодательная основа регулирования финансовых отно­шений, резко возрос интерес к финансовому праву со стороны уп­равленческих структур во всех областях хозяйственной деятель­ности, органов государственной власти и местного самоуправле­ния и граждан, особенно предпринимателей. Широко проводятся научные исследования различных финансово-правовых проблем.

Эти внешние приметы отразили глубинные процессы экономи­ческих и политических преобразований, происходящих в стране, а именно: переход к рыночным отношениям в экономике, свобод­ное развитие всех форм собственности при равенстве прав хозяйст­вующих субъектов независимо от их организационно-правовых форм; развитие обновленных федеративных отношений, в том числе в области финансов, в условиях распавшегося Союза ССР;

конституционное закрепление основ местного самоуправления;

действие принципа разделения законодательной и исполнитель­ной власти; повышение роли судебной власти, признание и гарантированность Конституцией РФ прав и свобод человека и гражда­нина согласно общепризнанным* принципам и нормам междуна­родного права.

Все это отразилось на содержании, структуре и роли финансо­вого права и регулируемых им общественных отношений, претер­певших за последние годы существенные изменения. Появились новые финансово-правовые институты, расширился и стал более разнообразным круг субъектов финансового права, изменились их права, обязанности и ответственность.

В условиях перехода к рыночным отношениям в экономике важным фактором ее развития является активное использование механизма финансов. Приведение в действие этого механизма и обеспечение его целенаправленного функционирования в соответ­ствии с задачами общества и государства осуществляется с помо­щью норм финансового права.

Под воздействием норм финансового права находится бюджет­ная система с входящими в нее федеральным бюджетом, бюджета­ми субъектов Российской Федерации и муниципальных образова­ний, обеспечивающих финансирование общезначимых потребнос­тей страны в целом и ее территориальных подразделений — разви­тие экономики, социальной сферы, обороноспособности и т.д. С по­мощью норм финансового права образуются и используются госу­дарственные внебюджетные социальные фонды — Пенсионный фонд, Фонд государственного социального страхования и др., осу­ществляется кредитно-денежная и валютная политика, регулиру­ется деятельность банков, функции и система которых также от­ражают происшедшие экономические преобразования. Значи­тельное место в финансовом праве занимают нормы, регулирую­щие налогообложение организаций и граждан. Налоги, помимо того, что они являются теперь главным источником бюджетных доходов, становятся важным инструментом государственного ре­гулирования экономики.

Новые явления в государственном устройстве и развитии мест­ного самоуправления отразились на структуре источников финан­сового права — в их состав, помимо нормативных актов феде­рального уровня, входит широкий круг актов субъектов РФ и органов местного самоуправления соответственно их компетен­ции. Одновременно в финансовом праве расширилась база зако­нодательных актов и усилилась их роль в регулировании финан­совых отношений, положено начало кодифицированию, о чем сви­детельствует принятие части первой Налогового кодекса РФ и Бюджетного кодекса РФ (последний вводится в действие с 1 ян­варя 2000 г.).

Будучи призванным содействовать развитию рыночной эконо­мики, финансовое право вместе с тем содействует ее государствен­ному регулированию, исходя из общегосударственных задач.

Противоречивость социально-экономических и политических процессов в современной России, кризисные ситуации и неста­бильность не могли не проявиться негативно на формировании финансового права и уровне его действенности, выполнении им своего предназначения. Ему также сейчас свойственны нестабиль­ность, нередко — несогласованность с нормами других отраслей права, нечеткость некоторых положений, наличие юридических пробелов и другие недостатки, что требует продолжения большой нормотворческой деятельности в данной области.

И тем не менее российское финансовое право, воспринявшее опыт правового регулирования финансовых отношений в странах с развитой рыночной экономикой, в целом соответствует новым условиям жизни общества, что предопределяет его важную роль в экономических и социальных преобразованиях, в развитии произ­водственного потенциала и укреплении государственных фи­нансов.

Глубокое изучение норм финансового права, понимание меха­низма их действия стало острой необходимостью прежде всего для юристов независимо от сфер их деятельности, а также и для лич­ного состава и аппарата представительных и исполнительных ор­ганов государственной власти федерального и регионального уров­ней, органов местного самоуправления, для каждого предприни­мателя и гражданина.

Не ставя своей задачей критический анализ действующих фи­нансово-правовых норм, авторы стремились показать содержание финансового права, его особенности на базе новейшего законода­тельства, раскрыть закрепленные им основы деятельности госу­дарства и органов местного самоуправления по аккумуляции и использованию финансовых ресурсов в целях реализации своих задач и функций, выявить особенности правового регулирования различных сфер этой деятельности, рассмотреть правовое положе­ние участников соответствующих отношений и тем самым оказать содействие в освоении обширного и сложного правового материала всем его изучающим, в практическом применении финансово-пра­вовых норм, в том числе и в целях защиты своих прав и законных интересов.

Учебник может быть использован для изучения финансового права не только по программам высших и средних юридических учебных заведений, но также и в форме самообразования. Он может быть полезен аспирантам и всем занимающимся научными исследованиями в сфере юриспруденции.

Н.И. Химичева,

заслуженный работник высшей школы РФ,

академик Международной академии наук

высшей школы, доктор юридических наук,

профессор

ОБЩАЯ ЧАСТЬ

1. Финансы и финансовая деятельность государства и муниципальных образований

1.1.   Финансы и финансовая система Российской Федерации

В систему российского права в качестве одной из ее отраслей входит финансовое право.

Встретившись с выражением «финансовое право», сразу же предполагаешь его обусловленность термином «финансы», связью с денежными отношениями. Однако в данном случае имеются в виду не любые, а особые денежные отношения. Ведь иначе и упо­мянутая отрасль права могла бы называться, к примеру, денеж­ным, а не финансовым правом. Это не случайность. И на других языках мира (английском, немецком и т.д.) этот термин выделяет­ся особо.

Данный термин широко используется в человеческом общении, но всегда ли при том употребляется соответственно своему содер­жанию? И являются ли в действительности финансами, как о них говорят, денежные средства, которые мы используем из своего ко­шелька для покупки продуктов, одежды и т.п.?

Не разобравшись в этом вопросе, нельзя составить четкое пред­ставление о финансовом праве, его предмете, методах правового регулирования, особенностях и отличиях от других отраслей права, что имеет важное значение для формирования эффективно­го законодательства и правильного его применения.

Итак, что же такое финансы?

Финансы — одна из экономических категорий, развитие которой связано с товарно– денежными отношениями и существованием государства, использующего эту категорию для выполнения своих задач.

Государство не может реализовать свою внутреннюю и внеш­нюю политику, обеспечить выполнение своих социально-экономи­ческих программ, функций обороны и безопасности страны, не располагая финансовыми ресурсами, не используя широкие воз­можности воздействия на все эти явления посредством финансового механизма. Развитие в стране местного самоуправления, призванного решать задачи местного значения, также требует соответ­ствующего финансового обеспечения, функционирования финан­сов муниципальных образований.

В современных государствах с различным общественно-поли­тическим строем используются и другие экономические катего­рии — деньги, прибыль, себестоимость и др. Каждая из них выпол­няет свои функции (выражение стоимости или цены товаров, сред­ство обращения, определение меры труда и меры потребления, сти­мулирование производства, оценка результатов деятельности предприятий и т.д.), в которых выражаются сущность и значение этих категорий в развитии общества. Финансы отличаются от всех них своими специфическими функциями.

Переход к рыночным отношениям требует усиления роли эко­номических, в том числе и финансовых, рычагов в регулировании общественного производства взамен административно-командных методов управления. Развитие этих отношений обусловлено обще­ственным разделением труда, наличием разных форм собственнос­ти и основанных на них организационно-правовых форм хозяйст­венной деятельности, экономической обособленностью и равно­правием их субъектов, внешнеэкономическими связями. В ре­зультате распределение общественного продукта и национального дохода происходит в денежной форме. Конституционное и законо­дательное закрепление разнообразия форм собственности и разви­тия рыночного механизма* определяет перспективы расширения и углубления товарно-денежных отношений в Российской Феде­рации.

>

* См.: ст. 8 Конституции РФ; ст. 1 и гл. 13 ГК РФ.

Однако финансы не охватывают всей сферы денежных отноше­ний. Их содержанием являются только те из них, посредством которых образуются денежные фонды государства, его территори­альных подразделений, а также предприятий, организаций, уч­реждений. Необходимость функционирования финансов связана с существованием государства и его потребностями в финансо­вых ресурсах.

По своему материальному выражению финансы представля­ют собой денежные фонды, государства, его территориальных подразделений (субъектов Федерации, муниципальных образова­ний), предприятий и учреждений, организаций, используемые для потребностей общества и развития производства. Точнее, это финансовые ресурсы страны.

Но такой характеристики недостаточно, так как сущность фи­нансов как экономической категории раскрывается не в их коли­чественной стороне, хотя она и является важной, а в содержании тех общественных отношений, которые возникают при функцио­нировании этой категории, выполнении свойственных именно ей функций. При таком подходе финансы — это экономические де­нежные отношения по формированию, распределению и использо­ванию фондов денежных средств государства, его территориаль­ных подразделений, а также предприятий, организаций и учреж­дений, необходимых для обеспечения расширенного воспроизводства и социальных нужд, в процессе осуществления которых про­исходит распределение и перераспределение общественного про­дукта и контроль за удовлетворением потребностей общества.*

>

* О понятии финансов см. также, например: Финансово-кредитный словарь. М., 1988. Т. III. С. 338; Финансы / Под ред. Родионовой В.М. М., 1993. С. 11;

Дадашев А.З., ЧерникДТ. Финансовая система России. М., 1997. С. 10—11.

Финансам свойственны распределительная и контрольная функции, в реализации которых и выражается их социально-эко­номическая роль в жизни общества и государства. При посредстве финансов происходит распределение совокупного общественного продукта и национального дохода, а также контроль за производст­вом и распределением материальных и социальных благ в стране.

В результате функционирования финансов создаются, распре­деляются и используются денежные фонды, обеспечивающие раз­личные потребности общества и государства: расширенное воспро­изводство, экологическую безопасность, удовлетворение социаль­но-культурных и бытовых нужд (образование, здравоохранение, культура, содержание нетрудоспособных и т.п.), обеспечение обо­роны страны и др.

Распределительная функция финансов призвана способство­вать организации сбалансированного и эффективного производст­ва, развитие всех его отраслей соответственно потребностям обще­ства в целях наиболее полного удовлетворения нужд людей. Таким образом, финансы — важный рычаг регулирования экономики с широкими возможностями воздействия на нее.

Активное использование регулирующей роли финансов, осу­ществляемой экономическими методами воздействия, а также их контрольной функции — необходимое условие функционирова­ния рыночной экономики. Однако эффективной реализации этой роли препятствуют кризисные явления в экономике страны. В сфере финансов и денежного обращения они выражаются в бюджетном дефиците (превышением расходов бюджета над его дохо­дами), несобираемостью налогов в намеченных суммах, росте за­долженности по внешнему и внутреннему государственному долгу, падении покупательной способности рубля, угрозе гипер­инфляции, низком уровне финансовых вложений в развитие про­изводства, социальной сферы, в неплатежах при взаиморасчетах в хозяйственном обороте, задержках выплат заработной платы и со­циальных пособий, неэффективности налогового и кредитного ме­ханизма как стимуляторов производственной деятельности и др.* К этому ряду следует добавить и политическую нестабильность — в разных ее проявлениях.

>

*См.: пост. Государственной Думы Федерального Собрания Российской Феде­рации «О социально-экономической и финансовой ситуации в стране» от 2 сентября 1998 г. // СЗ РФ. 1998 № 37. Ст. 4571.

Итак, финансы и деньги — различные экономические катего­рии. Несмотря на их близость и определенное сходство внешнего выражения, они имеют различия в функциях и выполняемой роли в общественной жизни. Если деньги выступают как средство пла­тежа и обращения, мера стоимости и т.д., то финансы выполняют распределительную и контрольную функции. Финансы не охваты­вают всех денежных отношений (например, денежных отноше­ний, возникающих в связи с куплей-продажей, оплатой труда и др., носящих главным образом эквивалентный характер). Содер­жанием финансовых отношений являются только те из них, по­средством которых образуются денежные фонды государства, его территориальных подразделений, предприятий, организаций, уч­реждений. В то же время эти категории взаимодействуют между собой, переходят из одного качества в другое.

Финансы как целостная экономическая категория, обладаю­щая общими свойствами, имеют свою структуру, в которую входят несколько взаимосвязанных звеньев (институтов), для каждого из которых характерны свои особенности. Необходимость их выделе­ния обусловлена многообразием потребностей общества, которые обслуживают финансы, охватывая своим воздействием всю эконо­мику страны и социальную сферу. Совокупность входящих в со­став финансов звеньев (институтов) в их взаимосвязи образует фи­нансовую систему страны.

В финансовой системе Российской Федерации в последние годы произошли существенные изменения в связи с новыми экономи­ческими и политическими условиями (переход к рыночным отно­шениям, распад СССР, изменение федеративных отношений в Российской Федерации, становление местного самоуправления и др.). Они коснулись как состава финансовой системы (появились новые институты), так и содержания вошедших в нее звеньев, их внут­реннего строения, взаимодействия между собой.

На современном этапе в состав финансовой системы Российской федерации входят:

— бюджетная система, состоящая из государственных (феде­рального бюджета и бюджетов субъектов Федерации) и местных бюджетов муниципальных образований;

— внебюджетные целевые государственные и муниципальные (местные) фонды;

— финансы предприятий, организаций, учреждений, отраслей народного хозяйства;

— имущественное и личное страхование;

— кредит (государственный, муниципальный и банковский).* Названные звенья финансовой системы существуют как на фе­деральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации и местно­го самоуправления. Все они обладают общими свойствами финан­сов как экономической категории, но в силу своих особенностей по-разному влияют на социально-экономические процессы, вместе с тем взаимодействуя между собою. Многозвенность финансовой системы способствует большей ее гибкости и эффективности.

>

* Подобное мнение о содержании финансовой системы широко распространено среди представителей финансово-правовой науки (см., например: Финансовое право/ Отв. редактор Горбунова О.Н. М., 1996. С. 15—17 (автор — Горбунова О. Н.);

Грачева ЕЮ, Куфакова НА, Пепеляев С Г Финансовое право России. М., 1995. С. 6—7 (автор — Грачева Е.Ю.); ХудяковА И. Финансовое право Республики Казах­стан. Алма-Ата, 1995. С. 14—18. Вместе с тем в экономической финансовой литера­туре высказано суждение о более узком составе финансовой системы, исключающее из нее кредит в связи с присущими ему особенностями. Однако каждое из названных звеньев финансовой системы обладает своей спецификой, одновременно взаимодей­ствуя между собой как составная часть единой категории. Взаимодействует с ними и кредит (см.: Финансово-кредитный словарь. М., 1988. Т. III. С. 312—314). Другие экономисты, не упоминая среди звеньев финансовой системы банковский кредит, включают в нее государственный кредит (см.: Финансы / Под ред. Родионовой В.М. М.,1993. С.20).

Развитие финансовой системы Российской Федерации на совре­менном этапе связано с использованием зарубежного опыта. Так, стали создаваться различные внебюджетные и бюджетные целевые фонды, подобные тем, которые существуют в других странах. Лик­видирована государственная монополия на имущественное и лич­ное страхование, банковский кредит. Финансовая система приобре­тает черты, присущие рыночным отношениям в экономике, проис­ходит формирование финансовых институтов на уровне местного самоуправления, органы которого согласно Конституции РФ (ст. 12) не входят в систему органов государственной власти. Вместе с тем для финансовой системы России характерны специфические особенности, которые отражают экономические и политические ус­ловия, традиции и приоритеты, сложившиеся в стране.

Каждое из звеньев финансовой системы концентрирует специ­фические финансовые отношения, посредством которых образуют­ся и используются соответствующие виды денежных фондов (дохо­дов) в целях удовлетворения различных по своему содержанию и масштабам общественных потребностей. Эти фонды могут быть централизованными и децентрализованными, общего и целевого назначения. Централизованные денежные средства в определен­ных территориальных пределах (например, федеральный, респуб­ликанский, областной бюджеты) используются для удовлетворе­ния общих нужд соответствующей территории. К децентрализо­ванным относятся денежные фонды предприятий, организаций, учреждений, используемые для производственных и социальных целей соответственно предназначению названных субъектов и в их масштабах. Целевыми денежными фондами, в отличие от бюдже­та, являются внебюджетные фонды (Пенсионный фонд, Фонд за­нятости населения и т.п.). В сравнении с ними государственный или местный бюджет — денежный фонд общего назначения.

Центральное место в финансовой системе Российской Федера­ции занимает бюджетная система. Путем ее использования обра­зуются денежные фонды в форме федерального бюджета, бюдже­тов субъектов РФ и муниципальных образований. Такие денежные фонды необходимы для реализации общегосударственных или территориальных социально-экономических планов и программ, обеспечения обороны и безопасности страны. Одновременно они служат финансовой базой самостоятельности субъектов Россий­ской Федерации, развития местного самоуправления.

Средства бюджетной системы образуются в основном за счет налогов и иных обязательных платежей юридических и физичес­ких лиц. Однако используется привлечение средств и на возврат­ной основе через внутренний и внешний кредит.

Внебюджетные целевые государственные и муниципальные фонды — новое звено финансовой системы Российской Федераций, появившееся в начале 90-х гг. При формировании этих фондов был использован зарубежный опыт. Внебюджетные целевые фонды со­здаются соответствующими представительными или исполнитель­ными органами государственной власти и местного самоуправле­ния. Их средства должны направляться на определенные цели со­

ответственно своему предназначению. К ним относятся, в частнос­ти такие социальные фонды, как Пенсионный фонд. Фонд госу­дарственного социального страхования, Фонд занятости населе­ния, фонды обязательного медицинского страхования, сформиро­ванные во исполнение требований законодательства. Появились и другие внебюджетные целевые фонды, в том числе на основании актов Правительства РФ. Они образуются как за счет обязатель­ных платежей юридических и физических лиц, так и за счет по­ступлений на добровольной основе. В установленных законода­тельством случаях в них могут направляться и бюджетные средст­ва. В целом внебюджетные фонды призваны увеличить финансо­вые ресурсы государства и обеспечить их наиболее эффективное и целесообразное использование.

Однако в связи с недостаточностью средств в бюджетной систе­ме (бюджетным дефицитом), распыленностью государственных финансовых ресурсов по многочисленным фондам, фактами неэф­фективного использования их в рамках фондов* проведено вклю­чение (консолидация) в бюджетную систему части этих фондов. Так, с 1995 г. в федеральном бюджете консолидируются дорожный и экологический фонды, государственный фонд борьбы с преступ­ностью, развития таможенной системы и др. при сохранении своей обособленности в форме целевых бюджетных фондов.

>

* Например, при обсуждении на сессии Верховного Совета Российской Феде­рации вопроса о создании государственного внебюджетного фонда воспроизводства минерально-сырьевой базы депутаты поставили под сомнение такое мероприятие, ссылаясь на неконтролируемость использования средств необоснованно увеличива­ющегося числа различных фондов, рост затрат на обслуживающих их чиновников (Российская газета. 1993. 13 февр.). Будучи созданным и затем ликвидированным, фонд был впоследствии сформирован в качестве федерального бюджетного фонда в составе федерального бюджета на 1998 г. (СЗ РФ. 1998. № 13. Ст. 1464).

Финансы предприятий, организаций, учреждений, отраслей народного хозяйства как обособленные денежные фонды, нахо­дящиеся в распоряжении соответствующих субъектов (предпри­ятий, министерств и т.д.), используются ими для выполнения своих функций и задач. Для современных условий характерно многообразие форм собственности, на основе которых функцио­нируют финансы предприятий, организаций и учреждений. Это звено финансовой системы подразделяется на финансы коммер­ческих и некоммерческих организаций.* Так, коммерческими ор­ганизациями являются предприятия, имеющие основной целью своей деятельное извлечение прибыли, в отличие от них бюджет­ные организации такой цели не имеют, хотя на основании зако­нодательства последних лет они вправе заниматься предприни­мательской и иной деятельностью для получения дополнитель­ных доходов в целях более полного выполнения ими своих функ­ций.

>

* О коммерческих и некоммерческих организациях см.: ГК РФ. Ст. 50; Феде­ральный закон «О некоммерческих организациях» от 12 января 1996 г. // СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 145.

Финансы предприятий — исходное звено, основа всей финансо­вой системы, так как они непосредственно связаны с материаль­ным производством, в процессе которого создается национальный доход, затем распределяемый и перераспределяемый посредством финансовой системы. В своем материальном выражении — это обособленные денежные фонды различного назначения, создавае­мые на каждом конкретном предприятии и используемые для раз­вития производства и социальных нужд его работников. Финансы предприятий органически связаны со всеми стадиями производст­ва и реализации произведенной продукции, что создает возмож­ности их действенного влияния на данные процессы, обеспечивая эффективность производства. Кризисные условия экономики такие возможности резко ограничивают или затрудняют их ис­пользование.

Особое место занимают финансы совместных предприятий, со­здаваемые на основе сотрудничества и объединения средств отече­ственных и иностранных хозяйственных организаций.* Такие предприятия имеют имущество, находящееся в общем распоряже­нии партнеров, что распространяется и на денежные фонды. Доля средств, приходящаяся на российского партнера, вливается в общий объем финансовых ресурсов страны.

>

* Такие предприятия стали распространяться с 1987г. на основании норматив­ных актов Союза ССР (СП СССР. 1987. № 8. Ст. 38. № 9. Ст. 40).

Помимо финансов предприятий, действующих в сфере матери­ального производства, функционируют также финансы других хо­зяйствующих субъектов, которые занимаются предприниматель­ской деятельностью в иных сферах. Это банки и небанковские кре­дитные организации, страховые компании, различные фонды и другие организации, оказывающие услуги, осуществляющие свою деятельность на коммерческой основе.

Имущественное и личное страхование обеспечивает форми­рование страховых денежных фондов, направляемых на возме­щение материального ущерба, причиненного физическим и юри­дическим лицам стихийными бедствиями, несчастными случаями. и различного рода другими неблагоприятными событиями. Средства таких фондов образуются в основном за счет взносов юридических лиц, вступивших в отношения по страхованию. Од­нако законодательство предусматривает случаи страхования за счет средств государственного бюджета (военнослужащих, госу­дарственных служащих, работников государственной налоговой службы и т.д.).

В связи с переходом к рыночной экономике страхование пере­стало быть государственной монополией. Наряду с государствен­ными в этой сфере действуют в качестве предпринимательских негосударственные страховые организации, находясь под надзо­ром государства.

Кредит выражается в привлечении свободных денежных средств различных субъектов, аккумуляцию их в денежные фонды и предоставление другим субъектам во временное исполь­зование на началах возмездности и срочности. Кредит предостав­ляется заемщику не только из привлеченных, но и собственных средств кредитора. В условиях перехода к рыночной экономике кредитные отношения по своему содержанию и кругу участников стали более разнообразными.

Различают две формы кредита;

а) государственный и муниципальный;

б)банковский.

Под государственным кредитом принято понимать отноше­ния, посредством которых образуется государственный долг. Это отношения по временному использованию денежных средств юри­дических и физических лиц государством при недостаточности го­сударственных (бюджетных) доходов для осуществления намечен­ных расходов. Государство в этих отношениях выступает в качест­ве заемщика, а лица, предоставившие ему средства, являются кре­диторами. Заимствование осуществляется в форме выпуска обли­гаций государственных займов, получения Правительством РФ кредитов в банке и др. При этом в качестве источника кредитных ресурсов широко используются вклады граждан в Сберегательный и другие банки.

Государственный долг может быть внутренним (порядок его образования и погашения урегулирован законодательством РФ) и внешним, регулируемым международными договорами и согла­шениями. Государственный долг образуется на федеральном уров­не, а также на уровне субъектов РФ.* В условиях нестабильности Россия активно использует государственный кредит для покрытия бюджетного дефицита.

>

* См.: гл. 14 БКРФ.

Вместе с тем и государство может предоставлять из бюджета средства для временного использования (кредит) различным субъ­ектам в целях их финансовой поддержки, развития экономичес­ких взаимоотношений и т.д. Такую форму кредита также следует считать государственным кредитом.* Однако государство в этих случаях выступает уже в качестве кредитора.

>

* См., например– ст. 122 Бюджетного кодекса РФ, в которой термин «государ­ственный кредит» применяется именно в этом смысле.

В таких же формах осуществляется и муниципальный кре­дит.* На этом уровне также образуется муниципальный долг путем заимствования средств органами местного самоуправления. В свою очередь органы местного самоуправления могут предо­ставлять находящиеся в их ведении средства во временное поль­зование.

>

* См.:ст. 16 Федерального закона «О финансовых основах местного самоуправ­ления в Российской Федерации» от 25 сентября 1997 г. // СЗ РФ. 1997. № 39. Ст. 4464; ст. 100БКРФ.

Банковский кредит — это отношения по предоставлению бан­ками денежных средств физическим и юридическим лицам для производственных, социальных и иных нужд на основе договора, во временное использование на условиях возмездности (платнос­ти), срочности и материальной обеспеченности долга. При этом банки используют в качестве кредитных ресурсов главным обра­зом хранящиеся на открытых у них счетах временно свободные средства юридических и физических лиц, в определенных случаях бюджетные и иные ресурсы.

В условиях перехода к рыночной экономике сфера, круг объек­тов банковского кредитования и субъектов кредитных отношений значительно расширились. Изменилась и банковская система: на месте прежних банков, являющихся исключительно государст­венной собственностью, действует под надзором государственного Центрального банка РФ широкая сеть кредитных организаций (коммерческих банков), основанных на разных формах собствен­ности. Однако резкое обострение системного кризиса экономики России в 1998 г. проявилось, в частности, в параличе банковской системы, сокращении числа банков, что вызвало принятие мер по усилению роли государственного регулирования деятельности банков, направленных на их оздоровление. Они явились составной частью мер по стабилизации социально-экономического положения в стране, включая меры по оздоровлению государственных финансов в целом.*

>

* См.: О мерах Правительства Российской Федерации и Центрального банка Российской Федерации по стабилизации социально-экономического положения в стране // Российская газета. 1998. 17 нояб.

В процессе функционирования финансовой системы произво­дятся денежные платежи и расчеты, т.е. используется денежная система. Эти платежи и расчеты производятся как в безналичной форме, так и с использованием наличных денежных знаков. При формировании соответствующих валютных фондов производятся валютные операции. Экономические связи стран СНГ, сохранив­шиеся и развивающиеся после распада Союза ССР, в сфере финан­сов осуществляются на основе заключения соответствующих дого­воров и соглашений. Существуют финансовые отношения и с дру­гими зарубежными странами. Все они являются предметом меж­дународного финансового права.

1.2. Финансовая деятельность государства и муниципальных образований: понятие, роль и методы

Необходимость использования финансов (финансовой системы) обусловила осуществление государством и муниципальными обра­зованиями специальной, а именно финансовой деятельности. В ходе финансовой деятельности производится планомерное и це­ленаправленное образование (формирование), распределение и ис­пользование государственных и муниципальных централизован­ных и децентрализованных денежных фондов.

Итак, финансовая деятельность государства — это осущест­вление им функций по планомерному образованию (формирова­нию), распределению и использованию денежных фондов (финан­совых ресурсов) в целях реализации задач социально-экономичес­кого развития, обеспечения обороноспособности и безопасности страны, а также использования финансовых ресурсов для дея­тельности государственных органов.

Финансовая деятельность муниципальных образований, осу­ществляемая через органы местного самоуправления, направлена на решение задач местного значения, определенных законодатель­ством о местном самоуправлении.* Она представляет собой осу ществление функций по планомерному образованию (формирова­нию), распределению и использованию муниципальных (мест­ных) денежных фондов в целях реализации социально-экономичес­ких задач местного значения и обеспечения финансовыми ресурса­ми деятельности органов местного самоуправления.

>

*См.: Федеральный закон «Об общих принципах организации местного само­управления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. с последующими изме­нениями // СЗ РФ. 1995. № 35. Ст. 3506; 1996. № 17. Ст. 1917; № 49. Ст. 5500.

Финансовая деятельность органов государственной власти и местного самоуправления связана общей целенаправленностью на потребности общества, носит публичный характер, хотя и разли­чается конкретными задачами. Главной, определяющей целью этой деятельности должно быть согласно Конституции РФ (ч. 1 ст. 7) создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и сво­бодное развитие человека.

Содержание финансовой деятельности государства и муници­пальных образований выражается в многочисленных и разнооб­разных функциях, которые действуют в названных выше общих направлениях: образование (формирование), распределение и ис­пользование государственных или муниципальных (местных) де­нежных фондов* . Неотъемлемым элементом каждой из них явля­ется функция контроля, что вытекает из сущности финансов. Этот контроль также является финансовым соответственно содержа­нию всей данной деятельности.

Разнообразие функций обусловлено многозвенностью финансо­вой системы, своеобразием ее звеньев. В связи с этим государство и муниципальные образования осуществляют деятельность по со­зданию, распределению и использованию разнообразных видов де­нежных фондов: бюджетных и кредитных ресурсов, страховых де­нежных фондов, финансовых средств отраслей экономики, госу­дарственных и муниципальных предприятий, организаций и уч­реждений.

* Помимо этой, широко распространенной в юридической и экономической литературе точки зрения на содержание финансовой деятельности, высказан и другой взгляд, соответственно которому она ограничивается лишь функциями об­разования и распределения денежных фондов, исключая их использование (см.:Худяков А.А. К вопросу о предмете и понятии советского финансового права // Известия Академии наук Казахской ССР. Серия общественных наук. 1986. № 3. С. 78—79). Впоследствии названный автор несколько смягчил свою позицию, при­знав наличие в составе финансовой деятельности элемента организации использо­вания денежных фондов (см.: Худяков АА. Основы теории финансового права. Алма-Ата, 1995. С. 28). Однако такое ограничение представляется необоснован­ным. Ведь именно в использовании финансовых ресурсов соответственно стоящим перед государством задачам и заключается в конечном итоге смысл финансовой деятельности. А отношения, возникающие в процессе этой деятельности, могут обслуживаться, помимо финансового права, и другими отраслями права.

Финансовая деятельность государства и муниципальных образований выступает как важная и необходимая составная часть ме­ханизма социального управления. Это выражается в том, что ак­кумулированные в ходе ее финансовые ресурсы направляются в отрасли экономики, социальную и другие сферы с учетом приори­тетности финансируемых мероприятий на соответствующих эта­пах развития страны, ее внешних и внутренних условий.* При этом государство и муниципальные образования берут на себя обес­печение тех необходимых общественных услуг, которые не могут быть предметом частного предпринимательства.**

>

* Например, из федерального бюджета выделялись средства на целевую про­грамму «О неотложных мерах по борьбе с туберкулезом в России до 2000 года», на государственную поддержку крестьянских (фермерских) хозяйств, на программу Министерства РФ по атомной энергии, конверсию оборонной промышленности и т.д. ** См.: Сумароков В.Н. Государственные финансы в системе макроэкономичес­кого регулирования. М., 1996. С.2.

Осуществление эффективной финансовой деятельности госу­дарства является фактором, необходимым для проведения спра­ведливой социальной политики, которая в условиях перехода к рыночной экономике требует устранения негативных сторон пос­ледней (нестабильность материального положения членов общест­ва при значительном разрыве в уровнях доходов, безработица и т.п.).

Посредством финансовой деятельности создается материаль­ная основа, необходимая для функционирования органов государ­ственной власти и управления, правоохранительных органов, обеспечения обороноспособности и безопасности страны.

Воздействие государства и муниципальных образований на со­циально-экономические процессы осуществляется не только в форме прямой финансовой поддержки, выделения средств на оп­ределенные планы, программы и т.п., но и косвенно — путем предоставления налоговых льгот, применения низких процент­ных ставок при кредитовании или предоставления беспроцентных кредитов, отсрочек по налоговым платежам и т.п. в целях стиму­лирования какой-либо деятельности, признанной государством в качестве приоритетной. И, напротив, могут применяться меры ог­раничительного характера.

Финансовая деятельность влияет на развитие федеративных от­ношений и местного самоуправления. Важной ее стороной являет­ся распределение финансовых ресурсов между федеральными ор­ганами и субъектами Федерации, а также муниципальными образованиями, что имеет значение для регулирования и координации производства и развития социально-культурной сферы в масшта­бах всей России, а также соответствующих территориальных уров­ней. Региональная политика в Российской Федерации должна быть нацелена на выравнивание условий социально-экономичес­кого развития регионов при создании единого экономического про­странства.*

>

* См.: Основные положения региональной политики в Российской Федерации. Утв. Указом Президента РФ от 3 июня 1996 г. № 803 // СЗ РФ. 1996. № 23. Ст. 2756

Как составная часть механизма государственного управления и регулирования социально-экономических процессов финансовая деятельность содержит широкие возможности воздействия на раз­витие рыночных отношений. На необходимость проявления такой роли государства обращал внимание американский ученый Р. Клитгаард, отметивший, что эффективный рынок не создается сам собой, а является, в частности, продуктом или результатом разумного законодательства, государственной политики. «Успех рыночных реформ, — считает он, — в решающей степени зависит от государственного управления. Этот урок является неожидан­ностью для тех, кто приветствовал самоустранение государства от управления экономикой».*

В последнее время органы государственной власти РФ разраба­тывают меры по повышению роли государства в регулировании рыночной экономики, включая область финансов.**

>

* Клитгаард Р. Рыночные реформы. М., 1992. С. 18.

** См., например: пост. Совета Федерации Федерального Собрания РФ «О неот­ложных мерах по повышению роли государства в регулировании рыночной эконо­мики» от 11 июня 1997 г.//СЗ РФ. 1997. №25. Ст. 2828; №42. Ст. 4732; «О мерах Правительства Российской Федерации и Центрального банка Российской Федера­ции по стабилизации социально-экономического положения в стране» // Россий­ская газета. 1998. 17нояб.

Финансовой деятельности государства свойственны свои орга­низационно-правовые особенности.

Во-первых, в отличие от других сфер деятельности государства она имеет межотраслевой характер, поскольку аккумуляция, рас­пределение и использование финансовых ресурсов затрагивает все отрасли и сферы государственного управления. Кроме того, в про­цессе финансовой деятельности государство контролирует работу государственных органов, а также предприятий, организаций, уч­реждений по реализации их задач.

Во-вторых, осуществление государством финансовых функций протекает (в зависимости от их содержания, роли, масштабов действия) в виде деятельности как представительных, так и исполни­тельных органов власти (органов государственного управления). Например, распределение бюджетных средств по основным на­правлениям жизнедеятельности Российской Федерации или ее субъектов производится представительными органами, а распре­деление финансовых ресурсов внутри отраслей экономики — орга­нами исполнительной власти.

В-третьих, сфера финансовой деятельности относится к веде­нию как федеральных органов, так и субъектов Федерации, а также органов местного самоуправления. Кроме того, имеется об­ласть совместного ведения Федерации и ее субъектов.

Как управляющая система финансовая деятельность осущест­вляется разнообразными методами. Их выбор зависит от ряда факторов: задач государства или муниципальных образований на конкретном этапе; источников их доходов; от цели использования средств; от соотношения объема финансовых ресурсов, имеющих­ся в распоряжении государства или муниципального образования, и потребностях в средствах, от состояния экономики страны; при­оритетности мероприятий и т.д.

Так, для привлечения денежных средств в бюджетную систему, внебюджетные государственные и муниципальные целевые фонды используются методы обязательных и добровольных платежей. Они охватывают несколько видов платежей, каждый из которых отличается своеобразием. Например, основными обязательными платежами в государственный или местный бюджет выступают налоги, сборы, государственные пошлины с юридических и физи­ческих лиц. Существуют обязательные платежи и отчисления, за­числяемые в целевые внебюджетные фонды. Метод обязательных платежей применяется и при государственном страховании (обя­зательное страхование пассажиров и др.). За счет обязательных отчислений банков в Центральном банке (Банке России) депониру­ются обязательные резервы.

Наряду с этим используются и добровольные методы для фор­мирования государственных и муниципальных денежных фондов:

лотереи, займы, пожертвования юридических и физических лиц, вклады в банки и т.д.

При распределении государственных денежных средств приме­няются два основных метода: финансирование, т.е. безвозвратное и безвозмездное их предоставление, и кредитование, означающее выделение средств на началах возмездности и возвратности. Оба эти метода подразделяются на несколько видов в зависимости от

цели использования средств, их источников, организационно-пра­вовой характеристики субъектов, участвующих в этих отношени­ях, и других факторов. Государственные и муниципальные орга­низации получают средства государства путем и финансирования, и кредитования, негосударственные — главным образом путем кредитования (например, предоставление кредитов на льготных условиях фермерским хозяйствам).

Поступление в процессе финансовой деятельности денежных средств в распоряжение государства, юридических и физических лиц, а также использование их осуществляется посредством рас­четных операций. Они производятся методами безналичных де­нежных расчетов в разных формах и платежами наличными де­нежными средствами.

Расчеты предприятий, учреждений, организаций, государст­венных органов и органов местного самоуправления производятся в основном в безналичном порядке, платежи населения — глав­ным образом наличными денежными знаками. Однако в послед­нем случае применяются и безналичные расчеты (например, при взимании подоходного налога, страховых платежей из заработной платы рабочих и служащих). Государство содействует расшире­нию сферы безналичных денежных расчетов, что важно для стаби­лизации денежной системы и более эффективного использования денежной массы.

При внешних экономических, научных, культурных, других связях используются различные формы международных расчетов, совершаются валютные операции.

Методы финансовой деятельности государства и муниципаль­ных образований изменялись соответственно их задачам на каж­дом этапе развития. Существенные перемены в них произошли на современном этапе перехода к рыночным отношениям. Они стали более разнообразными, наполнились новым содержанием. Так, значительно увеличилось число налогов и других обязательных платежей, добровольных методов привлечения денежных средств. В финансировании учреждений применяется нормативный метод, исходящий из выполнения определенной работы (лечение больно­го, подготовка специалистов и т.д.), а не из количества штатных единиц. Новые методы вошли в кредитные отношения, где банки становятся партнерами хозяйствующих субъектов, активно ис­пользуется процентная ставка за кредит и т.д.

Развивается, приобретая новые черты, финансовый рынок как сфера реализации ценных бумаг — акций, облигаций и других, а также кредита. Он используется для формирования денежных фондов предприятий, организаций, а также для пополнения фи­нансовых ресурсов государства и органов местного самоуправле­ния.* Законодательство защищает финансовый рынок от монопо­лизма.**

>

* Расширение рынка ценных бумаг началось еще в условиях существования Союза ССР. См.: пост. Совета Министров СССР «О выпуске предприятиями и орга­низациями ценных бумаг» от 15 декабря 1988 г. // СП СССР. 1988. № 35. Ст. 100. Впоследствии в Российской Федерации был принят Федеральный закон «О рынке ценных бумаг» от 22 апреля 1996 г. // СЗ РФ. 1996. № 17. Ст. 1918; Российская газета. 1999. 14 июля.

** См.: Федеральный закон «О защите конкуренции на рынке финансовых услуг» от 23 июня 1999 г. // СЗ РФ. 1999. № 26. Ст. 3174.

В определенной мере рынок ценных бумаг в стране существовал и до проведения рыночных реформ (распространение облигаций государственных займов, кредит), но в ограниченной сфере. Те­перь существенно разнообразились и виды ценных бумаг, увели­чился и круг субъектов, выпускающих и приобретающих их, рас­ширилась сфера применения банковского кредита.

При характеристике финансовой деятельности Российской Фе­дерации на современном этапе важно отметить, что она осущест­вляется в условиях экономического сотрудничества со странами СНГ. Россия исходит при этом из задач укрепления и развития равноправных и взаимовыгодных ее экономических отношений с этими государствами, развития интеграционных отношений с ними. Для регулирования и развития такого сотрудничества со­здан специальный орган — Министерство по делам Содружества Независимых Государств (Минсодружество России). В рамках СНГ имеется Межгосударственный экономический комитет, со­стоящий из заместителей глав правительств и являющийся посто­янно действующим органом Экономического союза.* Заключаются соглашения и по отдельным вопросам финансовой деятельности (например, об избежании двойного налогообложения и предотвра­щении уклонения от уплаты налогов).

>

* См.:БМД. 1995. №6.

Внешнеэкономические связи осуществляют также субъекты Российской Федерации в пределах полномочий, предоставленных им Конституцией РФ и федеральным законодательством, а также договорами между федеральными органами власти и субъектами РФ. Общий порядок координации этих связей установлен специ­альным федеральным законом.*

>

* См.: Федеральный закон «О координации международных и внешнеэконо­мических связей субъектов Российской Федерации» от 4 января 1999 г. // СЗ РФ. 1999. №2. Ст. 231.

Результаты международных и внешнеэкономических связей находят отражение в доходах и расходах государственных денеж­ных фондов Федерации и ее субъектов.

КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ

1. Что такое финансы как экономическая категория и каковы ее осо­бенности?

2. Какие функции свойственны финансам?

3. Что выражают понятия: «финансы Российской Федерации», «феде­ральные финансы», «финансы субъекта Российской Федерации», «мест­ные (муниципальные) финансы»?

4. Что такое финансовый рынок?

5. Что такое финансовая система как экономическая категория?

6. Какие звенья (институты) входят в состав финансовой системы как экономической категории?

7. Какие изменения произошли в финансовой системе Российской Фе­дерации в условиях перехода к рыночным отношениям?

8. Каково соотношение понятий «государственные финансы», «фи­нансы предприятий», «финансы государственных предприятий»?

9. Что понимается под финансовой деятельностью государства?

10. Что понимается под финансовой деятельностью органов местного самоуправления?

11. Каковы основные направления, в которых действуют функции финансовой деятельности государства?

12. Каковы организационно-правовые особенности финансовой дея­тельности государства?

13. Что понимается под финансовой деятельностью государства и му­ниципальных образований?

14. Какими методами осуществляется образование (формирование), распределение и использование государственных и муниципальных (местных) денежных фондов? Какие новые явления возникли в этих ме­тодах в связи с переходом к рыночной экономике?

2. Финансовое право Российской Федерации как отрасль права

2.1. Предмет и понятие финансового права

Осуществление финансовой деятельности государства и муни­ципальных образований требует правовой урегулированности от­ношений, возникающих в процессе ее осуществления: четкого за­крепления прав, обязанностей, ответственности участвующих в ней субъектов. В этом и заключается предназначение финансового права. Посредством его норм финансовая система приводится в действие и используется государством соответственно стоящим перед ним задачам.

Область финансов и отдельные их стороны затрагивают нормы и других отраслей права. Однако именно в сферу финансового права эта область подпадает в целом, хотя на разные звенья финан­совой системы его нормы распространяются не в одинаковой мере. Это объясняется тем, что предметом финансового права охватыва­ются отношения, возникающие в связи с функционированием го­сударственных и муниципальных финансов, что обусловлено пуб­личным характером тех и других. С другими составными частями финансовой системы эта отрасль права связана постольку, по­скольку регулирует отношения, связанные с аккумуляцией средств в денежные фонды государства и муниципальных образо­ваний, а также их использованием (например, налоговые платежи из финансовых ресурсов предприятий, основанных на негосудар­ственных формах собственности).

Следует заметить, что в связи с финансовой деятельностью го­сударства и муниципальных образований возникают, помимо фи­нансовых, другие общественные отношения, которые не относятся к предмету финансового права: например, трудовые, гражданские и другие, регулируемые соответствующими отраслями права. Фи­нансовое же право регулирует только финансовые отношения.

Итак, финансовое право — это совокупность юридических норм, регулирующих общественные отношения, которые возни­кают в процессе образования (формирования), распределения и

использования централизованных и децентрализованных денеж­ных фондов (финансовых ресурсов) государственных и муници­пальных образований, необходимых для реализации их задач.

Финансовое право закрепляет структуру финансовой системы, распределение компетенции в данной области между Федерацией и ее субъектами, местным самоуправлением в лице соответствую­щих органов, а на основе этих исходных норм регулирует отноше­ния, возникающие в процессе финансовой деятельности государ­ства и муниципальных образований, от лица которых выступают соответствующие государственные или муниципальные органы. Данные отношения и составляют предмет финансового права.

Следовательно, предмет финансового права составляют обще­ственные отношения, возникающие в процессе деятельности го­сударства и муниципальных образований по планомерному обра­зованию (формированию), распределению и использованию денеж­ных фондов (финансовых ресурсов) в целях реализации своих задач.

По своему содержанию эти отношения весьма разнообразны, что обусловлено многозвенностью финансовой системы, ее связью со всеми структурами общественного производства и распределе­ния, с разными сторонами жизни общества и государства; разно­образен также и круг участников финансовых отношений: Россий­ская Федерация вступает во взаимоотношения со своими субъек­тами, последние — с муниципальными образованиями, органы го­сударственной власти и местного самоуправления — с организа­циями и физическими лицами, взаимодействуют между собой го­сударственные органы всех видов и уровней и органы местного самоуправления, в том числе финансово-кредитные органы, в со­ответствии со своей компетенцией в области финансов.*

>

* Такая связь финансового права именно с государственными финансами под­черкивалась в русской дореволюционной литературе (см., например: Ходский JIJB. Основы государственного хозяйства. СПб., 1894. С. 11; Слуцкий М.И. Популярные лекции по финансовому праву. СПб., 1902. С. 16). Представители современной зарубежной науки финансового права также высказывают эту мысль. Французский ученый П.М. Годме, в частности, пишет: «Финансовое право — отрасль публичного права, предметом которой являются нормы, регулирующие государственные фи­нансы» (см. Годме П.М. Финансовое право. М., 1978. С. 37).

Таким образом, данные определения предмета и понятия фи­нансового права увязаны не только с государственными, но и с муниципальными финансами, а также учитывают их классифика­цию на централизованные и децентрализованные.*

>

*По вопросу о предмете и понятии финансового права см.: Ровинский ЕА. Основные вопросы теории советского финансового права. М., 1960. С. 61—64. Ана– логичную позицию с некоторыми особенностями разделяют другие авторы. См.:

Советское финансовое право. М., 1982. С. 34—37; Воронова Л.К., Мартьянов ИЗ. Советское^финансовое право. Киев, 1983. С. 23—25; Финансовое право / Под ред. О.Н. Горбуновой. М., 1996. С. 28; Грачева Е.Ю., Соколова ЭД. Финансовое право. М., 1998. С. 18. Однако не всегда авторы отмечают вхождение в предмет финансо­вого права отношений, связанных с функционированием муниципальных финан­сов, ограничиваясь при формулировании его понятия упоминанием только государ­ственных финансов и финансовой деятельности государства. Вместе с тем при рас­смотрении содержания конкретных финансово-правовых институтов в них отража­ются муниципальные финансы и финансовая деятельность органов местного само­управления (например, бюджетные права муниципальных образований, или орга­нов местного самоуправления). Таким образом, эти авторы фактически не отрицают принадлежности упомянутых категорий к финансовому праву. Между тем выска­зано мнение, согласно которому в предмет финансового права не следует включать отношения, возникающие в процессе финансовой деятельности органов местного самоуправления (формирования и исполнения местных бюджетов, установления и взимания местных налогов и сборов и т.п.), поскольку эти органы не входят в систему органов государственной власти (см.: Карасева МЛ. Финансовое правоот­ношение. Воронеж, 1997. С. 48), что не представляется убедительным.

Исключение отношений, возникающих в процессе финансовой деятельности муниципальных образований (органов местного самоуправления) противоречило бы принципу единства финансо­вой системы и конституционному требованию о проведении в стра­не единой финансовой, кредитной и денежной политики (ст. 114 Конституции РФ). Объединяет эти отношения с отношениями, возникающими в ходе финансовой деятельности государства, и публичный характер тех и других.

В финансовых отношениях, являющихся предметом финансо­вого права, можно выделить следующие группы:

а) между Российской Федерацией, ее субъектами, муниципаль­ными образованиями и входящими в состав последних админи­стративно-территориальными единицами в лице соответствую­щих органов представительной и исполнительной власти, возни­кающие в связи с распределением финансовых ресурсов страны;

б) между финансовыми и налоговыми органами, с одной сторо­ны, и предприятиями, организациями, учреждениями — с другой, в связи с выполнением финансовых обязательств перед государст­вом, муниципальными образованиями, распределением между ними или расходованием государственных и муниципальных де­нежных средств;

в) между государственными (муниципальными) финансово-кредитными органами в связи с образованием, распределением и использованием соответствующих государственных (муниципаль­ных) денежных фондов и ресурсов (бюджетных, внебюджетных, кредитных, страховых);

г) между государственными, в том числе казенными, и муници­пальными предприятиями, организациями, учреждениями, с одной стороны, и их вышестоящими государственными (муници­пальными) органами — с другой, в связи с распределением и ис­пользованием в соответствующих отраслях народного хозяйства и сферах социальной жизни бюджетных или кредитных ресурсов, а, также собственных средств предприятий, организаций, учреж­дений;

д) между финансово-кредитными органами, с одной стороны, и юридическими и физическими лицами — с другой, в связи с обра­зованием и распределением государственных кредитных ресурсов и централизованных страховых фондов;

е) между финансово-кредитными органами государства, с одной стороны, и физическими лицами — с другой, в связи с вы­полнением обязанностей последних по внесению платежей в госу­дарственные (муниципальные) денежные фонды (в бюджет, вне­бюджетные целевые фонды).

Данная классификация проведена по субъектному составу от­ношений. Возможна классификация и по другим критериям, на­пример, по содержанию финансовых отношений, по методам фи­нансовой деятельности и т.д. Разнообразие подходов при класси­фикации финансовых отношений углубляет представления о пред­мете финансового права.

Рассмотрение финансовых отношений по группам показывает, что при всем своем разнообразии они имеют общее основное содер­жание — направленность на образование, распределение и исполь­зование государственных и муниципальных денежных фондов (финансовых ресурсов). Естественно, что эти отношения возника­ют при участии и при непосредственном воздействии государства и в рамках законодательства — органов местного самоуправления.

Государство обеспечивает планомерность аккумуляции денеж­ных средств и направление их согласно планам и программам в экономику, социальную сферу, на другие потребности общества. Оно должно организовывать эту деятельность, соблюдая правила и требования правовых норм.

В нормах финансового права закрепляются общие принципы и формы финансовой деятельности государства и органов местного самоуправления, методы аккумуляции средств в государственные и муниципальные денежные фонды, виды используемых для фор­мирования этих фондов платежей, порядок их взимания. Они ре­гулируют также порядок получения и использования государст­венных и муниципальных денежных средств, источники образова­ния финансовых ресурсов государственных и муниципальных де­нежных средств, источники образования финансовых ресурсов го­сударственных и муниципальных предприятий, организаций, уч­реждений и т. п.

Регулируя эти отношения, нормы финансового права закрепля­ют права и обязанности государственных органов, органов местно­го самоуправления, предприятий, учреждений, граждан.

Четкость правового регулирования финансовых отношений важна не только для обеспечения должной организованности рабо­ты государственных органов, органов местного самоуправления, но и для соблюдения интересов государства, муниципальных обра­зований, а также граждан, предприятий, организаций, учрежде­ний, а в конечном итоге — для выполнения государством своих

функций.

формирующееся финансовое право Российской Федерации от­ражает новые экономические и политические условия страны. В его развитии можно видеть следующие наиболее существенные направления.

Во-первых, изменения финансово-правовых норм, обусловлен­ные переходом экономики к рыночным отношениям. Теперь эти нормы базируются на принципе равенства прав субъектов незави­симо от формы собственности и соответственно этому — их финан­совых обязанностей перед государством и муниципальными образованиями, прав на защиту их законных интересов, самостоятель­ности хозяйствующих субъектов и т.д. Следует заметить и наце­ленность финансово-правовых институтов на стимулирование про­изводства, использование их для регулирования экономики и др.

Во-вторых, усиливается материальная (финансовая) ответст­венность за правонарушения в области финансов. Это относится и к ответственности государственных органов, осуществляющих фи­нансовую деятельность.

В-третьих, финансово-правовое регулирование направлено на установление большего разнообразия в методах финансовой дея­тельности государства и органов местного самоуправления. Вместе с тем в них все еще преобладает фискальная сторона (расширение системы налогов для привлечения средств в казну при недостаточ­ном развитии социальной направленности).

В-четвертых, финансовое право отражает развитие в России фе­деративных отношений и местного самоуправления. Изменения в его нормах ориентированы на повышение роли субъектов Россий­ской Федерации, расширение их самостоятельности и сферы пра­вового регулирования. Одновременно такую же направленность

финансового права можно отметить в отношении органов местного самоуправления. Не только субъекты Федерации, но и эти органы могут принимать нормативные акты, регулирующие финансовые отношения в соответствующих территориальных пределах (напри­мер, положения о местных налогах и сборах).

И, наконец, в-пятых, финансово-правовые нормы, закрепляю­щие полномочия государственных органов в области финансов, отражают принцип разделения властей.

Вместе с тем отмеченные направления в развитии финансового права Российской Федерации во многих случаях представляют лишь наметившиеся тенденции, которые требуют своего углубле­ния и упрочения. Важно при этом, чтобы развитие финансового права в целом соответствовало нормам международного права, по­ложениям Всеобщей Декларации прав человека, принятой Гене­ральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г.* и способствовало созданию финансовой основы для их реализации, утверждению прав и свобод человека, его чести и достоинства как высшей цен­ности общества и государства.

>

* Российская газета. 1998.10 дек.

2.2. Финансовое право в системе российского права: его особенности и связь с другими отраслями права

В систему российского права входит ряд отраслей — наиболее крупных ее подразделений. Каждая из них распространяется на особый вид общественных отношений, требующих соответствую­щих методов правового регулирования* (подчинение одних субъ­ектов другим или закрепление равенства сторон и др.).

В литературе высказывались сомнения по поводу самостоя­тельности финансового права как отрасли в системе права. Ут­верждалось, к примеру, что это часть государственного и админи­стративного права, или даже только административного. В дис­куссии по этому вопросу были высказаны убедительные доводы, опровергнувшие упомянутые сомнения, и главный аргумент — на­личие у финансового права специфики в предмете и методе право­вого регулирования, что требуется для выделения совокупности юридических норм в отрасль права.**

>

* См.: Алексеев С.С. Общая теория права. М., 1981. Т. 1. С. 244; Теория госу­дарства и права / Под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько. М., 1997. С. 353.

** См., например: Бесчеревных В.В. Компетенция Союза ССР в области бюдже­та. М., 1976. С. 24—32; Ровинский ЕА. Указ. соч. С. 59—85.

Прошло более двух десятилетий с тех пор, как положительный ответ на этот вопрос обоснованно утвердился, а дискуссия безболез­ненно и незаметно прекратилась. Ее бесперспективность и бес­плодность особенно очевидны в современных условиях. Экономи­ческие преобразования, усиливая роль финансового механизма, вызывают необходимость более глубокой правовой регламентации его функционирования, обусловливают развитие финансового права Российской Федерации в качестве особой отрасли права.

Заметим, что финансовое право в самостоятельном виде суще­ствовало в дореволюционной (до 1917 г.) России и преподавалось в университетах.* Такое же положение существует и в современных зарубежных странах.**

>

* Например, были изданы пособия и учебники: Лебедев ВА. Финансовое право:

В 2 т. СПб., 1882—1885; Тарасов А. Очерки науки финансового права. 1883;

Львов Дм. Курс финансового права. М., 1888; Слуцкий М.И. Популярные лекции по финансовому праву. СПб., 1902.

** См., например: Годме П.М. Указ. соч.; Ангелов А. Финансово право на НР Болгария. София, 1960.

Итак, являясь в системе права Российской Федерации одной из его отраслей, финансовое право имеет свой предмет регулирова­ния, не свойственный другим отраслям права, а именно финансо­вые общественные отношения, возникающие в процессе финансо­вой деятельности государства и муниципальных образований. Они отличаются спецификой содержания и целенаправленности, форм проявления. Для отношений, которые входят в предмет этой отрас­ли права, характерна обязательная связь с функциями по образо­ванию, распределению или использованию государственных (и му­ниципальных) денежных фондов (доходов), а также контролем за этими процессами. Такое содержание предмета финансового права обусловливает и особенности его методов регулирования, т.е. при­емов, способов, средств юридического воздействия на поведение участников финансовых отношений, на характер взаимосвязей между ними.

Основной метод финансово-правового регулирования — импе­ративный, проявляющийся во властных предписаниях одним участникам финансовых отношений со стороны других, выступа­ющих от имени государства или муниципальных образований и наделенных в связи с этим соответствующими полномочиями. Такой метод свойствен и ряду других отраслей права, например административному. Но в финансовом праве он имеет специфику в своем конкретном содержании, а также в круге органов, уполно­моченных государством на властные действия.

По своему содержанию эти предписания касаются порядка и размеров платежей в государственную или муниципальную казну, целей использования государственных и муниципальных денежных средств и т.п. Такой метод способствует своевременно­му и в полном объеме поступлению средств в распоряжение го­сударства (или муниципальных образований), их использованию по целевому назначению в соответствии с государственными (му­ниципальными) планами и программами, соблюдению режима экономии.

При использовании государством для формирования своих ре­сурсов платежей добровольного характера (государственные займы, казначейские обязательства, лотереи и т.п.) в определен­ной части также действует метод властных предписаний. Таким методом, например, государство устанавливает условия проведе­ния государственных внутренних займов, выпуска государствен­ных казначейских обязательств, что не может быть изменено со­глашением сторон и является обязательным для соблюдения лица­ми, вступившими в данные отношения.

Особенности основного метода финансового права заметно про­являются и в круге государственных органов, уполномоченных давать властные предписания участникам финансовых отно­шений.

В силу существующего распределения компетенции между го­сударственными органами большая часть таких предписаний реа­лизуется финансово-кредитными органами государства, создан­ными специально для осуществления финансовой деятельности. Вместе с тем органы местного самоуправления вправе создавать муниципальную налоговую службу и муниципальное казначейст­во в целях управления средствами местной казны и обеспечения поступления в нее местных налогов.* Однако они могут действо­вать в этом направлении и через государственные налоговые орга­ны и федеральное казначейство. Участники финансовых отноше­ний, которым адресованы данные предписания (различные органы государственного управления, организации и т.д.), находятся во взаимосвязи с этими органами и в зависимости от них лишь по линии функций финансовой деятельности. У них нет подчинения по всем направлениям, как при отраслевом управлении «по верти­кали» (министерство — «вверху» и подведомственные ему органи­зации — «внизу»).

>

* См: Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» от 25 сентября 1997 г. // СЗ РФ. 1997 № 39. Ст. 4464.

Однако это не означает, что финансово-правовое регулирование методом властных предписаний не распространяется на отноше­ния «вертикального» подчинения. Властные предписания, касаю­щиеся финансовой деятельности предприятий, организаций и уч­реждений, направляются и со стороны их вышестоящих органов. Но для финансово-правового регулирования наиболее характерно использование этого метода именно в функциональных взаимосвя­зях с финансово-кредитными органами.

Финансово-правовому регулированию свойственны и иные ме­тоды: рекомендации, согласования и т.п. В настоящее время такие методы получают все более широкое применение (это обу­словлено повышением уровня самостоятельности субъектов Феде­рации, органов местного самоуправления, предприятий, организа­ций и учреждений). Так, федеральное законодательство содержит рекомендации субъектам РФ о преобразовании их внебюджетных целевых фондов в бюджетные, устанавливает отдельные налоги, о введении которых принимают решения представительные органы государственной власти субъектов РФ.

По вопросам, касающимся общих принципов налогообложе­ния, в Федеральном Собрании РФ должны быть рассмотрены пред­ложения субъектов Федерации. Финансовые органы могут предо­ставлять предприятиям на условиях, установленных законода­тельством России, налоговый кредит (отсрочку платежа на основе соглашения между ними). Все эти методы могут находиться в том или ином сочетании с основным методом финансово-правового ре­гулирования — методом властных предписаний.

Особенности финансового права полнее раскрываются при его сопоставлении и отграничении от других отраслей права.

В связи с тем, что финансовое право распространяется на одну из областей деятельности государства, оно тесно соприкасается с конституционным и административным правом, охватывающими своим воздействием организацию и деятельность государства в целом.

Имеется сходство и по видам государственной деятельности, на которые распространяется регулирование со стороны этих отрас­лей права. Конституционное право закрепляет основы организа­ции и деятельности представительных и исполнительных органов власти. А административное право регулирует общественные от­ношения в области государственного управления, осуществляемо­го органами исполнительной власти. Финансовое же право распро­страняется на оба этих вида государственной деятельности, поскольку финансовая деятельность может осуществляться и теми и другими органами.

Конституционное право — ведущая отрасль в системе права. Оно закрепляет правовое положение личности, основы обществен­ного строя российского государства, его федеративное устройство, систему и принципы организации и деятельности государствен­ных органов и органов местного самоуправления. Как и все отрас­ли права, финансовое право базируется и развивается на этих ос­новах. Например, федеративное государственное устройство Рос­сии обусловило наличие бюджетных прав у республик, краев, об­ластей, автономных образований как субъектов Федерации, воз­можности их участия в решении финансовых вопросов, отнесен­ных к ведению федеральных органов. Финансово-правовые нормы, регулирующие состав и порядок образования государст­венных доходов, основаны на конституционных положениях об экономической системе Российской Федерации, о разнообразии форм собственности как ее основе.

Конституционное право содержит также нормы, непосредст­венно относящиеся к финансовому праву. Они закрепляют основы организации финансовой деятельности государства. В качестве примера можно указать нормы, устанавливающие компетенцию Государственной Думы по принятию законов о федеральном бюд­жете, налогах и сборах и по другим вопросам финансовой деятель­ности государства, полномочия Правительства РФ по обеспечению единой финансовой, кредитной и денежной политики, права орга­нов местного самоуправления по утверждению местного бюджета и установлению местных налогов. Эти нормы конкретизируются в финансовом праве. Исходя из них, оно устанавливает подробные правила, касающиеся деятельности государственных органов и ор­ганов местного самоуправления в области финансов. Так, сущест­вует большая группа финансово-правовых норм, которые детально регулируют порядок составления, рассмотрения и утверждения бюджетов всех уровней, порядок реализации утвержденных бюд­жетов, определяют перечень бюджетных доходов и т. д. Конститу­ционное право закрепляет исходные начала как финансового права в целом, так и каждого финансово-правового института.

Поскольку значительная часть образования, распределения и использования государственных денежных фондов (доходов) осу­ществляется в процессе государственного управления как деятель­ности органов исполнительной власти, финансовое и администра­тивное право используют сходные методы правового регулирова­ния, главным образом, метод властных предписаний. Однако при

всем сходстве этих отраслей они различаются по предмету регули­рования. Отношения, которые непосредственно связаны с выпол­нением органами государственного управления функций по обра­зованию, распределению и использованию государственных де­нежных фондов, входят в предмет финансового права. К сфере ад­министративного права относится регулирование и координация деятельности министерств, комитетов и других органов исполни­тельной власти в экономике, социально-культурной сфере и т.п. функции. Финансовое же право определяет источники и поря­док образования денежных фондов министерств, комитетов, ис­точники и порядок их финансирования, виды платежей, порядок распределения между подведомственными организациями бюд­жетных ассигнований и т.д. В процессе деятельности финансово-кредитных органов возникают также отношения, которые регули­руются нормами как финансового, так и административного права. Финансовое право регулирует такие отношения, которые непосредственно связаны с выполнением этими органами функ­ций по мобилизации денежных средств в распоряжение государст­ва, их распределению и контролю за использованием. Админи­стративное право закрепляет структуру финансово-кредитных ор­ганов, организационные формы их деятельности, порядок назна­чения и увольнения должностных лиц и т.п.

Связь финансового права с муниципальным обусловлена ком­плексным характером последнего, концентрирующим в себе нормы многих отраслей права, регулирующие отношения, возни­кающие в процессе формирования и деятельности органов местно­го самоуправления в целом.* В их круг вошли и нормы финансово­го права, предметом которого являются отношения органов мест­ного самоуправления в области их финансовой деятельности.

>

* По вопросу о месте муниципального права в системе российского права вы­сказаны неоднозначные мнения, обосновывающие и его комплексный характер, и самостоятельность, и вхождение в другие отрасли права, например административ­ное. См., например: Кутафин О.Е., Фадеев В И. Муниципальное право России. М., 1997; Писарев А.Н. Муниципальное право Российской Федерации. М., 1997; Бялкина Т.М. Муниципальное право Российской Федерации. Воронеж, 1998; Старилов Ю.Н. Административное право. История, наука, предмет, нормы. Воронеж, 1998. Ч.1. Гл. 4.

Финансовое право находится в тесной связи с гражданским пра­вом, поскольку в его предмет среди имущественных отношений входят и денежные отношения. Кроме того, государственные орга­ны, в том числе финансово-кредитные органы, осуществляя госу­дарственное регулирование и управление в сфере финансов, одновременно выступают в качестве юридических лиц. Поэтому в связи с выполнением ими функций по мобилизации и распределению государственных денежных средств они вступают в отношения на основе договора (например, договор ссуды, договор хранения и др.). Для таких отношений характерно равенство, экономичес­кая обособленность сторон, и в предмет финансово-правового регу­лирования они не входят.

Нормы финансового права в данном случае устанавливают по­рядок мобилизации денежных средств в распоряжение государ­ства этими органами, источники финансово-кредитных ресурсов, которыми они оперируют, порядок планирования процесса обра­зования и распределения создаваемых ими денежных фондов, способы проведения контроля за финансовой деятельностью ор­ганизаций и т.п. Во всех этих случаях данные органы наделены властными полномочиями, необходимыми для выполнения их функций.

Финансовое право связано и с другими отраслями российского права. Однако в рассмотренных случаях соприкосновение между отраслями права наиболее близкое.

Выяснение особенностей финансового права, умение отграни­чить его от других отраслей права имеет существенное практичес­кое значение, так как способствует четкой организации финансо­вой деятельности государства и муниципальных образований с учетом ее специфики, помогает правильному применению юриди­ческих мер воздействия в необходимых случаях.

2.3. Система и источники финансового права

Финансовое право, являясь отраслью права, состоит из множе­ства отдельных финансово-правовых норм, совокупность которых выражается в сложной целостной системе. Внутри этой единой системы финансово-правовые нормы в определенной последова­тельности и взаимосвязи группируются в различные институты и более крупные подразделения. Группировка финансово-правовых норм зависит от особенностей и взаимосвязей регулируемых ими финансовых отношений, т.е. имеет объективную основу. Однако право не только отражает общественные отношения; его предна­значение — регулировать и активно воздействовать на них. Поэто­му на построение системы финансового права, группировку его норм, формирование институтов оказывают влияние и потребнос­ти практики.

Следовательно, система российского финансового права — это объективно обусловленное системой общественных финансовых отношений внутреннее его строение, объединение и расположе­ние финансово-правовых норм в определенной последователь­ности.

В системе финансового права выделяются части, разделы, под­отрасли, институты.

Наиболее крупные подразделения российского финансового права — части: Общая и Особенная. Обоснование необходимости их выделения в финансовом праве и определение содержания каж­дой из них относится к важным достижениям отечественной пра­вовой науки.* Однако работа в этом направлении требует продол­жения и углубления, с учетом новых явлений в жизни общества и государства.

>

* См.: Халфича Р.О. К вопросу о предмете и системе советского финансового

права // Вопросы советского административного и финансового права. М., 1952.

С. 199—214; Ровинский ЕА. Указ. соч. С. 94—95.

К Общей части относятся нормы финансового права, которые закрепляют основные общие принципы, правовые формы и мето­ды финансовой деятельности государства и муниципальных обра­зований, систему государственных органов, осуществляющих фи­нансовую деятельность, и разграничение их полномочий в этой области, основные черты финансово-правового положения других субъектов, с которыми они вступают во взаимоотношения, общие положения организации финансового контроля, его формы и мето­ды и другие подобные им финансово-правовые нормы. Они дейст­вуют в масштабе всей финансовой деятельности государства и имеют для нее общее значение.*

>

* См.: Карасева М.В. Финансовое право. Общая часть. М., 1999. О выделении в финансовом праве таких структурных подразделений, как Раздел и институт, см.: Пискотин М.И. Советское бюджетное право. М., 1971.

— 49—53; Бесчеревных В.В. Компетенция Союза ССР в области бюджета. М., 1976. С. 33;

Нормы Общей части финансового права конкретизируются в его Особенной части. Особенная часть состоит из нескольких раз­делов, подотраслей, включающих в себя соответствующие финан­сово-правовые институты.* Каждое из этих подразделений пред­ставляет собой совокупность финансово-правовых норм, регулиру­ющих группу однородных финансовых отношений. Финансово-правовой институт объединяет правовые нормы, регулирующие более узкую и близкую по содержанию группу финансовых отно­шений, чем раздел или подотрасль. В последние по признаку однородности регулируемых отношений входит несколько финансово-правовых институтов. Всем этим отношениям свойственны общие отличительные черты.

>

* Советское финансовое право. М., 1982. С. 54—56.

В последнее время некоторые крупные подразделения финан­сового права стали именоваться его подотраслями — бюджетное право, налоговое право. При этом подотрасли могут входить в раз­дел, например налоговое право — в раздел «Правовое регулирова­ние государственных и муниципальных доходов», состоящий как из институтов налогового права, так и из институтов неналоговых доходов. Однако в целом по финансовому праву такой последова­тельной группировки правовых норм по разделам, подотраслям, институтам пока еще не имеется.

В Особенную часть финансового права входят разделы, в кото­рых сгруппированы нормы, регулирующие отношения в области:

а) бюджетной системы;

б) внебюджетных государственных и муниципальных денеж­ных фондов;

в) финансов государственных и муниципальных предприятий;

г) государственных и муниципальных доходов;

д) государственного и муниципального кредита;

е) организации имущественного и личного страхования;

ж) государственных и муниципальных расходов;

з) банковского кредитования;

и) денежного обращения и расчетов;

к) валютного регулирования.

В системе финансового права находит отражение финансовая система Российской Федерации как объективно существующая экономическая категория. Единство финансов получило правовое выражение в Общей части. Построение Особенной части отражает состав финансовой системы, выделение в ней нескольких звеньев. В результате бюджетная система, государственный, муниципаль­ный и банковский кредит, организация страхования получили правовое оформление в виде соответствующих разделов финансо­вого права.

В издававшихся ранее учебниках в системе финансового права не выделялся структурно раздел, специально посвященный право­вому регулированию финансов предприятий, хотя отдельные во­просы функционирования этого звена финансовой системы осве­щались в разных разделах и институтах финансового права. По­требность в его целостном правовом выражении вытекает из объ­ективной основы — наличия соответствующего звена финансовой системы, что неоднократно отмечалось в юридической литерату­ре.* Впервые такой раздел был разработан и выделен в учебнике по финансовому праву 1987 г.** С появлением в российской финансо­вой системе такого ее звена, как государственные и муниципаль­ные внебюджетные фонды, соответствующий раздел стал выде­ляться и в системе финансового права.

>

* См., например: Ермакова Т.С. О системе советского финансового права // Правоведение. 1975. № 2. С. 76—77; Цыпкин СД. Финансово-правовые институты, их роль в совершенствовании финансовой деятельности Советского государства. М., 1983.С.29—30.

** Советское финансовое право / Отв. ред. Воронова Л.К., Химичева Н.И. М., 1987. С. 177-213.

Научная обоснованность системы права, построение ее на осно­ве объективно существующих отношений дает возможность наибо­лее правильного и эффективного применения финансово-право­вых норм, следовательно, содействует выполнению финансовым правом своей активной роли.

Нормы финансового права Российской Федерации содержатся в большом числе разнообразных правовых нормативных актов, или источниках. К ним относятся акты представительных и ис­полнительных органов государственной власти разных масштабов и уровней и органов местного самоуправления (общие и отрасле­вые, федеральные, субъектов Федерации, местные и др.).

Итак, источники финансового права Российской Федерации — это правовые акты. представительных и исполнительных орга­нов государственной власти и местного самоуправления, в кото­рых содержатся нормы финансового права.

Главный источник финансового права — Конституция Россий­ской Федерации, конституции и уставы субъектов Федерации.* В них закрепляются основы правовой организации финансовой де­ятельности государства (или субъектов Федерации) в целом и по отдельным ее направлениям соответственно используемым зве­ньям финансовой системы.

>

* Согласно Конституции РФ (ч. 1, 2 ст. 66) статус республики определяется Конституцией РФ и конституцией республики, а статус других субъектов РФ — Конституцией РФ и их уставами, принимаемыми законодательными (представи­тельными) органами соответствующих субъектов РФ.

Какого-либо единого источника по этой отрасли права в целом, типа кодекса, не имеется. Однако приняты кодифицированные ис­точники по налоговому и бюджетному праву. 31 июля 1998 г. при­няты Налоговый кодекс РФ (Часть первая), который введен в дей­ствие с 1 января 1999 г., за исключением некоторых его статей и положений,* и Бюджетный кодекс РФ** (закона о введении его в действие пока не принято). Подобные правовые акты приняты в стране впервые, они призваны сыграть важную роль в формирова­нии современного финансового права.

>

* СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3824, 3825.

** СЗ РФ. 1998. №31. Ст. 3823.

Среди источников финансового права немало таких, которые содержат нормы и других отраслей права — конституционного, административного, гражданского и др. К ним относятся законы о местном самоуправлении, о банках, об организации страхования и др.

Источники финансового права Российской Федерации неоди­наковы по своим правовым свойствам. Среди них имеются законы и акты органов исполнительной власти разных уровней. В настоя­щее время расширяется сфера регулирования финансовых отно­шений законодательными актами, что важно для повышения ав­торитетности финансово-правовых норм. Появилось большое число законов Российской Федерации, относящихся к разным сфе­рам финансовой деятельности: о налогах различных видов, о госу­дарственном внутреннем долге и т.д. Прежде эти сферы большей частью регулировались подзаконными актами, актами органов го­сударственного управления.

Новое содержание федеративных отношений в России и разви­тие местного самоуправления вызвали активизацию нормотворческой деятельности субъектов РФ и органов местного самоуправ­ления в сфере финансов. Приняты законы субъектов РФ о бюджет­ном устройстве и бюджетном процессе, о налогах, положения о внебюджетных фондах, положения о местных налогах, утверж­денные органами местного самоуправления, и др. Данные акты, наряду с федеральным законодательством, представляют важную составную часть источников финансового права.

Нормы финансового права содержатся в указах Президента и постановлениях Правительства Российской Федерации (напри­мер, постановлением Правительства РФ устанавливаются ставки таможенной пошлины). Акты органов исполнительной власти субъектов Федерации также могут быть источниками финансово­го права.

Большую группу источников финансового права составляют акты финансово-кредитных органов — Министерства финансов РФ, Центрального банка РФ, Министерства РФ по налогам и сбо­рам и др. (приказы, инструкции и иные акты). Некоторые нормативные акты издаются этими органами совместно с другими эко­номическими или иными службами (Российским статистическим агенством, Государственным таможенным комитетом РФ и т.д.) в зависимости от содержания регулируемых отношений. Эти акты должны строго соответствовать законодательству.

Соответственно развитию методов финансово-правового регу­лирования используются новые формы совместных решений фи­нансово-кредитных органов, в частности соглашения между ними.*

>

* Например, соглашение между Министерством финансов РФ и Центральным банком РФ «О порядке использования на валютных биржах Российской Федерации части средств восстановительного займа, предоставленного Российской Федерации Международным банком реконструкции и развития» от 27 ноября 1992 г. № 3513 // Российская газета. 1993. 24 марта. Соглашения по финансовым вопросам не исключены и между другими органами.

Финансово-правовые нормы могут содержаться в актах органов государственного управления — министерств, ведомств и др., ре­гулирующих вопросы финансов в пределах соответствующей от­расли или сферы управления, и, наконец, в локальных актах, при­нимаемых администрацией или иными органами предприятий, организаций, учреждений (например, положение о порядке рас­пределения прибыли).

Особо следует отметить, что в финансово-правовом регулирова­нии могут действовать и нормативные акты СССР в области отно­шений, еще не урегулированных законодательством Российской Федерации, и не противоречащие ему (например. Положение о главных бухгалтерах, утвержденное постановлением Совета Ми­нистров СССР от 24 января 1980 г.*).

>

* СП СССР. 1980. № 6. Ст. 43.

В связи с тем, что идет активный процесс формирования финан­сового права соответственно новым условиям жизни общества, во­просы системы этой отрасли права и систематизации финансового законодательства* приобрели высокую степень актуальности. К тому же не все еще области финансовой деятельности получили необходимое правовое регулирование.

Соглашения по финансовым вопросам не исключены и между другими органами.

* Однако не следует отождествлять финансовое право и финансовое законода­тельство: последнему свойственна комплексность, так как помимо финансово-пра­вовых оно содержит нормы и других отраслей права. К тому же термин «законода­тельство» может пониматься и в собственном смысле слова, т.е. без включения в него нормативных актов незаконодательного характера. Тогда за его пределами остается значительный массив источников финансового права.

КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ

1. Что понимается под предметом финансового права?

2. Какие группы отношений составляют предмет финансового права Российской Федерации?

3. Дайте определение понятия финансового права.

4. В каких направлениях происходит развитие финансового права в условиях современных экономических и политических реформ?

5. Каковы методы правового регулирования общественных отноше­ний, свойственные финансовому праву?

6. В чем выражается императивность метода правового регулирования финансовых отношений?

7. Какими особенностями финансовое право отличается от других от­раслей права?

8. С какими отраслями права наиболее близко соприкасается финан­совое право?

9. На каких конституционных нормах базируется финансовое право?

10. Что понимают под системой финансового права?

11. Какие подразделения выделяются в системе финансового права?

12. Каково содержание Общей части финансового права РФ?

13. Каково содержание Особенной части финансового права РФ?

14. Что понимают под источниками финансового права?

15. По каким признакам можно классифицировать источники финан­сового права? Приведите примеры источников каждой классификацион­ной группы.

16. Назовите законодательные акты — источники финансового права, изданные в форме кодексов.

17. Являются ли источниками финансового права нормативные акты, принятые органами государственной власти субъектов РФ? Если да, то приведите примеры.

18. Являются ли нормативные акты, принятые органами местного самоуправления, источниками финансового права?

3. Финансово-правовые нормы и финансовые правоотношения

3.1. Понятие и виды финансово-правовых норм

Финансово-правовые нормы — это исходные первичные эле­менты, из которых состоит финансовое право как отрасль права. Им свойственны все общие черты правовой нормы, но присущи и особенности, характерные именно для данной отрасли права.

Как и любая другая норма права, финансово-правовая норма представляет собой установленное и охраняемое государством пра­вило поведения участников общественных отношений, выражен­ное в их юридических правах и обязанностях.

Особенности финансово-правовой нормы обусловлены тем, что она, в отличие от норм других отраслей права, регулирует отноше­ния, возникающие в процессе планового образования, распределе­ния и использования государством и органами местного самоуп­равления финансовых ресурсов, необходимых им для осуществле­ния своих задач.

Это выражается в особенностях:

а) содержания финансово-правовых норм;

б) характера установленных в них предписаний;

в) мер ответственности за нарушение предусмотренных правил;

г) способов защиты прав участников финансовых отношений.

Содержание финансово-правовых норм составляют правила по­ведения в общественных отношениях, возникающих в процессе финансовой деятельности государства и муниципальных образова­ний. Эти правила выражаются в предоставлении участникам дан­ных отношений таких юридических прав и возложении на них юридических обязанностей, осуществление которых обеспечивает планомерное образование и использование централизованных и децентрализованных денежных фондов (доходов) государства и органов местного самоуправления соответственно их задачам в каждый конкретный отрезок времени, вытекающим из политики по социально-экономическому развитию страны. Это общее содер­жание финансово-правовых норм имеет различное конкретное вы­ражение, что обусловлено разнообразием финансовых отношений, многозвенностью финансовой системы. Они содержат правила взи­мания налогов и других обязательных платежей с граждан и пред­приятий, аккумуляции и расходования бюджетных средств, со­здания и распределения кредитных ресурсов и страховых фондов и т.д.

Содержание финансово-правовых норм обусловило их в основ­ном императивный (повелительный) характер. Как правило, они содержат требования, выраженные в категорической форме и не допускающие их произвольного изменения, точно определяют объемы прав и обязанностей участников финансовых отношений. Эти права и обязанности направлены на обеспечение в целом инте­ресов государства и муниципальных образований, а также интере­сов каждого из участников финансовых отношений, в том числе предприятий всех форм собственности, граждан. Например, в фи­нансово-правовых нормах содержатся адресованные к предпри­ятиям и гражданам требования вносить установленные налоги в государственный или местный бюджет при наступлении предус­мотренных сроков, представлять отчеты и иные документы для проведения контроля со стороны компетентных органов, совер­шать другие действия, обеспечивающие аккумуляцию в распоря­жение государства и органов местного самоуправления денежных средств и их использование в соответствии с утвержденными пла­нами. Вместе с тем в целях соблюдения прав и интересов платель­щиков установлены обязанности государственных органов возвра­щать излишне взысканные платежи. В финансово-правовых нор­мах закреплен обязательный порядок формирования бюджетов, использования внебюджетных и бюджетных целевых фондов и т.д. с определением прав и обязанностей участников этой дея­тельности.

Имеются особенности и в юридических свойствах прав и обя­занностей, установленных финансово-правовой нормой. Эти осо­бенности связаны с участием в финансовых отношениях государ­ственных органов, органов местного самоуправления, предпри­ятий, организаций и учреждений, компетенция которых опреде­ляется в законах, положениях и уставах. При этом их финансово-правовые обязанности нередко сливаются с правами, выражаясь в едином полномочии. Это хорошо видно на примере норм права, закрепляющих права и обязанности органов государственной власти и местного самоуправления в области финансов. Так, ис­пользование бюджетных средств на социально-экономические программы соответствующей территории — одновременно их право и обязанность. Однако это не означает, что нормы финансо­вого права не содержат обособленных прав и обязанностей. Прежде всего это касается граждан, предприятий, предпринимателей и основывается на конституционном праве собственности, праве сво­бодного использования имущества для не запрещенной законом экономической деятельности.

Таким образом, финансово-правовая норма (норма финансово­го права) — это установленное государством и обеспеченное ме­рами государственного принуждения строго определенное прави­ло поведения в общественных финансовых отношениях, возника­ющих в процессе планового образования, распределения и исполь­зования государственных (и муниципальных) денежных фондов и доходов, которое закрепляет юридические права и юридические обязанности их участников.

Лучшему уяснению особенностей и роли финансово-правовых норм способствует их классификация. Ее можно провести по не­скольким основаниям.

В зависимости от способа воздействия на участников финансо­вых отношений, определяющего характер их юридических прав и обязанностей, финансово-правовые нормы подразделяются на три вида: обязывающие, запрещающие и уполномочивающие (управомочивающие).

Обязывающие финансово-правовые нормы требуют от участни­ков финансовых отношений (государственных органов, органов местного самоуправления, предприятий, граждан и др.) совер­шить определенные действия, устанавливают их обязанности в сфере этих отношений. Они, например, предписывают налоговым органам известить граждан-налогоплательщиков о суммах и сро­ках предстоящих платежей, а гражданам — своевременно произ­вести эти платежи. Органы власти субъектов Российской Федера­ции и местного самоуправления обязаны строго по целевому назна­чению использовать выделенные им из вышестоящего бюджета денежные средства в форме субвенций.* Большая часть финансово-правовых норм имеет именно такой характер. В этом проявляется основной, императивный метод финансово-правового регулирова­ния — метод властных предписаний.

>

* Субвенция (лат subvenire — приходить на помощь) — вид финансового по­собия государства его территориальным подразделениям; предоставляется (в отли­чие от дотации) на строго определенные цели

Запрещающие финансово-правовые нормы содержат запрет на совершение определенных действий, устанавливают обязанность участников финансовых отношений воздержаться от них.

Так, запрещено придавать обратную силу законодательным актам, ухудшающим положение налогоплательщиков. Субъектам РФ и органам местного самоуправления запрещено устанавливать (вводить) налоги, не предусмотренные федеральным законода­тельством (ст. 5, 12 НК РФ). На территории РФ запрещено введе­ние других денежных знаков, кроме рубля, и выпуск денежных суррогатов. Центральному банку РФ запрещено предоставлять кредиты Правительству РФ для финансирования бюджетного де­фицита за исключением случаев, когда это особо предусматривает­ся законом о федеральном бюджете.*

>

* См.: ст. 22, 27 Федерального закона «О Центральном банке Российской Фе­дерации (Банке России)» с изм. и доп. // СЗ РФ. 1995. № 18. Ст. 1593; 1996. № 1. Ст. 3,7; № 2. Ст. 55; № 26. Ст. 3032; 1998. № 31. Ст. 3829; Российская газета. 1999. 14 июля.

Однако число запрещающих финансово-правовых норм сравни­тельно невелико, что объясняется тем, что при регулировании фи­нансовых отношений преобладают нормы обязывающего характе­ра. Предписывая совершение строго определенных действий, они обычно исключают необходимость специального установления связанных с этими действиями запретов.

Но в некоторых случаях в целях усиления гарантий прав участ­ников финансовых отношений, подчеркивания особой важности соблюдения финансовой дисциплины в какой-то области предус­матриваются запреты. В других случаях запрещающие нормы оп­ределяют пределы дозволенных действий. Например, закон запре­щает определять условия и порядок предоставления налоговых льгот, носящих индивидуальный характер (ст. 56 НК РФ).

Уполномочивающие финансово-правовые нормы устанавлива­ют права участников финансовых отношений на совершение опре­деленных самостоятельных действий в предусмотренных рамках. Они предоставляют возможность принятия самостоятельных ре­шений в области финансов, но в строго установленных границах. Таким образом, и этим нормам свойственна императивность, по­скольку не допускается выход за эти границы. Например, предста­вительные органы власти субъектов РФ при введении региональ­ных налогов вправе решать вопросы, круг которых определен фе­деральным законодательством о налоговых льготах, о ставках на­логов, сроках уплаты и др. (ст. 12 НК РФ). Предприятия вправе распоряжаться своей прибылью, но после выполнения обязаннос­тей по платежам в бюджет.

Уполномочивающие финансово-правовые нормы призваны развивать инициативу в финансово-хозяйственной деятельности, исходя из общегосударственных и региональных задач. Поэтому их применение расширяется в условиях перехода к рыночным от­ношениям при усилении экономических рычагов регулирования народного хозяйства. Это связано также с повышением самостоя­тельности хозяйствующих субъектов, органов власти субъектов РФ и органов местного самоуправления.

В зависимости от своего содержания нормы финансового права могут быть материальными и процессуальными.

Материальные финансово-правовые нормы закрепляют состав финансовой системы, виды и объем денежных обязательств пред­приятий и граждан перед государством и муниципальными обра­зованиями, источники формирования кредитных ресурсов банков, виды расходов; включаемых в бюджеты и внебюджетные государ­ственные фонды и др., т.е. материальное (денежное) содержание юридических прав и обязанностей участников финансовых отно­шений.

Процессуальные (процедурные) финансово-правовые нормы устанавливают порядок деятельности в области формирования, распределения и использования государственных и муниципаль­ных денежных фондов (доходов). Они требуют соблюдения предус­мотренных процедурных правил в этой деятельности: сроков, участия определенных органов и т.п.

В отличие от некоторых других отраслей права финансовое право концентрирует в единой совокупности материальные и про­цессуальные нормы. Его разделы и институты, как правило, в единстве представляют материальные и процессуальные нормы. Исключением является бюджетное право, в котором от материаль­ных норм довольно четко обособляется совокупность норм, регули­рующих бюджетный процесс.* Значительное внимание формиро­ванию процессуальных норм уделено в Налоговом кодексе РФ. Высокий уровень разработанности и четкое соблюдение процессу­альных финансово-правовых норм способствуют эффективности использования механизма финансов, служат важной гарантией реализации материальных прав и обязанностей в области финан­сов в полном объеме, являются необходимым условием формиро­вания правового государства.

>

* В Бюджетном кодексе РФ особо выделена часть третья под названием «Бюд­жетный процесс в Российской Федерации». Такое обособление было свойственно и прежнему законодательству (см.– Закон РСФСР «Об основах бюджетного устройст­ва и бюджетного процесса в РСФСР» от 10 октября 1991 г. // ВВС. 1991. № 46. Ст 1543)

Норма финансового права по своей логической структуре состо­ит из трех основных элементов: гипотезы, диспозиции и санкции, каждый из которых отражает особенности этой отрасли права.

Гипотеза указывает на условия действия финансово-правовой нормы. Чаще всего гипотеза финансово-правовой нормы имеет сложную форму и содержит ряд четко сформулированных усло­вий, при наличии которых требуется или предоставляется право совершить определенные действия в сфере финансовой деятель­ности государства и муниципальных образований. Например, обя­занность предприятия уплатить в государственный бюджет налог на прибыль реализуется при условии, если оно имеет расчетный счет в банке и самостоятельный (отдельный) баланс, а также полу­чает подлежащую налогообложению прибыль и др.

Диспозиция устанавливает содержание самого правила пове­дения, т.е. предписывает совершение определенных действий по формированию, распределению или использованию государствен­ных и муниципальных финансовых ресурсов, выражает содержа­ние прав и обязанностей участников финансовых отношений. Диспозиция требует определенного поведения от участников фи­нансовых отношений и не допускает отклонения от этих требо­ваний.

Санкции предусматривают последствия нарушения правовой нормы, определяют виды и меру юридической, в данном случае — финансово-правовой ответственности нарушителей финансово-правовых норм. Посредством санкций осуществляется государст­венное принуждение к исполнению финансово-правовых норм. Ос­нованием для применения финансово-правовых санкций является нарушение норм финансового права (финансовое правонаруше­ние), т.е. несоблюдение установленных ими правил: нецелевое ис­пользование средств, несвоевременное перечисление бюджетных средств получателям, несоблюдение нормативов финансовых за­трат, неуплата или неполная уплата налогов, нарушение правил учета доходов и расходов и объектов налогообложения, представ­ление коммерческим банком недостоверной информации Цент­ральному банку РФ и т.п.

Финансово-правовым санкциям в сравнении с санкциями норм других отраслей права свойствен ряд особенностей.

Они имеют, как правило, денежный характер и содержат меры принудительного воздействия на нарушителя через его денежные фонды и средства (прямым или косвенным путем). Таковы нало­жение штрафа, начисление пеней, принудительное изъятие бюд­жетных средств, приостановление операций по счетам в банках,

запрет на осуществление банком отдельных банковских операций и т.д.

При изъятии денежных средств в качестве финансово-право­вых санкций эти средства зачисляются в государственную или му­ниципальную казну.

Данные санкции распространяются на всех участников финан­совых правоотношений — Российскую Федерацию, субъектов Фе­дерации, муниципальные образования, (например, принудитель­ное списание средств с единого счета федерального бюджета, со счетов других соответствующих бюджетов), органы государствен­ной власти и местного самоуправления, организации, на долж­ностных лиц и граждан (блокировка расходов получателя бюджет­ных средств, наложение штрафов и пеней, приостановление опера­ций по счетам, штраф за несоблюдение порядка ведения кассовых операций предприятиями, учреждениями и организациями и т.п.). При этом возможно одновременное применение финансово-правовой санкции к должностному лицу и организации, учреж­дению.

Меры финансово-правовой ответственности применяются госу­дарственными органами и их должностными лицами. К таким ор­ганам относятся федеральное казначейство. Государственный та­моженный комитет РФ, Центральный банк РФ, Министерство РФ по налогам и сборам со своими структурными подразделениями. Они применяют санкции в административном порядке (без судеб­ного разбирательства). Такой порядок является наиболее распро­страненным в связи с направленностью финансово-правовых сан­кций на обеспечение общегосударственных интересов в области финансов и необходимостью быстрого реагирования на финансо­вые правонарушения. Однако в соответствующих случаях это не исключает необходимости принятия судебных решений (арбит­ражного суда или суда общей юрисдикции) по применению финан­сово-правовых санкций (в частности, при наличии спора, при взыскании штрафов и пеней с физических лиц).

Финансово-правовые санкции соединяют в себе правовосстановительные и штрафные (карательные) элементы.

Для современных условий характерно расширение круга фи­нансово-правовых санкций, большее разнообразие их в сравнении с допереходным к рыночным отношениям периодом.

Среди финансово-правовых санкций с учетом основных направ­лений финансовой деятельности можно выделить следующие их группы: бюджетные, налоговые, кредитно-денежные, валютные.

Помимо рассмотренных санкций за нарушения в области фи­нансовой деятельности могут быть применены меры дисциплинар­ного, административного, уголовно-правового и иного воздейст­вия. Основанием этого являются правонарушения соответствую­щего характера.

3.2. Финансовые правоотношения, их особенности и виды

Финансовые правоотношения — это урегулированные норма­ми финансового права общественные отношения, участники ко­торых выступают как носители юридических прав и обязаннос­тей, реализующие содержащиеся в этих нормах предписания по образованию, распределению и использованию государственных и муниципальных денежных фондов и доходов.

Правовая урегулированность этих отношений необходима для достижения целей, поставленных государством и органами мест­ного самоуправления в области финансовой деятельности. Урегу­лированные нормами финансового права, они становятся финансо­во-правовыми отношениями: возникают на основе норм финансо­вого права, их участники находятся во взаимной связи через субъ­ективные юридические права и обязанности, такие связи (отноше­ния) охраняются принудительной силой государства.

Следует иметь в виду, что в процессе финансовой деятельности государства возникают также отношения, не нуждающиеся в пра­вовой регламентации (при осуществлении организационной, под­готовительной, информационной, аналитической, массово-разъ­яснительной и иной деятельности государственных органов и ор­ганов местного самоуправления). Однако именно финансово-пра­вовые отношения выражают основное содержание этой деятель­ности, придают ей целенаправленность и четкую организован­ность. Вне правовых отношений финансовая деятельность неосу­ществима. Только при взаимосвязанных юридических правах и обязанностях, реализация которых гарантируется мерами госу­дарственного принуждения, может быть обеспечено получение го­сударством и органами местного самоуправления запланирован­ных доходов, их распределение и использование соответственно намеченным планам и программам.

Обладая общими с другими правоотношениями чертами, фи­нансовые правоотношения имеют и особенности. Основная осо­бенность, которая определяет и другие отличительные черты фи­нансовых правоотношений, заключается в том, что они возникают в процессе планового образования, распределения и использова­ния государственных (а также муниципальных денежных фондов и доходов, т.е. в процессе финансовой деятельности государства и органов местного самоуправления. Отсюда и другая их особен­ность: финансовые правоотношения являются разновидностью имущественных отношений, имеющих публичный характер, так как возникают по поводу денежных средств, точнее — финансо­вых ресурсов государства и муниципальных образований, исполь­зуемых на общезначимые потребности. Такой объект правоотно­шений налицо, например, при возникновении их между государ­ством и предприятиями в случаях внесения обязательных плате­жей в бюджет или, напротив, при получении из него ассигнований;

при оказании финансовой помощи органом государственного уп­равления подведомственным организациям, между Центральным банком РФ и Правительством РФ при использовании банковского кредита для покрытия бюджетного дефицита; между государством или и органами местного самоуправления и гражданами в связи с уплатой налогов и т.д.

Урегулированные нормами финансового права отношения про­цедурного характера, связанные с использованием определенных форм и порядка деятельности, также обеспечивают движение фи­нансовых ресурсов.

Следующая особенность финансовых правоотношений состоит в том, что одной из сторон в них всегда выступает государство и его уполномоченный орган, муниципальное образование и соответст­вующий орган местного самоуправления. Это обусловлено тем, что само государство (или муниципальное образование) в интересах общества осуществляет финансовую деятельность: организует по­ступление денежных средств в различные государственные (муни­ципальные) денежные фонды, распределяет и использует их на социально-экономические программы и другие общественно необ­ходимые потребности. При этом государственные органы наделе­ны властными полномочиями: они вправе издавать предписания, обязательные для исполнения другими участниками финансовых правоотношений — предприятиями, организациями, учрежде­ниями, гражданами. Такого рода предписания могут быть адресо­ваны также другим государственным органам согласно подчинен­ности и подконтрольности. Однако государственные органы, вы­ступая в финансовых правоотношениях от имени государства, имеют не только право властных предписаний, но и обязанности, связанные с правами других участников финансовых правоотно­шений. Аналогично взаимодействуют с участниками финансовых правоотношений и органы местного самоуправления. Права всех

участников финансовых правоотношений находятся под защитой государства, реализация их, как и выполнение финансовых обя­занностей, обеспечивается его принудительной силой.

Для финансового правоотношения должны быть налицо все рассмотренные специфические черты в комплексе, характеризую­щие финансовые правоотношения как государственно-властные имущественные (денежные) отношения.* Воля государства, его предписания по образованию, распределению и использованию финансовых ресурсов на определенные периоды времени конкре­тизируются в финансовых планах (квартальных, годовых) или нормативах, лимитах и т.п. Они утверждаются соответствующими государственными органами в установленном порядке и подлежат обязательному исполнению. Наличие финансового плана харак­терно для финансовых правоотношений. Договор им, как правило, не свойствен.** Властно-имущественными являются и финансовые правоотношения с участием, как одной из обязательных сторон, органов местного самоуправления.

>

* См.: Ровинский ЕА. Основные вопросы теории советского финансового

права. М.,1960. С.134—138.

** Исключением, в частности, является возможность заключения договоров

между государственными органами (или органами местного самоуправления) с на­логоплательщиками по поводу изменения сроков налоговых платежей, что преду­сматривалось первоначально Законом РФ «Об инвестиционном налоговом кредите» от 20 декабря 1991 г , а с 1 января 1999 г. — Налоговым кодексом РФ.

Возникновение, изменение и прекращение финансовых право­отношений происходит при наличии четко определенных в право­вых нормах условий, или юридических фактов. Сами участники финансовых правоотношений о них договариваться не вправе. К юридическим фактам в финансовом праве относятся действия

(бездействие) или события.

Действия — это юридические факты, которые являются ре­зультатом волеизъявления лиц. Они могут быть правомерными, т.е. отвечать требованиям закона, и неправомерными — не соот­ветствующими им. Для финансовых правоотношений наиболее ха­рактеры такие юридические факты, как утверждение финансово-плановых актов. Соответственно общим требованиям правовых норм в них конкретно выражены права и обязанности участников правоотношений в области финансовой деятельности. После вы­полнения заданий, содержащихся в планах, финансовые правоот­ношения прекращаются, но нередко возникают вновь между

этими же участниками на основе новых планов.

На основании правовых норм и финансовых планов общего зна­чения принимаются индивидуальные финансово-правовые акты, которые также ведут к возникновению, изменению или прекраще­нию финансовых правоотношений. Это, например, извещение на­логоплательщика налоговым органом о необходимости уплаты оп­ределенной суммы налога, распоряжение министерства о передви­жении средств по статьям смет подведомственных учреждений в рамках сводной сметы этого министерства, о выделении временной финансовой помощи подведомственным предприятиям и др.

При неисполнении участниками финансовых правоотношений своих обязанностей возникают правоотношения, связанные с при­менением мер ответственности (начисление пеней на невнесенную сумму налогового платежа в государственный или местный бюд­жет, прекращение финансирования при использовании средств не по целевому назначению и др.).

События — это обстоятельства, не зависящие от воли людей (смерть и рождение человека, стихийное бедствие). Правовая норма может связывать с ними возникновение, изменение или пре­кращение финансовых правоотношений. Например, рождение у гражданина ребенка, достижение лицом определенного возраста влияют на правоотношения по поводу налоговых платежей; в связи со стихийными бедствиями, эпидемиями возникают право­отношения по поводу предоставления субвенций из вышестоящего бюджета в нижестоящий.

Лучшему представлению о финансовых правоотношениях, по­ниманию их содержания и особенностей помогает их классифика­ция по разным основаниям: по кругу участников, по способам го­сударственной защиты, по длительности и др.

Наиболее полно раскрывает содержание финансовых правоот­ношений их классификация на виды в зависимости от структуры финансовой системы РФ. При такой классификации выделяются финансовые правоотношения, возникающие в связи с функциони­рованием соответствующего звена финансовой системы: бюджет­ные, налоговые, по поводу организации финансов государствен­ных предприятий, организации страхового дела и т.д. Такие виды финансовых правоотношений соответствуют систематизации норм финансового права по этому же признаку.

В связи с существованием материальных и процессуальных норм финансового права, выделяемых в зависимости от объекта правового регулирования, финансовые правоотношения также могут быть материальными и процессуальными.

В материальных финансовых правоотношениях реализуются права и обязанности субъектов по получению, распределению и использованию определенных финансовых ресурсов. Эти финансовые ресурсы выражены в конкретном размере или определенном виде доходов и расходов. Основное содержание субъективных ма­териальных финансовых прав и обязанностей заключается в воз­можности или необходимости получения, уплаты, распределения, расходования, перераспределения, изъятия и т. п. этих конкретно определенных объемов финансовых средств. В результате реализа­ции данных прав и обязанностей в конечном итоге регулярно обра­зуются и используются государственные и муниципальные денеж­ные фонды.

В процессуальных финансовых правоотношениях выражается юридическая форма, в которой происходит получение государст­вом или органами местного самоуправления в свое распоряжение финансовых ресурсов, их распределение и использование. Поэто­му процессуальные субъективные права и обязанности (полномо­чия) направлены на использование определенной юридической формы и порядка финансовой деятельности. Например, на стадии составления проекта бюджета к ним относятся обязанность Прави­тельства РФ представить в установленный срок Государственной Думе проект федерального бюджета по определенному перечню показателей. Процессуальные финансовые правоотношения осу­ществляются путем использования установленных форм и видов актов государственных органов и органов местного самоуправле­ния, соблюдения определенной последовательности и сроков тех или иных действий.

Между процессуальными и материальными финансовыми пра­воотношениями существует неразрывная связь. Процессуальные финансовые правоотношения имеют значение именно как форма реализации материальных прав и обязанностей в области финан­сов. По словам К. Маркса, «форма лишена всякой ценности, если она не есть форма содержания»*. Вместе с тем правильно избран­ная процессуальная форма способствует наилучшему осуществле­нию материальных прав и обязанностей в области финансов, по­скольку не только содержание, но и формы существенны. Поэто­му одним из важных факторов повышения уровня финансовой деятельности государства и органов местного самоуправления яв­ляется совершенствование процессуальной стороны этой деятель­ности.

>'

* Маркс К., Энгельс Ф.Соч. Т. 1. С. 158.

3.3. Субъекты финансового права

Финансовое право, регулируя относящиеся к его предмету об­щественные отношения, определяет круг участников или субъек­тов этих отношений, наделяет их юридическими правами и обя­занностями, которые обеспечивают планомерное образование, рас­пределение и использование государственных денежных фондов. Носители этих прав и обязанностей являются субъектами финан­сового права. Следует различать понятие «субъект финансового права» и «субъект (или участник) финансового правоотношения», хотя они во многом совпадают.

Субъект финансового права — это лицо, обладающее правосубъектностью, т.е. потенциально способное быть участником фи­нансовых правоотношений, поскольку оно наделено необходимы­ми правами и обязанностями. А субъект финансового правоотно­шения — это реальный участник конкретных правоотношений.* Юридические права и обязанности в сфере финансовой деятельнос­ти принадлежат субъектам финансового права в силу действия фи­нансово-правовых норм, независимо от участия в конкретных пра­воотношениях. Но нельзя и противопоставлять данные понятия. Ведь субъект финансового права, вступая в конкретные правоотно­шения при реализации своих прав и обязанностей, приобретает новые свойства — он становится субъектом (участником) правоот­ношения. Но при этом он сохраняет свои качества, которыми обла­дал до вступления в них, т.е. остается субъектом финансового права.

>

* См..АлексеевС.С. Указ. соч. М., 1982. Т. 2. С. 140; Теория государства и права / Под ред. Н.И. Матузова, А.В. Малько. М., 1997. С. 482.

Таким образом, субъект финансового права — понятие более широкое, чем субъект (участник) финансового правоотношения. В данный момент носители финансовых прав и обязанностей могут еще не вступить в конкретные правоотношения. Кроме того, какая-то часть прав и обязанностей может остаться нереализован­ной. Однако ее объем гораздо меньший, чем по другим отраслям права в силу особенностей финансовых правоотношений, обуслов­ленных возникновением этих отношений в процессе финансовой деятельности государства, муниципальных образований. Напри­мер, не требуется и не предполагается реализация всех прав, кото­рыми наделяет законодательство субъектов гражданского права (права наследования, дарения, купли-продажи и т.д.). Иное дело финансовые правоотношения: участие в них государственных органов (или органов местного самоуправления) с определенной ком­петенцией в принципе предполагает необходимость полного осу­ществления входящих в нее прав и обязанностей в области финан­сов. Но и в этой области в связи с действием уполномочивающих финансово-правовых норм и другими факторами субъекты могут не проявить волю к реализации некоторых своих прав (например, право изыскания и использования дополнительно выявленных, сверх утвержденных по бюджету доходов, право обращения с заяв­лением об отсрочке или рассрочке налоговых платежей и др.).

Особенности круга субъектов финансового права состоит в том, что в него входят три основные группы, на которые подразделяют­ся субъекты российского права: а) государство и его территориаль­ные подразделения; б) коллективные субъекты; в) индивидуаль­ные субъекты. Каждая из них отличается своеобразием. Возможно подразделение субъектов финансового права и на две группы:

а) организации, куда входят две первые из названных выше групп, и б) граждане (или физические лица) в качестве индивидуальных субъектов. Такая классификация также целесообразна и имеет значение при рассмотрении ряда вопросов (например, об ответст­венности субъектов финансового права). Однако подразделение на три группы полнее раскрывает особенности круга субъектов фи­нансового права.

В первую группу субъектов финансово-правовых отношений (государство и его территориальные подразделения) входят:

Российская Федерация;

субъекты Российской Федерации — республики, края, облас­ти, города федерального значения — Москва и Санкт-Петербург, автономная область, автономные округа;

муниципальные образования — городские, сельские поселения и иные территории;

административно-территориальные единицы (населенные пункты), входящие в состав муниципального образования;

административно-территориальные образования особого ре­жима.*

>

* См.: Закон РФ «О закрытом административно-территориальном образова­нии» с изм. от 28 ноября 1996 г. // ВВС. 1992. № 33. Ст. 1915; СЗ РФ. 1996. № 49. Ст. 5503; Положение об обеспечении особого режима в закрытом административно-территориальном образовании, на территории которого расположены объекты Ми­нистерства обороны Российской Федерации. Утв. пост. Правительства РФ от 26 июня 1998 г. № 655 // СЗ РФ. 1998. № 27. Ст. 3180.

Такой круг субъектов свойствен, в частности, бюджетным пра­воотношениям. Законодательство закрепляет право на государственный или местный бюджет именно за этими субъектами, а не за государственными органами или органами местного самоуправле­ния, что выражает принцип народовластия, закрепленный в Кон­ституции РФ. Принадлежность бюджета государству и его терри­ториальному подразделению является и необходимым атрибутом, отражающим их организованность в соответствующую единицу — государство, автономию, муниципальное образование. В связи с правом на самостоятельный бюджет они обладают целым комплек­сом прав на получение определенных бюджетных доходов и ис­пользование их для социально-экономического развития соответ­ствующей территории.

Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образо­вания выступают субъектами права и в других финансовых отно­шениях: например, в отношениях, связанных с государственным (или муниципальным) долгом при выпуске облигаций государст­венных (или муниципальных) займов, при использовании банков­ского кредита для покрытия недостатка бюджетных средств. Соот­ветствующие органы государственной власти и местного самоуп­равления в этом случае выступают от имени и в интересах в целом Российской Федерации, республики, края, области и т.д., которые и являются носителями прав и обязанностей. Выполнение финан­совых обязанностей перед другими субъектами обеспечивается при этом за счет средств государства или его территориальных подразделений, т.е. соответствующего государственного или мест­ного бюджета.

Коллективными субъектами финансового права являются го­сударственные и общественные организации, к числу которых от­носятся: органы государственной власти и управления; органы местного самоуправления; предприятия, организации, учрежде­ния, основанные на разных формах собственности, среди которых выделяются коммерческие и некоммерческие организации.

Органы государственной власти и управления относятся к числу субъектов финансового права, участие которых обязательно в финансовых правоотношениях.

В их круг входят: органы представительной власти и исполни­тельной власти федерального уровня и субъектов Федерации. В числе органов исполнительной власти — как органы общей ком­петенции, так и различные органы специальной (отраслевой) ком­петенции — министерства, комитеты, службы и т.д., в том числе система финансово-кредитных органов.

Особую группу составляют органы местного самоуправления, осуществляющие самостоятельное решение финансовых вопросов местного значения (ст. 12, 132 Конституции РФ).

Участие в правоотношениях не только органов исполнитель­ной, но и представительной власти — характерная особенность круга субъектов финансового права, в отличие, например, от адми­нистративного права, субъектами которого органы представитель­ной власти не являются.

Юридические права и обязанности органов государственной власти и местного самоуправления как субъектов финансового права выражают их компетенцию по осуществлению определен­ной части финансовой деятельности государства, муниципальных образований, подлежащую обязательной реализации. Компетен­ция соответствующего органа распределяется между его структур­ными подразделениями и должностными лицами и в силу своей обязательности требует от них активных действий.

Широкий круг субъектов финансового права представляют предприятия и иные коммерческие организации различных орга­низационно-правовых форм и форм собственности. В качестве ос­новной цели своей деятельности они преследуют извлечение при­были и действуют на праве хозяйственного ведения. Такие органи­зации вступают в финансовые правоотношения в связи с внесением в казну налогов и других обязательных платежей, получением из нее ассигнований, распределением прибыли и т.д. (ст. 50 ГК РФ). Для вступления в такие правоотношения предприятия должны обладать юридической самостоятельностью, иметь свой финансо­вый план. Однако законодательством предусматривается возмож­ность стать субъектом финансовых правоотношений и филиалам, другим обособленным подразделениям предприятий (например, по поводу уплаты налога на прибыль, налога на добавленную сто­имость).

Среди этой группы субъектов финансового права выделяются своей спецификой казенные предприятия как форма государствен­ных предприятий, основанных на праве оперативного управле­ния.* Такие предприятия находятся в прямом государственном подчинении и управлении уполномоченных органов, включая об­ласть финансов. Поэтому содержание финансовых правоотноше­ний, в которые вступают эти предприятия, отличаются специфи­кой, обусловленной наличием у государственных органов полно­мочий по управлению их финансовой деятельностью, определен­ным ограничением их самостоятельности.

>

* О создании казенных предприятий см.: Указ Президента РФ «О реформе государственных предприятий» от 23 мая 1994 г.//СЗ РФ. 1994. №5. С. 303; ст. 115 ГК РФ.

В условиях перехода к рыночным отношениям развиваются различные организационные формы объединений предприятий, причем предприятия сохраняют свою самостоятельность и права юридического лица. Такими объединениями являются союзы, ас­социации, компании, гильдии, холдинги, межотраслевые, регио­нальные и другие объединения. Они создаются на договорной ос­нове, действуют на принципах коммерческого расчета, самофи­нансирования и самоуправления и вступают в соответствующих случаях в финансовые отношения.

Указом Президента от 5 декабря 1993 г. установлена новая форма объединений — финансово-промышленные группы, дея­тельность которых впоследствии урегулирована законом.* Это со­вокупность предприятий, учреждений, организаций, кредитно-финансовых учреждений и инвестиционных институтов, объеди­няющих инвестиции (капиталы), материальные и финансовые ре­сурсы (с учетом антимонопольного законодательства) для повыше­ния эффективности производственного процесса.

>

* САПП. 1993. №49. Ст. 4766; Федеральный закон «О финансово-промышлен­ных группах» от 30 ноября 1995 г. // СЗ РФ. 1995. № 49. Ст. 4697.

Учреждения, которые являются некоммерческими организа­циями (не имеющими своей основной целью получение прибыли), создаваемые для осуществления социально-культурной, научной и управленческой деятельности,* являются субъектами финансо­вого права главным образом в связи с использованием для выпол­нения своих задач средств, выделяемых им из государственного или местного бюджета. Однако все большее значение приобретают права и обязанности учреждений, связанные с использованием внебюджетных средств, получаемых ими в результате выполнения работ, оказания дополнительных услуг и т.п.

>

* См.: Федеральный закон «О некоммерческих организациях» от 12 января 1996 г. // СЗ РФ 1996. № 3. Ст. 145; 1998. № 48. Ст. 5849; ст. 50 ГК РФ; ст. 161 БК РФ; Федеральный закон «О введении в действие Бюджетного кодекса Россий­ской Федерации» от 9 июля 1999 г // Российская газета. 1999 14 июля.

Рассмотренные предприятия, организации и учреждения в фи­нансовых правоотношениях, как правило, имеют и качество юри­дического лица, однако в установленных законом случаях участ­никами этих правоотношений могут быть и их филиалы, предста­вительства.

Индивидуальные субъекты финансового права, или физичес­кие лица, — это граждане РФ, иностранные граждане и лица без гражданства. Их права и обязанности связаны большей частью с налоговыми и другими обязательными платежами, поступающими в государственную или муниципальную казну. Законодатель­ство устанавливает в качестве основных условий привлечения гражданина к уплате налогов наличие у него дохода, превышаю­щего установленный необлагаемый минимум, или определенного имущества, подлежащего налогообложению (строения, транс­портные средства, земельный участок и др.). Граждане могут всту­пать в финансовые правоотношения в области государственного и банковского кредита, государственного страхования, по поводу самообложения в муниципальных образованиях. Законодательст­во определяет, в каких случаях субъектами финансового права РФ могут быть не только граждане России, но и иностранцы и лица без гражданства.

Среди физических лиц — субъектов финансового права выде­ляются граждане, занимающиеся предпринимательской деятель­ностью, в том числе без образования юридического лица, главы крестьянского (фермерского) хозяйства (ст. 23 ГК РФ).

Важно отметить и такую сторону правосубъектности граждан РФ — они имеют право на участие в финансовой деятельности го­сударственных органов. Оно основано на положениях Конститу­ции России (ч. 1 ст. 32).

3.4. Защита прав субъектов финансовых правоотношений

Выполнение правил, закрепленных в финансово-правовых нор­мах, означает и соблюдение прав субъектов финансовых правоот­ношений. В этих целях широко применяется метод убеждения в различных формах, прежде всего проведением разъяснительной работы. В результате требования финансово-правовых норм вы­полняются большей частью субъектов добровольно. В случае нару­шения установленных в области образования, распределения и ис­пользования государственных и местных денежных фондов пра­вил вводится в действие метод государственного принуждения в различных его проявлениях (применение санкций, пресекательных и восстановительных мер). Важно, чтобы в соотношении этих методов первоочередность принадлежала методу убеждения. Такая последовательность свойственна высокому уровню правосо­знания, к которому в области финансов в условиях перехода к рыночным отношениям необходимы повышенные требования.

Меры государственного принуждения являются неотъемле­мым элементом механизма правового регулирования финансовых отношений, как и любых других общественных отношений. Сле­довательно, использование этих мер необходимо и в случаях возникновения потребностей в защите прав и законных интересов субъектов финансовых правоотношений. Это относится ко всем видам субъектов — государству, его территориальным подразде­лениям, органам государственной власти и местного самоуправле­ния, предприятиям, организациям, учреждениям, гражданам. С помощью этих мер обеспечивается исполнение юридических обязанностей названных субъектов и в необходимых случаях — вос­становление нарушенных прав.

Защита прав и законных интересов субъектов, участвующих в финансовых правоотношениях, производится в административ­ном или судебном порядке, что в настоящее время является общим правовым правилом. Естественно, что содержание их в области финансовых правоотношений имеет свои особенности.

Следует заметить, что до 90-х гг. преобладал административ­ный порядок защиты прав субъектов финансового права. Судеб­ный порядок применялся в основном при защите интересов госу­дарства в целях взыскания с граждан налогов, не внесенных в установленные сроки. Гражданин же свои права защищал в адми­нистративном порядке.

Российское законодательство 90-х гг. расширило сферу дейст­вия судебного порядка применительно ко всем субъектам финан­сового права. При этом в финансовых отношениях действуют оба названных порядка защиты прав, а разрешение дела в админи­стративном порядке при не удовлетворяющем исходе не исключа­ет возможности обращаться в суд общей компетенции или арбит­ражный суд.

Административный порядок действует главным образом в слу­чае применения мер государственного принуждения в данной об­ласти к органам государства и местного самоуправления, предпри­ятиям, организациям, учреждениям. Широкая сфера его примене­ния в этом случае вызвана необходимостью оперативных действий в области финансов. Однако он по-прежнему применим и в случаях защиты прав граждан в этих отношениях при возможности их обращения в суд.

В различных финансовых отношениях административный по­рядок защиты прав имеет свои особенности, но везде он проявля­ется в форме властных велений при вынесении решения соответст­вующими уполномоченными государственными органами (поми­мо судебного разбирательства). Например, при защите прав госу­дарства на получение налоговых платежей — бесспорный порядок взыскания их с предприятий, организаций, учреждений по реше­нию налогового органа при невнесении платежей в срок (ст. 46

НК РФ); тот же порядок взыскания платежей, не внесенных в го­сударственные внебюджетные социальные фонды. В бесспорном порядке взыскиваются и целевые субвенции, выделяемые в ниже­стоящие бюджеты или внебюджетные фонды вышестоящими ор­ганами при нарушении условий использования на основании ре­шений этих органов* и т.д. В денежно-кредитной сфере Централь­ный банк РФ в целях защиты интересов клиентов вправе взыскать с коммерческих банков в бесспорном порядке сумму недовнесен­ных средств в обязательный резерв.

>

* См.: Закон РФ «О субвенциях республикам в составе Российской Федерации, краям, областям, автономной области, автономным округам, городам Москве и Санкт-Петербургу» от 15 июля 1992 г. // ВВС. 1992. № 34. Ст. 1972; с 1 января 2000 г. — гл. 28 БК РФ.

В свою очередь, субъекты, к которым применены меры, выте­кающие из рассмотренного порядка, в целях защиты своих прав и законных интересов вправе, во-первых, обжаловать действия соот­ветствующих государственных органов также в административ­ном порядке по подчиненности и, во-вторых, обратиться в суд или арбитражный суд. Оба порядка защиты прав указанных субъектов в области финансовых отношений могут быть использованы и в других случаях их нарушения.

В финансовом законодательстве 1990-х гг. особое внимание уделяется праву на судебную защиту. Так, согласно Закону РФ «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использова­нию внебюджетных фондов» от 15 апреля 1993 г.* представитель­ным и исполнительным органам власти субъектов Федерации и органам местного самоуправления гарантируется судебная защита этих прав — они могут обратиться в арбитражный суд. Закреплено право Центрального банка РФ обратиться в суд с исками о призна­нии недействительными актов федеральных органов государствен­ной власти, органов государственной власти субъектов РФ и мест­ного самоуправления.** Общие положения о подведомственности при судебном рассмотрении дел по спорам, возникающим в сфере управления, что относится и к финансовой деятельности государ­ства, определены Федеральным конституционным законом «Об ар­битражных судах в Российской Федерации» от 28 апреля 1995 г.*** и Арбитражным процессуальным кодексом (ст. З).****

>

* ВВС. 1993. № 18. Ст. 635; однако в БК такие нормы отсутствуют.

** См.: ст. 5 Федерального закона «О Центральном банке РФ (Банке России)».

*** СЗ РФ. 1995. №18. Ст. 1599.

**** СЗ РФ. 1995. № 19. Ст. 1709.

В финансовых правоотношениях государства с участием граж­дан также действуют административный и судебный порядки защиты прав и законных интересов обеих сторон. При этом усилена ориентация на использование судебного порядка, который имеет конституционную основу. В гл. 2 Конституции РФ о правах и сво­бодах человека и гражданина каждому гарантирована судебная защита его прав и свобод (ст. 46). Решения и действия (или бездей­ствие) органов государственной власти, органов местного самоуп­равления и должностных лиц могут быть обжалованы в суд.

Если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные сред­ства правовой защиты, каждый гражданин вправе в соответствии с международными договорами РФ обращаться в межгосударст­венные органы по защите прав. Вступление России в Совет Европы расширяет такие возможности граждан РФ.

Порядок обжалования в суд урегулирован Законом РФ «Об об­жаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свобо­ды граждан» от 27 апреля 1993 г. с изменениями и дополнениями.* К таким действиям (решениям) отнесены единоличные и коллегиальные действия (решения).

Помимо этих общих положений в законодательных актах, ре­гулирующих финансовую деятельность государства, могут особо закрепляться правомочия граждан по обжалованию в суд приня­тых в данной сфере решений государственных органов.**

Однако граждане по своему выбору могут обратиться за защи­той их прав не в суд, а к вышестоящему органу или должностному лицу, т.е. использовать административный порядок защиты.***

>

* ВВС. 1993. № 19. Ст. 685; СЗ РФ. 1995. № 51. Ст. 4970.

** См., например: ст. 137 и 138 НК РФ.

*** Там же.

Судебный порядок применяется и при защите финансовых ин­тересов и прав государства во взаимоотношениях с гражданами (взыскание с них налогов, финансовых санкций, платежей по обя­зательному государственному страхованию и самообложению сельского населения).

Федеральный закон от 30 ноября 1995 г., внесший изменения и дополнения в ГПК РСФСР,* установил возможность применения упрощенного судебного порядка рассмотрения дел по взысканию с граждан недоимок по налогам и государственному обязательному страхованию при отсутствии спора (рассмотрение дела единолично судьей по заявлению соответствующего государственного органа, в результате чего выдается судебный приказ, имеющий силу ис­полнительного документа).

>

* СЗ РФ. 1995. № 49. Ст. 4696.

Важной стороной защиты прав в финансовых отношениях с государством является установление в законодательстве гарантий возмещения ущерба гражданам и юридическим лицам, причинен­ного незаконными действиями государственных органов и их должностных лиц. Так, суммы налогов и других обязательных платежей, неправильно взысканные государственными налоговы­ми органами, подлежат возврату, а причиненный налогоплатель­щикам вследствие ненадлежащего осуществления обязанностей ущерб — возмещению. Эта норма имеет конституционную основу (ст. 52 Конституции РФ).

Особое место в защите прав и законных интересов субъектов финансового права принадлежит Конституционному Суду РФ.

Уже на основании Закона РСФСР от 12 июля 1991 г. «О Консти­туционной Суде РСФСР »* он обращался к вопросам финансовой деятельности исходя из закрепленных в названном Законе полно­мочий по решению вопросов о соответствии Конституции норма­тивных актов, правоприменительной практики и деятельности го­сударственных органов власти и управления. Это были вопросы об использовании целевых вкладов и индексации сбережений населе­ния, по которым положения актов Правительства РФ были при­знаны не соответствующими Конституции РФ.**

По Конституции России (ст. 125) и Федеральному конституци­онному закону «О Конституционном Суде Российской Федерации» от 21 июля 1994 г.*** в его полномочия входит: разрешение вопросов о соответствии Конституции РФ законов и других нормативных актов, а также разрешение споров о компетенции между государ­ственным? органами (без решения вопросов о конституционности правоприменительной практики и деятельности государственных органов); до жалобам на нарушение конституционных прав и сво­бод граждан и по запросам судов он проверяет конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкрет­ном деле. Все это относится и к сфере финансовых отношений.****

>

* ВВС 1991. №30. Ст. 1017.

** ВВС. 1992. № 28.СТ.1634.

*** СЗ РФ 1994. № 13. Ст. 1447.

**** См., например: постановления Конституционного Суда РФ: от 24 октября 1996 г., по делу о проверке конституционности части первой ст. 2 Федерального закона от 7 марта 1996 г. «О внесении изменений в Закон РФ «Об акцизах» // СЗ РФ. 1996. N 45. Ст. 5202; от 24 февраля 1998 г. по делу о проверке конституцион­ности отдельных положений ст. 1 и 5 Федерального закона от 5 февраля 1997 г. «О тарифах страховых взносов в Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхо­вания РФ, государственный фонд занятости РФ и в фонды обязательного медицин­ского страхования на 1997 год» // СЗ РФ. 1998. № 10. Ст. 1242.

Важная роль в обеспечении соблюдения прав субъектов финан­совых правоотношений принадлежит Прокуратуре РФ,* которая призвана осуществлять надзор за исполнением законов министер­ствами, ведомствами, в том числе органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, их долж­ностными лицами; за соблюдением прав человека и гражданина, в том числе органами финансового контроля, органами налоговой полиции. Прокурор приносит протест на противоречащий закону правовой акт (лицу, издавшему его) и вносит представление в орган (или должностному лицу), который уполномочен устранить эти нарушения.

>

* См.: Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» в ред. от 17 ноября 1995 г. // СЗ РФ. 1995. № 47. Ст. 4472.

Таким образом, установленный порядок защиты финансовых прав и законных интересов исходит из необходимости соблюдения требований законодательства всеми участниками финансовых правоотношений, включая государство и его органы.

КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ

1. Дайте понятие финансово-правовой нормы (нормы финансового права)?

2. Какие особенности свойственны финансово-правовым нормам?

3. Что означает императивный характер финансово-правовых норм? В чем он проявляется?

4. Какие виды (группы) финансово-правовых норм выделяются в зави­симости от способа воздействия на участников финансовых отношений? Приведите примеры норм соответствующих видов.

5. Что понимается под материальными финансово-правовыми норма­ми? Приведите примеры таких норм.

6. Что понимается под процессуальными финансово-правовыми нор­мами? Приведите пример таких норм.

7. Какова логическая структура финансово-правовой нормы? Проана­лизируйте каждый из ее элементов на примере конкретной финансово-правовой нормы.

8. Дайте определение финансово-правовых санкций. Каковы их виды? Приведите примеры.

9. Каковы особенности финансово-правовых санкций?

10. Понятие финансового правоотношения.

11. Какие особенности свойственны финансовым правоотношениям?

12. Охарактеризуйте основания возникновения, изменения и прекра­щения финансовых правоотношений.

13. Рассмотрите классификационные виды финансовых правоотно­шений?

14. Понятие субъекта финансового права. Различаются ли между собою понятия «субъект финансового права» и «субъект финансового пра­воотношения »?

15. Кто относится к субъектам финансовых правоотношений? Какие выделяются их виды (группы)?

16. Субъектами каких финансовых правоотношений могут выступать граждане?

17. В каких финансовых правоотношениях субъектом права выступа­ет непосредственно государство, муниципальное образование?

18. Какие порядки защиты прав и законных интересов участников финансовых отношений установлены российским законодательством? Что нового в порядке защиты на современном этапе?

19. В чем выражается административный порядок защиты прав субъ­ектов финансовых правоотношений? Кто использует его?

20. В чем выражается судебный порядок защиты прав субъектов фи­нансовых правоотношений? Кто может воспользоваться таким порядком? В каких случаях единолично судьей рассматривается и принимается ре­шение по соответствующему делу?

21. Каков порядок обжалования в суд действий и решений, нарушаю­щих права граждан — субъектов финансовых правоотношений?

22. Какова роль Конституционного Суда РФ в защите прав субъектов финансовых правоотношений?

23. Какова роль Прокуратуры РФ в обеспечении соблюдения прав субъектов финансовых правоотношений?

4. Правовые основы и принципы финансовой деятельности государства и муниципальных образований

4.1. Основные принципы финансовой деятельности государства и муниципальных образований

Финансовая деятельность государства и органов местного само­управления основана на определенных принципах, т.е. на осново­полагающих правилах и требованиях, выражающих ее наиболее существенные особенности и целенаправленность. Основное содер­жание этих принципов определяется Конституцией РФ, вытекает как из общих положений об основах организации и функциониро­вания российского государства, так и специально относящихся к его финансовой деятельности, и конкретизируется в нормах фи­нансового права. В силу своего содержания (направленность на ре­гулирование отношений в области финансовой деятельности госу­дарства и муниципальных образований) и закрепления в нормах финансового права они, в сущности, являются принципами, финан­сового права. Среди них можно выделить следующие.

Принцип приоритета публичных интересов в правовом регу­лировании отношений в области финансовой деятельности госу­дарства и муниципальных образований. Этот принцип предпола­гает использование финансово-правовых институтов в целях госу­дарственного регулирования экономики, исходя из общезначи­мых задач общества. В конечном итоге реализация этого принципа отражается на частных интересах личности. Особо важное значе­ние его действие приобретает в кризисных экономических усло­виях.

Принцип федерализма, согласно которому в финансовой дея­тельности должны сочетаться общефедеративные интересы с инте­ресами субъектов Федерации, обеспечиваться при посредстве ее необходимыми финансовыми ресурсами для выполнения функ­ций, имеющих общее значение для Федерации в целом, а также жизнедеятельность и самостоятельность субъектов Федерации (в рамках Конституции РФ).

Федеральные государственные органы и государственные орга­ны власти субъектов Федерации осуществляют функции финансо­вой деятельности в соответствии с установленным Конституцией РФ разграничением предметов ведения между Федерацией и ее субъектами. Так, в ведении Российской Федерации находятся: ус­тановление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное и кредитное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики; федеральные экономические службы, включая феде­ральные банки (п. «е» ст. 71), федеральный бюджет, федеральные налоги и сборы, федеральные фонды регионального развития (п. «з» ст. 71). К совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов отнесено установление общих принципов налогообло­жения и сборов в Российской Федерации (п. «и» ст. 72).* Вне этих пределов субъекты Российской Федерации обладают в области фи­нансов всей полнотой государственной власти (ст. 73, ч. 4 ст. 76). Совершенствование реализации принципа федерализма в фи­нансовых отношениях относится к числу первостепенных задач российского государства.**

>

* См. также. Федеральный закон «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Россий­ской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федера­ции» от 24 июня 1999 г. // Российская газета 1999. 30 июня.

** См., например. Послание Президента Российской Федерации Б.Н. Ельцина Правительству РФ «О бюджетной политике на 2000 год» // Российская газета. 1999. 13 апр.. Основные положения региональной политики в Российской Федера­ции Утв. Указом Президента РФ от 3 июня 1996 г. № 803 // СЗ РФ. 1996. № 23. Ст.2756.

Единство финансовой политики и денежной системы. Само­стоятельность субъектов Федерации не должна выходить за рамки основ федеральной финансовой политики, а также установленных совместно общих принципов налогообложения и сборов. Система налогов, взимаемых в федеральный бюджет, и общие принципы налогообложения и сборов, а также перечень налогов, взимаемых в стране, устанавливаются федеральным законодательством. В нем же закреплено единство бюджетной системы, единый поря­док финансирования бюджетных расходов и т.д.

Единство финансовой политики является необходимым усло­вием гарантированного Конституцией РФ единства экономическо­го пространства в РФ, свободного перемещения финансовых средств (ч. 1 ст. 8).

Единство финансовой политики требует единой денежной сис­темы в стране. Согласно Конституции РФ денежной единицей в РФ является рубль. Денежная эмиссия осуществляется исключительно Центральным банком Российской Федерации. Введение и эмис­сия других денег в Российской Федерации не допускаются (ч. I ст.75).

Равноправие субъектов Федерации в области финансовой дея­тельности определяется ст. 5 Конституции РФ. На каждого из субъектов Федерации в равной мере распространяется федераль­ное финансовое законодательство. Вне пределов ведения Россий­ской Федерации и совместного ведения каждый из субъектов Фе­дерации осуществляет собственное правовое регулирование фи­нансовых отношений и самостоятельную финансовую деятель­ность, утверждает бюджет, устанавливает налоги и т.д.

Самостоятельность финансовой деятельности органов мест­ного самоуправления гарантирована Конституцией РФ (ст. 12, 130—133). Эти органы руководствуются в своей деятельности за­конодательством РФ и соответствующего субъекта Федерации. Они самостоятельно утверждают и исполняют местный бюджет, образуют и используют внебюджетные целевые фонды, устанавли­вают местные налоги и сборы в соответствии с федеральным зако­нодательством и законодательством субъекта Федерации.

Социальная направленность финансовой деятельности в РФ вытекает из положений Конституции РФ, характеризующей Рос­сийскую Федерацию как социальное государство, политика кото­рого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека (ст. 7). Согласно этой поли­тике предусмотрена охрана труда и здоровья людей, установление гарантированного минимума оплаты труда, обеспечение государ­ственной поддержки семьи, материнства, отцовства и детства, ин­валидов и пожилых граждан, развитие социальных служб, уста­новление государственных пенсий, пособий и иных гарантий соци­альной защиты. Для реализации всех этих мер государству требу­ется сосредоточение необходимых финансовых ресурсов и распре­деление их на соответствующие цели, т.е. финансовая деятель­ность определенной целенаправленности. Это положение Консти­туции РФ должно учитываться при формировании и исполнении бюджетов всех уровней, внебюджетных государственных и муни­ципальных денежных фондов, в финансово-правовых нормах, ре­гулирующих эти процессы, в финансовой политике государства. Кризисное состояние экономики страны негативно проявляется в реализации данного принципа.

Распределение функций в области финансовой деятельности на основе разделения законодательной (представительной) и ис­полнительной властей. Конституция РФ исходя из этого принципа определяет полномочия законодательных (представительных) и исполнительных органов власти. Так, Государственная Дума принимает федеральные законы (ч. 1 ст. 105), в частности, законы по вопросам федерального бюджета, федеральных налогов и сбо­ров, финансового, валютного, кредитного регулирования, денеж­ной эмиссии. К полномочиям Правительства относятся разработка и представление Государственной Думе проекта федерального бюджета и обеспечение его исполнения, обеспечение проведения единой финансовой, кредитной и денежной политики (п. «б» ч. 1 ст. 114). Аналогично распределение функций на других уровнях органов законодательной (представительной) и исполнительной властей.

Участие граждан РФ в финансовой деятельности государства и органов местного самоуправления вытекает из положения Кон­ституции РФ о праве граждан РФ участвовать в управлении дела­ми государства как непосредственно, так и через своих представи­телей (ч. 1 ст. 32). Это конституционное положение имеет прямое отношение к финансовой деятельности как составной части управ­ления делами государства.

Принцип гласности. Основы его установлены нормами Консти­туции РФ, требующими официального опубликования законов, что непосредственно относится и к законам, регулирующим фи­нансовую деятельность. Любые нормативные акты, затрагиваю­щие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения (ч. 3 ст. 15). Принцип гласности получил за­крепление и в специальном, финансовом законодательстве. Так, в Законе РСФСР «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» от 10 октября 1991 г. прямо говорится о глас­ности как принципе бюджетного устройства (ст. 3), о публикации отчетов об исполнении бюджета (ст. 15). Принцип гласности за­крепляет принятый 31 июля 1998 г. Бюджетный кодекс РФ (ст. 36). Налоговый кодекс соответственно этому принципу пред­усматривает вступление актов законодательства о налогах в силу не ранее чем по истечении одного месяца со дня их официального опубликования (ст. 5).

Принцип плановости выражается в том, что деятельность го­сударства и муниципальных образований по формированию, рас­пределению и использованию финансовых ресурсов осуществляет­ся на основе финансовых планов, разрабатываемых в соответствии с государственными и местными планами и программами, а также планами предприятий, организаций и учреждений. О некоторых формах финансового планирования говорится в Конституции РФ. К ним относятся разработка и утверждение бюджетов разных уровней, внебюджетных фондов (п. «з» ст. 71, п. «а» ч. 1 ст. 114, ст.132).

В условиях перехода к рыночной экономике финансовое плани­рование претерпело значительные изменения в сравнении с суще­ствовавшим в период действия административно-командной сис­темы. Однако планирование финансов не только не противоречит принципам рыночных отношений, но и является необходимым для них и выступает как важный элемент регулирования экономи­ческого и социального развития и управления финансами, хотя и со своими особенностями. В условиях рыночной экономики фи­нансовое планирование опирается не на директивные предписания распределительного характера, а на рыночный механизм обмена товарами и услугами, признание затрат на их производство обще­ственно необходимыми на основе закона спроса и предложения. Такая основа требует усиления прогнозирования в определении направлений использования финансовых ресурсов, с которым не­разрывно связано финансовое планирование. В процессе финансо­вого планирования в России используются прогнозы и программы по различным сферам и отраслям социально-экономического раз­вития на перспективу. На их основе производится прогнозирова­ние мобилизации и использования финансовых ресурсов на дли­тельный период, а также годовое финансовое планирование.

Финансовым планированием охвачены все звенья финансовой системы. Оно осуществляется на всех территориальных уровнях, а также в разных отраслях и сферах народного хозяйства, в рамках предприятий, организаций и учреждений. В масштабе государст­ва в целом составляется сводный финансовый баланс, в котором учитываются финансовые ресурсы страны. Такие финансовые ба­лансы составляются и в масштабах субъектов Федерации и муни­ципальных образований.

Принцип законности означает необходимость строгого соблю­дения требований финансово-правовых норм всеми участниками отношений, возникающих в процессе финансовой деятельности, включая государственные органы власти, органы местного само­управления, предприятия, организации, учреждения и граждан. Этот принцип вытекает из ст. 1 Конституции РФ, определившей Российскую Федерацию в качестве правового государства. Он за­креплен и в других статьях Конституции РФ (ст. 2,15,57идр.). За нарушения норм финансового права применяются соответст­вующие меры ответственности.

Рассмотренные принципы находят отражение и закрепление в законодательных и иных правовых актах, регулирующих разные стороны финансовой деятельности государства и органов местного самоуправления, свое применение в подотраслях и институтах финансового права. Помимо этого, названным подотраслям и инсти­тутам свойственны и особые принципы, в которых проявляется их специфика.

4.2. Распределение компетенции государственных органов и органов местного самоуправления в области финансовой деятельности

А. Распределение компетенции между представительными и исполнительными органами. Финансовую деятельность осущест­вляют все без исключения государственные органы, так как вы­полнение функций государства по всем их направлениям связано с использованием финансов. В ней участвуют и органы местного самоуправления, поскольку для реализации их задач требуются финансовые ресурсы, регулирование финансовых отношений. Од­нако в силу различия задач и правового положения тех или иных государственных и местных органов масштабы их финансовой де­ятельности и степень участия в ней неодинаковы.

Представительные (законодательные) органы и органы испол­нительной власти общей компетенции всех уровней осуществляют функции в области финансовой деятельности наряду с другими своими функциями в пределах соответствующей территории. В их компетенцию входят общие финансовые вопросы, решение кото­рых обеспечивает в целом жизнедеятельность Федерации или ее субъектов, а также муниципальных образований. При этом к пол­номочиям представительных органов относится прежде всего ут­верждение бюджетов соответствующих уровней, установление на­логов и сборов.

Согласно принципу разделения властей прерогативой предста­вительных государственных органов власти является принятие за­конов по вопросам финансов. Вместе с тем согласно ч. 3 ст. 104 Конституции РФ законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие зако­нопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства РФ.

Органы исполнительной власти (Правительство РФ, прави­тельства или администрации субъектов Федерации) принимают меры к их реализации, исполняют бюджет под контролем предста­вительных органов.*

>

* См.: ст. 101, 114 Конституции РФ; ст. 15 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» от 17 декабря 1997 г. // СЗ РФ. 1997. № 51. Ст. 5712; 1998. № 1. Ст. 1.

При Правительстве РФ в целях обеспечения координации дей­ствий федеральных органов исполнительной власти и Центрально­го банка РФ по проведению единой финансовой и денежно-кредит­ной политики, а также усиления контроля за валютными опера­циями и состоянием денежного рынка действует Комиссия по во­просам финансовой и денежно-кредитной политики; создан Эко­номический совет.* В структуре аппарата Правительства РФ име­ется Департамент финансов и денежно-кредитного регулиро­вания.**

>

* См.: Положение о Правительственной комиссии по вопросам финансовой и Денежно-кредитной политики. Утв. пост. Правительства РФ от 12 августа 1998 г. // СЗ РФ. 1998. № 34. Ст. 4085.

**См.: пост. Правительства РФ «Об Экономическом совете при Правительстве Российской Федерации» от 5 июня 1999 г. // СЗ РФ. 1999. № 24. Ст. 2975. , СЗ РФ. 1998. № 24. Ст. 2827.

Президент РФ как глава государства обеспечивает в области финансов согласованное функционирование и взаимодействие ор­ганов государственной власти, исходя из положений Конституции и федеральных законов определяет основные направления внут­ренней и внешней политики государства, соответственно которой строится финансовая политика. С ежегодными посланиями о по­ложении в стране, об основных направлениях внутренней и внеш­ней политики Президент РФ обращается к Федеральному Собра­нию (ч. 3 ст. 80, п. «е» ст. 84 Конституции РФ).

Президент РФ издает указы и распоряжения по вопросам фор­мирования и исполнения бюджетов, внебюджетных государствен­ных фондов, финансирования государственных расходов феде­рального уровня, денежно-кредитной политики, организации рас­четов, регулирования валютных и других финансовых отношений, организации органов финансово-кредитной системы, через Глав­ное контрольное управление Президента РФ осуществляет финан­совый контроль.*

>

* См.: Положение о Главном контрольном управлении Президента РФ. Утв. Указом Президента РФ от 16 марта 1996 г. // СЗ РФ. 1996. № 12. Ст. 1066.

В целях информационно-аналитического обеспечения Прези­дента РФ в области экономических проблем в составе Администра­ции Президента РФ образовано Экономическое управление Президента РФ.* Его деятельность распространяется и на область обще­государственных финансов, бюджета, межбюджетных отношений и др.

Основными задачами Управления являются:

— анализ социально-экономической ситуации в стране, прогно­зирование ее развития и выработка предложений Президенту РФ;

— анализ хода исполнения федерального бюджета федеральны­ми органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ;

— подготовка предложений по реализации указов и распоря­жений Президента РФ в области экономической политики госу­дарства;

— экономическая экспертиза проектов федеральных законов, договоров и соглашений о разграничении предметов ведения между федеральными органами государственной власти и органа­ми государственной власти субъектов РФ, проектов указов Прези­дента РФ, постановлений Правительства РФ по социально-эконо­мическим вопросам;

— участие в подготовке предложений Президенту РФ о совер­шенствовании деятельности федеральных органов власти по ре­зультатам анализа хода исполнения ими федерального бюджета;

— участие в подготовке ежегодных посланий Президента РФ Федеральному Собранию о положении в стране, в подготовке бюд­жетного послания Президента РФ;

— комплексный анализ межбюджетных отношений и подго­товка предложений по их совершенствованию и др.

>

* СЗ РФ. 1997. № 16. Ст. 1858; 1998. № 18. Ст. 2018.

Функции финансовой деятельности выполняют также испол­нительные органы власти РФ и субъектов Федерации, осущест­вляющие функции государственного управления в рамках опреде­ленных отраслей или сфер управления (министерства, комитеты и т.д.). Эти функции обеспечивают выполнение задач данных ор­ганов в соответствующих отраслях и сферах, осуществляются в связи с ними. То же относится и к подобным органам, формируе­мым в системе местного самоуправления (отделы, управления ад­министраций и т.п.).

Вместе с тем существует система органов управления, для ко­торых сама финансовая деятельность является основной, опреде­ляющей содержание их компетенции. Это система финансово-кре­дитных органов, специально созданных для управления финан­сами и осуществления контроля в этой сфере как его неотъемлемой функции. Данные органы охватывают своим воздействием все звенья финансовой системы — бюджет, целевые внебюджет­ные фонды, кредит, страхование, финансы предприятий, органи­заций, учреждений.

Б. Финансово кредитные органы. В 1990-х гг. система финан­сово-кредитных органов в РФ в связи с экономическими преобра­зованиями существенно перестроена: появились новые органы (Го­сударственная налоговая служба, впоследствии — Министерство РФ по налогам и сборам, федеральное казначейство, Госстрахнад­зор, коммерческие банки), перестроена структура Министерства финансов и соответствующих нижестоящих органов.

Среди этих органов выделяется Министерство финансов РФ* комплексным характером своих функций, направленных на раз­ные стороны финансовой деятельности государства, в связи с чем воздействует на эту деятельность в целом. Министерство финансов РФ обеспечивает проведение единой финансовой, бюджетной, на­логовой и валютной политики в стране, координирует деятель­ность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти, издает инструкции, методические указания и другие доку­менты по вопросам организации финансовой деятельности. Осу­ществляя свои функции, Минфин России взаимодействует с дру­гими органами исполнительной власти — федеральными, органа­ми субъектов Федерации, органами местного самоуправления, а также общественными объединениями и иными организациями.

>

* См.: Положение о Министерстве финансов РФ. Утв. пост. Правительства РФ от 6 марта 1998 г. № 273 // СЗ РФ. 1998. № 11. Ст. 1288.

В последнее время предприняты меры по усилению роли Ми­нистерства финансов РФ в финансовой деятельности государства, которая в определенной мере была ослаблена, в частности, в связи с выделением из его компетенции вопросов налогообложения, над­зора за страховой деятельностью и др. и созданием соответствую­щих государственных служб.

Теперь Министерство финансов РФ стало правопреемником ряда самостоятельно существовавших служб, функции которых перешли ему, а именно Федеральной службы по надзору за страхо­вой деятельностью, Комитета РФ по драгоценным металлам и дра­гоценным камням, Федеральной комиссии лотерей и игр РФ.*

>

* СЗ РФ. 1996. № 34. Ст. 4082; № 37. Ст. 4264; № 50. Ст. 5625; 1997. № 28. Ст.3422.

Изменена и организационная структура Министерства финан­сов РФ. В целях повышения эффективности осуществления своих задач и мер по оздоровлению экономики Минфину России разрешено иметь в составе центрального аппарата наряду с другими подразделениями 16 департаментов по основным направлениям деятельности: бюджетной политики; налоговой политики; меж­бюджетных отношений; финансирования государственного аппа­рата; оборонного комплекса и правоохранительных органов; мак­роэкономической политики и банковской деятельности; управления государственным внутренним долгом; управления государствен­ным внешним долгом; международного сотрудничества и внешнеэ­кономической деятельности; отраслевого финансирования; страхо­вого надзора; государственного финансового контроля и аудита; ме­тодологии бухгалтерского учета и отчетности; правовой; информа­ционно-технический; управления делами Министерства.*

>

* См.: пост. Правительства РФ «О совершенствовании организационной структуры Министерства финансов РФ» от 4 августа 1998 г. // СЗ РФ. 1998. № 33. Ст 4006.

Такая структура Министерства финансов РФ обусловлена его основными задачами, к которым относятся:

— совершенствования бюджетной системы РФ, развитие бюд­жетного федерализма;

— разработка и реализация единой финансовой, бюджетной, налоговой и валютной политики, политики в сфере развития фи­нансовых рынков в РФ, участие в разработке и проведении единой политики в сфере формирования и использования государствен­ных ресурсов драгоценных металлов и драгоценных камней;

— концентрация финансовых ресурсов на приоритетных на­правлениях социально-экономического развития РФ;

— разработка проекта федерального бюджета и обеспечение его исполнения, составление отчета об исполнении федерального бюд­жета и консолидированного бюджета РФ;

— разработка программ государственных заимствований и их реализация, управление государственным внутренним и внешним долгом РФ;

— осуществление в пределах своей компетенции государствен­ного финансового контроля; методологическое руководство ауди­том (кроме аудита в банковской системе, относящегося к функци­ям Центрального банка РФ);

— методологическое руководство бухгалтерским учетом и от­четностью (кроме бухгалтерского учета и отчетности в Централь­ном банке РФ и кредитных организациях).

Этим задачам соответствуют выполняемые Минфином России функции (например, подготовка предложений по совершенствова­нию механизма межбюджетных отношений с субъектами РФ,

участие в подготовке предложений по основным направлениям де­нежно-кредитной политики, контроль за целевым использовани­ем средств федерального бюджета, эмиссия государственных цен­ных бумаг, лицензирование деятельности страховых организа­ций, приобретение в Госфонд России драгоценных металлов и дра­гоценных камней и т.д.).

Для выполнения своих задач и функций Министерство финан­сов РФ имеет необходимые права, состоящие из полномочий раз­ного характера. К ним относятся:

— права, вытекающие из функций по составлению и испол­нению бюджета и связанного с этой деятельностью контроля (за­прашивать у государственных органов исполнительной власти Федерации и ее субъектов, а также организаций необходимые материалы);

— права, определяемые участием в формировании и использо­вании целевых бюджетных и государственных внебюджетных фондов (запрашивать материалы по проектам этих фондов и отче­ты об их использовании);

— права по регулированию соотношения доходов и расходов бюджетов субъектов Федерации, налоговых поступлений в феде­ральный бюджет (организовывать формирование Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ и предоставлять по­мощь за счет этих средств, выдавать субъектам Федерации кратко­срочные ссуды на покрытие временных кассовых разрывов, предо­ставлять отсрочки и рассрочки платежей по налогам в федераль­ный бюджет);

— права по применению мер принудительного воздействия в случаях нарушений установленного порядка (ограничивать, а в необходимых случаях приостанавливать финансирование органи­заций, взыскивать с них в установленном порядке средства феде­рального бюджета, израсходованные не по целевому назначению, с наложением штрафа в соответствии с законодательством РФ).

Таким образом, деятельность Министерства финансов РФ рас­пространяется на все звенья финансовой системы.

Подобные органы создаются субъектами Федерации — минис­терства финансов или финансовые управления. Кроме того, в сис­теме органов местного самоуправления действуют финансовые от­делы или управления.

В задачи всех этих органов входят:

— организация финансовой деятельности на соответствующей территории, способствующей развитию рыночных отношений в экономике, увеличению поступлений в бюджет;

— анализ и прогнозирование развития экономики и финансов;

— составление проекта бюджета данной территории и обеспече­ние его исполнения, прогнозирование и составление консолидиро­ванного бюджета, финансовое исполнение целевых внебюджетных фондов;

— наблюдение за состоянием денежного обращения и кредита, участие в разработке и осуществление мер по обеспечению товар­но-денежных пропорций и сбалансированности денежных доходов и расходов населения;

— организация и проведение финансового контроля;

— организация учета и отчетности в области финансов.

Федеральное казначейство. Указом Президента Российской Федерации от 8 декабря 1992 г. была образована система органов федерального казначейства в подчинении Министерства финансов РФ.* В состав этой системы входят Главное управление федераль­ного казначейства Министерства финансов РФ и подчиненные ему территориальные органы по субъектам Федерации, городам (за ис­ключением городов районного подчинения), районам и районам в городах. Начальник Главного управления федерального казначей­ства назначается и освобождается от должности Правительством РФ, руководители территориальных районов — руководителем вышестоящего органа казначейства.

>

* Указ Президента РФ «О федеральном казначействе» // ВВС. 1992. № 50. Ст. 2978. См. также: Положение о федеральном казначействе Российской Федера­ции. Утв. пост. Правительства РФ от 27 августа 1993 г. // САПП. 1993. № 35. Ст. 3320; СЗ РФ. 1995. № 8. Ст. 681.

Эти органы созданы в целях проведения государственной бюд­жетной политики, эффективного управления доходами и расхода­ми в процессе исполнения федерального бюджета, повышения опе­ративности в финансировании государственных программ, усиле­ния контроля за поступлением, целевым и экономным использова­нием государственных средств.

На органы казначейства возложены следующие задачи:

— организация, осуществление и контроль за исполнением фе­дерального бюджета, управление доходами и расходами этого бюд­жета, для чего открываются счета в казначействах, исходя из принципа единства кассы;

— регулирование финансовых отношений между федеральным бюджетом и государственными (федеральными) внебюджетными фондами, финансовое исполнение и контроль за этими фондами;

— краткосрочное прогнозирование объемов государственных финансовых ресурсов и оперативное управление ими;

— сбор, обработка и анализ информации о состоянии государ­ственных финансов и представление высшим законодательным и исполнительным органам государственной власти и управления РФ отчетности о финансовых операциях Правительства РФ и о состоянии бюджетной системы РФ;

— управление и обслуживание совместно с Центральным бан­ком РФ государственного внутреннего и внешнего долга РФ;

— разработка методологических и инструктивных материалов по вопросам компетенции казначейства, обязательных для орга­нов государственной власти и управления, предприятий, учрежде­ний и организаций.

Органы федерального казначейства наделены необходимыми правами. Среди них ряд прав, обеспечивающих контрольные функции казначейства производить проверки денежных докумен­тов, смет и т.п. в органах управления, организациях, банках; по­лучать от банков, иных финансово-кредитных учреждений справ­ки о состоянии счетов предприятий, учреждений и организаций, использующих федеральные бюджетные и внебюджетные средст­ва; изымать у предприятий, организаций и учреждений докумен­ты, свидетельствующие о нарушениях порядка исполнения феде­рального бюджета и внебюджетных фондов.

Кроме того, органы федерального казначейства вправе приме­нять меры принудительного воздействия, требовать от руководи­телей и других должностных лиц проверяемых органов государст­венного управления и предприятий, организаций, учреждений устранения выявленных нарушений; приостанавливать операции по счетам предприятий, учреждений и организаций; выдавать предписания о взыскании с предприятий, организаций и учрежде­ний в бесспорном порядке бюджетных или внебюджетных средств, используемых не по целевому назначению, с наложением штрафа в размере действующей учетной ставки Центрального банка РФ, налагать на банки штрафы в случаях несвоевременного зачисле­ния ими средств, поступивших в федеральный бюджет или вне­бюджетные фонды, в размере действующей в данном банке про­центной ставки по краткосрочному кредитованию, увеличенной на 10 пунктов.

Органы федерального казначейства взаимодействуют с учреж­дениями Центрального банка РФ, иными финансово-кредитными учреждениями, налоговыми органами по фактам нарушений, за которые предусмотрена уголовная ответственность, передают ма­териалы правоохранительным органам.

Помимо государственной системы органов федерального казна­чейства, представительные органы местного самоуправления вправе создавать муниципальное казначейство в целях управле­ния средствами местной казны и обслуживания использования местного бюджета (ст. 14 Федерального закона «О финансовых ос­новах местного самоуправления в Российской Федерации» от 25 сентября 1997 г.*).

>

* СЗ РФ. 1997. №39. Ст. 4464.

В 1993 г в целях повышения эффективности инвестиций, созда­ния условий для широкого привлечения финансовых ресурсов, в том числе от иностранных инвесторов, была создана новая государ­ственная структура — Российская финансовая корпорация,* дея­тельность которой заключается в организации финансирования капитальных вложений в приоритетные проекты.

Российская финансовая корпорация как государственное пред­приятие наделена функциями агента** Правительства РФ по фи­нансированию инвестиционных проектов на возвратной и плат­ной основе за счет централизованных финансовых и кредитных ресурсов.

>

* См.: Указ Президента РФ «О создании Российской финансовой корпорации» от 15 марта 1993 г. // САПП. 1993. № 12. Ст. 991; пост. Совета Министров — Пра­вительства РФ «О Российской финансовой корпорации» от 17 апреля 1993 г. // САПП. 1993. № 17. Ст. 1548.

** Термин «агент», согласно словарю В.И. Даля, означает лицо, которому пору­чено дело от лица же, общины, товарищества или от правительства (Даль В. Толко­вый словарь живого великорусского языка. М., 1978. Т. 1. С. 4).

Финансово-инвестиционные корпорации создаются также ор­ганами власти субъектов РФ.

Налоговые органы. Формирование в РФ новой системы налого­вых органов связано с необходимостью активного использования финансовых рычагов, в частности повышением роли налогов, обу­словленным перестройкой экономики страны. Налоговые органы были выделены в особую систему — Государственную налоговую службу РФ из структур финансовых органов (Министерства фи­нансов, финансовых управлений и отделов). Начало такой реорга­низации было положено постановлением Совета Министров СССР «О Государственной налоговой службе» от 24 января 1990 г.* До этого в финансовых органах имелись подразделения, ведавшие во­просами взимания налогов и других обязательных платежей. Дея­тельность налоговых органов была урегулирована Законом «О пра­вах, обязанностях и ответственности государственных налоговых инспекций» от 21 мая 1990 г., впоследствии принят Закон РСФСР

«О Государственной налоговой службе»** от 21 марта 1991 г., ныне Закон РФ «О налоговых органах Российской Федерации».***

>

* СП СССР. 1990. № 5. Ст. 28.

** ВВС. 1991. № 15. Ст. 493; 1992. № 33. Ст. 1912; № 34. Ст. 1966; 1993. № 12. Ст. 429; СЗ РФ. 1996. № 25. Ст. 2958; Российская газета. 1999. 14 июля.

*** См.: Федеральный закон о внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР «О Государственной налоговой службе РСФСР» от 8 июля 1999 г. // Российская газета. 1999. 14 июля.

Указом Президента РФ от 23 декабря 1998 г. № 1635 Государ­ственная налоговая служба РФ преобразована в Министерство РФ по налогам и сборам.* Такое преобразование произведено в целях совершенствования структуры федеральных органов, деятель­ность которых направлена на реализацию налоговой политики, усиления государственного контроля за поступлением в бюджеты всех уровней и государственные внебюджетные фонды налогов и других обязательных платежей, а также в связи с этим — за про­изводством и оборотом этилового спирта и алкогольной продук­ции. На Министерство возложена выработка и осуществление на­логовой политики с целью обеспечения своевременного поступле­ния в бюджеты всех уровней и государственные внебюджетные фонды налогов и других обязательных платежей в полном объеме, координация деятельности федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих государственный контроль за соблюде­нием законодательства РФ о налогах и сборах.

>

* СЗ РФ. 1998. № 52. Ст. 6393; 1999. № 11. Ст. 1299.

В систему органов Министерства РФ по налогам и сборам вхо­дят его территориальные органы, именуемые в совокупности нало­говыми органами.

Это единая централизованная система органов. Основное звено в системе налоговых органов — территориальные органы по райо­нам и городам. Именно на них возложено осуществление непосред­ственно контрольных функций. Исходя из этого построена их внутренняя структура: выделены отделы по видам налоговых пла­тежей (например, отдел налогов с доходов предприятий, отдел на­логов с доходов физических лиц, отдел местных налогов и др.). Кроме того, существует функциональный отдел отчетности и учета.

Главные задачи налоговых органов заключаются в обеспечении единой системы контроля за соблюдением налогового законода­тельства, за правильностью исчисления, полнотой и своевремен­ностью внесения в бюджет налогов и других обязательных плате­жей, установленных законодательством Российской Федерации и ее субъектов. В связи с этими задачами органы налоговой службы контролируют соблюдение законодательства о предпринимательской деятельности, законность сделок, применение контрольно-кассовых машин при осуществлении денежных расчетов с населе­нием. Закон РФ от 8 июля 1999 г. отнес к задачам налоговых органов также валютный контроль.*

>

* См.: Российская газета. 1999.14 июля.

Законодательство (Налоговый кодекс) закрепляет права, обя­занности и ответственность налоговых органов и их должностных лиц по контролю, вытекающие из их функций в области налогооб­ложения, а также применяемые ими меры ко взысканию налогов и санкции к налогоплательщикам в случае совершения ими нало­говых правонарушений.

Вся система налоговых органов финансируется из федерально­го бюджета. В целях укрепления финансовой системы страны, раз­вития материально-технической базы и стимулирования труда на­логовых органов на основании указа Президента от 31 декабря 1991 г. был создан Централизованный фонд социального развития Государственной налоговой службы РФ, впоследствии преобразо­ванный в целевой бюджетный фонд.* В рамках федеральных бюд­жетов на 1998 г. и на 1999 г. был создан единый Федеральный фонд Государственной налоговой службы РФ (впоследствии — Минис­терства по налогам и сборам) и Федеральной службы налоговой полиции РФ (ст. 9 Федерального закона «О федеральном бюджете на 1998 год»; ст. 8 Федерального закона «О федеральном бюджете на 1999 год»**).

>

* Указ Президента РФ от 10 августа 1994 г. // СЗ РФ. 1994. № 16. Ст. 1885;

законы о федеральном бюджете на 1995—1997 гг.

** СЗ РФ. 1998. № 13. Ст. 1264; 1999. № 9. Ст. 1093.

Наряду с этими государственными налоговыми органами пред­ставительные органы местного самоуправления имеют право со­здавать муниципальную налоговую службу для сбора местных на­логов. Эта служба объединяет и координирует деятельность по контролю за соблюдением налогового законодательства с государ­ственными территориальными налоговыми органами, представ­ляет последним всю необходимую информацию (ст. 14 Закона РФ «О финансовых основах местного самоуправления в РФ» от 25 сен­тября 1997 г.).

Подобно налоговым органам, деятельность в области налого­обложения в рамках своих задач и функций осуществляет также Государственный таможенный комитет РФ. В связи с этим та­моженные органы пользуются правами и несут обязанности по взиманию налогов и сборов при перемещении товаров через та­моженную границу, контролируют поступление средств в государственные внебюджетные фонды, несут установленную законо­дательством ответственность.*

В целях усиления государственной дисциплины в области на­логообложения созданы федеральные органы налоговой полиции. Они действуют на основании Закона РФ от 24 июня 1993 г.** Это правоохранительные органы, являющиеся составной частью сил обеспечения экономической безопасности Российской Федерации.

>

* См. Таможенный кодекс РФ // ВВС 1993. № 31. Ст. 1224; СЗ РФ. 1995. № 26. Ст. 2397; 1996. № 1 Ст. 4; 1997. №47. Ст. 5341; Налоговый кодекс РФ. Ст. 34, 35.

** ВВС. 1993. №29. Ст. 1114; 1995. №51. Ст. 4973.

Определены задачи этих органов: выявление, предупрежде­ние и пресечение налоговых преступлений и правонарушений; обеспечение безопасности деятельности государственных нало­говых инспекций, защита их сотрудников от противоправных по­сягательств при исполнении служебных обязанностей, предуп­реждение, выявление и пресечение коррупции в налоговых ор­ганах.

На основании Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О федеральных орга­нах налоговой полиции» и Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР» от 17 декабря 1995 г. федеральные органы налоговой по­лиции получили право проводить предварительное следствие по налоговым преступлениям.*

>

* Предшественником его был Указ Президента РФ «О создании Главного управления налоговых расследований при Государственной налоговой службе РФ». СЗ РФ. 1995 № 51. Ст. 4973.

Федеральные органы налоговой полиции являются централи­зованной системой органов с подотчетностью нижестоящих орга­нов вышестоящим. В эту систему входят Федеральная налоговая полиция на правах государственного комитета, территориальные органы (управления) по субъектам Федерации и местные органы налоговой полиции (межрайонные отделы управлений).

Возглавляет Федеральную службу налоговой полиции дирек­тор, который назначается на должность и освобождается Прези­дентом РФ по представлению Председателя Правительства РФ. Директор осуществляет общее руководство деятельностью феде­ральных органов налоговой полиции и ее координацию с деятель­ностью других правоохранительных, налоговых и иных государст­венных органов.

Федеральный орган исполнительной власти по надзору за страховой деятельностью. В связи с существенными преобразо­ваниями в сфере страховых отношений, в результате которых она перестала быть государственной монополией,* потребовалась пере­стройка организации и деятельности органов государственного уп­равления в этой сфере.

>

* В этой сфере функции страхования осуществляют теперь государственные, а также и негосударственные страховые организации. Все они действуют на коммер­ческих началах.

Указом Президента РФ «О Государственном страховом надзоре Российской Федерации»* от 10 февраля 1992 г. был образован Го­сударственный страховой надзор, органы которого заменили ранее действовавшую систему органов государственного страхования (Госстрах) при Министерстве финансов РФ. Одновременно в соот­ветствии с постановлением Правительства РФ от 10 февраля 1992 г.** была создана Российская государственная страховая ком­пания (Росгосстрах) как акционерное общество на базе Правления государственного страхования РФ. Учредителем этой компании от имени государства выступил Государственный комитет РФ по уп­равлению государственным имуществом, который является дер­жателем 100% ее акций.

Впоследствии основные положения об организации государст­венного надзора за страховой деятельностью были закреплены в Законе Российской Федерации «О страховании» от 27 ноября 1992 г. (затем в Федеральном законе «Об организации страхового дела в Российской Федерации»).***

>

* ВВС. 1992. №8. Ст. 379.

** СЗ РФ. 1992. № 7. Ст. 37.

*** ВВС. 1993. № 2. Ст. 56; СЗ РФ. 1998. № 1. Ст. 4.

Государственный надзор за страховой деятельностью согласно Закону осуществляется в целях соблюдения требований законода­тельства РФ о страховании, эффективного развития страховых услуг, защиты прав и интересов участников страховых отношений и государства.

Органы, осуществляющие государственный страховой надзор в РФ, действовали первоначально в лице Федеральной службы (Рос­страхнадзор), подчиненной Правительству РФ.* Помимо цент­рального органа этой службы созданы территориальные органы страхового надзора по республикам (региональные инспекции Рос­страхнадзора) и группам областей, краев.**

>

* См.: Положение о Федеральной службе по надзору за страховой деятельнос­тью. Утв. пост. Правительства РФ от 19 апреля 1993 г. // САПП. 1993. № 17. Ст.1464.

** См.: пост. Правительства РФ «О территориальных органах страхового надзо­ра» от 26 июля 1993 г. // САПП. 1993. № 27. Ст. 2557.

В настоящее время на основании Указа Президента РФ функ­ции по надзору за страховой деятельностью переданы Министерству финансов РФ,* в структуре которого создан Департамент стра­хового надзора.**

>

* См.: Указ Президента РФ «О структуре органов исполнительной власти» от 14 августа 1996 г. № 1177 // СЗ РФ. 1996. № 34. Ст. 4082.

** См.: пост. Правительства РФ «О совершенствовании организационной структуры исполнительной власти Российской Федерации» от 4 августа 1998 г. // С3 РФ. 1998. № 33. Ст. 4006.

Основными функциями органов страхового надзора согласно Закону РФ *О страховании» от 27 ноября 1992 г. являются:

выдача страховщикам лицензий на осуществление страхо­вой деятельности;

ведение единого Государственного реестра страховщиков и объединений страховщиков, а также реестра страховых брокеров;

осуществление контроля за обоснованностью страховых та­рифов и обеспечением платежеспособности страховщиков.

Помимо них орган страхового надзора осуществляет также функции по организационно-правовому регулированию страховой деятельности:

— устанавливает правила формирования и размещения страхо­вых резервов, показатели и формы учета страховых операций и отчетности о страховой деятельности;

— разрабатывает и утверждает нормативные и методические документы по вопросам страховой деятельности, обязательные для исполнения всеми юридическими и физическими лицами, в том числе методику расчета соотношений между активами и при­нятыми обязательствами страховщика для обеспечения его плате­жеспособности;

—    обобщает практику страховой деятельности, разрабатывает и представляет в установленном порядке предложения по разви­тию и совершенствованию законодательства РФ о страховании.

Таким образом, регулируется единый страховой рынок.

Для осуществления функций органы страхового надзора имеют права:

— получать от страховщиков установленную отчетность о стра­ховой деятельности, информацию об их финансовом положении;

— получать информацию, необходимую для выполнения возло­женных функций от предприятий, учреждений и организаций, в том числе от банков;

— проводить проверки соблюдения страховщиками законода­тельства РФ о страховании и достоверности представляемой ими отчетности.

Органы страхового надзора вправе применять меры принуди­тельного воздействия:

при выявлении нарушений страховщиками требований законо­дательства РФ о страховании давать им предписания по устране­нию нарушений;

приостанавливать или ограничивать действие лицензий в слу­чае невыполнения страховщиками данных им предписаний до уст­ранения выявленных нарушений либо принимать решения об от­зыве лицензий.

В случае неоднократного нарушения страховщиком законода­тельства РФ органы страхового надзора вправе обращаться в ар­битражный суд с иском о его ликвидации.

Должностные лица органов страхового надзора обязаны соблю­дать коммерческую тайну страховых организаций.

Банки. Банковская система. Банки принято именовать кре­дитными органами в связи с тем, что характерной для них являет­ся деятельность именно по кредитованию.

Система банков РФ, их правовое положение и содержание функций существенно изменились в 1990-х гг. Значительные пре­образования были произведены уже в 1987 г., когда три существо­вавших в СССР банка (находившихся в государственной собствен­ности) — Госбанк СССР, Стройбанк СССР и Внешторгбанк СССР были реорганизованы в банки, специализированные по отраслям народного хозяйства (при сохранении Госбанка СССР как главного банка страны): Промстройбанк СССР, Агропромбанк СССР, Жил-соцбанк СССР, Внешэкономбанк СССР и для обслуживания насе­ления — Сбербанк СССР.*

>

* См.: «О совершенствовании системы банков в стране и усилении их воздей­ствия на повышение эффективности экономики». Пост. ЦК КПСС и Совета Мини­стров СССР от 17 июля 1987 г. // СП СССР. 1987. № 37. Ст. 121.

Все они по форме собственности остались государственными, а по условиям деятельности являлись коммерческими. В 1988 г. на основе Закона СССР «О кооперации»* начали создаваться коопера­тивные банки, что положило начало формированию новой банков­ской системы. Впоследствии, в 1990 г., специальное союзное и российское законодательство** в связи с намеченным переходом к рыночным отношениям в экономике закрепило принципиальное изменение банковской системы. Банки перестали быть объектом исключительно государственной собственности. Банковскую сис­тему СССР составили Государственный банк СССР как централь­ный банк страны и коммерческие банки, которые могли иметь различные организационно-правовые формы и формы собствен­ности. По российскому законодательству также была установлена двухуровневая банковская система: на одном уровне — Централь­ный банк РФ (Банк России), на другом все остальные банки. Такая система существует и в настоящее время.

>

* ВВС. 1988. № 22. Ст. 355.

** См.: Закон СССР «О Государственном банке СССР» и «О банках и банковской деятельности» // ВВС. 1990. № 52. Ст. 1154, 1155; Закон РСФСР «О банках и банковской деятельности в РСФСР» от 2 декабря 1990 г. и Закон «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» // ВВС. 1990. № 27. Ст. 357, 356.

Согласно Федеральному закону «О банках и банковской дея­тельности»* банковская система РФ включает: а) Центральный банк РФ (Банк России) и б) кредитные организации, а также фи­лиалы и представительства иностранных банков. При этом ино­странным считается банк, который зарегистрирован на террито­рии иностранного государства и признан банком по его законода­тельству.

>

* ' СЗ РФ. 1996. № 6. Ст. 492; 1998. № 31. Ст. 3829.

Центральный банк РФ (Банк России)* занимает особое место в банковской системе, а его правовое положение отличается су­щественными особенностями.** Это главный банк Российской Фе­дерации, он является государственной федеральной собственнос­тью. Как и другие банки, Центральный банк РФ имеет статус юридического лица. Однако получение прибыли не является целью деятельности Центрального банка РФ. Вместе с тем, как экономически самостоятельное учреждение, он осуществляет свои расходы за счет собственных доходов, делает отчисления от прибыли в федеральный бюджет в размере 50%. Центральный банк РФ и его учреждения, в отличие от других банков, освобож­даются от уплаты всех налогов, сборов, пошлин и других обяза­тельных платежей на территории РФ в соответствии с законода­тельными актами РФ.

>

* См.: Федеральный закон «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» // СЗ РФ. 1995. № 18. Ст. 1593; 1996. № 1. Ст. 3, 7; № 2. Ст. 55;

№26. Ст. 3032; 1998. № 31. Ст. 3829.

Государство не отвечает по обязательствам Центрального банка РФ, так же как и банк не несет ответственности по обязательствам государства, кроме случаев, когда они сами приняли на себя такие обязательства или это предусмотрено федеральными законами.

** На двойственную юридическую природу Государственного банка СССР как органа государственного управления и «предприятие, состоящее на хозяйственном Расчете и обладающее собственной, независимой от казны, юридической личнос­тью» обращал внимание М.М. Агарков (см.: Агарков М.М. Основы банкового права. Учение о ценных бумагах. М., 1994. С. 26). Эти положения применимы и к Цент­ральному банку России как главному государственному банку страны.

Однако Центральный банк РФ выступает в качестве органа го­сударственного регулирования, наделенного властными полномо­чиями в области организации денежно-кредитных отношений. Центральный банк РФ подотчетен Государственной Думе. Его Председатель назначается на должность и освобождается от нее Государственной Думой Федерального собрания РФ. Кандидатуру для назначения представляет Президент РФ. Он же ставит перед Государственной Думой вопрос об освобождении от должности Председателя Центрального банка Российской Федерации (п. «г» ст. 83 и п. «в» ч. 1 ст. 103 Конституции РФ).

Реализуя свои функции, Банк России участвует в разработке экономической политики Правительства РФ, а Председатель Банка участвует в его заседаниях, Банк и Правительство взаимно информируют друг друга, координируют свою политику и прово­дят взаимные консультации. Банк России взаимодействует также с Министерством финансов РФ. В целях совершенствования де­нежно-кредитной системы РФ при Банке России создается Нацио­нальный банковский совет, в состав которого входят представите­ли палат Федерального Собрания РФ, Президента РФ, Правитель­ства РФ, Банка России, кредитных организаций и эксперты.

Банковская система с выделением особого положения Цент­рального банка в качестве государственного ведомства типична для современных экономически развитых государств.* Такие банки обычно действуют независимо от других органов государст­венного управления и, как правило, подотчетны парламентам. По­добный опыт был воспринят в период перестройки банковской сис­темы союзным и российским законодательством 1990 г. До того Государственный банк СССР подчинялся Правительству СССР (а прежде — Министерству финансов СССР).

>

* См.: Суровцева В.И Центральный банк ФРГ и его денежная политика // Акционерный и банковский вестник. 1990. № 1. С. 19; Федоров Б.Г. Центральные банки и денежно-кредитное регулирование в развитых капиталистических государ­ствах // Деньги и кредит. 1990. № 4. С. 47; Финансово-кредитный словарь. М., 1988. Т. III. С. 421; Основы законодательства капиталистических стран о банковской системе. М., 1992. С. 52 и след; Тосунян Г. Банковское дело и банковское законода­тельство в России: опыт, проблемы, перспективы. М., 1995. С. 49—95; Олейник О.М. Основы банковского права. М., 1997. С. 168—169.

Основными целями деятельности Банка России являются: за­щита и обеспечение устойчивости рубля, в том числе его покупа­тельной способности и курса по отношению к иностранным валю­там; развитие и укрепление банковской системы Российской Фе­дерации; обеспечение эффективного и бесперебойного функциони­рования системы расчетов. Соответственно этим целям Банк выполняет функции: во взаимодействии с Правительством РФ разра­батывает и проводит единую государственную денежно-кредитную политику; устанавливает правила осуществления расчетов и бан­ковских операций; осуществляет валютный контроль и др. В целях реализации денежно-кредитной политики Центральному банку РФ предоставлено право от своего имени осуществлять эмис­сию (выпуск) облигаций, размещаемых только среди кредитных организаций.*

>

* См.: Федеральный закон от 8 июля 1999 г. № 139-ФЗ // Российская газета. 1999. 14 июля.

Монополией Центрального банка РФ является осуществление эмиссии (выпуска в обращение) наличных денег и организация их обращения.

Выполняя свои функции, Центральный банк РФ вступает в от­ношения с кредитными организациями (коммерческими банка­ми), которые осуществляют непосредственное денежно-кредитное обслуживание предприятий, учреждений, организаций и граждан в соответствии с государственной денежно-кредитной политикой, реализация которой возложена на Центральный банк РФ.

При регулировании денежно-кредитных отношений Централь­ный банк РФ использует свои властные полномочия. В целях обес­печения устойчивости кредитных организаций он устанавливает обязательные для коммерческих банков: минимальный размер ус­тавного капитала; минимальный размер риска на одного вкладчи­ка; минимальный размер резервов, подлежащих депонированию банками в Центральном банке РФ и др.

Центральный банк РФ регистрирует уставы банков, выдает ли­цензии на совершение ими банковских операций (в лицензии должны перечисляться операции, которые вправе осуществлять конкретный банк), ведет Книгу регистрации банков, расположен­ных на территории РФ, осуществляет надзор за их деятельностью,* проверяет соблюдение банками установленных для них нормати­вов и банковского законодательства. Банки представляют Цент­ральному банку РФ бухгалтерскую и статистическую отчетность, необходимую для надзора.

>

* Указом Президента РФ «О совершенствовании работы банковской системы Российской Федерации» от 10 июня 1994 г. Центральному банку рекомендовано усилить надзор за деятельностью коммерческих банков и кредитных учреждений, обеспечив проведение комплексных проверок их деятельности не реже чем один раз в два года // СЗ РФ. 1994. № 7. Ст. 696.

В Центральном банке РФ для осуществления надзорной дея­тельности с 1 января 1993 г. создано особое структурное подразде­ление — Департамент банковского надзора (до него имелся Департамент пo peгyлиpoвaнию дeятeльнocти бaнкoв)* . B eгo cocтaв вxoдят yпpaвлeния экoнoмичecкoгo aнaлизa дeятeльнocти бaнкoв, peглaмeнтaции бaнкoвcкoгo нaдзopa, лицeнзиpoвaния дeятeльнocти бaнкoв, кpeдитныx yчpeждeний и бaнкoвcкoгo ayдитa.

Ocyщecтвляя пoлнoмoчия пo нaдзopy, Цeнтpaльный бaнк PФ впpaвe пpи oбнapyжeнии нapyшeний бaнкaми зaкoнoдaтeльcтвa, экoнoмичecкиx нopмaтивoв и дp. пpимeнять к ним мepы вoздeйcтвия пpинyдитeльнoгo xapaктepa, дaвaть oбязaтeльныe для иcпoлнeния пpeдпиcaния oб ycтpaнeнии нapyшeний, пpeдъявлять yчpeдитeлям тpeбoвaния o пpoвeдeнии мepoпpиятий пo финaнcoвoмy oздopoвлeнию бaнкa, o peopгaнизaции бaнкa, o зaмeнe pyкoвoдитeлeй бaнкa, взыcкaть штpaф и дp.

B пpeдeлax пpeдocтaвлeнныx пoлнoмoчий Цeнтpaльный бaнк PФ нeзaвиcим в cвoeй дeятeльнocти, opгaны гocyдapcтвeннoй влacти и мecтнoгo caмoyпpaвлeния в нee нe вмeшивaютcя.

Пo вoпpocaм, oтнeceнным к eгo кoмпeтeнции, Цeнтpaльный бaнк PФ издaeт нopмaтивныe aкты, Oни oбязaтeльны для opгaнoв гocyдapcтвeннoй влacти и мecтнoгo caмoyпpaвлeния, вcex юpидичecкиx и физичecкиx лиц.

Ecли эти нopмaтивныe aкты зaтpaгивaют пpaвa, cвoбoды или oбязaннocти гpaждaн, oни дoлжны быть зapeгиcтpиpoвaны в Mиниcтepcтвe юcтиции PФ.

Kpeдumныe opгaнuзaцuu кaк cocтaвнaя чacть бaнкoвcкoй cиcтeмы пoдpaздeляютcя нa бaнки и нeбaнкoвcкиe кpeдитныe opгaнизации.

Coглacнo Фeдepaльнoмy зaкoнy «О бaнкax и бaнкoвcкoй дeятeльнocти» кpeдumнaя opгaнuзaцuя — этo юpидичecкoe лицo, кoтopoe для извлeчeния пpибыли кaк ocнoвнoй цeли cвoeй дeятeльнocти нa ocнoвaнии cпeциaльнoгo paзpeшeния (лицeнзии) Цeнтpaльнoгo бaнкa PФ имeeт пpaвo ocyщecтвлять бaнкoвcкиe oпepaции, пpeдycмoтpeнныe нaзвaнным зaкoнoм.

Kpeдитнaя opгaнизaция oбpaзyeтcя нa ocнoвe любoй фopмы coбcтвeннocти кaк xoзяйcтвeннoe oбщecтвo, т.e. являeтcя кoммepчecкoй opгaнизaциeй.

Ocoбo cлeдyeт oбpaтить внимaниe нa тo, чтo ocнoвнoй цeлью дeятeльнocти кpeдитнoй opгaнизaции являeтcя извлeчeниe пpибыли, чeм Цeнтpaльный бaнк PФ oтличaeтcя oт yкaзaчныx opгaнизaций. Зaмeтим тaкжe, чтo Зaкoн выдeляeт Цeнтpaльный бaнк PФ из cиcтeмы кpeдитныx opгaнизaций. Дeятeльнocть Цeнтpoбaнкa peгyлиpyeтcя ocoбым зaкoнoм.

* Cм.: Дeньги и кpeдит. 1994. №2. С.7.

Кpeдитныe opгaнизaции, oтнocящиecя пo cвoeмy cтaтycy к бaнкaм, имeют иcключитeльнoe пpaвo ocyщecтвлять в coвoкyпнocти cлeдyющиe бaнкoвcкue onepaцuu: пpивлeчeниe вo вклaды дeнeжныx cpeдcтв физичecкиx и юpидичecкиx лиц; paзмeщeниe yкaзaнныx cpeдcтв oт cвoeгo имeни и зa cвoй cчeт нa ycлoвияx вoзвpaтнocти, плaтнocти, cpoчнocти, oткpытиe и вeдeниe бaнкoвcкиx cчeтoв физичecкиx и юpидичecкиx лиц.

B oтличиe oт этoгo, нeбaнкoвcкaя кpeдитнaя opгaнизaция имeeт пpaвo ocyщecтвлять лишь oтдeльныe бaнкoвcкиe oпepaции (нa кoтopыe выдaнa лицeнзия).

Пoмимo пepeчиcлeнныx, к бaнкoвcким oпepaциям oтнeceны: ocyщecтвлeниe pacчeтoв, инкaccaция дeнeжныx cpeдcтв, кaccoвoe oбcлyживaниe физичecкиx и юpидичecкиx лиц, кyпля-пpoдaжa инocтpaннoй вaлюты, пpивлeчeниe вo вклaды и paзмeщeниe дpaгoцeнныx мeтaллoв, выдaчa бaнкoвcкиx гapaнтий и дp.

Kpeдитныe opгaнизaции впpaвe тaкжe coвepшaть cдeлки, yкaзaнныe в зaкoнe: выдaчy пopyчитeльcтв зa тpeтьиx лиц, дoвepитeльнoe yпpaвлeниe дeнeжными cpeдcтвaми, пpeдocтaвлeниe в apeндy ceйфoв, лизингoвыe oпepaции и дp. Им вмecтe c тeм зaпpeщeнo зaнимaтьcя пpoизвoдcтвeннoй, тopгoвoй и cтpaxoвoй дeятeльнocтью.

B oтличиe oт Цeнтpaльнoгo бaнкa PФ, кpeдитныe opгaнизaции oбpaзyютcя нa ocнoвe любoй фopмы coбcтвeннocти. Бaнки нeзaвиcимы oт opгaнoв гocyдapcтвeннoй влacти и yпpaвлeния пpи пpинятии ими peшeний, cвязaнныx c пpoвeдeниeм бaнкoвcкиx oпepaций. Бaнки дeйcтвyют нa ocнoвaнии cвoиx ycmaвoв, зapeгиcтpиpoвaнныx в Цeнтpaльнoм бaнкe PФ. Уcтaвный кaпитaл кpeдитнoй opгaнизaции cклaдывaeтcя из cpeдcтв ee yчacтникoв — юpидичecкиx и физичecкиx лиц и cлyжит oбecпeчeниeм oбязaтeльcтв бaнкa. Mинимaльный paзмep ycтaвнoгo фoндa внoвь peгиcтpиpyeмыx бaнкoв oпpeдeляeт Цeнтpaльный бaнк PФ.

Oтнoшeния бaнкoв c клиeнтypoй cтpoятcя нa дoгoвopнoй ocнoвe. Гocyдapcтвo нe oтвeчaeт пo oбязaтeльcтвaм бaнкoв, кaк и бaнки нe oтвeчaют пo oбязaтeльcтвaм гocyдapcтвa, кpoмe cлyчaeв, пpeдycмoтpeнныx зaкoнaми PФ. Opгaны гocyдapcтвeннoй влacти и мecтнoгo caмoyпpaвлeния нe впpaвe вмeшивaтьcя в дeятeльнocть кpeдитныx opгaнизaций.

Ocyщecтвляeмый кoммepчecкими бaнкaми кoнтpoль зa дeятeльнocтью клиeнтoв нocит в ocнoвнoм гpaждaнcкo-пpaвoвoй xapaктep, oн нaпpaвлeн нa oбecпeчeниe интepecoв caмoгo бaнкa. Oднaкo в yкaзaнныx зaкoнoдaтeльcтвoм cлyчaяx oни yпoлнoмoчeны пpoвoдить кoнтpoль в интepecax гocyдapcтвa. Taк, нa ниx мoжeт быть возложено проведение валютного контроля* (контроля за со­блюдением валютного законодательства, за своевременностью и полнотой реализации установленной части экспортной выручки на внутреннем валютном рынке). Кроме того, банки обязаны про­верять соблюдение предприятиями, организациями и учрежде­ниями порядка ведения кассовых операций.**

>

* См.: Закон РФ «О валютном регулировании и валютном контроле» от 9 ок­тября 1992 г. // ВВС. 1992. № 45. Ст. 2542; СЗ РФ. 1999. № 1. Ст. 1; Российская газета. 1999. 7 июля; официальное разъяснение отдельных положений Указа Пре­зидента РФ «О частичном изменении порядка обязательной продажи части валют­ной выручки и взимания экспортной пошлины» от 14 июня 1992 г. // САПП. 1993. № 45.С.4854.

** См: пост. Президиума Верховного Совета РФ «О безотлагательных мерах по нормализации налично-денежного обращения в Российской Федерации» от 13 ян­варя 1992 г. // ВВС. 1992. № 5. Ст. 196.

Кредитная организация по специально заключенному на кон­курсной основе договору может выполнять отдельные поручения Правительства РФ, органов исполнительной власти субъектов РФ и местного самоуправления, осуществлять операции с государст­венными и муниципальными финансовыми ресурсами — со сред­ствами государственных и местных бюджетов, обеспечивать целе­вое использование бюджетных средств, выделяемых для осущест­вления федеральных и региональных программ. Таким образом, деятельность кредитных организаций, помимо того, что она вооб­ще способствует функционированию финансовой системы страны, имеет непосредственное отношение к выполнению функций фи­нансовой деятельности государства и муниципальных образо­ваний.

По решению органов государственной власти государственные кредитные организации (банки) создаются на уровнях Федерации и субъектов РФ, а также органами местного самоуправления — муниципальные банки.

Так, Федеральным законом «О федеральном бюджете на 1999 год» Правительству РФ и Центральному банку РФ поручено создать Российский банк развития в целях кредитования инвести­ционных проектов. Уставной капитал Банка определен в сумме до 3 млрд руб., для формирования которого выделяются средства из федерального бюджета.

Законодательство устанавливает перечень банков, в капитале которых Центральный банк РФ обязан обеспечить долю своего участия в объеме не менее 50% плюс одна голосующая акция. К таким банкам отнесены Сбербанк России, Внешторгбанк, а также кредитные организации, созданные на территориях ино­странных государств, в частности, — Донау-банк АГ, Вена; Ком­мерческий банк для Северной Европы — Евробанк, Париж и др. (ст. 7 Федерального закона «О Центральном банке РФ (Банке Рос­сии)»). Это обеспечивает более эффективное проведение Централь­ным банком РФ через данные банки государственной денежно-кре­дитной политики. Кризис в банковской системе 1998 г. потребовал законодательного урегулирования порядка реструктуризации кредитных организаций.*

>

* См.: Федеральный закон «О реструктуризации кредитных организаций» от 8 июля 1999 г. // Российская газета. 1999. 13 июля.

Иные финансово-кредитные организации. К другим государст­венным финансово-кредитным организациям относятся государ­ственные внебюджетные фонды. Следует иметь в виду, что под термином «фонд» в рассматриваемом случае понимается система органов, управляющих деятельностью по образованию, распреде­лению и использованию целевых финансовых ресурсов. В свою очередь, и сами эти финансовые ресурсы также называются фон­дами (внебюджетными).

К ним относится, в частности, Пенсионный фонд Российской Федерации (России). Согласно Положению о фонде он образован в целях государственного управления финансами пенсионного обес­печения и является самостоятельным финансово-кредитным уч­реждением. Пенсионный фонд выполняет отдельные банковские операции в порядке, установленном законодательством Россий­ской Федерации о банках и банковской деятельности. Денежные средства Пенсионного фонда находятся в государственной собст­венности.

Фонд социального страхования РФ также является самостоя­тельным государственным финансово-кредитным учреждением.* Управление Фондом осуществляется Правительством РФ при участии общероссийских объединений профсоюзов.

>

* См.: Указ Президента РФ «О фонде социального страхования Российской Федерации» от 26 июня 1992 г. // ВВС. 1992. № 28. Ст. 1641; Бюджетный кодекс РФ.Гл 17.

4.3. Правовые формы финансовой деятельности государства и органов местного самоуправления

Формы финансовой деятельности государства разнообразны. В каждой из них практически выражаются действия государст­венных органов (и органов местного самоуправления) по образованию, распределению и использованию финансовых ресурсов на со­ответствующем уровне.

По своему характеру эти формы могут быть правовыми и неправовыми. Правовые формы выражаются в принятии правовых актов в связи с установлением или применением норм. Неправо­вые формы — это инструктирование финансовой службы предпри­ятий, проведение совещаний в аппарате финансовых и налоговых органов, заседаний комитетов по бюджетно-финансовым вопросам представительных органов власти, разъяснение финансового зако­нодательства населению и другая организаторская работа; финан­сово-технические операции (расчеты платежей и ассигнований из бюджетов, объемов финансирования и кредитования); финансово-экономический анализ; подготовка материалов к финансовому планированию, прогнозированию и отчетности и т.п. Юридичес­кого значения они не имеют, но создают предпосылки для осущест­вления правовых форм финансовой деятельности, в которых про­является государственно-властный характер действий органов го­сударственной власти в области финансов.

Конкретные правовые формы финансовой деятельности обу­словлены тем, что она протекает в виде деятельности представи­тельных и исполнительных органов власти всех уровней и органи­зационно-правовых форм. Осуществляя финансовую деятель­ность, государственные органы и органы местного самоуправле­ния в пределах своей компетенции принимают финансово-право­вые акты, посредством которых в пределах своих полномочий ре­гулируют общественные отношения в области аккумуляции, рас­пределения и использования финансовых ресурсов, проведения контроля за их расходованием, за выполнением финансовых пла­нов, финансовых обязательств перед государством. В таких актах и выражаются юридические (или правовые) формы финансовой деятельности государства и органов местного самоуправления.

Итак, финансово правовые акты — это принятые в предусмотренной форме и имеющие юридические последствия решения государственных органов и органов местного самоуправления по вопросам финансовой деятельности, входящим в их компетенцию. Они устанавливают, изменяют или отменяют финансово правовые нормы или служат основанием для возникновения, прекращения, изменения конкретных правоотношений.

Применение тех или иных правовых форм финансовой деятель­ности определяется значением и содержанием регулируемых отно­шений. Например, принятие федерального бюджета оформляется федеральным законом. Это вытекает из общегосударственного значения бюджета, его важной роли для социально-экономического развития страны, широкого круга общественных отношений, воз­никающих в связи с его принятием. В отличие от этого вопросы выделения денежных средств подведомственным предприятиям решаются актами министерств и других органов государственного управления в соответствии с установленными правовыми нормами порядком.

Финансово-правовые акты можно классифицировать по юри­дическим свойствам, по юридической природе, по органам, их из­дающим, и другим основаниям.

По юридическим свойствам финансово-правовые акты подраз­деляются на нормативные и индивидуальные. К нормативным относятся акты, которые регулируют группу однородных финан­совых отношений и содержат общие правила поведения их участ­ников, т.е. правовые нормы. Отсюда вытекает и наименование этой группы актов — нормативные. Они действуют обычно длительное время. Нормативные финансово-правовые акты устанавливают виды финансовых обязательств (налогов и других платежей) пред­приятий и граждан перед государством, или муниципальным об­разованием, порядок исчисления установленных платежей, ти­пичные признаки плательщиков, порядок расходования государ­ственных денежных средств, порядок проведения финансового контроля и т.д.

Общие правила, установленные в нормативных актах, конкре­тизируются в индивидуальных финансово-правовых актах, каж­дый из которых предусматривает один какой-либо конкретный случай, обращен к точно определенным участникам финансовых отношений, ведет к возникновению, изменению или прекращению конкретных финансовых правоотношений. Например, на основе такого нормативного финансово-правового акта, как Закон РФ «О подоходном налоге с физических лиц», государственная нало­говая инспекция направляет конкретному гражданину, получаю­щему доход от предпринимательской деятельности, извещение об уплате определенной суммы налога. Таким образом, индивидуаль­ные финансово правовые акты — это акты применения норм права. Принятие их — необходимое условие для практического претворения в жизнь нормативных финансово-правовых актов и выполнения задач по созданию, распределению или использова­нию финансовых ресурсов государства.

По юридической природе финансово-правовые акты подразде­ляются на: а) законодательные, к которым относятся федеральные законы и законы субъектов Федерации по вопросам финансовой Деятельности государства; б) подзаконные. В эту группу входят акты всех других государственных органов, основанные на законе и принятые во исполнение закона (например, на основе Закона РФ «О таможенном тарифе» от 21 мая 1993 г. Правительство РФ при­нимает постановления о ставках таможенных пошлин).

Такое подразделение финансово-правовых актов конкретизи­руется в классификации по органам, их издающим. Основные формы актов государственных органов установлены Конститу­цией РФ. Соответствующую форму принимают и финансово-пра­вовые акты (законы, указы и распоряжения Президента РФ, по­становления и распоряжения Правительства РФ и др.). Отрасле­вые органы государственного управления издают по вопросам фи­нансов приказы и инструкции. Такую же форму имеют финансо­во-правовые акты финансово-кредитных органов. При этом ин­струкции относятся к нормативным финансово-правовым актам. Приказы могут содержать и нормы права, и решения конкретного характера. Органы государственного управления, в особенности финансово-кредитные органы, издают многочисленные индивиду­альные финансово-правовые акты, которые помимо приказов имеют и другие формы выражения (резолюция должностного лица об утверждении документа, о разрешении каких-либо действий и т.д.).

Характерной особенностью финансово-правовых актов являет­ся наличие среди них большой группы финансово-плановых актов. Они отличаются от других финансово-правовых актов своим содер­жанием.

Финансово плановые акты — это акты, принимаемые в про­цессе финансовой деятельности государства и органов местного самоуправления, которые содержат конкретные задания в области финансов на определенный период, т.е. являются планами по мо­билизации, распределению и использованию финансовых ре­сурсов.

Существование финансово-плановых актов обусловлено дейст­вием принципа плановости в процессе образования, распределе­ния и использования финансовых ресурсов в соответствии с про­граммами и планами экономического и социального развития.

К финансово-плановым актам относятся:

а) основной финансовый план государства — федеральный бюд­жет, а также государственные бюджеты субъектов Федерации и местные бюджеты;

б) бюджеты государственных и муниципальных внебюджетных фондов;

в) финансово-кредитные и кассовые планы банков;

г) финансовые планы страховых организаций;

д) финансовые планы и сметы министерств, ведомств, других ооганов государственного управления и местного самоуправления;

е) финансовые планы (балансы доходов и расходов) предпри­ятий и объединений;

ж) сметы бюджетных учреждений.

Финансово-плановые акты получают свое юридическое оформ­ление в актах соответствующих органов государства и местного самоуправления. Так, федеральный бюджет утверждается феде­ральным законом, смета учреждения — министерством, которому это учреждение подчинено. Утвержденный в установленном по­рядке финансово-плановый акт регулирует финансовые отноше­ния и вызывает юридические последствия, как любой финансово-правовой акт.

КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ

1. В каких нормах Конституции РФ закреплены основы финансовой деятельности государства?

2. В каких актах конституционного значения закреплены основы фи­нансовой деятельности субъектов РФ?

3. Назовите основные принципы финансовой деятельности государст­ва, муниципальных образований, сошлитесь на соответствующие нормы Конституции РФ. В чем выражается содержание этих принципов?

4. На основе Конституции РФ назовите полномочия в области финан­совой деятельности, относящиеся к ведению Российской Федерации, ее субъектов и их совместной компетенции, органов местного самоуправ­ления.

5. Что относится в сфере финансов к компетенции представительных органов государственной власти на основании Конституции РФ?

6. Каковы полномочия Президента РФ в области финансов? Каковы функции его Экономического управления?

7. Каковы полномочия Правительства РФ в сфере финансов?

8. Каковы права и функции Министерства финансов РФ?

9. Что входит в систему органов федерального казначейства, каковы его задачи и права?

10. Что представляет собой Российская финансовая корпорация? Ка­ковы ее функции и правовое положение?

11. Назовите систему налоговых органов. Кому они подчиняются?

12. Каковы задачи, функции и права налоговых органов?

13. Какие санкции вправе применять налоговые органы?

14. Каковы задачи федеральных органов налоговой полиции, система этих органов, подчиненность?

15. Какие органы осуществляют государственный страховой надзор, каковы их функции и права?

16. Какова структура банковской системы РФ?

17. Что такое кредитная организация в соответствии с законодатель­ством?

18. На какие виды подразделяются кредитные организации?

19. Что понимается под банковскими операциями? Назовите их.

20. Какие взаимоотношения Центральное банка РФ с коммерчески­ми банками установлены законодательством?

21. Каковы задачи, функции и права Центрального банка РФ, особен­ности его правового положения?

22. В чем проявляется деятельность Центрального банка РФ как орга­на государственного регулирования и управления?

23. Каковы взаимоотношения Центрального банка РФ с органами го­сударственной власти и местного самоуправления?

24. Что собой представляют и чем различаются правовые и неправовые формы финансовой деятельности государства?

25. Что такое финансово-правовой акт?

26. Как (по каким основаниям) классифицируются финансово-право­вые акты?

27. Дайте понятие и охарактеризуйте особенности финансово-плано­вых актов, приведите примеры таких актов.

28. Рассмотрите классификацию финансово-правовых актов на при­мере сметы конкретного бюджетного учреждения.

5. Финансовый контроль

5.1. Понятие и значение финансового контроля

Неотъемлемой составной частью финансовой деятельности го­сударства и муниципальных образований является финансовый контроль.

Наличие финансового контроля объективно обусловлено тем, что финансам как экономической категории присущи не только распределительная, но и контрольная функции. Поэтому исполь­зование государством и муниципальными образованиями для ре­шения своих задач финансов обязательно предполагает проведе­ние с их помощью контроля за ходом выполнения этих задач. Фи­нансовый контроль осуществляется в установленном правовыми нормами порядке всей системой органов государственной власти и органов местного самоуправления, в том числе специальными кон­трольными органами при участии общественных организаций, трудовых коллективов и граждан.

Значение финансового контроля выражается в том, что при его проведении проверяются, во-первых, соблюдение установленного правопорядка, в процессе финансовой деятельности органами го­сударственной власти и местного самоуправления, предприятия­ми, учреждениями, организациями, гражданами и, во-вторых, экономическая обоснованность и эффективность осуществляе­мых действий, соответствие их задачам государства и муници­пальных образований. Таким образом, он служит важным спосо­бом обеспечения законности и целесообразности проводимой фи­нансовой деятельности.

Требование соблюдения законности в деятельности по образо­ванию, распределению и использованию денежных фондов госу­дарства и субъектов местного самоуправления имеет конституци­онную основу: органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы (ч. 2 ст. 15 Конституции РФ).

Итак, финансовый контроль — это контроль за законностью Целесообразностью действий в области образования, распределения и использования денежных фондов государства и муници­пальных образований в целях эффективного социально-экономи­ческого развития страны и ее регионов.

Финансовый контроль присущ всем финансово-правовым ин­ститутам. Поэтому помимо общих финансово-правовых норм, ре­гулирующих организацию и порядок проведения финансового контроля в целом, имеются нормы, предусматривающие его спе­цифику в отдельных финансово-правовых институтах и закреп­ленные соответствующим законодательством (например, в Нало­говом или Бюджетном кодексах РФ).

Основными направлениями финансового контроля в отношени­ях, регулируемых финансовым правом, являются:

а) проверка выполнения органами государственной власти и местного самоуправления функций по аккумуляции, распределе­нию и использованию финансовых ресурсов соответственно своей компетенции;

б) проверка выполнения финансовых обязательств перед госу­дарством и органами местного самоуправления организациями и гражданами;

в) проверка правильности использования государственными и муниципальными предприятиями, учреждениями, организация­ми находящихся в их хозяйственном ведении или оперативном управлении денежных ресурсов (бюджетных и собственных средств, банковских ссуд, внебюджетных и других средств);

г) проверка соблюдения правил совершения финансовых опера­ций, расчетов и хранения денежных средств предприятиями, ор­ганизациями, учреждениями;

д) выявление внутренних резервов производства — возможнос­тей повышения рентабельности хозяйства, роста производитель­ности труда, более экономного и эффективного использования ма­териальных и денежных средств;

е) устранение и предупреждение нарушений финансовой дис­циплины. В случае их выявления в установленном порядке приме­няются меры воздействия к организациям, должностным лицам и гражданам, обеспечивается возмещение материального ущерба го­сударству, организациям, гражданам.

В результате реализации задач финансового контроля укрепля­ется финансовая дисциплина, выражающая одну из сторон закон­ности. Финансовая дисциплина — это четкое соблюдение уста­новленных предписаний и порядка образования, распределения и использования денежных фондов государства, субъектов местно­го самоуправления, предприятий, организаций, учреждений. Требования финансовой дисциплины распространяются не только на предприятия, организации, учреждения, граждан, но и на органы государственной власти и местного самоуправления, их должност­ных лиц. Тем самым финансовый контроль обеспечивает интересы государства, муниципальных образований, а также способствует соблюдению прав и интересов конкретных граждан, предприятий, учреждений (например, контроль за соблюдением законодательст­ва о предоставлении льгот по платежам в бюджет, за правильнос­тью взимания налогов, за своевременностью выделения бюджет­ных ассигнований и т.д.).

Однако объект финансового контроля не ограничивается про­веркой только денежных средств. В конечном итоге он означает контроль за использованием материальных, трудовых, природ­ных и других ресурсов страны, поскольку в современных условиях процесс производства и распределения опосредуется денежными отношениями.

Эффективность финансового контроля предполагает необходи­мость глубокого экономического анализа финансово-хозяйствен­ной деятельности, разработки контролирующими органами пред­ложений по улучшению качества работы проверяемых органи­заций.

Одной из форм финансового контроля выступает контроль руб­лем, свойственный сфере коммерческих отношений. Это контроль за финансово-хозяйственной деятельностью предприятий, объеди­нений, организаций посредством таких экономических категорий, как цена, себестоимость, прибыль и др., при использовании систе­мы финансирования, кредитования, расчетов. Контроль рублем позволяет определить качество работы предприятий и экономичес­ки воздействовать на него. Например, анализ прибыли предпри­ятия, ее объема, источников получения (или причин неполучения) выявляет результаты работы предприятия. Несвоевременность возвращения ссуды, полученной в банке, сигнализирует о неблаго­получном финансовом положении предприятия.

На современном этапе произошли изменения в организации фи­нансового контроля, в его содержании.

В условиях перехода к рыночным отношениям, хозяйственной самостоятельности предприятий, организаций, учреждений уси­ливается значение повседневного внутрихозяйственного самоконтроля, контроля собственников.

Более глубоким, неформальным стал контроль со стороны пред­ставительных органов государственной власти и органов местного самоуправления за финансовой деятельностью исполнительной

власти, опирающийся на создаваемые ими специальные контроль­ные органы.

Изменилась система контрольных органов: упразднены органы народного контроля,* в связи с изменением системы политической власти и установлением власти Президента Российской Федера­ции организован президентский контроль, осуществляемый Кон­трольным управлением Президента Российской Федерации.**

>

* См.: пост. Съезда народных депутатов РСФСР «Об упразднении органов на­родного контроля в РСФСР» от 16 июня 1990 г. // ВВС. 1990. № 3. Ст. 28.

** СЗ РФ. 1994. № 5. Ст. 402.

На основании Конституции РФ 1993 г. (ст. 101—103) палаты Федерального Собрания РФ образуют Счетную палату РФ. Подоб­ные органы действуют и на уровне субъектов Федерации.

Сформированы также новые органы финансового контроля: ор­ганы государственной налоговой службы, государственного стра­хового надзора; функции финансового контроля осуществляют и созданные в 1990-х гг. органы федерального казначейства. Широ­кое развитие получил контроль в новой форме — аудиторской де­ятельности, проводимой независимыми организациями на плат­ной основе в качестве предпринимательской деятельности.*

>

* САПП. 1993. №52. Ст. 5069.

Преобразования в системе банков и их деятельности примени­тельно к особенностям рыночных отношений обусловили измене­ния в контрольных функциях банков, а также выделение из них на особый уровень Центрального банка РФ с функциями государ­ственного контроля и надзора.

Впоследствии меры по совершенствованию системы органов, осуществляющих финансовый контроль, продолжались: Государ­ственная налоговая служба РФ преобразована в Министерство РФ по налогам и сборам, изменена система органов, осуществляющих государственный страховой надзор. Особое внимание обращено на необходимость укрепления государственного финансового кон­троля,* чему призван способствовать намеченный к принятию Фе­деральный закон «О государственном финансовом контроле в Рос­сийской Федерации».

>

* См.: Указ Президента РФ « О мерах по обеспечению государственного финан­сового контроля в Российской Федерации» от 25 июля 1996г. //СЗРФ. 1996.№31. Ст.3696.

Проблемы, связанные с собиранием и расходованием государ­ственных финансовых ресурсов обусловили создание Межведом­ственного совета по государственному финансовому контролю, обеспечению своевременности и полноты сбора налогов и других платежей в федеральный бюджет.* Целями деятельности Совета определены координация и усиление контроля за поступлением и расходованием средств федерального бюджета, федеральных вне­бюджетных фондов и других государственных средств. В состав Совета включены руководители финансово-контрольных и эконо­мических органов, в том числе министр финансов, Председатель Банка России, руководитель федерального казначейства и др. Председатель Совета — министр финансов. В работе Совета могут принимать участие представители Генеральной Прокуратуры РФ, МВД России, ФСБ России и др. заинтересованных органов.

>

* См.: пост. Правительства РФ от 2 февраля 1996 г. // СЗ РФ. 1996. № 6. ^т. 586;№ 15.Ст. 1646; № 44.Ст.5027.

К задачам Совета отнесены: формирование тактики и методоло­гии государственного финансового контроля; определение его ос­новных направлений и механизма; согласование практических ме­роприятий по осуществлению государственного финансового кон­троля; утверждение программы совместных ревизий и проверок;

подготовка предложений по расширению источников средств фе­дерального бюджета и внебюджетных государственных фондов, по эффективности государственного финансового контроля; обобще­ние и распространение опыта государственного финансового кон­троля.

Совету предоставлены права: запрашивать от министерств и других органов исполнительной власти необходимые материалы и информацию; обсуждать результаты ревизий и проверок, проводи­мых федеральными органами исполнительной власти, заслуши­вать объяснения их руководителей; вносить предложения в Пра­вительство РФ.

Законодательство определяет формы взаимодействия органов, осуществляющих финансовый контроль, с правоохранительными органами в целях усиления его эффективности, что имеет особо важное значение в связи с ростом преступности в экономической сфере.

5.2. Виды и органы финансового контроля

Финансовый контроль подразделяется на несколько видов по Разным основаниям. В зависимости от времени проведения он может быть предварительным, текущим и последующим. Такие виды контроля свойственны деятельности всех контролирующих органов.

Предварительный финансовый контроль проводится до совер­шения операций по образованию, распределению и использованию денежных фондов. Поэтому он имеет важное значение для предуп­реждения нарушений финансовой дисциплины. В этом случае проверяются подлежащие утверждению и исполнению докумен­ты, которые служат основанием для осуществления финансовой деятельности, — проекты бюджетов, финансовых планов и смет, кредитные и кассовые заявки и т.п.

Текущий финансовый контроль — это контроль в процессе со­вершения денежных операций (в ходе выполнения финансовых обязательств перед государством, получения и использования де­нежных средств для административно-хозяйственных расходов, капитального строительства и т.д.).

Последующий финансовый контроль — это контроль, осущест­вляемый после совершения финансовых операций (после исполне­ния доходной и расходной частей бюджета; использования пред­приятием или учреждением денежных средств, уплаты налогов и т.п.). В этом случае определяется состояние финансовой дисцип­лины, выявляются ее нарушения, пути предупреждения и меры по

их устранению.

Можно выделить обязательный и инициативный финансовый контроль. Обязательный проводится: а) в силу требований законо­дательства, например контроль со стороны представительных (за­конодательных) органов власти за исполнением бюджета по ито­гам за год; б) по решению компетентных государственных органов (например, проверки и обследования налогоплательщиков по во­просам налогообложения со стороны налоговых органов, кон­троль, проводимый на основе решений правоохранительных орга­нов). Инициативный финансовый контроль осуществляется по самостоятельному решению хозяйствующих субъектов.

Возможны и другие основания классификации финансового контроля, в частности, в зависимости от органов (субъектов), осу­ществляющих его. В этом случае выделяется финансовый кон­троль: а) представительных органов государственной власти и местного самоуправления; б) аппарата Президента РФ; в) исполни­тельных органов власти общей компетенции; г) финансово-кредит­ных органов; д) ведомственный и внутрихозяйственный; е) обще­ственный; ж)аудиторский.

Принцип разделения властей придает финансовому контролю за деятельностью органов исполнительной власти со стороны, орга­нов представительной власти исключительно важную роль, оп­ределяет его новое содержание. Основы этого контроля закрепле­ны конституционно: в Конституции РФ, в конституциях респуб­лик в составе Федерации, а также в уставах краев, областей, дру­гих субъектов Федерации. Финансовый контроль в них выделен особо.

Так, Государственная Дума рассматривает и утверждает отчет об исполнении федерального бюджета, представляемый ей Прави­тельством РФ (п. «а» ч. 1 ст. 114 Конституции), а также отчеты о внебюджетных государственных социальных фондах. Контроль­ные функции в области финансов выполняют также комитеты и комиссии, образуемые Советом Федерации и Государственной Думой в рамках своих предметов ведения (ч. 3 ст. 101 Конститу­ции РФ). Особая роль среди них принадлежит Комитету Государ­ственной Думы по бюджету, налогам, банкам и финансам и Коми­тету Совета Федерации по бюджету, финансовому, валютному и кредитному регулированию, осуществляющих контроль в этой об­ласти в целом. Финансовый контроль Совета Федерации и Государственной Думы проводится также в процессе слушаний соответствующих вопросов на их заседаниях. Так, Государственная Дума проводит слушания по вопросам формирования и исполнения фе­дерального бюджета. Согласно ч. 5 ст. 101 Конституции РФ для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную па­лату РФ. Состав и порядок деятельности Счетной палаты опреде­ляются федеральным законом.* К ведению Государственной Думы относятся назначение на должность и освобождение от должности Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов. Совет Федерации назначает и освобождает от должности замести­теля Председателя счетной палаты и также половину состава ее аудиторов (п. «и» ч. 1 ст. 102 и п. «г» ч. 1 ст. 103 Конституции РФ).

>

* См.: Федеральный закон «О Счетной палате Российской Федерации» от 11 января 1995 г. // СЗ РФ. 1995. № 3. Ст.167.

Счетная палата Российской Федерации наделена широкими полномочиями в сфере финансового контроля. Согласно Закону это постоянно действующий орган государственного финансового контроля, подотчетный Федеральному Собранию РФ. В рамках задач, определенных законодательством, Счетная палата обладает организационной и функциональной независимостью (ст. 1 За­кона).

Деятельность Счетной палаты направлена на проведение кон­трольно-аналитических мер в отношении намечаемых, осуществляемых и уже произведенных государственных расходов. К ее задачам относятся:

— организация и осуществление контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению; определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использова­ния федеральной собственности;

— оценка обоснованности доходных и расходных статей проек­тов федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджет­ных фондов;

— финансовая экспертиза проектов федеральных законов, а также иных нормативных правовых актов органов государствен­ной власти, предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств федерального бюджета, или влияющих на формирование федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;

— анализ выявленных отклонений от установленных показате­лей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджет­ных фондов и подготовка предложений, направленных на их уст­ранение, а также на совершенствование бюджетного процесса в целом;

— контроль за законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета и средств федеральных внебюджет­ных фондов в Центральном банке Российской Федерации, уполно­моченных банках, иных финансово-кредитных учреждениях Рос­сийской Федерации;

— регулярное представление Совету Федерации и Государст­венной Думе информации о ходе исполнения федерального бюдже­та и результатах проводимых контрольных мероприятий.

Таким образом, объектом контроля со стороны Счетной пала­ты РФ выступают средства федерального бюджета, федеральных внебюджетных фондов, федеральная собственность.

Особо выделены полномочия Счетной палаты по контролю за состоянием государственного внутреннего и внешнего долга Рос­сийской Федерации и за использованием кредитных ресурсов, а именно за: управлением и обслуживанием государственного долга;

законностью, рациональностью и эффективностью использования иностранных кредитов и займов, получаемых Правительством РФ от иностранных государств и финансовых организаций; эффектив­ностью размещения централизованных финансовых ресурсов, вы­даваемых на возвратной основе; предоставлением государствен­ных кредитов, а также предоставлением средств на безвозмездной основе иностранным государствам и международным организа­циям.

В рамках банковской системы Счетная палата осуществляет контроль за: деятельностью Центрального банка Российской Феде­рации, его структурных подразделений, других банков и кредитно-финансовых учреждений в части обслуживания ими федераль­ного бюджета; деятельностью Центрального банка РФ по обслужи­ванию государственного долга Российской Федерации (ст. 16 и 19 Закона).

В отношении государственной собственности Счетная палата контролирует поступление в федеральный бюджет средств, полу­ченных от распоряжения государственным имуществом (в том числе его приватизации, продажи; от управления объектами феде­ральной собственности).

Закон определяет круг субъектов, на которых распространяют­ся контрольные полномочия Счетной палаты. В него входят:

а) все государственные органы (в том числе их аппараты) и уч­реждения, федеральные внебюджетные фонды;

б) органы местного самоуправления, предприятия, организа­ции, банки, страховые компании и другие финансово-кредитные учреждения, их союзы, ассоциации и иные объединения независи­мо от видов и форм собственности, если они получают, перечисля­ют, используют средства из федерального бюджета или использу­ют федеральную собственность либо управляют ею, а также имеют предоставленные федеральным законодательством или федераль­ными органами государственной власти налоговые, таможенные и иные льготы и преимущества;

в) общественные объединения, негосударственные фонды и иные негосударственные некоммерческие организации, на дея­тельность которых контрольные полномочия Счетной палаты рас­пространяются в части, связанной с получением, перечислением или использованием ими средств федерального бюджета, исполь­зованием федеральной собственности и управлением ею, а также в части предоставленных федеральным законодательством или фе­деральными органами государственной власти налоговых, тамо­женных и иных льгот и преимуществ (ст. 12 Закона).

Таким образом, область действия контрольных полномочий Счетной палаты в отношении указанных субъектов связана с феде­ральным бюджетом, федеральными внебюджетными фондами и собственностью.

Все органы государственной власти в Российской Федерации, органы местного самоуправления, Центральный банк РФ, пред-

приятия, учреждения, организации (независимо от форм собственности) и их должностные лица обязаны представлять по запросам Счетной палаты информацию, необходимую для обеспечения ее деятельности.

Осуществляя контрольную деятельность, Счетная палата впра­ве проводить ревизии и тематические проверки, о результатах ко­торых она информирует Совет Федерации и Государственную Думу; при выявлении нарушения законов, влекущего за собой уго­ловную ответственность, передает соответствующие материалы в правоохранительные органы. При проведении ревизий и проверок должностные лица Счетной палаты не вправе вмешиваться в опе­ративную деятельность проверяемых организаций, а также преда­вать гласности свои выводы до завершения ревизии (проверки) и оформления ее результатов в виде акта (заключения).

Для принятия мер по устранению выявленных нарушений, воз­мещению причиненного государству ущерба и привлечению к от­ветственности должностных лиц, виновных в нарушении законо­дательства Российской Федерации и бесхозяйственности, Счетная палата направляет представление органам государственной влас­ти РФ, руководителям проверяемых предприятий, учреждений и организаций. Это представление должно быть рассмотрено в ука­занный в нем срок, а если он не указан, то в течение 20 дней со для получения предписания.

Счетная палата имеет право давать администрации проверяе­мых предприятий, учреждений и организаций обязательные для исполнения предписания в случаях выявления нарушений в хо­зяйственной, финансовой, коммерческой и иной деятельности, на­носящих государству прямой непосредственный ущерб и требую­щих в связи с этим безотлагательного пресечения, а также умыш­ленного или систематического несоблюдения порядка и сроков рассмотрения представлений Счетной палаты, создания препятст­вий для проведения ее контрольных мероприятий.

При неоднократном неисполнении или ненадлежащем испол­нении предписаний коллегия Счетной палаты может по согласова­нию с Государственной Думой принять решение о приостановлении всех видов финансовых, платежных и расчетных операций по счетам проверяемых предприятий, учреждений и организаций. Предписание может быть обжаловано в судебном порядке.

Инспекторы Счетной палаты при проведении проверок и реви­зий наделены необходимыми правами: беспрепятственно посе­щать государственные органы, предприятия, учреждения, органи­зации, банки; опечатывать кассы, кассовые и служебные помеще­ния, склады, архивы, а при обнаружении подделок, подлогов, хищений, злоупотреблений — изымать необходимые документы, ос­тавляя в делах акт изъятия или опись изъятых документов.

В своей контрольной деятельности Счетная палата взаимодей­ствует с другими контрольными органами Российской Федерации (ст. 22 Закона). Контрольные органы Президента и Правительства РФ, контрольные органы субъектов Федерации, правоохранитель­ные органы, Центральный банк, а также органы ведомственного контроля обязаны оказывать содействие деятельности Счетной па­латы.

Счетная палата должна регулярно предоставлять сведения о своей деятельности средствам массовой информации.

Контрольные функции в области финансов осуществляют также представительные органы, государственной власти субъ­ектов Российской Федерации, что закреплено в их законодатель­стве в соответствии с федеральными актами, и органы местного самоуправления. В отношении последних правовой основой их контрольной деятельности являются: законодательство субъектов Федерации; принятые в соответствии с Конституцией РФ законы (в том числе законы субъектов РФ о местном самоуправлении), а также нормативные акты представительных органов, местного самоуправления — уставы муниципальных образований, положе­ния и др.

На уровне субъектов Федерации их представительные органы власти образуют счетные палаты (контрольно-счетные палаты и т.п. органы) как органы постоянно действующего государствен­ного финансового контроля за поступлением и использованием средств бюджетов субъектов РФ и внебюджетных фондов, создава­емых органами власти соответствующих субъектов. Названные счетные палаты подотчетны представительным органам власти субъектов РФ.

Представительные органы местного самоуправления также об­разуют на своем уровне контрольные органы.

В целях эффективности президентского контроля в ведении Президента РФ создан специальный контрольный орган — Глав­ное контрольное управление Президента Российской Федерации* (преобразованное из Контрольного управления Администрации Президента Российской Федерации, впоследствии — Контрольно­го управления Президента РФ**).

>

* См.. Указ Президента РФ «О Главном контрольном управлении Президента Российской Федерации» от 16 марта 1996 г и утвержденное им Положение о Глав­ном контрольном управлении Президента Российской Федерации // СЗ РФ. 1996. № 12.Ст.1066

** См.: САПП. 1993. № 18. Ст. 1598; СЗ РФ. 1996. № 6. Ст 532.

При осуществлении контрольных функций этот орган взаимо­действует с другими структурными подразделениями Админи­страции Президента РФ, соответствующими комитетами и комис­сиями при нем, аппаратами Правительства РФ, палат Федерально­го Собрания, органами судебной власти и прокуратуры, с различ­ными федеральными службами, органами налоговой полиции и другими федеральными органами исполнительной власти.

К основным функциям Главного контрольного управления от­несено:

— контроль и проверка исполнения федеральных законов, ука­зов и распоряжений Президента РФ федеральными органами ис­полнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, их должностными лицами, а также организациями;

— контроль и проверка исполнения поручений Президента РФ и руководителя его Администрации;

— подготовка на основе проведенных проверок информации для Президента РФ о предупреждении нарушений и совершенст­вовании деятельности федеральных органов исполнительной влас­ти и органов исполнительной власти субъектов РФ.

Таким образом, это орган широкой сферы контрольной деятель­ности, в состав которой входит и финансовый контроль.

Для реализации своих контрольных функций Главное кон­трольное управление наделено правами: требовать от руководите­лей государственных органов, предприятий, учреждений и орга­низаций документы, материалы, письменные объяснения, другую информацию, необходимую для проведения проверок в соответст­вии с задачами Управления; привлекать к проверкам представите­лей правоохранительных и специальных органов контроля, специ­алистов; вносить на рассмотрение Президента РФ предложения по результатам проверок.

Управление не наделено правом применения каких-либо сан­кций, однако оно вправе направлять предписания об устранении выявленных нарушений руководителям федеральных органов ис­полнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Федерации. Эти предписания должны быть рассмотрены безотла­гательно. Не позднее чем в месячный срок должны быть приняты меры по устранению нарушений.

Управление вправе также вносить предложения Президенту РФ, руководителям федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ о привлечении к ответственности и приостановлении деятельности соответствую­щих должностных лиц до принятия решения по результатам про­верки; ставить перед руководителями соответствующих государ­ственных органов вопрос о наложении дисциплинарных взыска­ний на государственных служащих и о временном отстранении их от исполнения должностных обязанностей.

Финансовый контроль осуществляют (наряду с другими свои­ми функциями) полномочные представители Президента РФ в регионах, включающих один или несколько субъектов РФ: на них возложен контроль за использованием средств федерального бюд­жета в соответствующем регионе.*

>

*' См.: Положение о полномочном представителе Президента РФ в регионе // СЗ РФ. 1997. № 28. Ст. 3421.

При необходимости усиления определенных направлений фи­нансового контроля на конкретных этапах Президент РФ образует временные органы. Так, Указом Президента РФ от 11 октября 1996 г. № 1428 создана Временная чрезвычайная комиссия при Президенте РФ по укреплению налоговой и бюджетной дисципли­ны,* к основным задачам которой отнесены контроль за своевре­менностью и полнотой уплаты налогов, таможенных и других обя­зательных платежей, за своевременным и целевым использовани­ем средств федерального бюджета и государственных внебюджет­ных фондов.

>

* СЗ РФ. 1996. №42. Ст. 4793; состав Комиссии—СЗ РФ. 1998. №22. Ст. 2430.

Органы исполнительной государственной власти общей ком­петенции — Правительство Российской Федерации, правительст­ва, администрации субъектов Федерации направляют контроль­ную деятельность подведомственных им органов государственного управления, в том числе финансовых, а также непосредственно сами осуществляют финансовый контроль.

В пределах своих полномочий Правительство РФ на основа­нии Конституции России (ст. 114) и Федерального конституцион­ного закона «О Правительстве Российской Федерации»* контроли­рует составление и исполнение федерального бюджета, проведение единой финансовой, кредитной и денежной политики, осущест­вляет валютный контроль.

>

* СЗ РФ. 1997. № 51. Ст. 5712; 1998. № 1. Ст. 1.

Одновременно в полномочия Правительства РФ входит руко­водство и контроль за деятельностью в области финансов федераль­ных министерств, государственных комитетов и других, включая органы федеральной службы финансовой сферы, которые подот­четны ему.

Помимо этого, Правительство РФ осуществляет контроль за деятельностью органов исполнительной власти субъектов РФ по вопросам, отнесенным к ведению РФ и полномочиям совместного ведения Федерации и ее субъектов. В случае противоречия актов органов исполнительной власти субъектов РФ федеральному зако­нодательству и международным обязательствам РФ Правительство РФ вносит предложения Президенту РФ о приостановлении действия этих актов.

Направляя деятельность подведомственных ему органов по осу­ществлению финансового контроля, Правительство РФ принимает правовые акты (нормативные и индивидуальные), регулирующие порядок этой деятельности. Это относится как к отраслевым орга­нам государственного управления, так и действующим в сфере фи­нансов. Так, Правительством РФ утверждены Положение о Ми­нистерстве финансов РФ (постановление от 6 марта 1998 г.), Поло­жение о федеральном казначействе РФ (постановление от 27 августа 1993 г.), о других службах, где закреплены функции по финан­совому контролю.

Правительство вправе образовывать свои комиссии, другие ор­ганы при нем с контрольными функциями, включая финансовые (например, Комиссия по контролю за предоставлением налоговых и таможенных льгот;* Федеральная комиссия по обеспечению формирования доходов федерального бюджета за счет средств от при­ватизации;** Комиссия по совершенствованию налоговой системы и обеспечению доходов федерального бюджета)***

>.

* СЗ РФ. 1998. № 8. Ст. 947.

** СЗ РФ. 1997. № 5. Ст. 658.

*** СЗ РФ. 1999. №16. Ст. 1991.

Создание комиссий может быть предписано Правительству РФ законодательным актом. Так, Федеральным законом «О федераль­ном бюджете на 1999 год» (ст. 129) Правительству РФ предписано создать специальную комиссию в составе представителей Прави­тельства РФ и Государственной Думы, уполномоченную контроли­ровать погашение задолженностей по возвратным бюджетным ин­вестиционным ассигнованиям.

Важное значение в силу своей повседневности, регулярности и систематичности имеет финансовый контроль, осуществляемый государственными органами, деятельность которых специально направлена на область финансов. К ним относятся Министерство финансов РФ с входящими в его систему структурными подразде­лениями и органами, а также Министерство РФ по налогам и сбо­рам, Государственный таможенный комитет РФ, Федеральная служба по валютному и экспортному контролю.

На уровне субъектов РФ такой контроль проводят министерст­ва финансов или финансовые управления администраций, в муниципальных образованиях — финансовые отделы или управления администраций, формируются соответствующие казначейства и налоговые службы.

На Министерство финансов РФ возложено проведение в рам­ках его компетенции государственного финансового контроля. Его направлениями являются: контроль за целевым использованием федерального бюджета и средств государственных внебюджетных и целевых бюджетных фондов; за расходами, связанными с госу­дарственным внутренним и внешним долгом; за формированием и сохранностью Государственного фонда драгоценных металлов и драгоценных камней РФ; контроль за использованием и хранени­ем драгоценных металлов и драгоценных камней организациями и совершением сделок с ними, а также страховой надзор и кон­троль за обеспечением платежеспособности страховщиков; кон­троль за качеством аудиторских проверок; за доходами от проведе­ния лотерей, зарегистрированных в РФ.*

>

* См.: Положение о Министерстве финансов РФ//СЗРФ. 1998. №11. Ст. 1288.

В связи с этим Минфин России вправе проводить комплексные ревизии и тематические проверки поступления и расходования средств федерального бюджета, внебюджетных фондов и других федеральных средств, проводит документальные ревизии и про­верки финансово-хозяйственной деятельности по заданиям право­охранительных органов. По обращениям органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления Минфин России организует ревизии и финансовые проверки соответствую­щих организаций.

Для выполнения контрольных полномочий Минфин России имеет право запрашивать необходимые материалы по бюджетным и внебюджетным фондам и применять меры воздействия по ре­зультатам контроля — при установлении фактов нецелевого ис­пользования взыскивать их с наложением штрафа; ограничивать, приостанавливать и прекращать финансирование организаций в случае нарушения финансовой дисциплины. Вместе с тем, Мин­фин России уполномочен предоставлять отсрочки и рассрочки по налоговым платежам в федеральный бюджет.

Следует обратить внимание на то, что закрепленные ныне кон­трольные полномочия Министерства финансов РФ направлены на бюджет и государственные внебюджетные фонды только феде­рального уровня. И в тех случаях, когда проверяется деятельность исполнительных органов власти субъектов Федерации, его кон­трольные функции не должны выходить за эти рамки. Такой под­ход обусловлен принципом самостоятельности в бюджетном устройстве Российской Федерации, самостоятельности финансовой деятельности субъектов Федерации и органов местного самоуправ­ления в установленных законодательством пределах, их ответст­венностью за формирование и использование своих финансовых ресурсов.

Подобно Минфину России в Российской Федерации функции контроля осуществляют финансовые органы, субъектов Федерации в отношении соответствующих бюджетов и внебюджетных фон­дов, а также финансовые органы в системе местного самоуправле­ния — относительно местных бюджетов и внебюджетных фондов.

Важной стороной в деятельности в данной области Министерст­ва финансов РФ является выполнение функций по обеспечению организации финансового контроля: осуществление методологи­ческого руководства бухгалтерским учетом и отчетностью, ут­верждение типовых форм бухгалтерского учета и отчетности, осу­ществление лицензирования и т.п.

Финансовый контроль осуществляют все структурные подраз­деления Министерства финансов РФ соответственно их компетен­ции. Однако Министерство финансов РФ имеет в своей структуре и специальные подразделения, предназначенные именно для про­ведения финансового контроля или надзора: Департамент государ­ственного финансового контроля и аудита, Департамент страхово­го надзора. В его ведении находятся Федеральное казначейство, Пробирная палата и др. органы.

Департамент государственного финансового контроля и ау­дита создан на основании постановления Правительства РФ от 6 марта 1998г. № 276* на базе нескольких упраздненных структур­ных подразделений Минфина России, в том числе Контрольно-ре­визионного управления (КРУ) и Департамента организации ауди­торской деятельности.** Произведена также реорганизация кон­трольных органов на местах: на основе постановления Правитель­ства РФ от 6 августа 1998 г. № 886 организованы контрольно-реви­зионные управления Минфина России в субъекте РФ (территори­альные КРУ).***

>

* СЗ РФ. 1998. № 10, Ст. 1204; № 33. Ст. 4006; № 45. Ст. 5524. Его деятельность регулируется также приказом Минфина России от 11 марта 1998 г. «Об образовании Департамента государственного финансового контроля и аудита».

** См.: Финансы. 1998. № 12. С. 6.

*** См.: Положение о контрольно-ревизионном управлении Министерства фи­нансов РФ в субъекте РФ. Утв. пост. Правительства РФ от 6 августа 1998 г. // СЗ РФ.1998.№ 33. Ст.4007.

В задачи названного Департамента входит контроль за испол­нением федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов, организацией денежного обращения, использова­нием кредитных ресурсов, состоянием государственного внутрен­него и внешнего долга, государственных резервов, предоставлени­ем налоговых льгот и преимуществ.

Департамент государственного финансового контроля и аудита организует и проводит самостоятельно и с привлечением террито­риальных КРУ ревизии и проверки; контролирует использование федеральных средств, в том числе в иностранной валюте; органи­зует контроль за качеством проведения аудиторами и аудиторски­ми организациями аудиторских проверок (кроме аудита в банков­ской системе, поскольку это относится к полномочиям Централь­ного банка РФ).

В случае установления нарушений использования федераль­ных средств, израсходованные незаконно или не по целевому на­значению средства, а также доходы от их использования, по пред­писанию Департамента, подлежат возмещению в течение одного месяца после выявления нарушений.

Основной задачей деятельности территориальных управлений КРУ является осуществление последующего контроля за своевре­менным, целевым и рациональным использованием и сохраннос­тью федеральных средств. Они также проводят на договорной ос­нове по обращениям органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления ревизии и финан­совые проверки (с возмещением расходов) поступления и расходо­вания средств соответствующих бюджетов, внебюджетных фондов и доходов от имущества.

В процессе ревизий и проверок территориальные КРУ вправе принимать меры по устранению выявленных нарушений финансо­вой дисциплины и неэффективного расходования средств, давать обязательные указания об устранении этих нарушений, о возмеще­нии причиненного ущерба и привлечении к ответственности ви­новных лиц в соответствии с законодательством РФ. Они также имеют право вносить предложения о взыскании с организаций бюджетных средств, использованных не по целевому назначению;

ставить вопрос об отстранении от работы должностных лиц, винов­ных в нарушении законодательства; передавать материалы реви­зий и проверок в правоохранительные органы.

В области аудита территориальные КРУ осуществляют в соот­ветствии с поручениями Минфина России контроль за качеством проведения аудиторами и аудиторскими организациями аудитор­ских проверок организаций (кроме аудита в банковской системе). По результатам этих проверок они имеют право ставить вопросы

перед Минфином России об аннулировании лицензий на осущест­вление аудиторской деятельности.

Руководитель территориального КРУ назначается на долж­ность и освобождается от нее Минфином России.

Органы федерального казначейства, находящегося в подчине­нии Министерства финансов РФ, наряду с другими функциями осуществляют и контроль, направленный на исполнение феде­рального бюджета и использование средств государственных (фе­деральных) внебюджетных фондов.* Органы федерального казна­чейства наделены широкими правами, обеспечивающими выпол­нение их контрольных функций: производить в министерствах, ведомствах, на предприятиях, в учреждениях и организациях, в банках и иных финансово-кредитных учреждениях проверки де­нежных и бухгалтерских документов, отчетов, планов, смет и т.п.;

получать от банков, иных финансово-кредитных учреждений справки о состоянии счетов предприятий, учреждений и организа­ций, использующих федеральные средства; изымать документы, свидетельствующие о нарушении порядка исполнения федераль­ного бюджета и правил совершения операций с внебюджетными средствами.

>

* См.: Указ Президента РФ «О федеральном казначействе» от 8 декабря 1992г. № 1556 // ВВС РФ. 1992. № 50. Ст. 2978; Положение о федеральном казначействе. Утв. пост. Совета Министров — Правительства РФ от 27 августа 1993 г. № 864 // САПП. 1993. № 35. Ст. 3320.

Они вправе применять санкции и другие меры принудительно­го воздействия в случаях установления нарушений финансовой дисциплины: приостанавливать операции по счетам в банках, вы­давать предписания о бесспорном порядке взыскания средств, ис­пользованных не по целевому назначению, с наложением штрафа в размере учетной ставки Центрального банка РФ; налагать на банки или иные финансово-кредитные учреждения штрафы в слу­чаях несвоевременного зачисления ими средств, поступающих в доход федерального бюджета или в государственные внебюджет­ные фонды (или средств, перечисленных из указанного бюджета и фондов на счета получателей) в размере действующей в банке (фи­нансово-кредитном учреждении), допустившем нарушение, про­центной ставки при краткосрочном кредитовании, увеличенной на десять пунктов. Казначейство вправе вносить в Центральный банк РФ представления на лишение соответствующих банков и иных финансово-кредитных учреждений лицензий на совершение бан­ковских операций. Упомянутая мера связана с функциями казна­чейства по кассовому исполнению федерального бюджета.

Налоговые органы, в Российской Федерации. Налоговыми орга­нами являются Министерство РФ по налогам и сборам и его терри­ториальные органы по городам и районам.* Они действуют как система специализированных органов финансового контроля, дея­тельность которых направлена на обеспечение единой системы контроля за соблюдением российского налогового законодательст­ва, правильности исчисления, полноты и своевременности внесе­ния налогов в бюджет, а также в установленных случаях — во внебюджетные фонды. Налоговые органы наделены широким кру­гом контрольных полномочий и прав по применению мер прину­дительного воздействия к нарушителям налогового законодатель­ства. Налоговый кодекс РФ закрепил эти полномочия и санкции, уточнив и конкретизировав их содержание, а также порядок при­менения.

Налоговые проверки полномочны также проводить федераль­ные органы налоговой полиции.**

>

* См.: Закон РФ «О налоговых органах Российской Федерации» от 21 марта 1991 г. в ред. Федерального закона от 8 июля 1999 г. № 151-ФЗ // Российская газета. 1999. 14 июля; Указ Президента РФ «О Министерстве Российской Федерации по налогам и сборам» от 23 декабря 1998 г. // СЗ РФ. 1998. № 52. Ст. 6393.

** См.; Закон РФ «О федеральных органах налоговой полиции» от 24 июня 1993 г. // ВВС. 1993. № 29. Ст. 1114; СЗ РФ. 1995. № 51. Ст. 4973.

В сфере налогообложения при перемещении товаров через та­моженную границу Российской Федерации осуществляют кон­троль таможенные органы, к полномочиям которых относится и валютный контроль (см. ТК РФ, ст. 34 НК РФ).

Функции государственного страхового надзора, осуществляе­мые Департаментом страхового надзора Минфина России также ограничены особой сферой — страховой деятельностью. Они осу­ществляются в целях обеспечения соблюдения требований законо­дательства Российской Федерации о страховании, развития стра­ховых услуг, защиты прав и интересов участников страховых от­ношений, в связи с чем производится контроль за обеспечением платежеспособности страховщиков.*

>

* См.: Закон РФ «Об организации страхового дела» в ред. Федерального закона от 31 декабря 1997 г. // ВВС. 1992. № 2 Ст. 56; СЗ РФ. 1998. № 1. Ст. 4; Положение о Федеральной службе России по надзору за страховой деятельностью // САПП. 1993. № 17. Ст. 1464.

Важное место в их функциях занимает предварительный кон­троль, осуществляемый ими в процессе выдачи лицензий на осу­ществление страховой деятельности. По результатам текущего и последующего контроля они вправе приостановить, ограничить действие лицензии или отозвать ее.

Банки (кредитные организации). Их функции в области финансового контроля в современный период существенно измени­лись. Это обусловлено изменением принципов регулирования эко­номики и связанной с ним перестройкой банковской системы, об­разованием коммерческих банков, основанных на различных фор­мах собственности. В результате функции банков по контролю за деятельностью предприятий, организаций, учреждений сузились. Коммерческие банки не осуществляют контрольных полномочий в отношении своей клиентуры в административном порядке, как это было прежде, когда все банки были государственными и наде­лены властными полномочиями. Однако на основе действующего законодательства банки правомочны контролировать соблюдение предприятиями, организациями, учреждениями порядка ведения кассовых операций и соблюдение валютного законодательства. В других отношениях банки осуществляют контроль на граждан­ско-правовой основе как сторона в договоре.*

>

* См.: Федеральный закон «О банках и банковской деятельности» в ред. Феде­рального закона от 3 февраля 1996 г. // СЗ РФ. 1996. № 6. Ст. 492; 1998. № 31. Ст. 3829; Российская газета. 1999. 7 и 14 июля.

Отличается особенностями контроль, осуществляемый Цент­ральным банком РФ в силу специфики своего правового положе­ния, соединяющего статус органа государственного управления и юридического лица, осуществляющего хозяйственную деятель­ность. На Центральный банк как орган государственного управле­ния возложен надзор за деятельностью коммерческих банков и других кредитных организаций. При этом он вправе применить к банкам, нарушающим законодательство и установленные правила деятельности, принудительные меры воздействия в администра­тивном порядке. Федеральным законом от 31 июля 1998 г. в них были внесены изменения.* Центральный банк Российской Федера­ции осуществляет также контроль за соблюдением законодатель­ства о валютном регулировании и денежном обращении.

>

* См.: Федеральный закон «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» в ред. Федерального закона от 26 апреля 1995 г. // СЗ РФ. 1995. № 8. Ст. 1593; 1998. № 31. Ст. 3829.

Ведомственный финансовый контроль — это контроль минис­терств, ведомств, других органов исполнительной власти, государ­ственного управления за деятельностью входящих в их систему предприятий, организаций, учреждений.* Его осуществляют самостоятельные структурные контрольно-ревизионные подразделения (управления, отделы, группы) министерств, ведомств, подчиненные непосредственно руководителям этих органов. Рабо­та контрольно-ревизионных подразделений находится под контро­лем Министерства финансов РФ, финансовых органов субъектов Федерации. Не реже одного раза в год министерства и ведомства докладывают о состоянии контрольно-ревизионной работы Прави­тельству РФ.

>

* См.: Положение о ведомственном контроле за финансово-хозяйственной де­ятельностью объединений, предприятий, организаций и учреждений. Утв. пост. Совета Министров СССР от 2 апреля 1981 г. // СП СССР. 1981. Отд. 1. № 15. Ст.89.

К основным задачам ведомственного контроля относятся: кон­троль за выполнением плановых заданий, экономным использова­нием материальных и финансовых ресурсов, сохранностью госу­дарственной собственности, правильностью постановки бухгал­терского учета, состоянием контрольно-ревизионной работы, а также пресечение фактов приписок, бесхозяйственности, расточи­тельства и всякого рода излишеств.

Ревизии и проверки финансово-хозяйственной деятельности назначаются в каждом отдельном случае руководителем соответ­ствующего органа. Они проводятся в коммерческих организациях комплексно один раз в год, а в бюджетных учреждениях — один раз в два года. При проведении ревизий ревизоры обязаны опи­раться на трудовые коллективы, общественные организации, при­нимать участие в выработке предложений по устранению выявлен­ных нарушений.

Указом Президента РФ «О мерах по обеспечению государствен­ного финансового контроля в РФ» от 25 июля 1996 г.* обращено особое внимание контрольно-ревизионных подразделений органов исполнительной власти, как и других органов государственного финансового контроля, на проверку поступления и расходования государственных бюджетных и внебюджетных средств. Признано необходимым проведение не реже одного раза в год комплексных ревизий и тематических ревизий в органах исполнительной влас­ти, а также на предприятиях, в учреждениях и организациях, использующих средства федерального бюджета. Средства, израс­ходованные незаконно или не по целевому назначению, а также доходы, полученные от их использования, подлежат возмещению по предписанию соответствующих органов государственного фи­нансового контроля в течение одного месяца после выявления ука­занных нарушений.

>

* СЗ РФ. 1996. №31. Ст. 3696.

В рамках ведомственного контроля проводится внутрихозяй­ственный финансовый контроль, т.е. контроль, осуществляемый на конкретных предприятиях, в объединениях, организациях и учреждениях их руководителями и функциональными структурными подразделениями (бухгалтерией, финансовым отделом, от­делами планирования и нормирования заработной платы и др.). Контрольные функции в данном случае — необходимое условие процесса повседневной финансово-хозяйственной деятельности. Важную роль и наиболее широкие функции внутрихозяйственного финансового контроля выполняет бухгалтерская служба предпри­ятий, организаций, учреждений, ведущая бухгалтерский учет.

Возросшее значение бухгалтерского учета в организации хо­зяйственной деятельности, обеспечении законности и целесообраз­ности хозяйственных операций, использовании материальных, трудовых и финансовых ресурсов проявилось в принятии впервые в стране Федерального закона «О бухгалтерском учете» от 21 нояб­ря 1996 г.* До него эта сфера регулировалась в основном правовы­ми актами Министерства финансов или, реже, постановлениями Правительства.** Законодательный акт усиливает правовую основу организации бухгалтерского учета.

>

* СЗ РФ 1996. № 48. Ст. 5369; 1998. № 30. Ст. 3619. См. также Положение по ведению бухгалтерского учета и бухгалтерской отчетности в РФ. Утв приказом Минфина России от 29 июля 1998 г. № 34н // Нормативные акты по финансам, налогам, страхованию и бухгалтерскому учету. 1999. .№ 1. С. 90—107

** См.: Положение о главных бухгалтерах // СП СССР. 1980. № 6. Ст. 43;

Положение о бухгалтерском учете и отчетности в Российской Федерации. Утв. приказом Минфина России от 20 марта 1992 г. с изм. и доп. // Там же. 1994. № 8. С.101– 111.

Согласно Закону бухгалтерский учет — это упорядоченная система сбора, регистрации и обобщения информации в денежном выражении об имуществе, обязательствах организаций и их дви­жении путем сплошного, непрерывного и документального учета всех хозяйственных операций.

Одной из основных задач бухгалтерского учета является фор­мирование и обеспечение полной и достоверной информации о деятельности организации и ее имущественном положении, необходимой для контроля за соблюдением законодательства РФ при осуществлении организацией хозяйственных операций, использовании материальных, трудовых и финансовых ресурсов в соответствии с утвержденными нормами, нормативами и сметами.

Упомянутый Закон распространяется на все организации, на­ходящиеся на территории РФ, а также на филиалы и представи­тельства иностранных организаций, если иное не предусмотрено международными договорами РФ. Граждане, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридическо­го лица, ведут учет доходов и расходов в порядке, установленном налоговым законодательством РФ.

Ответственность за организацию бухгалтерского учета в орга­низациях несут их руководители.

Руководители организаций могут в зависимости от объема учетной работы: а) учредить бухгалтерскую службу как структур­ное подразделение, возглавляемое главным бухгалтером; б) ввести в штат должность бухгалтера; в) передать на договорных началах ведение бухгалтерского учета специализированным организациям или бухгалтеру-специалисту; г) вести бухгалтерский учет лично.

Главный бухгалтер (бухгалтер) назначается и освобождается от должности руководителем организации и ему непосредственно подчиняется. Главный бухгалтер (бухгалтер) несет ответствен­ность за ведение бухгалтерского учета, своевременное представле­ние полной и достоверной бухгалтерской отчетности. Он обеспечивает соответствие осуществляемых хозяйственных операций зако­нодательству, контроль за движением имущества и выполнением обязательств.

Требования главного бухгалтера по документальному оформле­нию хозяйственных операций и представлению в бухгалтерию не­обходимых документов и сведений обязательны для всех работни­ков организации.

Денежные и расчетные документы, финансовые и кредитные обязательства без подписи главного бухгалтера считаются недей­ствительными и не должны приниматься к исполнению.

При разногласиях между руководителем и главным бухгалте­ром по отдельным хозяйственным операциям документы могут быть приняты к исполнению с письменного распоряжения руково­дителя. В этом случае он несет всю полноту ответственности за последствия осуществления таких операций.

Финансовый контроль, осуществляемый государственными органами и органами местного самоуправления, дополняется общественным финансовым контролем, основанным на положени­ях Конституции РФ, устанавливающих права граждан, в том числе — право на участие в управлении делами государства (ст. 32), обязанности органов государственной власти и органов местного самоуправления обеспечить каждому возможность оз­накомления с документами и материалами, непосредственно за­трагивающими его права и свободы (ст. 24). Такой контроль могут осуществлять как отдельные граждане, так и трудовые коллек­тивы, а также общественные объединения (в частности, профсо­юзы и другие). Помимо этого государственные органы могут при­влекать общественность к выполнению своих контрольных функ­ций.

Согласно ст. 27 Федерального закона «Об общественных объ­единениях» от 19 мая 1995 г.* они вправе: вносить свои предложе­ния по вопросам общественной жизни в органы государственной власти; участвовать в выработке решений органов государствен­ной власти и местного самоуправления; представлять и защищать свои права, законные интересы своих членов, а также других граждан в органах государственной власти и местного самоуправ­ления. Реализация всех этих прав связана с участием в осущест­влении контроля, в частности, финансового контроля.

>

* СЗ РФ.1995 № 21.Ст.1930;1997; № 20.Ст.2231;1998. № 30.Ст. 3608.

Важное значение в условиях формирования рыночных отноше­ний имеет развитие аудиторского финансового контроля.

Аудиторский финансовый контроль — это независимый вневе­домственный контроль, осуществляемый в качестве одного из видов предпринимательской деятельности — аудиторской дея­тельности.*

>

* Характеристику аудита как предпринимательской деятельности по оказа­нию услуг см.. Хозяйственное право / Отв. ред. Мартемьямов В.С. М., 1994. Т. II. С.310—320.

Появление такого вида контроля связано с переходом к рыноч­ным отношениям и изменением методов регулирования экономи­ки. Создание предприятий, коммерческих банков, других хозяй­ственных структур, основанных на негосударственных формах собственности, потребовало решения вопроса о формах и субъек­тах проведения контроля за их финансово-хозяйственной деятель­ностью в целом, поскольку контроль компетентных государствен­ных органов в рассматриваемых отношениях направлен главным образом на интересы государственной казны. В то же время сами хозяйствующие субъекты заинтересованы в достоверности и каче­ственности учета и отчетности по финансово-хозяйственной дея­тельности, что в конечном итоге отвечает и интересам государства. Использование аудиторской формы контроля позволяет сочетать интересы этих двух сторон, причем, что важно, без затрат бюджет­ных средств на контрольную деятельность.

В становлении и развитии в России аудиторского финансового контроля нашел отражение опыт развитых зарубежных стран, где такая форма контроля широко распространена.

Порядок проведения аудиторского финансового контроля уре­гулирован Указом Президента РФ «Об аудиторской деятельности в Российской Федерации» от 22 декабря 1993 г. и утвержденными этим Указом Временными правилами аудиторской деятельности в Российской Федерации.* Аудиторская деятельность согласно этим

актам представляет собой предпринимательскую деятельность ау­диторов или аудиторских фирм по осуществлению независимых вневедомственных проверок бухгалтерской (финансовой) отчет­ности, платежно-расчетной документации, налоговых деклараций и других финансовых обязательств и требований экономических

субъектов, а также оказанию иных аудиторских услуг (услуги по ведению бухгалтерского учета, составлению деклараций о доходах

и т.п.).

>

* САПП. 1993. № 52. Ст. 5069.

К экономическим субъектам отнесены (независимо от органи­зационно-правовых форм и форм собственности) предприятия, их объединения, организации и учреждения, банки и кредитные уч­реждения, а также их союзы и ассоциации, страховые организа­ции, товарные и фондовые биржи, инвестиционные, пенсионные, общественные и другие фонды, а также граждане, осуществляющие самостоятельную предпринимательскую деятельность. Сюда же входят и аудиторские фирмы, а также самостоятельно работаю­щие аудиторы.

Аудиторские фирмы регистрируются как предприятия, а физи­ческие лица, занимающиеся аудитом самостоятельно, — как пред­приниматели. Аудиторы должны пройти в установленном порядке аттестацию. Аудиторская деятельность может осуществляться только после получения лицензии.*

>

* См.: Порядок проведения аттестации на право осуществления аудиторской деятельности; Порядок выдачи лицензии на осуществление аудиторской деятельности. Утв. пост. Правительства РФ от 6 мая 1994 г. // СЗ РФ. 1994. № 4. Ст. 365.

Аудиторы и аудиторские фирмы не вправе заниматься какой-либо предпринимательской деятельностью, кроме аудиторской и другой, связанной с ней деятельности. Аудиторская проверка может быть обязательной и инициативной. Обязательная провер­ка проводится в случаях, прямо установленных в законодательст­ве Российской Федерации, инициативная — по решению самого экономического субъекта.

При уклонении экономического субъекта от обязательной проверки либо препятствовании ее проведению к нему применяют­ся меры взыскания в виде штрафа в сумме от 100– до 500-кратного, а к руководителям экономического субъекта — в сумме от 50– до 100-кратного размера минимальной заработной платы. Эти санкции применяются по решению суда или арбитражного суда по искам, предъявляемым прокурором, органами федерального казначейст­ва, государственной налоговой службы и налоговой полиции.

Обязательными являются и проверки, проводимые по поручению органов дознания или следователя при наличии санкции прокурора, а также суда и арбитражного суда. Такие поручения могут быть даны при наличии в производстве указанных органов возбуж­денного уголовного дела, принятого к производству гражданского дела или дела, подведомственного арбитражному суду, соответст­вующих своими обстоятельствами данному поручению.

Оплата работы аудитора (аудиторской фирмы) в этом случае производится предварительно за счет проверяемого экономическо­го субъекта. Повторные аудиторские проверки по тем же основа­ниям производятся за счет средств федерального бюджета.

5.3. Методы финансового контроля

Финансовый контроль проводится разнообразными методами, под которыми понимают, приемы или способы, средства его осу­ществления. Применение конкретного метода зависит от ряда фак­торов: от правового положения и особенностей форм деятельности органов, осуществляющих контроль, от объекта и цели контроля, оснований возникновения контрольных правоотношений и др.

Используются следующие методы финансового контроля: реви­зии, проверки (документации, состояния учета и отчетности и т.д.), рассмотрение проектов финансовых планов, заявок, отчетов о финансово-хозяйственной деятельности, заслушивание докла­дов, информации должностных лиц и др. Проведение их, как пра­вило, планируется. Однако они могут осуществляться и вне плана, в связи с возникшей необходимостью.

Эти общие методы конкретизируются в методиках, правилах проведения контроля различных объектов (например, методичес­кие письма и указания налоговых органов, в частности, Методи­ческое пособие по проведению камеральных проверок. Программа проверки крупных плательщиков налога на пользователей автомо­бильных дорог,* инструкции Минфина России по составлению от­четности об исполнении бюджета, смет расходов бюджетных уч­реждений и т.п.).

>

* См Нормативные акты по финансам, налогам 1998 № 5. С 79—87

Основной метод финансового контроля — ревизия, т.е. наибо­лее глубокое и полное обследование финансово-хозяйственной де­ятельности предприятий, организаций, учреждений с целью про­верки ее законности, правильности и целесообразности. Ревизии проводят разные контролирующие органы, прежде всего финансо­вые, а также органы государственного управления в отношении подведомственных организаций. Ревизии могут быть проведены как по плану этих органов, так и по указанию других компетент­ных органов, в том числе правоохранительных.

По объекту проверки различают ревизии документальные, фактические, полные (сплошные), выборочные (частичные). По организационному признаку они могут быть плановыми (предус­мотренными в плане работы соответствующего органа) и внеплано­выми (назначенными в связи с поступлением сигналов, жалоб и заявлений граждан, требующих неотлагательной проверки), ком­плексными (проводимыми совместно несколькими контролирую­щими органами).

При проведении документальной ревизии проверяются доку­менты, в особенности первичные денежные документы (счета, пла­тежные ведомости, ордера, чеки), а не только отчеты, сметы и т.п. Фактическая ревизия означает проверку не только документов, но и наличия денег, материальных ценностей. Под полной ревизией понимают проверку всей деятельности предприятия, ор­ганизации, учреждения за определенный период. При выборочной ревизии контроль направлен на какие-либо отдельные стороны фи­нансово-хозяйственной деятельности (например, проверка коман­дировочных расходов, работы по приему налоговых и страховых взносов). Срок проведения ревизии — не более 30 дней.

Результаты ревизии оформляются актом, имеющим важное юридическое значение. Он подписывается руководителем ревизи­онной группы, руководителем проверяемой организации и ее глав­ным бухгалтером. Свои возражения и замечания руководитель и главный бухгалтер проверяемой организации должны приложить в письменном виде к акту ревизии, подписав его.

На основе акта ревизии принимаются меры по устранению вы­явленных нарушений финансовой дисциплины, к возмещению причиненного материального ущерба; разрабатываются предло­жения по предупреждению нарушений государственной дисцип­лины; виновные привлекаются к ответственности. Руководитель организации, назначившей ревизию, обязан обеспечить контроль за выполнением решений, принятых по ее результатам.

При необходимости срочных мер по устранению выявленных ревизией нарушений и злоупотреблений и привлечения к ответст­венности виновных лиц в ходе ревизии составляется отдельный (промежуточный) акт, а материалы ревизии передаются следст­венным органам. Руководитель проверяемой организации обязан принять меры к устранению выявленных нарушений, не ожидая окончания ревизии. Об этом делается соответствующая запись в акте ревизии.

КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ

1. Что понимают под финансовым контролем? Каково его значение?

2. Что составляет основное содержание финансового контроля?

3. Что понимают под финансовой дисциплиной?

4. Что изменилось в содержании и организации финансового контроля в условиях перехода к рыночной экономике?

5. На какие виды подразделяется финансовый контроль в зависимости от времени его осуществления?

6. Какие виды финансового контроля выделяются в зависимости от органов, осуществляющих его?

7. На основе Конституции РФ рассмотрите полномочия представи­тельных (законодательных) органов власти, их комитетов, комиссий, де­путатов в области финансового контроля.

8. Как организовано осуществление президентского финансового контроля?

9. Охарактеризуйте правовое положение и функции Контрольного уп­равления Президента РФ, его права.

10. Каковы полномочия по финансовому контролю Правительства РФ, правительств и администраций субъектов Федерации?

11. Каковы полномочия Министерства финансов РФ в области финан­сового контроля, меры воздействия, применяемые по результатам контро­ля к учреждениям, предприятиям и организациям?

12. Каковы контрольные функции федерального казначейства? Сан­кции, применяемые им?

13. Назовите полномочия налоговых органов в области финансового контроля и применяемые этими органами санкции.

14. Охарактеризуйте функции банков в области финансового контроля.

15. Охарактеризуйте функции контроля и надзора, осуществляемые Центральным банком РФ за деятельностью коммерческих банков.

16. Что понимается под ведомственным финансовым контролем, како­вы его задачи, субъекты, осуществляющие этот контроль?

17. Что понимается под внутрихозяйственным финансовым контро­лем? Кто его осуществляет?

18. Что такое бухгалтерский учет и каково его значение для проведе­ния финансового контроля?

19. Каковы права и обязанности главного бухгалтера в области финан­сового контроля?

20. Охарактеризуйте общественный финансовый контроль.

21. Определите понятие и особенности аудиторского финансового контроля.

22. Что понимается под инициативным аудиторским контролем?

23. В каком порядке проводятся обязательные аудиторские проверки? Какие меры взыскания применяются в случае уклонения от них?

24. Что понимается под методами финансового контроля? Назовите их.

25. Охарактеризуйте ревизию как метод финансового контроля, виды ревизий.

26. Каково значение и порядок оформления акта ревизии?

ОСОБЕННАЯ ЧАСТЬ

1. ПРАВОВОЙ РЕЖИМ

ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МЕСТНЫХ (МУНИЦИПАЛЬНЫХ) БЮДЖЕТОВ И ВНЕБЮДЖЕТНЫХ ДЕНЕЖНЫХ ФОНДОВ

1.1. Бюджетное право и бюджетное устройство в Российской Федерации

1.1.1. Понятие, роль и правовая форма государственного и местного (муниципального) бюджетов

Государственные и местные (муниципальные) бюджеты явля­ются центральным звеном финансовой системы Российской Феде­рации как и любого другого государства. Бюджет — необходимый атрибут государства и основа его суверенитета. Посредством бюд­жетов образуются денежные фонды соответствующего государст­венного или муниципального образования, которые обеспечивают выполнение задач общего для них значения, создают финансовую основу для осуществления функций органов государственной влас­ти и местного самоуправления.

В материальном аспекте государственный, как и местный бюджет, представляет собой централизованный в масштабах оп­ределенного государственного или муниципального образования денежный фонд, который находится в распоряжении соответству­ющих органов государственной власти или местного самоуправле­ния. Материальное содержание бюджета подвижно, постоянно ме­няется объем концентрируемых в нем денежных средств, виды поступлений в него, направления расходов и т.п. Однако сущность бюджета проявляется в тех общественных отношениях, которые связаны с концентрацией и использованием его средств, т.е. в ха­рактеристике бюджета как экономической категории. В этом ас­пекте бюджет представляет собой совокупность экономических (денежных) отношений, которые возникают в связи с образовани­ем, распределением и использованием централизованных денеж­ных фондов, предназначенных для осуществления общих государ­ственных и муниципальных задач и выполнения функций соответ­ствующих органов власти и самоуправления.

В бюджетах концентрируется наиболее крупная часть финан­совых ресурсов государства.

Понятие бюджета имеет и юридический аспект. В этом случае он рассматривается как правовой акт. В таком смысле бюджет – это основной финансовый план образования, распределения и ис­пользования централизованного денежного фонда государства или муниципального образования, утверждаемый соответствую­щим представительным органом государственной власти или местного самоуправления. Данный финансовый план закрепляет юридические права и обязанности участников бюджетных отно­шений.

В законодательстве содержится юридическая характеристика бюджета и с позиций права собственности. Согласно Гражданско­му кодексу РФ (п. 4 ст. 214) средства государственного бюджета и иное государственное имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями, составляют соответст­венно государственную казну РФ или субъекта РФ. Таким образом, средства государственного бюджета — часть государственной казны. Средства местного бюджета отнесены к объектам муници­пальной собственности и соответственно — составной части муниципальной казны (ст. 215). Такая характеристика важна тем, что определяет собственника бюджетных средств: им является не тот или иной орган государственной власти или местного самоуправ­ления, а сами названные государственные или муниципальные об­разования (Российская Федерация, субъекты РФ, города, районы и т.п.). Соответствующие органы власти и управления осуществля­ют в пределах своей компетенции распоряжение этой собственнос­тью. Конституция РФ (п. «г» ч. 1 ст. 72) относит вопросы разгра­ничения государственной собственности, куда входят и бюджет­ные средства, к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.

Понятие бюджета дается и в законодательстве. Так, в Законе РФ «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса» от 10 октября 1991 г. бюджет определяется как форма образования и расходования денежных средств для функционирования органов государственной власти.* Однако это характеризует лишь одну его сторону — связь с функционированием органов государственной власти. К тому же за пределами приведенного определения оста­лись не только другие особенности данной категории, но и местные бюджеты.

>

* ВВС. 1991. №46. Ст. 1543 (с изм. и доп.).

Впоследствии в законодательстве была уточнена формулировка понятия бюджета. Согласно Бюджетному кодексу 1998 г. (ст. 6)* и его целях бюджет — это форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обес­печения задач и функций государства и местного самоуправления. При сохранении сходства с вышеприведенным данное определение приобрело некоторые уточнения. В нем вместо довольно неопреде­ленного выражения «денежные средства для функционирования органов государственной власти» говорится о «фондах денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления»; учитывается обособление органов местного самоуправления от системы органов государственной власти на основании Конституции РФ 1993 г., в связи с чем местные бюджеты перестали относиться к государст­венным, выделившись в особое звено бюджетной системы.

>

* СЗ РФ. 1998. №31. Ст. 3823.

Вместе с тем более полному представлению о сущности бюджета и его роли способствует рассмотрение этой категории в разных аспектах.

Роль бюджета выражается в том, что он создает финансовую базу функционирования государства и муниципальных образова­ний, выполнения ими своих задач. В то же время и государствен­ный аппарат, и органы местного самоуправления содержатся за счет средств соответствующего бюджета. Сюда относятся органы представительной и исполнительной власти, правоохранительные органы.

Сконцентрированные в бюджете средства предназначаются для осуществления государственной социально-экономической поли­тики, обеспечения обороны и безопасности страны. С помощью бюджета реализуются государственные (разных уровней) и мест­ные программы по развитию и нормальному функционированию отраслей народного хозяйства, по проведению конверсии военно-промышленного комплекса, охране окружающей природной среды, по укреплению научно-технического потенциала и разви­тию культуры страны, поддержанию материального уровня жизни населения и отдельных его групп, выравниванию социаль­но-экономического уровня субъектов Федерации и муниципаль­ных образований, по борьбе с преступностью и т.д. Все эти задачи имеют общее значение для соответствующей территории.

Аккумуляция в бюджетной системе крупных денежных фон­дов создает возможности для обеспечения равномерного развития экономики и культуры на всей территории страны, целесообразно­го размещения в ее пределах производительных сил. Бюджет яв­ляется мощным управляющим механизмом в распоряжении госу­дарства, выступает проводником его финансовой политики. Мест­ные бюджеты служат финансовой основой развития местного самоуправления.

Значение государственного бюджета обусловлено не только ве­личиной концентрируемых в нем средств.* В непосредственной взаимосвязи с бюджетом и под его воздействием функционируют все другие звенья финансовой системы.

>

* Расходы только федерального бюджета на 1999 г. запланированы в сумме 575 млрд руб. (исходя из прогнозируемого объема валового внутреннего продукта в объеме 400 млрд руб.) (Федеральный закон «О федеральном бюджете на 1999 год» // СЗ РФ. 1999. № 9. Ст. 1093.).

Наличие бюджета создает возможности для маневрирования при распределении средств на потребности общества с учетом их приоритетности на определенном отрезке времени для страны в целом или ее регионов. В результате бюджет служит реализации задач, наиболее значимых для общества на каждом конкретном периоде его развития. Так, в связи с финансовым кризисом, про­исшедшим в 1998 г., бюджет призван содействовать преодолению последствий этого кризиса, поддержанию уровня жизни населе­ния и обеспечению функционирования реального сектора эконо­мики, прекращению спада экономики и другим целям экономи­ческой политики в 1999 г.

Роль бюджета в федеративном государстве имеет и особые, в связи с таким государственным устройством, стороны: он способ­ствует реализации региональной и национальной политики в Рос­сийской Федерации. Среди основных целей региональной полити­ки определены следующие: создание единого экономического про­странства, выравнивание условий социально-экономического раз­вития регионов. Главная цель национальной политики состоит в создании всем народам России условий для их полноправного со­циального и национально-культурного развития, укрепление об­щероссийской общности на основе соблюдения прав человека.*

>

* См.: Основные положения региональной политики в Российской Федерации. Утв. Указом Президента РФ от 3. июня 1996 г. №803 // СЗРФ. 1996. № 23. Ст. 2756;

Концепция Государственной национальной политики Российской Федерации. Одобр. пост. Правительства РФ от 1 мая 1996 г. // СЗ РФ. 1996. № 19. Ст. 2312.

Бюджет способствует также развитию международных связей России, в частности укреплению ее взаимоотношений с государст­вами СНГ. Например, Федеральным законом «О федеральном бюджете на 1999 год» намечено выделить средства для взноса в бюджет Союза Белоруссии и России в сумме 520 млн. руб., предоставление кредитов государствам — участникам СНГ.

Таким образом, в бюджетной системе концентрируется часть национального дохода, которая направляется на потребности об­щего значения: экономические и социальные программы, обеспе­чение обороны и безопасности страны.

Говоря о важной роли бюджета, нельзя не учитывать, что кри­зисные явления в экономике и расстроенность финансовой систе­мы не позволяют государственным и местным бюджетам выпол­нить в полной мере свое предназначение. В области бюджета таки­ми негативными факторами являются бюджетный дефицит (пре­вышение расходов над доходами), обострение противоречий при распределении средств между бюджетами разных уровней, несвое­временность утверждения бюджета, несобираемость доходов в на­меченном объеме, большой удельный вес заемных средств и др.

Государственные бюджеты (на уровнях РФ и субъектов Федера­ции) и местные бюджеты утверждаются соответствующими пред­ставительными органами власти. В результате бюджет приобрета­ет определенную правовую форму. Федеральный бюджет и бюдже­ты субъектов РФ разрабатываются и утверждаются в форме соот­ветствующих законов, а местные бюджеты — в форме правовых актов представительных органов местного самоуправления, как правило — решений (ст. 11 БК РФ). Таким образом, получив пра­вовую форму, бюджет приобретает и юридическое значение: в упо­мянутых правовых актах на конкретный отрезок времени опреде­ляются права и обязанности Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований на получение, распределение и ис­пользование средств.

Помимо бюджета, утверждаемого в обычном порядке, Закон РСФСР «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процес­са» (ст. 25) предусматривает возможность введения чрезвычайно­го бюджета. Чрезвычайный бюджет — это бюджет с особым, более жестким правовым режимом использования средств, основанием для установления которого является введение чрезвычайного по­ложения. БК РФ норм о таком бюджете не содержит.

В соответствии с законодательством составляется также консо­лидированный бюджет,* т.е. свод бюджетов всех уровней на соот­ветствующей территории, используемый для расчетов и анализа.

>

* См.: ст. 4 Закона РСФСР «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса»; ст. 6, 15, 16 БК РФ и др.

Его необходимость обусловлена тем, что по действующему законо­дательству все бюджеты существуют как самостоятельные, обособ­ленные денежные фонды, в отличие от положения, существовав­шего до 90-х гг., когда высшим органом власти утверждался еди­ный государственный бюджет, который объединял все существо­вавшие на территории страны бюджеты и отражал в целом их сред­ства.

Однако для управления делами России в целом, а также ее тер­риториальных подразделений, для прогнозирования их развития важно знать, какие средства аккумулируются в рамках данной территории через действующие на ней бюджеты. Это имеет значе­ние также для формирования взаимоотношений с выше– и ниже­стоящими органами власти. Поэтому составляются консолидиро­ванные бюджеты субъектов Российской Федерации (совокупность бюджета субъекта РФ и свода бюджетов муниципальных образова­ний) и консолидированный бюджет Российской Федерации, объ­единяющий федеральный бюджет и свод бюджетов субъектов РФ. В результате в консолидированном бюджете РФ учитываются все бюджеты, от федерального до местных, действующие на террито­рии страны.

В связи с понятием консолидированного бюджета законода­тельство ввело и другое — минимальный бюджет. Это расчетный объем доходов консолидированного бюджета нижестоящего тер­риториального уровня, а также низовых звеньев бюджетной систе­мы (сельских, поселковых и т.п.), покрывающих минимально не­обходимые расходы, гарантируемые соответствующими вышесто­ящими органами власти. Это определение относится к бюджетам субъектов РФ и местным бюджетам.*

>

* См.: ВВС. 1993. № 18. Ст. 635.

Закон РФ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» от 25 сентября 1997 г. (ст. 1)дал понятие минимального бюджета применительно к местным бюджетам, увязывая его с государственными социальными стандартами: ми­нимальный местный бюджет — это расчетный объем доходов и расходов местного значения, учитывающий государственные ми­нимальные социальные стандарты.*

>

* СЗ РФ. 1997. № 39. Ст. 4464; Указ Президента РФ «Об организации подго­товки государственных социальных стандартов для определения финансовых нор­мативов формирования бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов» от 23 мая 1996 г. // СЗ РФ. 1996. № 22. Ст. 2666.

Бюджетный кодекс РФ 1998 г. взамен термина «минимальный бюджет» применяет более точный — «минимальная бюджетная обеспеченность», увязывая его с минимальными государственны­ми стандартами (ст. 6). При этом данные категории касаются бюд­жетов всех уровней, в том числе и федерального.

Минимальные государственные стандарты определены как государственные услуги, предоставление которых гарантируется государством гражданам на безвозмездной и безвозвратной осно­вах за счет финансирования из бюджетов всех уровней и государ­ственных внебюджетных фондов на определенном минимально до­пустимом уровне на всей территории Российской Федерации.

В свою очередь минимально допустимая стоимость государ­ственных или муниципальных услуг в денежном выражении, предоставляемых органами государственной власти или органами местного самоуправления в расчете на душу населения за счет средств соответствующих бюджетов, называется минимальной бюджетной обеспеченностью.

Реализация норм о минимальных государственных стандартах и их минимальной бюджетной обеспеченности — важное условие выполнения государством своих социальных обязанностей перед гражданами по государственной поддержке семьи, материнства, инвалидов, по осуществлению бесплатной медицинской помощи, бесплатного образования и т.п.

1.1.2. Бюджетное право и бюджетные правоотношения

В связи с функционированием государственных и местных бюджетов возникает широкий круг общественных отношений, ко­торые регулируются особым подразделением (подотраслью) фи­нансового права — бюджетным правом.

Бюджетное право — центральный раздел особенной части фи­нансового права, связанный с другими разделами и институтами последнего, что обусловлено положением бюджета в финансовой системе РФ, его координирующей ролью.

Бюджетное право отличается от других подразделений и инсти­тутов финансового права своим предметом, т.е. содержанием от­ношений, которые оно регулирует. Специфика состоит в том, что:

а) бюджетное право регулирует отношения Российской Федера­ции, ее субъектов, муниципальных образований и соответствую­щих органов представительной и исполнительной власти;

б) эти отношения возникают в связи с образованием, распреде­лением и использованием денежных фондов государства (в том числе субъектов Федерации) и муниципальных образований, имеющих общее значение для соответствующей территории.

Такая общая характеристика бюджетного права и его предмета нуждается в конкретизации, поскольку бюджетное право тесно связано с другими подразделениями и институтами финансового права. С этой целью в бюджетном праве можно выделить следую­щие блоки норм, которые закрепляют и регулируют:

а) бюджетное устройство в РФ, т.е. виды бюджетов, входящих в бюджетную систему РФ, принципы их взаимной связи, роль каждого из видов бюджетов;

б) структуру доходов и расходов бюджетной системы в целом и входящих в нее бюджетов, порядок распределения их между бюд­жетами;

в) компетенцию (права) Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований в области бюджета;

г) бюджетный процесс, т е. порядок формирования и реализа­ции бюджета, а также отчетности об исполнении бюджета.

Соответственно сказанному и понятие бюджетного права можно определить, исходя либо из общей, либо конкретной харак­теристики предмета бюджетного права.

Итак, бюджетное право — это раздел (подотрасль) финансового права, состоящий из юридических норм, регулирующих общественные отношения, которые возникают в связи с образованием, распределением и использованием денежных фондов, сосредоточенных в государственных и местных бюджетах.

Однако такое понятие недостаточно четко определяет пределы регулирования бюджетного права. Оно позволяет трактовать его очень широко и отнести к бюджетному праву не только собственно бюджетные, но и другие, связанные с бюджетом отношения (на­пример, касающиеся налоговых платежей в бюджет, расходова­ния бюджетных ассигнований учреждениями и организациями и др.). Избежать этого можно путем введения в определение поня­тия бюджетного права уточняющих признаков, основанных на конкретизации его предмета. При таком подходе бюджетное право РФ — это совокупность финансово правовых норм, регулирующих бюджетное устройство в РФ, структуру и порядок распределения доходов и расходов бюджетной системы, компетенцию государства и муниципальных образований в области бюджета, а также бюджетный процесс.

Центральное место бюджетной системы в составе финансов РФ обусловливает и место бюджетного права в системе финансового права: именно с него начинается особенная часть этой отрасли права.

Важнейшими принципами бюджетного права являются прин­ципы федерализма и развитая местного самоуправления, свойст­венные финансовому праву в целом. В бюджетном праве они нахо­дят специфическое проявление. Хотя они впрямую не названы и не сформулированы в бюджетном законодательстве, его содержа­ние пронизано этими принципами и регулирование бюджетных отношений осуществляется с учетом этих основополагающих начал, вытекающих из норм Конституции РФ.

Принцип федерализма в бюджетном праве означает гарантированность самостоятельности бюджетной деятельности и бюджетов субъектов Федерации как необходимой финансовой основы их компетенции, сочетающейся с единой бюджетной политикой, об­щими задачами и целями Федерации, реализовать которые при­зван федеральный бюджет.

Принцип развития местного самоуправления выражается в закреплении полномочий органов местного самоуправления по самостоятельному формированию и исполнению местного бюдже­та в целях решения задач местного значения в соответствии с зако­нодательством Федерации и субъектов РФ.

В бюджетном праве более четко, чем в других разделах финан­сового права, выделяются материальные и процессуальные нормы. Первые закрепляют материальное содержание бюджета (бюджетное устройство, виды доходов и расходов бюджетов и т.п.) и регулируют соответствующие отношения. К предмету вторых от­носится регулирование порядка (процедуры) прохождения каж­дой из стадий бюджетного процесса, форм взаимоотношений орга­нов государственной власти, местного самоуправления, представи­тельных и исполнительных органов власти в этом процессе. Значе­ние бюджетно-процессуальных норм состоит в том, что они уста­навливают организационно правовые формы реализации матери­альных бюджетных прав субъектов бюджетного права, механизм их осуществления.

Различие материальных и процессуальных норм бюджетного права отражено, например, в Законе РСФСР «Об основах бюджет­ного устройства и бюджетного процесса» от 10 октября 1991 г., в котором выделен раздел «Основы бюджетного процесса». Эта кон­цепция получила дальнейшее развитие в БК РФ 1998 г., который наряду с материальными нормами, сосредоточенными в части вто­рой, содержит часть третью — «Бюджетный процесс в Российской Федерации», в которой закреплены процессуальные нормы бюд­жетного права.

Носители юридических прав и обязанностей в отношениях по образованию, распределению и использованию бюджетов всех уровней именуются субъектами бюджетного права.

В круг субъектов бюджетного права РФ входят:

1) государство и его территориальные подразделения — Рос­сийская Федерация в целом; субъекты Российской Федерации (республики, края, области, автономная область, автономные ок­руга, города Москва и Санкт-Петербург; муниципальные образова­ния; закрытые административно-территориальные образования);

2) органы государственной власти и местного самоуправле­ния — представительные (законодательные) органы государствен­ной власти и местного самоуправления; исполнительные органы государственной власти и местного самоуправления.

Право на соответствующий бюджет — это основное из матери­альных бюджетных прав. Оно принадлежит соответственно госу­дарству, государственному или муниципальному образованию, оп­ределяет именно их правосубъектность, а не правосубъектность тех или иных государственных (местных) органов. В этом находит свое проявление конституционное положение о том, что носителем суверенитета в Российской Федерации является ее народ (см. пре­амбулу Конституции РФ). Из права на бюджет вытекает комплекс различных материальных бюджетных прав, принадлежащих на­званным субъектам. Это права на получение и включение в бюджет определенных доходов, на использование их на экономические, социальные и другие потребности территории. С ними связаны соответствующие обязанности данных субъектов.

Процессуальными правами и обязанностями наделены пред­ставительные (законодательные) и исполнительные органы госу­дарственной власти и местного самоуправления. Это, например, полномочия по составлению и утверждению бюджета в определен­ные сроки при соблюдении установленных форм и т.д.

Вступая в общественные отношения для реализации своих прав и выполнения обязанностей, субъекты бюджетного права стано­вятся участниками (субъектами) бюджетных правоотношений.

Этим правоотношениям свойственны следующие особенности, касающиеся их содержания и субъектного состава:

а) они возникают в связи с образованием, распределением и использованием централизованного государственного или муни­ципального денежного фонда соответствующей территории;

б) права и обязанности субъектов правоотношений обусловлены формированием и исполнением бюджета как основного финансо­вого плана государства, государственного или муниципального об­разования;

в) в бюджетных правоотношениях обязательно участвуют госу­дарства, государственные или муниципальные образования или

соответствующие органы государственной власти и местного само­управления, представляющие их интересы.

Бюджетные правоотношения, как и нормы бюджетного права, могут быть материальными и процессуальными.

Бюджетный кодекс РФ 1998 г. для характеристики обязаннос­тей органов власти в области расходов бюджетных средств вводит новое в российском законодательстве понятие — бюджетное обя­зательство. Согласно Кодексу (ст.222) это признанная органом, исполняющим бюджет, обязанность совершить расходование средств соответствующего бюджета в течение определенного срока, возникающая в соответствии с законом о бюджете и сводной бюджетной росписью. Термин «обязательство», свойственный гражданскому праву, в данном случае усиливает ориентирован­ность на соблюдение взаимных прав и обязанностей в бюджетных отношениях.

В нормах бюджетного права предусмотрены меры ответствен­ности за нарушения бюджетного законодательства. Они преду­смотрены в разных правовых актах — в законах о бюджете на кон­кретный год, в указах Президента РФ. Бюджетный кодекс РФ 1998 г. привел вопросы ответственности за нарушения бюджетно­го законодательства в систему, посвятив им особую (четвертую) часть.

Значение бюджетного права обусловлено важной ролью госу­дарственного и местного бюджетов в решении экономических и социальных задач страны. Для федеративного государства, како­вым является Россия, оно особенно велико. С помощью бюджетно­го права регулируются внутрифедеративные отношения по распре­делению финансовых ресурсов, необходимых для осуществления полномочий федерального уровня и субъектов Федерации. В силу своей важности часть отношений в области бюджета регулируется конституционными нормами.

В 90-х гг. бюджетное право РФ, как и все финансовое право, существенно изменилось, что обусловлено происшедшими эконо­мическими и политическими переменами. Формирующееся бюд­жетное законодательство отразило новые черты России как феде­ративного государства, повышение уровня самостоятельности субъектов РФ в области бюджета; оно исходит из принципа разде­ления властей при определении бюджетной компетенции предста­вительных и исполнительных органов власти. В нем проявляются и новые черты, связанные с нацеленностью на переход к рыноч­ным отношениям (изменение структуры бюджетных доходов и расходов, принципов взаимодействия между выше– и нижестоящими бюджетами, широкое использование заемных средств для формирования бюджетных ресурсов и др.). Законодательство отра­зило и негативные явления в бюджете, свойственные современно­му периоду. Например, постоянный бюджетный дефицит потребо­вал урегулировать порядок его преодоления.

Перспективы развития бюджетного права определяет Концеп­ция реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999—2001 годах, одобренная постановлением Пра­вительства РФ от 30 июля 1998 г. № 862,* Федеральный закон «О первоочередных мерах в области бюджетной и налоговой поли­тики» от 29 декабря 1998 г.,** Послание Президента РФ Правитель­ству РФ «О бюджетной политике на 2000 год».***

>

* СЗ РФ. 1998. №32. Ст. 3905.

** СЗРФ. 1999. №1. Ст. 1.

*** Российская газета. 1999. 13 апр.

Основными целями реформы бюджетной политики определе­ны: повышение эффективности использования и управления фи­нансовыми ресурсами бюджетной системы; выравнивание воз­можностей реализации на территории страны минимального уров­ня социальных гарантий, финансирование которых должно осу­ществляться из бюджетов; создание условий для повышения эф­фективности социально-экономического развития регионов.

Источники бюджетного права. Среди источников бюджетного права РФ прежде всего следует назвать Конституцию РФ. Ряд ее статей непосредственно устанавливают исходные начала и прин­ципы бюджетной деятельности в РФ. Это ст. 71 и 72, определяю­щие компетенцию РФ и сферу совместной деятельности в данной области РФ и субъектов Федерации, ст. 101, 104, 106, 114, уста­навливающие основы порядка рассмотрения, утверждения бюд­жета и контроля за его исполнением, ст. 132 о бюджетных правах органов местного самоуправления и др. Помимо этого и конститу­ционные нормы более общего значения определяют основные принципы и формы взаимоотношений в области бюджета, основы организации бюджетной деятельности государства, защиты прав и законных интересов участвующих в ней субъектов.

Среди законодательных актов специального содержания выде­ляется Закон РФ об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса* как имеющий общее значение для регулирования бюджетных отношений в стране. Этот Закон закрепляет основные общие положения, относящиеся к организации функционирова­ния бюджетов всех уровней и, помимо этого, — детальную регла­ментацию относительно федерального бюджета (с 1995 г. действие его ст. 16, ч. 3, 20, 21 и 22 приостановлено). Положения названного Закона получили развитие в Законе РФ «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государст­венной власти республик в составе Российской Федерации, авто­номной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления» от 15 апреля 1993 г. (далее: Закон РФ «Об основах бюджетных прав…»).** Ежегодно принимаемые законы о федеральном бюджете также, помимо конкретных показателей доходов и расходов, со­держат правила общего значения, т.е. нормы бюджетного права.

Федеральные законы «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г.** и «О финансовых основах местного самоуправления в Рос­сийской Федерации» от 25 сентября 1997 г.*** определяют основные положения о роли местных бюджетов, бюджетных правах муници­пальных образований и органов местного самоуправления, их вза­имоотношениях с органами государственной власти.

>

* ВВС. 1991. № 46. Ст 1543; 1992. № 4. Ст. 136; № 12. Ст 605. В связи с введением в действие БК РФ названный Закон утрачивает силу с 1 января 2000 г. // Федеральный закон от 9 июля 1999 г. № 159-ФЗ // Российская газета. 1999. 14 июля.

** ВВС. 1993.№18.Ст 635. В связи с введением в действие БК с 1 января 2000 г. утрачивает силу.

*** СЗ РФ. 1995. № 35. Ст. 3506; 1997. № 12. Ст. 1378.

**** СЗ РФ.1997 № 39.Ст. 4464.

Установленные названными законодательными актами основы правового регулирования подлежат конкретизации в законода­тельстве субъектов Федерации и нормативных актах органов мест­ного самоуправления, также относящихся к источникам бюджет­ного права в соответствующих территориальных пределах.

В сфере бюджетных отношений помимо законов действуют также указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, правовые акты Министерства финансов РФ, которым принадле­жит важная роль в практической организации бюджетной дея­тельности государства.*

>

* См , например– Указ Президента РФ «О неотложных мерах по облегчению режима экономии в процессе исполнения бюджета» // СЗ РФ. 1996. № 35. Ст. 4140;

Положение о порядке расходования средств резервного фонда Правительства РФ // СЗ РФ. 1997. № 28. Ст. 3450; О своевременности перечисления средств в доход федерального бюджета и очередности платежей в фонды субъектов РФ. Письмо Минфина РФ от 17 апреля 1997 г. // Нормативные акты по финансам, налогам. 1997 № 7.С.13.

Приведенные примеры федеральных законов и других норма­тивных актов далеко не исчерпывают всего их перечня, действую­щего в настоящее время. Принятый 31 июля 1998 г., вводимый в действие с 1 января 2000 г.,* Бюджетный кодекс РФ призван сыг­рать важную роль в обеспечении бюджетных отношений необходи­мой правовой основой. Он окажет воздействие на формирование бюджетного законодательства субъектов РФ и системы норматив­ных бюджетно-правовых актов органов местного самоуправления. Вместе с тем ряд федеральных законов и иных нормативных актов потребуется изменить и признать утратившими силу.

>

* См.: Федеральный закон «О введении в действие Бюджетного кодекса Рос­сийской Федерации» от 9 июля 1999 г. // Российская газета. 1999.14 июля.

1.1.3. Бюджетное устройство в Российской Федерации

Все действующие на территории Российской Федерации бюд­жеты представляют в совокупности определенную систему, кото­рая называется бюджетной системой. В законодательстве было дано ее определение как основанной на экономических отношени­ях, государственном устройстве и юридических нормах совокуп­ности федерального бюджета РФ, бюджетов субъектов Федерации и местных бюджетов муниципальных образований.*

>

* См. ст. 2 Закона о бюджетном устройстве и бюджетном процессе, ст 1 Закона о финансовых основах местного самоуправления (ст. 1 названного Закона утрачи­вает силу с 1 января 2000 г.).

Следует заметить, что Бюджетный кодекс РФ 1998 г. (ст. 6 и 10) расширил рамки бюджетной системы, включив в нее помимо бюд­жетов в собственном смысле слова, внебюджетные государствен­ные социальные фонды (ст. 13). При этом какие-либо муниципаль­ные (местные) внебюджетные фонды не упоминаются. Такое объ­единение является условным и требует уточнения. С бюджетом названные фонды сближает утверждение их представительными (законодательными) органами власти, которые утверждают и от­четы об исполнении бюджетов этих фондов. Однако внебюджетные фонды существенно отличаются от государственных и местных бюджетов своим предназначением, конкретным целевым содержа­нием, правовым режимом. Поэтому в настоящем учебнике они рас­сматриваются особо.*

>

* См. гл. 9 учебника. Отрицательное мнение об объединении бюджетов и вне­бюджетных фондов высказано в научной литературе (см., например: Родионова В.М. Современные требования к бюджетному законодательству // Финансы. 1998. №7. С. 11.

Каждое государство имеет свою организацию бюджетной системы и принципы ее построения, т.е. бюджетное устройство. Пра­вовые нормы, закрепляющие бюджетное устройство, устанавливают виды бюджетов, действующих на территории страны, место и роль каждого из них, принципы их функционирования и взаимосвязи. Эти нормы являются в бюджетном праве основополагающи­ми, поскольку выражают право государства и муниципальных об­разований на свой бюджет, уровень самостоятельности в его ис­пользовании.

Бюджетное устройство страны определяется ее государствен­ным устройством. В унитарном государстве бюджетная система состоит из двух уровней — государственного бюджета и местных В бюджетов, находящихся в ведении органов местного самоуправ­ления.

Для бюджетной системы федеративного государства характер­ны три уровня — государственный федеральный бюджет, бюдже­ты субъектов федерации и местные бюджеты. Так, бюджетная сис­тема США включает федеральный бюджет, бюджеты штатов и более 82 тыс. бюджетов местных административно-территориаль­ных единиц (округов, муниципалитетов и др.).

В бюджетную систему России как федеративного государства также входят бюджеты трех уровней, являясь ее самостоятельны­ми частями. К ним относятся государственные бюджеты двух уровней:

а) федеральный бюджет;

б) бюджеты субъектов Федерации — республиканские бюдже­ты республик в составе РФ; краевые, областные бюджеты краев и областей, городские бюджеты городов Москвы и Санкт-Петербур­га, областной бюджет автономной области и окружные бюджеты автономных округов.

Третий уровень — местные бюджеты, к которым относятся бюджеты муниципальных образований (бюджеты районов, горо­дов и других административно-территориальных единиц, являю­щихся муниципальными образованиями в соответствии с феде­ральным законодательством и законами субъектов Федерации).

Среди них следует выделить бюджеты административно-терри­ториальных единиц с особым режимом — бюджеты закрытых ад­министративно-территориальных образований.*

>

* См.: Закон РФ «О закрытом административно-территориальном образова­нии» от 14 июля 1992 г. Ст.5 // ВВС РФ.1992. № 33. Ст. 1915; изм. и доп. — СЗ РФ. 1996.№ 49.Ст.5503; 1998. № 31.Ст. 3822.

Каждый из бюджетов служит финансовой базой для деятель­ности соответствующих органов государственной власти или мест­ного самоуправления.

С 1991 г. при сохранившихся в основном видах бюджетов бюд­жетное устройство в РФ претерпело существенные изменения. Со­держание организационно-правовых принципов взаимосвязи между бюджетами еще в рамках Союза ССР стало иным после при­нятия бывшими союзными республиками, в том числе и Россий­ской Федерацией, Деклараций о суверенитете. Бюджеты союзных республик обособились от союзного (федерального) бюджета и перестали представлять вместе с ним единый государственный бюджет, утверждаемый высшим органом государственной власти страны. Обособление бюджетов произошло и в Российской Федера­ции, что нашло свое закрепление в Законе РСФСР «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР». В ре­зультате государственный бюджет Российской Федерации пере­стал утверждаться как ее основной финансовый план формирова­ния и использования единого денежного фонда, в котором сосредо­точивались средства всех бюджетов.

Законодательно закреплены в качестве основы бюджетного уст­ройства принципы единства и самостоятельности бюджетов.

Принцип единства. Несмотря на самостоятельность каждого из бюджетов в РФ, законодательство подчеркивает единство бюд­жетной системы. Оно проявляется во взаимодействии бюджетов всех уровней по линии доходов. Это взаимодействие осуществля­ется путем распределения между бюджетами регулирующих до­ходных источников, создания и частичного перераспределения це­левых и региональных фондов.

Законодательство определяет организационно-правовые и эко­номические гарантии единства бюджетной системы. К ним отно­сятся: ее единая правовая база, использование единых бюджетных классификаций, обеспечивающих сопоставимость доходов и рас­ходов бюджетов всех уровней, а также статистической и бюджет­ной информации, позволяющей составить консолидированные бюджеты, согласованные принципы бюджетного процесса; единая денежная система.

Единство бюджетной системы является необходимым условием проведения единой социально-экономической, финансовой, в том числе налоговой, политики в стране.

Бюджетный кодекс РФ 1998 г. (ст. 29) указывает и на другие проявления и гарантии единства бюджетной системы — единство форм бюджетной документации, санкций за нарушение бюджет­ного законодательства, единый порядок финансирования расходов бюджетов всех уровней и ведения бухгалтерского учета.

Самостоятельность бюджетов обеспечивается правом само­стоятельного утверждения каждого уровня бюджета соответству­ющими представительными органами власти, правом определять направления использования и расходования бюджетных средств; наличием собственных источников бюджетных доходов, запреще­нием изъятия дополнительно полученных в ходе исполнения бюд­жета доходов, сумм превышения доходов над расходами и эконо­мии по расходам.

Обобщенное выражение рассмотренные принципы находят в принципах федерализма и развития местного самоуправления, свойственных финансовой деятельности российского государства в целом.

1.1.4. Состав доходов и расходов бюджетной системы, их распределение между бюджетами

В соответствии с законодательством государственные и мест­ные бюджеты состоят из доходной и расходной частей. Кроме того, в составе бюджетов образуются целевые и резервные фонды, имею­щие свои источники доходов или создаваемые за счет общих бюд­жетных ресурсов. Они используются на определенные цели соот­ветственно своему предназначению. Однако их доходы и расходы входят в общий состав доходов и расходов бюджета. Все доходы и расходы бюджетной системы распределяются (разграничиваются) между бюджетами.

Распределение (разграничение) доходов и расходов бюдже­тов — это определение видов и объемов доходов и расходов, подле­жащих включению в каждый из бюджетов.

Законодательство устанавливает единую для всех уровней бюд­жетов классификацию доходов и расходов, что обеспечивает сопо­ставимость их показателей. Такая классификация обусловлена принципом единства бюджетной системы в РФ.

Бюджетная классификация — это группировка доходов и рас­ходов бюджетов всех уровней по однородным признакам с присвое­нием объектам классификации группированных кодов.

Впервые в России бюджетная классификация утверждена зако­нодательным актом — Федеральным законом «О бюджетной клас­сификации Российской Федерации» от 15 августа 1996 г.* До принятия этого Закона бюджетная классификация утверждалась Ми­нистерством финансов РФ.

>

* СЗ РФ. 1996. № 34. Ст. 4030; 1998. № 10. Ст. 1144; № 13. Ст. 1462; см. также:

БК РФ, гл. 4.

Требование единства классификации сочетается с определен­ными правами законодательных (представительных) органов субъектов РФ и органов местного самоуправления: они вправе про­изводить дальнейшую детализацию объектов бюджетной классификации, не нарушая общих принципов ее построения и единства.

Доходы. Все предусмотренные законодательством доходы по со­циально-экономическому признаку можно подразделить на не­сколько групп:

а) доходы от предприятий и других организаций различные форм собственности;

б) доходы от государственного и муниципального имущества угодий;

в) доходы от государственной внешнеэкономической и другой деятельности;

г) поступления от личных доходов граждан.

Такая классификация имеет значение для характеристики ма­териального содержания доходной части бюджета, связи ее с эко­номикой страны. Каждая из групп доходов представляет совокуп­ность отдельных видов платежей и поступлений. Среди них важ­нейшая роль принадлежит налогам, взимаемым с организаций и физических лиц.*

>

* Характеристика видов доходов бюджетной системы дана в соответствующих главах учебника.

Федеральный закон «О бюджетной классификации» делит дохо­ды бюджета на: а) налоговые с выделением их видов; б) неналоговые (доходы от использования государственного и муниципального имущества, от его продажи, от внешнеэкономической деятельнос­ти и др.). Такая группировка имеет важное значение для анализа источников доходов, их объема, перспектив использования.

Вместе с тем важное значение для характеристики правового статуса субъектов бюджетного права имеет группировка доходов бюджетной системы по организационно-правовым признакам.

Так, в зависимости от порядка зачисления в бюджет различают доходы, закрепленные за бюджетом каждого уровня, и регули­рующие.

Закрепленные доходы бюджетной системы — это доходы, кото­рые в соответствии с законодательством полностью или в твердо фиксированной доле (в процентах) на постоянной или долговре­менной основе (не менее пяти лет) поступают в соответствующий бюджет.

Так, перечень налогов и приравненных к ним платежей, за­крепленных за бюджетами разных уровней, предусмотрен Зако­ном РФ "Об основах налоговой системы в Российской Федерации» и НК РФ; в БК РФ (гл. 7—10) дано перечисление видов доходных источников федерального бюджета, бюджетов субъектов Федера­ции и местных бюджетов; Федеральный закон «О финансовых ос­новах местного самоуправления в Российской Федерации» закреп­ляет доходы за местными бюджетами. Нормативные акты, регули­рующие порядок приватизации государственного и муниципаль­ного имущества, также содержат указания о закреплении доходов от этого процесса за бюджетами разных уровней.*

>

* См.: Государственная программа приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации. Утв. Указом Президента РФ от 24 декабря 1993 г // САПП. 1994 № 1. Ст. 2.

В свою очередь законодательство субъектов РФ закрепляет до­ходные источники, находящиеся в их распоряжении, за местными бюджетами. В отдельных случаях федеральные источники могут быть закреплены за местными бюджетами (в частности, государст­венная пошлина).

Доля закрепленных доходов в бюджете имеет существенное значение для его действительной самостоятельности. В современ­ных условиях для бюджетов нижестоящих уровней это продолжа­ет оставаться болезненным вопросом. На разрешение его направле­на норма Закона РФ «Об основах бюджетных прав…», устанавли­вающая долю закрепленных доходов бюджетов субъектов Федера­ции и местных бюджетов в размере не менее 70 процентов доход­ной части соответствующего минимального бюджета. Однако в последующих законодательных актах, в частности, в Федеральном законе «О финансовых основах местного самоуправления в Рос­сийской Федерации», в Бюджетном кодексе РФ 1998 г. минималь­ная норма закрепленных доходов в местных бюджетах уже не была установлена.

Регулирующие доходы, бюджета — это доходы, которые переда­ются в бюджет в целях сбалансирования его доходов и расходов (бюджетного регулирования), в виде процентных отчислений от налогов и других платежей, находящихся в распоряжении выше­стоящих органов власти, по нормативам, определяемым при ут­верждении бюджета на предстоящий финансовый год.

Нормативы отчислений ежегодно по бюджетам разных уровней Утверждает соответственно вышестоящий орган представительной власти. Эти нормативы могут быть едиными для бюджетов определенного уровня или дифференцированными в зависимости от объе­ма закрепленных доходов и предстоящих расходов.* Однако зако­нодательство предусматривает возможность утверждения таких нормативов и на долговременной основе — не менее чем на три года.**

>

* Например, Федеральным законом «О федеральном бюджете на 1999 год» (ст. 20) в бюджеты субъектов Федерации от федеральных налогов передано– от налога на добавленную стоимость в первом квартале 25%, а с 1 апреля — 15% > полностью поступления подоходного налога с физических лиц и т.д. (СЗ РФ. 1999. №9.Ст.1093).

** См. :БК РФ. 1998. Ст. 48.

Для регулирования бюджета (ежегодного планового распреде­ления доходов бюджета в целях его сбалансирования) применяет­ся и метод оказания прямой финансовой поддержки из вышестоя­щего бюджета нижестоящему в форме фиксированной денежной суммы на безвозмездной основе. В настоящее время она предостав­ляется в следующих формах: дотации или субвенции, создания фондов финансовой поддержки субъектов РФ и муниципальных образований. В целях покрытия временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении бюджетов, из вышестоящего бюд­жета предоставляется бюджетная ссуда (на возмездных или без­возмездных условиях).

Дотация в бюджетных отношениях — это определенная де­нежная сумма, выделяемая из вышестоящего бюджета по реше­нию соответствующего представительного органа власти в ниже­стоящий бюджет, не оговариваемая каким-либо целевым направ­лением средств. Согласно закону дотация предоставляется в случа­ях, если закрепленных и регулирующих доходных источников не­достаточно для формирования минимального бюджета нижестоя­щего территориального уровня.

До 1990-х гг. дотации широко применялись для сбалансирова­ния бюджетов, особенно местных. С 1990 г. стали применяться субвенции из союзного бюджета Союза ССР в отношении бюджетов союзных республик, а затем и внутри союзных республик.* Пере­ход к субвенциям связан с обострением необходимости более эко­номного и эффективного использования средств.

>

* Субвенции появились с образованием Союза ССР в 1924 г. и применялись в отношении бюджетов союзных республик, а также местных бюджетов. При этом было установлено правило долевого участия средств данных бюджетов в финанси­руемых за счет субвенций мероприятий. Впоследствии в 1931 г. в связи с использо­ванием процентных отчислений от налогов и доходов как метода бюджетного регу­лирования субвенции были отменены. В качестве исключения для сбалансирова­ния стали применяться дотации.

Субвенция в бюджетных отношениях — это денежная сумма, выделяемая из вышестоящего бюджета в нижестоящие бюджеты для конкретных целей на безвозмездной и безвозвратной основах.*

>

* См.: ст. 6, 44, 136, 139 БК РФ

Субвенции, как и дотации, предоставляются на основе решений соответствующих представительных органов власти, принимае­мых по заявкам получателей субвенций — органов представитель­ной власти субъектов Федерации и муниципальных образований.

Закон подразделяет субвенции на два вида, имеющие особые условия и порядок их предоставления:

а) текущие, к которым относятся субвенции, направленные на финансирование текущих расходов;

б) инвестиционные — направляемые на финансирование инвес­тиционной, инновационной деятельности и других затрат, связан­ных с расширенным воспроизводством.

Общие условия предоставления и использования субвенций за­ключаются в следующем:

— направление субвенции на финансирование конкретных ме­роприятий;

— осуществление субвенционного финансирования в форме до­левого участия в расходах соответствующих бюджетов;

— орган, предоставляющий субвенцию, устанавливает назна­чение, объем, получателя, порядок и условия предоставления суб­венции в соответствии с законодательством РФ;

— орган, предоставивший субвенции, вправе контролировать их использование, а получатель обязан отчитаться об их использо­вании.

За нарушение условий предоставления и использования суб­венций законом установлена ответственность. Субвенция, не ис­пользованная в срок или использованная не по назначению, подлежит возврату предоставившему ее органу в бесспорном порядке в трехмесячный срок после принятия об этом решения за счет средств получателя субвенции. Решение о возврате субвенции при­нимает орган, предоставивший ее, не позднее трех месяцев после получения отчетности об использовании субвенций или по истече­нии срока отчетности.

При нарушении других условий предоставления и использова­ния субвенций их выделение прекращается.

В 1999 г. в федеральном бюджете образован Фонд целевых суб­венций, предназначенный для финансовой поддержки жизнеобес­печения районов Крайнего Севера, финансирования программ развития регионов и др. цели (ст. 43 Федерального закона «О феде­ральном бюджете на 1999 год»).

Дотации и субвенции закрытым административно-территори­альным образованьям предоставляются в особом порядке: им вы­деляются средства из федерального бюджета для финансирования объектов Министерства РФ по атомной энергии и Министерства обороны РФ, которые находятся в пределах территории этих обра­зований (ст. 46 Федерального закона «О федеральном бюджете на 1999 год»).

В целях оказания финансовой поддержки также создаются: в федеральном бюджете — Фонд финансовой поддержки субъектов РФ, а в бюджетах субъектов Федерации — фонды финансовой под­держки муниципальных образований.*

В средствах бюджета в зависимости от права собственности на них законодательство выделяет собственные доходы и заемные средства. Эти понятия применены в бюджетном законодательстве 1990-х гг.**

>

* См.: Федеральный закон «О федеральном бюджете на 1999 год». Ст. 37; Закон РФ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации». Ст.9,10.

** См.: Закон РФ « Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса». Ст. 9; Закон РФ «Об основах бюджетных прав…». Ст. 12.

К собственным доходам бюджетов отнесены:

— закрепленные в установленном порядке за бюджетом каждо­го уровня источники доходов;

— отчисления, получаемые в бюджеты по регулирующим до­ходным источникам;

— дополнительные источники, устанавливаемые самостоя­тельно представительными органами власти субъектов Федерации и местного самоуправления.

Однако впоследствии законодательство отождествило собствен­ные доходы бюджетов с закрепленными. Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» от 25 сентября 1997 г. именно в таком аспекте опреде­лил понятие собственных доходов местных бюджетов, рассматри­вая их как «налоговые и неналоговые доходы, закрепленные за местными бюджетами» (ст. 1). Такой же подход к данным поняти­ям и в БК РФ (ст. 47). Однако вряд ли целесообразно рассматри­вать характеристики «собственные» и «закрепленные» как одно­значные. Ведь поступившие в бюджет отчисления от регулирую­щих доходов по утвержденным в законном порядке нормативам становятся казной, т.е. собственностью субъекта РФ или муниципального образования, они самостоятельно расходуются ими и не подлежат возврату в вышестоящий бюджет.

Заемные средства в доходной части бюджета используются при недостаточности бюджетных средств для покрытия расходов, пре­вышающих минимальный бюджет, в случаях временных финан­совых затруднений в процессе исполнения бюджета.

Источниками заемных средств, используемых для пополнения бюджета, могут быть:

— получение органами исполнительной власти процентных или беспроцентных ссуд из иных бюджетов;

— выпуск государственных или местных займов на инвестици­онные цели;

— получение кредита в банке.

Долговые обязательства могут быть краткосрочными (до 1 го­да), среднесрочными (от 1 года до 5 лет) и долгосрочными (от 5 до 30 лет).

Расходы. Структура расходов бюджетной системы значительно изменилась в связи с проведением экономических реформ в стра­не. Нацеленность на переход к рыночным отношениям обусловила снижение уровня бюджетного финансирования народного хозяй­ства. Ассигнования на социально-культурные мероприятия и науку хотя и занимают значительный удельный вес в расходах бюджетной системы, однако в условиях экономического кризиса они не только не обеспечивают необходимой финансовой базы в этой сфере, но и проявили тенденцию к отставанию по темпам роста от других расходов. Между тем заметно возросли расходы бюджетной системы на содержание государственного аппарата.

Расходная часть бюджетной системы включает следующие ос­новные направления. Это расходы на:

— содержание органов государственной власти и местного самоуправления, судов и правоохранительных органов;

— охрану окружающей природной среды;

— социально-культурную сферу;

— науку;

— международную деятельность.

Подробная конкретизация расходов бюджетной системы опре­делена в Федеральном законе «О бюджетной классификации Рос­сийской Федерации» от 15 августа 1996 г. В соответствии с этой классификацией представительными органами государственной власти и местного самоуправления ежегодно утверждаются суммы расходов каждого из бюджетов.

В Законе выделяются функциональная, экономическая, ведом­ственная и другие классификации расходов бюджетов.

В функциональной классификации содержатся группы расхо­дов на государственное управление и местное самоуправление, на судебную власть, национальную оборону, образование, здраво­охранение и т.д., отражающие функции государства.

Экономическая классификация — это группировка бюджет­ных расходов по их экономическому содержанию. В ней выделя­ются три крупных подразделения: текущие расходы, капитальные расходы, предоставление кредитов (бюджетных ссуд внутри стра­ны, государственных кредитов иностранным государствам).

К текущим относятся расходы, обеспечивающие текущее фи­нансирование органов государственной власти и местного самоуп­равления, бюджетных учреждений, оказание государственной поддержки другим бюджетам и отраслям экономики в форме дота­ций и субвенций на текущее финансирование, а также другие рас­ходы, не включенные в капитальные расходы в соответствии с бюджетной классификацией.

Капитальные расходы обеспечивают инновационную и инвес­тиционную деятельность, расширенное воспроизводство, проведе­ние капитального (восстановительного) ремонта. При осуществле­нии этих расходов создается или увеличивается имущество, нахо­дящееся в собственности РФ, ее субъектов или муниципальных образований.

В составе капитальных расходов бюджета может быть сформи­рован бюджет развития, порядок формирования и использования которого регулируется особым федеральным законом.* Так, в со­ставе федерального бюджета на 1999 г. утвержден Бюджет разви­тия Российской Федерации, доходы которого намечено сформиро­вать за счет иностранных кредитов и инвестиционных кредитов Международного банка реконструкции и развития, частично — за счет бюджетных доходов. Средства Бюджета развития направля­ются на поддержку экспорта высокотехнологической продукции по программам конверсии оборонного производства, на формиро­вание уставного капитала Российского банка развития и другие инвестиционные проекты (ст. 126, 127 Федерального закона «О федеральном бюджете на 1999 год»).

>

* См.: Федеральный закон «О Бюджете развития Российской Федерации» от 26 ноября 1998 г. // СЗ РФ. 1998. № 48. Ст. 5856.

Наиболее объемная по содержанию — ведомственная класси­фикация. Она включает перечень прямых получателей средств из бюджета (министерств, государственных комитетов и т.д.), рас­пределение расходов по целевым статьям и видам расходов по пря­мым получателям и др. Однако в Законе ведомственная классифи­кация расходов установлена применительно лишь к федеральному бюджету. А в отношении бюджетов субъектов РФ и местных бюд­жетов такая классификация утверждается соответствующими представительными органами субъектов РФ или местного самоуп­равления.

Расходы распределяются между бюджетами, исходя из следу­ющих основных принципов:

а) соответствие состава расходов компетенции органов власти РФ, субъектов Федерации или органов местного самоуправления (по принадлежности);

б) учет подчиненности (подведомственности) предприятий, ор­ганизаций, учреждений при формировании расходов каждого бюджета;

в) учет значения определенных мероприятий, учреждений, масштабов и последствий их влияния на развитие общества, в связи с чем они могут быть включены в вышестоящий бюджет.

В связи с усилением роли субъектов Федерации и органов мест­ного самоуправления этот перечень следует дополнить принципом самостоятельности субъектов Федерации и органов местного само­управления в определении направлений и состава расходов своих бюджетов.

Все эти принципы действуют в совокупности, характеризуют состав расходов бюджетов всех уровней. Так, компетенция орга­нов государственной власти (или местного самоуправления) оп­ределяет основные направления расходов соответствующих бюд­жетов: финансирование народного хозяйства, социально-культур­ных мероприятий и др. Например, в связи с отнесением к ведению Российской Федерации обороны страны (-п. «м» ст. 71 Конститу­ции РФ) расходы на оборону включаются именно в федеральный бюджет.

Учет подчиненности предприятий, организаций, учреждений конкретизирует указанные основные направления расходов для каждого бюджета, финансирование органов власти, организаций и учреждений, осуществляемых ими мероприятий производится из того бюджета, который соответствует подчиненности назван­ных субъектов (учреждения федерального подчинения финанси­руются из федерального бюджета, муниципального — из конкрет­ного муниципального бюджета и т.д.).

С учетом значения каких-либо организаций, учреждений и (или) осуществляемых ими мероприятий финансирование расхо­дов может производиться не из данного бюджета, соответственно их уровню, а из вышестоящего. Например, суды всех уровней фи­нансируются из федерального бюджета с учетом их роли в осущест­влении правосудия и в целях создания независимости от местных властей.* Из федерального бюджета финансируются также органы системы МВД.

>

* См.: Конституция РФ. Ст 124; Федеральный закон «О финансирования судов РФ» от 10 февраля 1999 г. // СЗ РФ. 1999. № 7. Ст. 877.

На основании законодательства 1990-х гг. расширена самосто­ятельность субъектов Федерации и органов местного самоуправле­ния в формировании расходной части бюджета. Они не только самостоятельно определяют состав и виды бюджетных расходов соответственно подведомственному хозяйству, но могут выделять дополнительные средства не подчиненным им организациям (на­пример, высшим учебным заведениям).

Все эти принципы отражены в законодательстве и находят свое проявление в правовых актах об утверждении конкретных бюдже­тов на определенный финансовый год. Так, в Законе РСФСР «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» от 10 октября 1991 г. говорится о включении в бюджеты соответ­ствующего уровня ассигнований на финансирование деятельности органов представительной и исполнительной власти (ст. 16), об от­несении на федеральный (республиканский бюджет РФ) расходов по содержанию судов. Самостоятельность субъектов Федерации и органов местного самоуправления закреплена в Законе РФ «Об основах бюджетных прав…», в Федеральном законе «О финансо­вых основах местного самоуправления в Российской Федерации», других нормативных актах.

Бюджетный кодекс РФ 1998 г. более детально регламентирует состав расходов бюджетов. В нем перечисляются расходы, финан­сируемые:

а) исключительно из федерального бюджета;

б) совместно финансируемые из всех звеньев бюджетной сис­темы;

в) финансируемые исключительно из бюджетов субъектов РФ;

г) финансируемые исключительно из местных бюджетов. Совместное финансирование расходов из бюджетов разного уровня производится по согласованию соответствующих органов государственной власти и местного самоуправления (ст. 84—87 БК РФ).

В характеристике расходов и доходов бюджета важной являет­ся не только качественная сторона (виды, направления и т. п.), но и количественная, в том числе соотношение объема доходов и рас­ходов. В этом аспекте большое значение имеет принцип сбаланси­рованности бюджета, закрепленный в законодательстве,* т.е. со­ответствия объема расходов бюджета объему его доходов. Он явля­ется необходимым условием реализации намеченных расходов.

>

* См.: гл. 13 Закона РФ «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса», разд. IV части второй БК РФ.

Негативным проявлением отклонения от этого принципа явля­ется дефицит бюджета, т.е. превышение расходов над доходами. В настоящее время в условиях расстроенности экономики и фи­нансов дефицит в бюджетной системе РФ стал трудно преодоли­мым явлением.

В связи с дефицитностью бюджета в 1990 г. впервые в РФ (как и в тогда существовавшем СССР) было произведено организацион­ное перестроение расходной части бюджета: в ней выделены две части — бюджет текущих расходов и бюджет развития, что стало впоследствии общим требованием законодательства для бюджетов всех уровней.

Помимо этого, в бюджете текущих расходов предусмотрено вы­деление защищенных статей, перечень которых должен опреде­ляться ежегодно при утверждении бюджета соответствующим представительным органом власти. К ним отнесены, например, расходы по заработной плате, пенсиям, стипендиям, хозяйствен­ным расходам на аренду, охрану, отопление, освещение и др. По этим статьям предусмотрено обязательное производство расходов в полном объеме.

Однако в федеральном бюджете на 1998 и 1999 гг. защищенные статьи не утверждались. В БК РФ 1998 г. выделение их также не предусмотрено.

В условиях бюджетного дефицита Законом РФ «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса» предусмотрено применение следующих мер:

а) при утверждении бюджета устанавливается предельный уро­вень (размер) его дефицита;

б) при превышении этого уровня вводится механизм секвестра расходов. Секвестр выражается в пропорциональном снижении расходов бюджета (на 5, 10, 15 и т.д. процентов) ежемесячно по всем статьям бюджета, кроме защищенных статей;

в) привлечение средств путем выпуска займов (государствен­ных или местных) и использование кредитов. Такие средства привлекаются на основании разрешений соответствующих представи­тельных органов.

В БК РФ 1998 г. термин «секвестр» и упомянутый порядок его применения отсутствуют. Взамен этого в нем предусматривается введение «режима сокращения расходов» (ст. 229, 230).

Кроме того, БК вводит новое для российского бюджетного зако­нодательства понятие — профицит бюджета, т.е. превышение до­ходов над расходами. Обнаружившийся в ходе составления и рас­смотрения бюджета профицит подлежит сокращению в определен­ной последовательности с тем, чтобы бюджет был утвержден без превышения доходов над расходами (ст. 6, 88). Это не исключает возможности профицита в процессе исполнения бюджета как резуль­тата эффективности бюджетной деятельности. Так, на 1999 г. феде­ральный бюджет утвержден с дефицитом в сумме 101 370,5 млн руб. Одновременно в качестве одной из основных целей экономической политики впервые в 90-х гг. закон о федеральном бюджете на этот год определил обеспечение превышения доходов над расходами в сумме не менее 65,5 млрд руб. (ст. 1, 2 Федерального закона «О фе­деральном бюджете на 1999 год»).

Для нормального функционирования бюджетов, своевременно­го финансирования намеченных расходов законодательство пред­усматривает утверждение в структуре бюджетов сверх расходов оборотной кассовой наличности в определенной сумме. Оборот­ная кассовая наличность — это утверждаемая в составе бюджетов сумма, образуемая за счет остатков средств по соответствующему бюджету, предназначенная для использования в течение года на покрытие временных кассовых недостач. В том же году она долж­на быть восстановлена до утвержденных на начало года размеров.

КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ

1. В каких аспектах можно определить понятие бюджета?

2. Дайте определение понятия бюджета как экономической катего­рии.

3. Какие признаки характерны для бюджета как юридической катего­рии?

4. Что такое консолидированный бюджет Российской Федерации?

5. Что такое консолидированный бюджет субъекта Российской Феде­рации? Поясните на примере конкретных субъектов РФ.

6. Для чего составляется консолидированный бюджет?

7. Какова роль бюджета? Чем она отличается от роли других звеньев финансовой системы?

8. Что такое бюджетное право?

9. Что является предметом бюджетного права?

10. Что такое материальные и процессуальные нормы бюджетного права? Приведите примеры из действующего законодательства.

11. Дайте понятие бюджетных правоотношений, каковы их особен­ности?

12. Определите круг субъектов бюджетных правоотношений.

13. Дайте понятие источников бюджетного права, назовите их, прове­дите классификацию.

14. Назовите новые источники бюджетного права, принятые в послед­нее время.

15. Что такое бюджетная система, что входит в бюджетную систему?

16. Дайте понятие бюджетного устройства в РФ.

17. Какова роль федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов?

18. Какие принципы бюджетного устройства закреплены законода­тельством?

19. Что означает единство бюджетной системы РФ?

20. В чем проявляется самостоятельность бюджетов?

21. Какие группы доходов выделяются в бюджетах по социально-эко­номическим признакам?

22. Что такое бюджетная классификация? Каково ее значение?

23. Какие группы доходов бюджетов выделяются по Федеральному закону «О бюджетной классификации Российской Федерации»?

24. Что такое закрепленные доходы бюджетов? Каково их значение?

25. Что такое регулирующие доходы бюджетов? Каково их значение?

26. Дайте понятие бюджетного регулирования. Какие применяются методы бюджетного регулирования?

27. Какие существуют формы прямой финансовой поддержки бюдже­тов субъектов РФ, местных бюджетов?

28. Что такое субвенция как категория бюджетного права?

29. Что такое дотация как категория бюджетного права? Чем она от­личается от субвенции?

30. Какое значение вкладывает законодательство в термин «собствен­ные доходы бюджета»?

31. Каковы основные направления бюджетных расходов?

32. Какие виды классификации расходов бюджетов установлены зако­нодательством?

33. Что такое функциональная, экономическая и ведомственная клас­сификации расходов бюджета?

34. По каким принципам расходы распределяются между звеньями бюджетной системы?

35. Что такое бюджетный дефицит?

36. Что такое профицит бюджета?

37. Дайте понятие текущих расходов бюджета.

38. Дайте понятие капитальных расходов бюджета.

39. Что такое оборотная кассовая наличность в бюджете?

40. Что понимается под сбалансированностью бюджета?

1.2. Бюджетные права(компетенция) Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований

1.2.1. Понятие и содержание бюджетных прав (компетенции)

В российском законодательстве, а также в юридической лите­ратуре широко применяется термин «бюджетные права» для ха­рактеристики компетенции государства, его территориальных подразделений и соответствующих органов власти (или самоуправ­ления) в области бюджета.* Однако этот термин не следует пони­мать буквально: в данном случае речь идет о правах особого содер­жания, которые по своим юридическим свойствам отличаются от прав, которыми наделены субъекты других отраслей права (напри­мер, гражданского, трудового), а также и отдельных институтов финансового права. Эти особенности заключаются в том, что бюд­жетные права по своим юридическим свойствам во многих случаях сближаются с обязанностями, являются в значительной мере одно­временно и обязанностями (например, право утверждать бюджет, право распределять бюджетные средства по основным направлени­ям расходов и т.д.). Таким образом, в большинстве случаев бюд­жетное право (правомочие) и обязанность слиты в едином полно­мочии, эти полномочия отражают неразрывность прав и обязан­ностей субъектов бюджетного права. Однако существуют и «раз­дельные» их права и обязанности (например, право предоставлять субсидию или ссуду в нижестоящий бюджет, право дополнитель­ных расходов на социальные мероприятия, обязанность компенси­ровать нижестоящему бюджету увеличивающиеся расходы в уста­новленных случаях). Для современных условий, когда повышает­ся уровень самостоятельности субъектов Федерации и муници­пальных образований, это стало более распространенным явле­нием.

>

* Этот термин был в обороте также и в советском законодательстве, действова­ли, например. Закон СССР «О бюджетных правах СССР и союзных республик» от 30 октября 1959 г., аналогичные законы союзных и автономных республик.

Следовательно, термин «бюджетные права» можно толковать как полномочия или компетенцию соответствующих субъектов. Применение его в определенной мере обусловлено традицией, ко­торая вытекает из особенностей субъектов бюджетного права — государственных и муниципальных образований, их органов влас­ти или местного самоуправления. Подчеркивание прав в этом слу­чае как бы предостерегает вышестоящих субъектов вторгаться в компетенцию нижестоящих, а последних ориентирует на актив­ную деятельность.

Следует заметить, что БК РФ 1998 г.* применительно к данной области использует термин «компетенция» в отношении органов государственной власти РФ, субъектов РФ и органов местного самоуправления(гл. 2).

>

* СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3823; см также: Федеральный закон «О введении в действие Бюджетного кодекса Российской Федерации» от 9 июля 1999 г. // Россий­ская газета. 1999. 14 июля.

Бюджетные права, или компетенция, определяют бюджетно-правовой статус государства и его территориальных подразделе­ний. Основа этого статуса — право на самостоятельный бюджет. Такое право принадлежит именно этим субъектам, а не определен­ным органам государственной власти или местного самоуправле­ния. Из него вытекает широкий круг бюджетных прав (полномо­чий) материального и процессуального содержания, через исполь­зование которых и осуществляется право на самостоятельный бюд­жет. Это право на получение определенных доходов, распределе­ние и использование их на нужды соответствующей территории, а также права по регулированию бюджетных отношений в рамках установленной компетенции. Основы разграничения бюджетной компетенции установлены Конституцией РФ.

Итак, бюджетные права Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований — это принадлежащие им полномо­чия (компетенция) в лице соответствующих государственных органов власти или местного самоуправления по формированию и реализации собственного бюджета и регулированию бюджетных отношений на своей территории в определенных законодатель­ством пределах.

Основное содержание бюджетных прав Российской Федера­ции, ее субъектов, муниципальных образований составляет сле­дующие права на:

— собственный бюджет;

— получение закрепленных и регулирующих бюджетных дохо­дов и включение их в данный бюджет;

— использование средств собственного бюджета для финанси­рования потребностей государства или его территориальных под­разделений соответственно их задачам и функциям;

— самостоятельное определение направлений расходов собст­венных бюджетов;

— распределение собственных бюджетных доходов между бюд­жетами данной территории;

— формирование и использование в рамках собственного бюд­жета целевых и резервных фондов;

— объединение средств своего бюджета со средствами других бюджетов и иных финансовых ресурсов;

— привлечение в бюджеты заемных средств (выпуск облигаций федеральных займов, займов субъектов Федерации и муниципаль­ных займов, использование банковского кредита и др.);

— оказание финансовой поддержки нижестоящим бюджетам;

— компенсацию за счет средств вышестоящего бюджета в слу­чае уменьшения доходов или увеличения расходов, возникающих после утверждения бюджета вследствие решений вышестоящих органов государственной власти;

— самостоятельное распоряжение дополнительно выявленны­ми или сэкономленными средствами (свободными остатками средств);

— правовое регулирование отношений, касающихся собствен­ного бюджета (издание законов, положений и др. нормативных актов);

— судебную защиту бюджетных прав.

Как видим, эти права отражают взаимодействие выше– и ниже­стоящих субъектов в области бюджетных отношений, что обуслов­лено их экономическими и политическими взаимосвязями.

Естественно, что на каждом уровне бюджетные права имеют свои особенности и различия по содержанию, порождают отноше­ния, свойственные субъектам именно данного уровня. Некоторые из названных прав отсутствуют, например, у муниципальных об­разований, в составе которых не имеется муниципальных образо­ваний нижестоящего уровня. Поэтому необходима не только общая характеристика бюджетных прав, но рассмотрение и выяв­ление их особенностей применительно к конкретным видам субъ­ектов.

Анализ бюджетных прав государства и его территориальных подразделений как в общем аспекте, так и в направлении конкрет­ных субъектов имеет важное значение для решения задач совер­шенствования межбюджетных отношений, нацеленного на обеспечение сбалансированности интересов всех участников этих отно­шений, на объективно обусловленное и прозрачное перераспреде­ление средств между бюджетами, способствующее выравниванию уровня бюджетной обеспеченности субъектов РФ и муниципаль­ных образований.*

>

* См.: Концепция реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999—2001 годах. Одобр. пост. Правительства РФ от 30 июля 1998 г. № 862 // СЗ РФ. 1998. № 32. Ст. 3905.

1.2.2. Особенности бюджетных прав (компетенции) Российской Федерации

Содержание бюджетных прав (компетенции) Российской Феде­рации обусловлено ее суверенитетом, распространяющимся со­гласно Конституции РФ (ч. 1 ст. 4) на всю территорию России. Принадлежность бюджетных прав суверенному государству при­дает им особый характер, отличает их от прав других субъектов. Роль бюджетных прав РФ заключается в следующем.

Бюджетные права РФ обеспечивают создание финансовой базы, без которой невозможно действительное осуществление государст­венного суверенитета и компетенции РФ. С помощью этих прав в распоряжении федеральных органов власти образуется государст­венный (федеральный) бюджет, необходимый для функциониро­вания России в качестве суверенного государства, для выполнения им своих внутренних и внешних задач.

Посредством бюджетных прав РФ проводится единая бюджетно-финансовая политика на территории всей страны и в конечном итоге единая социально-экономическая политика.

Кроме того, эти права создают финансовые возможности для координации и объединенных действий России в рамках СНГ, а также для выполнения международных обязательств иного мас­штаба.

Бюджетные права РФ закреплены в ряде статей Конституции РФ, а также в текущем законодательстве, в частности, Законе РСФСР «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процес­са в РСФСР», в Законе РФ «Об основах бюджетных прав…» (утра­чивает силу с 1 января 2000 г.), в законах об утверждении бюджета на очередной финансовый год, например в Федеральном законе «О федеральном бюджете на 1999 год».* При вступлении в дейст­вие Бюджетного кодекса РФ 1998 г. следует руководствоваться его нормами о перечне полномочий, входящих в компетенцию органов государственной власти РФ в области регулирования бюджетных отношений (ст. 7). Эти полномочия конкретизируются в других соответствующих нормах Кодекса.

>

* Российская газета. 1999. 25 февр.

Бюджетно-правовой статус Российской Федерации составляет совокупность следующих бюджетных прав (полномочий).

1. Осуществлять законодательное регулирование бюджетных отношений в закрепленных Конституцией пределах ведения, ис­ходя из компетенции РФ устанавливать основы федеральной поли­тики в области государственного, экономического, экологическо­го, социального, культурного и национального развития. Согласно этому, РФ определяет основы бюджетного устройства и бюджетно­го процесса, действующие на всей территории России, которые конкретизируются в актах органов государственной власти субъ­ектов федерации и местного самоуправления. В рамках компетен­ции РФ по вопросам бюджетной системы принимаются законы и иные правовые акты (указы Президента РФ, акты Министерства финансов РФ и др.).

В 1991 г. впервые в РФ федеральное бюджетное законодатель­ство было принято в форме «Основ…», что отразило укрепление самостоятельности субъектов Федерации. БК РФ 1998 г. также учитывает это направление развития Федерации.

2. Российская Федерация имеет право на самостоятельный фе­деральный бюджет как необходимый атрибут государственности и суверенитета РФ. Такое право также закреплено в Конституции РФ, в которой особо записано, что в ведении Российской Федерации находится федеральный бюджет (п. «з» ст. 71). Российское законодательство детально регламентирует порядок его формиро­вания и исполнения.

3. Право устанавливать налоги, сборы, другие источники дохо­дов, подлежащие зачислению в бюджетную систему. При этом ус­тановление общих принципов налогообложения согласно Консти­туции РФ (п. «и» ч. 1 ст. 72) относится к совместному ведению РФ и субъектов Федерации.

В ведении РФ непосредственно находятся те налоги и сборы, которые отнесены к федеральным.

4. Право разграничивать (распределять) бюджетные доходы между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Федера­ции. При этом часть доходных источников РФ оставляет в своем ведении, относя их к федеральным доходам. Из них формируется федеральный бюджет. Это налог на прибыль предприятий, налог на добавленную стоимость, акцизы и др.

Другую часть бюджетных доходов Российская Федерация за­крепляет за бюджетами субъектов Федерации или передает им в форме отчислений по утверждаемым нормативам (например, от налога на добавленную стоимость).

Отдельные виды бюджетных доходов, отнесенных к федераль­ным, законодательство РФ закрепляет за местными бюджетами (например, государственную пошлину).

Распределение налогов, сборов, других обязательных платежей между бюджетами предусмотрено в Законе РФ «Об основах нало­говой системы в Российской Федерации» от 27 декабря 1991 г.,* а с введением в действие соответствующих статей Налогового кодек­са РФ 1998 г. (ст. 12, 13, 14, 15) подлежит урегулированию этими статьями.

>

* ВВС 1992 №11 Ст. 527; с изм. и доп. на 8 июля 1999 г.//Российская газета. 1999 14 июля

Более полный перечень доходов федерального бюджета, вклю­чающий не только налоговые, но и неналоговые доходы, содержит Бюджетный кодекс РФ 1998 г. (ст. 49—50).

5. Право определять компетенцию субъектов Федерации и ор­ганов местного самоуправления по установлению на подведомст­венной им территории налогов, сборов, других бюджетных дохо­дов и их размеров.

6. Установление основ разграничения расходов между бюдже­тами. Согласно законодательству РФ такой основой является раз­граничение имущества и компетенции между органами государст­венной власти Российской Федерации и ее субъектов, а также ор­ганами местного самоуправления.

7. Регулирование бюджетов субъектов Федерации путем пере­дачи отчислений от налогов и других источников доходов, а также выделения в них дотаций, субвенций, оказание финансовой под­держки из федерального бюджета в других формах.

8. Право образовывать в федеральном бюджете оборотную кас­совую наличность в размере, необходимом для покрытия времен­ных кассовых разрывов, резервные и целевые фонды, в том числе Фонд финансовой поддержки субъектов РФ.

9. Полномочия по организации единой бюджетной отчетности по бюджетам всех уровней. Они осуществляются Министерством финансов РФ.

10. Контроль за использованием субъектами РФ и муниципаль­ными образованиями выделенных им из федерального бюджета средств.

Из рассмотренного перечня бюджетных прав РФ видно, что они действуют в следующих направлениях:

а) в области бюджетных отношений, возникающих на террито­рии России в целом;

б) в отношении федерального бюджета;

в) в отношении бюджетов субъектов Федерации;

г) в определенной мере в отношении местных бюджетов.

В этом проявляется важная координирующая роль федераль­ных органов власти в функционировании бюджетной системы страны.

1.2.3. Особенности бюджетных прав (компетенции) субъектов Российской Федерации

Бюджетные права Российской Федерации и бюджетные права ее субъектов тесно связаны между собой и взаимно обусловлены. Характер такой связи определяется федеративным устройством российского государства, общие принципы которого распростра­няются и на бюджетные отношения.

Конституция РФ (ст. 71—73) установила предметы ведения РФ в области бюджета и предметы ее совместного ведения с субъекта­ми Федерации, вне пределов которых субъекты Федерации само­стоятельны. Обладая всей полнотой государственной власти, они осуществляют собственное правовое регулирование бюджетных отношений, принимают законы и иные нормативные правовые акты.

Важной стороной в характеристике бюджетно-правового стату­са субъектов РФ выступает неравноправие. При всем своем разно­образии субъекты Федерации согласно Конституции (ч. 4 ст. 5) яв­ляются равноправными.

Правовой основой компетенции субъектов РФ, помимо конституционных норм, является текущее бюджетное законодательство Российской Федерации, а также законодательство самих субъек­тов РФ — конституции и уставы, в которых содержатся основопо­лагающие нормы о бюджетной компетенции субъектов РФ, их дру­гое законодательство.

К федеральному законодательству, действующему в данной об­ласти до 1 января 2000 г., относятся, например, Закон РФ «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса»; Закон РФ «Об основах бюджетных прав…»; Закон РФ «О субвенциях краям, областям, республикам в составе Российской Федерации», ежегодно принимаемые законы о федеральном бюджете, в кото­рых определяются конкретные права субъектов РФ на получение определенных доходов для зачисления в их бюджеты. Перечень доходов, подлежащих зачислению в бюджеты субъектов РФ, ком­плексно определен в Бюджетном кодексе РФ 1998 г. (ст. 55—57). В кодексе перечислены также полномочия, входящие в компетен­цию органов государственной власти субъектов РФ в области регу­лирования бюджетных отношений (ст. 8). Финансовые, в том числе бюджетные отношения между Рос­сийской Федерацией и ее субъектами могут регулироваться феде­ративными договорами.* Многие из субъектов РФ заключили такие договоры с Федерацией.

>

* См Федеральный закон «О порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» от 24 июня 1999 г // Российская газета 1999 30 июня

Из числа специальных нормативных актов субъектов РФ важ­ная роль принадлежит принятым их представительными органа­ми власти законам о бюджетном устройстве и бюджетном про­цессе.

Бюджетные права субъектов РФ отражают связи последних по линии бюджета по трем направлениям:

а) с федеральными органами власти;

б) с другими субъектами Федерации;

в) с органами местного самоуправления.

Бюджетно-правовой статус субъектов РФ характеризует сово­купность следующих прав:

1. Законодательное регулирование бюджетного устройства и бюджетного процесса на соответствующей территории, исходя из основ, установленных законодательством РФ. При этом учитыва­ются особенности системы муниципальных образований и административно-территориального устройства каждого субъекта Фе­дерации, системы его органов государственной власти и органов местного самоуправления, действующих на данной территории.

Законодательство субъектов РФ определяет виды бюджетов, функционирующих на их территории, принципы их взаимосвязи, а также порядок составления, рассмотрения, утверждения и ис­полнения этих бюджетов, порядок осуществления контроля в от­ношении них.

2. Определение, исходя из законодательства РФ, бюджетных прав муниципальных образований (в составе соответствующих субъектов РФ) в лице их органов местного самоуправления.

3. Право каждого субъекта РФ на самостоятельный бюджет – республиканский, краевой, областной и т.д., утверждаемый соот­ветствующим представительным органом власти.

Этот бюджет обеспечивает денежными средствами деятель­ность органов власти субъекта Федерации, выполнение социально-экономических планов и программ по обеспечению жизнедеятель­ности соответствующего государственного образования и удовле­творению потребностей ее населения.

В пределах имеющихся средств субъекты РФ вправе увеличи­вать нормы расходов на содержание жилищно-коммунального хо­зяйства, социально-культурных учреждений, правоохранитель­ных органов, охраны окружающей среды и другие цели.

Представительные органы власти субъектов РФ самостоятель­но утверждают бюджет и контролируют его исполнение.

4. Право объединять бюджетные ресурсы субъектов Федерации со средствами других бюджетов на договорной основе. Такое объ­единение может быть произведено также со средствами предпри­ятий, организаций и граждан для финансирования экономичес­ких, природоохранных и социальных программ, в том числе со­вместных и межрегиональных.

5. Право устанавливать на своей территории в соответствии с законодательством РФ налоги, сборы, другие платежи, подлежа­щие зачислению в бюджет субъекта Федерации и местные бюдже­ты, а также определять их размеры.

6. Право на получение закрепленных за бюджетом субъекта Федерации залогов и других источников дохода, а также отчисле­ний от регулирующих доходов.

Так, в доходы бюджетов субъектов Федерации зачисляются:

а) налоги, сборы, другие обязательные платежи, отнесенные в соответствии с законодательством РФ к уровню доходов субъектов Федерации;

б) часть налога на прибыль предприятий в соответствии с феде­ральным законодательством;

в) поступления от сдачи в аренду (или продажи) имущества, находящегося в собственности субъекта Федерации;

г) дивиденды от совместных предприятий в соответствии с долей субъекта Федерации в собственности этих предприятий;

д) платежи за пользование природными ресурсами в соответст­вии с порядком, предусмотренным законодательством РФ;

е) часть доходов от приватизации имущества, находящегося в собственности субъекта Федерации;

ж) выявленные государственным контролем сокрытые (зани­женные) от налогообложения доходы (прибыль) предприятий, ор­ганизаций и учреждений, находящихся в собственности субъектов Федерации;

з) некоторые платежи федерального уровня и др.

Кроме того, в бюджеты субъектов Федерации передаются от­числения от федеральных доходных источников (например, от на­лога на добавленную стоимость, акцизов и др.) по нормативам, утвержденным органами власти РФ на планируемый год. Другая часть этих доходов должна быть зачислена в федеральный бюджет. При недостаточности указанных доходов для сбалансирования бюджетов субъектов Федерации им передаются из федерального бюджета дотации и субвенции, используемые в порядке, установ­ленном законодательством РФ.

7. Право распределения доходов между бюджетами субъектов Федерации и местными бюджетами соответствующей территории. При этом субъект Федерации вправе закрепить за местными бюд­жетами находящиеся в их распоряжении источники доходов в полном объеме или в определенной части (проценте) на долговре­менной основе.

Помимо этого, в компетенцию субъектов Федерации входит ежегодное регулирование местных бюджетов путем передачи им отчислений по установленным размерам от собственных (субъек­тов Федерации) налогов, других платежей. Из бюджетов субъектов Федерации по решению их органов власти местным бюджетам передаются также дотации и субвенции.

8. Право образовывать в рамках своего бюджета резервные и целевые фонды, в том числе Фонд финансовой поддержки муници­пальных образований,* а также оборотную кассовую наличность.

>

* См . Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» от 25 сентября 1997 г. // СЗ РФ 1997. № 39. Ст. 4464.

9. Право контролировать использование средств муниципаль­ными образованиями, выделенными им из бюджетов субъектов Федерации, а также соблюдение органами местного самоуправле­ния бюджетного законодательства.

10. Право самостоятельно использовать доходы, дополнитель­но полученные при исполнении бюджета, а также суммы превыше­ния доходов над расходами, образующиеся в результате увеличе­ния поступления в бюджет или экономии в расходах, свободный остаток средств бюджета, образовавшийся на начало текущего фи­нансового года. Все эти средства, именуемые в законодательстве свободными бюджетными средствами, вышестоящим органам власти запрещено изымать из ведения субъектов Федерации.

Указанные средства могут быть вложены органами власти субъектов Федерации в хозяйственные мероприятия, в ценные бу­маги, предоставлены для временного использования в форме про­центных и беспроцентных ссуд. Однако это допускается только при условии финансирования плановых расходов и зачисления в бюджет полученных от этих операций средств.*

>

* См.: Закон РФ «Об основах бюджетных прав…». Ст. 26.

11. Право на компенсацию потерь в доходах бюджета субъекта Федерации или увеличения его расходов за счет средств федераль­ного бюджета в том случае, если они обусловлены принятием в ходе исполнения бюджета решений органа федеральной власти.*

>

* См.: Закон РФ « Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса». Ст. 17; Закон РФ «Об основах бюджетных прав…». Ст. 25.

Предусмотренные законодательством бюджетные права субъ­ектов Федерации гарантируются судебной защитой. При наруше­нии их федеральными органами представительные и исполнитель­ные органы власти субъектов Федерации вправе обратиться за за­щитой в арбитражный суд.

1.2.4. Особенности бюджетных прав (компетенции) муниципальных образований

Все муниципальные образования, виды которых определяются законодательством субъектов РФ (районы, города и др.) в лице их органов местного самоуправления обладают бюджетными права­ми. Важное значение этих прав состоит в том, что с их помощью создается финансовая база, необходимая для решения органами местного самоуправления на всех их уровнях своих социально-эко­номических и других вопросов местного значения. Указанные права обеспечивают также органам местного самоуправления в пределах их компетенции возможность регулировать на своей тер­ритории бюджетные отношения с учетом местных особенностей.

Основы бюджетных прав муниципальных образований в лице органов местного самоуправления закреплены в Конституции РФ (гл. 8), законах «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР», «Об основах бюджетных прав…» (действует до 1 января 2000 г.), «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», «О финансовых осно­вах местного самоуправления в Российской Федерации».

Бюджетный кодекс РФ 1998 г. обобщенно определяет круг пол­номочий органов местного самоуправления, отнесенных к компе­тенции этих органов в области регулирования бюджетных отноше­ний.

Положения федерального законодательства конкретизируются в законодательстве субъектов РФ и нормативных актах самих ор­ганов местного самоуправления.

Вместе с тем определение основ бюджетно-правового статуса муниципальных образований в федеральном законодательстве усиливает гарантированность этих прав.

Важное значение в этом аспекте имеет Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления в Российской федерации», специально нацеленный на закрепление гарантий финансовых, в том числе бюджетных, прав органов местного самоуправления. Закон предписывает органам государственной власти России и органам государственной власти субъектов Фе­дерации содействовать развитию местных финансов, участвовать в решении вопросов местного значения путем выполнения целе­вых федеральных и региональных программ. Вместе с тем на­званный Закон закрепляет право контроля со стороны этих орга­нов государственной власти за соблюдением органами местного самоуправления бюджетного и налогового законодательства РФ и субъектов РФ.

Бюджетно-правовой статус муниципальных образовании опре­деляет совокупность следующих прав.

1. Право каждого муниципального образования на самостоя­тельный местный бюджет, утверждаемый представительным орга­ном местного самоуправления. Вмешательство вышестоящих (иных) органов в разработку, утверждение и исполнение местного бюджета не допускается. Принцип такой независимости органов местного самоуправления в отношении подведомственного бюдже­та закреплен в Конституции РФ (ст. 132) и названных федераль­ных законах.

В законодательстве особо указывается на принадлежность бюд­жета именно муниципальному образованию,* местные органы самоуправления при этом выполняют процессуальные функции формирования и исполнения бюджета. Такая правовая взаимо­связь подчеркивает направленность местного бюджета на интересы населения соответствующего муниципального образования, ее общее экономическое и социальное развитие. Поэтому встречаю­щийся в юридической литературе и иногда в нормативных актах термин типа «бюджет органов местного самоуправления» можно воспринимать лишь как условный, не обладающий необходимой четкостью.

>

* См., например, преамбулу и ст.2 Закона РФ «Об основах бюджетных прав…», ст. 5 Федерального закона «О финансовых основах местного самоуправления в Рос­сийской Федерации».

Местный бюджет — это бюджет муниципального образования, формирование и исполнение которого осуществляют органы мест­ного самоуправления. Он является важнейшей частью финансо­вых ресурсов, находящихся в распоряжении этих органов. Из местных бюджетов средства направляются на социально-экономи­ческие программы, содержание органов местного самоуправ­ления.

Средства местных бюджетов используются для расходов, свя­занных:

а) с решением вопросов местного значения, установленных за­конодательством;

б) с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления;

в) с обслуживанием и погашением долга по муниципальным займам, по ссудам и иные расходы.

2. Право выделять в качестве составной части местного бюдже­та сметы доходов и расходов отдельных населенных пунктов, го­родских районов, не являющихся муниципальными образова­ниями.

3. Право на получение из вышестоящих бюджетов необходи­мых финансовых ресурсов при наделении органов местного само­управления государственными полномочиями.

4. Право на получение собственных закрепленных федераль­ным и региональным законодательством за местными бюджетами доходов, а также отчислений от регулирующих источников до­ходов.

Так, за местными бюджетами закреплены местные налоги и сборы, установленные в соответствии с законодательством РФ.

К другим собственным доходам местных бюджетов отнесены:

— доходы от приватизации и реализации муниципального иму­щества;

— не менее 10% доходов от приватизации государственного имущества, находящегося на территории муниципального образо­вания;

— доходы от сдачи в аренду муниципального имущества, вклю­чая аренду нежилых помещений и муниципальных земель;

— платежи за пользование недрами и природными ресурсами, установленными в соответствии с законодательством РФ;

— не менее 50% налога на имущество предприятий;

— подоходный налог с физических лиц, занимающихся пред­принимательской деятельностью без образования юридического лица;

— доходы от проведения муниципальных денежно-вещевых лотерей;

— штрафы, подлежащие перечислению в местные бюджеты;

— государственная пошлина.

Кроме того, в местные бюджеты зачисляются доли (в процен­тах) федеральных налогов, распределяемые между бюджетами разных уровней (часть подоходного налога с физических лиц, на­лога на добавленную стоимость и др.).*

>

* Статья 7 Федерального закона «О финансовых основах местного самоуправ­ления в Российской Федерации».

При недостаточности средств для сбалансирования местных бюджетов им передаются из бюджетов субъектов РФ дотации, суб­венции, ссуды по решению представительных органов власти субъектов Федерации, оказывается помощь из фонда финансовой поддержки муниципальных образований.

5. Право самостоятельно расходовать средства местных бюдже­тов: определять объем финансирования из местных бюджетов по социально-экономическому развитию муниципального образова­ния и направления использования бюджетных средств на эти цели, а также на содержание органов местного самоуправления, другие цели.

Органы местного самоуправления вправе увеличивать в преде­лах имеющихся средств нормы расходов на содержание жилищно-коммунального хозяйства, социально-культурных учреждений, правоохранительных органов и др., определять дополнительные льготы и пособия и т.п.

6. Право образовывать в местных бюджетах в пределах объемов их бюджетов резервные и целевые фонды, а также оборотную кас­совую наличность.

7. Право самостоятельно использовать свободные бюджетные средства. К ним законодательство относит дополнительно полу­ченные в ходе исполнения бюджета средства и суммы превышения доходов над расходами, образующиеся на конец года в результате превышения доходов над расходами или экономии в расходах. По решению представительного органа местного самоуправления они могут быть вложены в хозяйственные мероприятия, в ценные бу­маги, за их счет предоставляются процентные и беспроцентные займы.

8. Право объединять на договорной основе средства местного бюджета со средствами иных бюджетов, а также предприятий, уч­реждений, организаций для финансирования строительства, ре­монта и содержания объектов производственного и непроизводст­венного назначения. При этом бюджеты могут быть любого уров­ня, так как в законодательстве на этот счет не содержится каких-либо ограничений.

9. Право представительного органа местного самоуправления устанавливать на своей территории в соответствии с законодатель­ством РФ местные налоги, сборы, другие платежи, подлежащие зачислению в местный бюджет, а также право определять размеры этих платежей, льготы. Право органов местного самоуправления устанавливать местные налоги и сборы закреплено в Конституции РФ (ст. 132).*

>

* См. также: Закон РФ «Об основах налоговой системы в Российской Федера­ции». Ст. 21; Налоговый кодекс РФ. Ст. 12, 15.

10. Право на компенсацию увеличившихся расходов или уменьшившихся доходов, возникших в результате решений, при­нятых вышестоящими органами государственной власти. Это право как важная гарантия стабильности местных бюджетов за­креплено в Конституции РФ (ст. 133).

Здесь имеются в виду случаи, когда принятое вышестоящим органом власти решение приводит к уменьшению доходов и увели­чению расходов местных бюджетов. Компенсация производится за счет средств вышестоящих бюджетов.

11. Право представительных органов местного самоуправления самостоятельно определять организационные формы контроля за исполнением утвержденного им бюджета. Так, по их решению может быть создана муниципальная налоговая служба для сбора местных налогов и сборов, муниципальное казначейство в целях управления средствами местной казны и обслуживания исполне­ния местного бюджета.*

>

*2 См.: Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации». Ст. 14.

12. Право органов местного самоуправления регулировать бюд­жетные отношения на территории соответствующего муниципаль­ного образования в соответствии с компетенцией, определяемой законодательством РФ и субъектов Федерации. Они принимают решения по вопросам распределения и использования бюджетных

доходов муниципальных образований, конкретизируют правила бюджетного процесса применительно к местным условиям в при­нимаемых ими нормативных актах (например, положении о бюд­жетном процессе) и т.д.

13. Гарантированное Конституцией РФ право местного самоуп­равления на судебную защиту (ст. 133), распространяющееся и на область бюджетных отношений.

В случае нарушения вышестоящими органами власти бюджет­ных прав административно-территориальных единиц соответст­вующие представительные органы местного самоуправления впра­ве обратиться за их защитой в арбитражный суд. Конституционная гарантия усиливает значимость этого права.

Законодательство исходит из принципа равенства всех муници­пальных образований в праве на самостоятельный местный бюд­жет, утверждаемый представительным органом местного самоуп­равления, в их правах на получение, распределение и самостоя­тельное использование бюджетных доходов. Однако особенности муниципальных образований, обусловленные, в частности, зако­нодательством субъектов РФ, влияют на конкретное содержание принадлежащих им бюджетных прав.

КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ

1. Определите понятие бюджетных прав государства и его территори­альных подразделений. Каковы юридические особенности этой катего­рии?

2. Назовите бюджетные права государства и его территориальных под­разделений.

3. Укажите законодательство, определяющее бюджетные права Рос­сийской Федерации.

4. Какие полномочия относятся к бюджетным правам (компетенции) РФ? В чем состоит значение этих прав?

5. Назовите бюджетные права РФ, относящиеся к федеральному бюд­жету.

6. Назовите бюджетные права РФ, относящиеся к бюджетам субъек­тов Федерации и местным бюджетам, к бюджетной системе РФ в целом.

7. Перечислите бюджетные права, составляющие компетенцию субъ­екта РФ. Каково значение этих прав?

8. Назовите права субъекта РФ, относящиеся к его собственному бюд­жету.

9. Назовите права субъекта РФ, относящиеся к федеральному бюдже­ту, к местным бюджетам.

10. Какими нормативными актами регулируются бюджетные права субъектов РФ?

11. Назовите бюджетные права (компетенцию) муниципальных обра­зований. Каково их значение?

12. В каких бюджетных правах муниципальных образований выража­ются их взаимоотношения с субъектами РФ, с Российской Федерацией?

13. Что составляет правовую основу бюджетной компетенции муници­пальных образований?

14. Какие органы налогового контроля и управления местным бюдже­том вправе создавать органы местного самоуправления?

1.3. Бюджетный процесс

1.3.1. Понятие бюджетного процесса и его принципы

Правовые нормы, регулирующие бюджетный процесс, предпи­сывают правила, порядок применения норм материального бюд­жетного права. В них регламентирован весь цикл формирования бюджета от момента его составления до момента утверждения от­чета об его исполнении, порядок и последовательность вступления в бюджетные правоотношения различных субъектов — участни­ков этих правоотношений на разных стадиях бюджетного про­цесса.

Нормы процессуального бюджетного права, строгое их соблю­дение, являются гарантией законности применения норм матери­ального бюджетного права, т.е. гарантией правильности и своевре­менности поступления в бюджет доходов, законности и своевре­менности их расходования.

Бюджетный процесс — это регламентированная нормами процессуального бюджетного права деятельность государства и муниципальных образований по составлению, рассмотрению и утверждению бюджета, его исполнению и заключению, а также составлению и утверждению отчета о его исполнении.* В ст. 6 Бюджетного кодекса дается несколько другое определение бюд­жетного процесса, где не предусмотрена стадия составления и ут­верждения отчета об исполнении бюджета. Представляется, что это не совсем верно, так как именно отчет об исполнении бюджета обеспечивает обратную связь в бюджетной деятельности государ­ства и делает эту деятельность прозрачной.

>

* Формулировка касается бюджетов всех уровней, входящих в бюджетную систему РФ.

Деятельность государства от начала составления государствен­ного бюджета до утверждения отчета о его исполнений длится около трех с половиной лет, и этот срок называется бюджетным циклом. Весь бюджетный цикл делится на стадии бюджетного про­цесса: это стадии составления, рассмотрения, утверждения бюд­жета, стадия исполнения и заключения бюджета и стадия составления и утверждения отчета об исполнении бюджета, которые пе­риодически сменяют одна другую. Сам бюджет действует в течение одного года — с 1 января по 31 декабря. Финансовый (бюджетный) год на территории Российской Федерации длится 12 месяцев. По прошествии года по закону для завершения бюджета предоставля­ется еще один льготный месяц, в течение которого завершаются операции по обязательствам, принятым в рамках исполнения бюд­жета.* Счетный период включает срок с 1 января по 31 декабря плюс льготный месяц.**

>

* См.. п. 6 ст. 4 Закона РСФСР «Об основах бюджетного устройства и бюджет­ного процесса в РСФСР» //ВВС. 1991. №46. Ст. 1543, в дальнейшем: Закон РФ «Об

основах бюджетного устройства…».

** Следует учесть, что по Бюджетному кодексу этот льготный месяц не предус­мотрен (см. ст. 242, 264 БК).

Стадии бюджетного процесса следуют строго последовательно, и этот порядок изменению не подлежит. В то же время каждый раз работа с новым бюджетом начинается снова, так как ежегодно из­меняется объем национального дохода государства, по-разному перераспределяются государственные средства в зависимости от задач, решаемых государством в данный период.

Ежегодно изменяются потребности Российской Федерации, ее субъектов, органов местного самоуправления в денежных средст­вах, что зависит от того, как будет развиваться хозяйство и соци­альная сфера данной территории в следующем году.

Однако порядок, предполагающий последовательность стадий составления, рассмотрения, утверждения бюджета, его исполне­ния, составление и утверждение отчета об исполнении бюджета остается неизменным.

На каждой стадии бюджетного процесса решаются вопросы, которые не могут быть решены в другое время. Так, вопросы бюд­жетного регулирования за счет процентных отчислений от феде­ральных налогов и налогов субъектов РФ, а также вопросы финан­совой поддержки территорий решаются в момент составления бюд­жета. Окончательно процентные отчисления от регулирующих ис­точников для нижестоящих территорий и вопросы финансовой поддержки утверждаются вышестоящими представительными ор­ганами в момент утверждения вышестоящего бюджета. Этим до­стигается, на стадии принятия закона о бюджете, сбалансирован­ность показателей бюджета.

Вопросы открытия бюджетных ассигнований решаются финан­совыми органами и банком только после утверждения соответству­ющего бюджета и т.д.

В основе бюджетного процесса лежат определенные принципы, соблюдение которых дает возможность правильно составить, ут­вердить и исполнить бюджет так, чтобы средства государства были использованы экономно и с максимальной пользой для развития общества. Однако в настоящее время Бюджетным кодексом в гл. 5 предусмотрены общие принципы для бюджетной системы в целом.

Это следующие принципы:

• единство бюджетной системы РФ;

• разграничение доходов и расходов между уровнями бюджет­ной системы РФ;

• самостоятельность бюджетов; полнота отражения доходов и расходов бюджетов, бюджетов государственных внебюджет­ных фондов;

• сбалансированность бюджетов;

• эффективность и экономность использования бюджетных средств;

• общее (совокупное) покрытие расходов бюджетов;

• гласность;

• достоверность бюджета;

• адресность и целевой характер бюджетных средств.*

Нет сомнения, что все эти принципы в той или иной мере при­сущи и бюджетному процессу. Однако некоторые из них имеют в бюджетном процессе свою интерпретацию и, кроме того, бюджет­ному процессу присущи также свои особенные принципы. Так, во-первых, в основе бюджетного процесса лежит принцип последо­вательности вступления в бюджетную деятельность органов ис­полнительной и представительной власти, где проект бюджета обязательно составляют, закон или решение о бюджете исполняют органы исполнительной власти, рассматривают и утверждают бюджет (и это касается бюджетов всех уровней) органы представи­тельной власти.

>

*' См.:ст.28БКРФ.

Очень важен принцип ежегодности бюджета, который вклю­чает в себя такое важное основополагающее правило, как обяза­тельное принятие бюджета до начала планируемого года. Выпол­нение именно этого правила делает бюджетную деятельность более прозрачной и обеспечивает более эффективную возможность осу­ществлять бюджетный контроль за всеми потоками бюджетных средств. Кроме того, ежегодность дает возможность более точно выявить тенденции рыночного развития, дает возможность более полно учесть происходящие изменения в темпах роста производства, внутреннего валового продукта, национального дохода, курса рубля и т.д.

Особое внимание в бюджетном процессе заслуживает принцип публичности и гласности, которые для бюджетного процесса предполагают, что проект бюджета до его принятия широко обсуж­дается как представительными органами, так и общественностью, принятый бюджет обязательно публикуется в печати. Широкое обсуждение проектов бюджетов, их обязательное опубликование после их принятия, а также отчетность исполнительных органов власти перед представительными органами власти об исполнении бюджета также служат обеспечению прозрачности бюджетной де­ятельности в государстве и таким образом помогают исполнить бюджет реально и с наименьшими потерями. Гласным должно быть и отклонение бюджета.

В случае принятия решения об отклонении проекта бюджета или о неутверждении отчетов об исполнении бюджетов в средствах массовой информации должны быть опубликованы необходимые сведения о причинах принятия такого решения.

Кроме того, решения представительных органов по бюджету должны публиковаться в специальных сборниках в течение года со дня принятия решения об их утверждении.*

>

* См.: ст. 30 Закона РФ «Об основах бюджетных прав ».

Органы представительной и исполнительной власти также по­стоянно отчитываются перед широкой общественностью о ходе ис­полнения бюджета. Важным для бюджетного процесса остается принцип специализации бюджетных показателей, который со­стоит в том, что в основе и составления, и исполнения бюджета лежит бюджетная классификация *, которая предполагает группи­ровку всех доходов бюджетов всех уровней по источнику возник­новения, а расходов — по целевому назначению по направлениям деятельности, направлениям расходов.

>

* См.: Федеральный закон «О бюджетной классификации Российской Федера­ции» // СЗ РФ. 1996. № 34. Ст. 4030; 1998. № 10. Ст. 1144; № 13. Ст. 1142.

Принцип специализации показателей бюджета осуществля­ется на всех стадиях бюджетного процесса. Бюджетная классифи­кация — специальный юридический акт, лежащий в основе всей бюджетной деятельности финансовых органов. Следует иметь в виду, что бюджетная классификация имеет значение не только для бюджетного процесса, но и лежит в основе норм материального бюджетного права.

1.3.2. Стадия составления проекта бюджета

Эта стадия начинается с Послания Президента РФ Федерально­му Собранию, которое в соответствии с новым БК РФ должно по­ступить в Федеральное Собрание не позднее марта предшествую­щего очередному финансовому году.* На 2000 г. Бюджетное посла­ние было подписано Президентом РФ 30 марта 1999 г. и состояло из трех разделов: 1. Экономические реформы — выбор прошлого или будущего; 2. Общество и власть на рубеже веков; 3. Россия и мир на пороге третьего тысячелетия. Положения Бюджетного по­слания легли в основу проекта бюджета на 2000 г.

>

* См.:ст. 170 БК РФ.

Затем составлением бюджета занимается Правительство РФ и соответствующие органы исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления.

Составление бюджета основывается на: Бюджетном послании Президента РФ; прогнозе социально-экономического развития со­ответствующей территории на очередной финансовый год; основ­ных направлениях бюджетной и налоговой политики на очередной финансовый год; прогнозе сводного финансового баланса по соот­ветствующей территории; плане развития государственного или муниципального сектора экономики соответствующей территории на очередной финансовый год (п. 3 ст. 172 БК РФ). Порядок и сроки составления проекта федерального бюджета, а также поря­док работы над документами и материалами, обязательными для представления одновременно с проектом федерального бюджета, определяются Правительством РФ (см. абз. 3 п. 1 ст. 184 БК РФ).

Всю практическую работу по составлению проекта федерально­го бюджета осуществляет Министерство финансов РФ.

Правительство РФ за десять месяцев до начала финансового года организует работу по составлению бюджета: доведению до представительных и исполнительных органов власти республик в составе РФ, других субъектов Федерации инструктивного письма об особенностях составления расчетов к проектам бюджетов на сле­дующий финансовый год, в том числе о централизованно установ­ленных социальных и финансовых нормах и нормативах и их из­менениях.

Исполнительные органы власти всех уровней, исходя из необ­ходимости утверждения бюджетов до начала финансового года, Доводят до представительных и исполнительных органов нижестоящего уровня соответствующее указание по разработке проектов бюджетов.

В случае несбалансированности доходов и минимально необхо­димых расходов бюджетов субъектов Федерации и бюджетов орга­нов местного самоуправления их исполнительные органы власти представляют в вышестоящие органы исполнительной власти не­обходимые расчеты для обоснования необходимости выделения от­числений от регулирующих доходов, средств фонда поддержки территорий, дотаций, субвенций, подлежащих передаче из выше­стоящих бюджетов в бюджеты нижестоящие, а также данных об изменении состава субъектов, подлежащих бюджетному финанси­рованию.

Несогласованные вопросы по бюджетным проектировкам в предстоящем году и на среднесрочную перспективу подлежат рас­смотрению межведомственной правительственной комиссией, ко­торую возглавляет министр финансов.

Выработка и согласование федерального бюджета на очередной финансовый год завершаются не позднее 15 июля года, предшест­вующего очередному финансовому году.*

>

* См.:абз.2п.8ст.184БКРФ.

Для более полного учета всех финансовых ресурсов исполни­тельные органы власти каждой территории вправе составить тер­риториальный сводный финансовый баланс доходов и расходов субъектов Федерации и муниципальных образований.

Предприятия, учреждения и организации всех форм собствен­ности, расположенные на соответствующих территориях, вклю­чая налоговые службы и органы статистики, обязаны безвозмезд­но представлять исполнительным органам власти все сведения, необходимые для составления этих балансов.

После представления нижестоящими субъектами предложе­ний в вышестоящие органы исполнительной власти расчетов по перераспределению доходов и расходов бюджетов разных уровней Правительство РФ не позднее чем за четыре с половиной месяца до начала финансового года доводит до всех представительных и ис­полнительных органов субъектов РФ следующие данные:

• проектируемые нормативы (проценты) отчислений от регу­лирующих доходов с учетом контингентов этих доходов, по­ступающих на данной территории;

• данные о дотациях, субвенциях и трансфертах, начисляемых к предоставлению из вышестоящих бюджетов нижестоящим бюджетам, и их целевое назначение;

• перечень закрепленных в полном объеме и фиксированных долей (в процентах) доходов за бюджетами всех субъектов РФ.

В случае возникновения разногласий по проекту бюджета, в процессе его подготовки и составления, исполнительные органы власти могут вносить в вышестоящие органы свои предложения по изменению и уточнению проектируемых вышестоящим органом власти показателей.

Рассмотрение этих предложений первоначально производится в соответствующем вышестоящем исполнительном органе власти. В случае отклонения предложения полностью или частично этот вышестоящий орган исполнительной власти обязан совместно с нижестоящим заинтересованным органом составить протокол об имеющихся разногласиях в сроки, установленные соответствую­щим вышестоящим представительным органом власти.

Для рассмотрения возникающих разногласий законодательные органы власти разных уровней на паритетных началах образуют согласительную комиссию. Результаты работы согласительной ко­миссии должны быть доведены до сведения соответствующих нижестоящих и вышестоящего представительных органов власти в установленные сроки. Окончательное решение принимается со­ответствующим вышестоящим органом представительной власти.

1.3.3. Стадии рассмотрения и утверждения бюджета

Правительство РФ, органы власти субъектов РФ и органы мест­ного самоуправления (муниципальных образований) выносят уточненный проект бюджета на рассмотрение в соответствующий представительный орган. По всем финансовым вопросам и в част­ности для работы с бюджетом органы представительной власти разных уровней образуют специальные комитеты и комиссии. Так, в Государственной Думе создан Комитет Государственный Думы по бюджету, налогам, банкам и финансам; в Совете Федера­ции — Комитет Совета Федерации по бюджету, финансовому, ва­лютному и кредитному регулированию. Эти комитеты рассматри­вают предложения по бюджету других комитетов и комиссий палат Федерального Собрания и контактируют по вопросам бюд­жета между собой.

По Закону «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса» комитеты и комиссии палат Федерального Собрания должны провести постатейное рассмотрение представленного проекта бюджета и вынести по нему сводное заключение. Вопрос о рассмотрении и утверждении бюджета в органах представитель­ной власти настолько важен, что с 1994 по 1998 г. Федеральным Собранием РФ принимались специальные законы о порядке рас­смотрения и принятия закона о федеральном бюджете,* где преду­сматривался подробный регламент рассмотрения и принятия фе­дерального бюджета, внесения в него изменений и дополнений.

>

* См., например: Федеральный закон «О порядке внесения, рассмотрения и принятия Федерального закона «О федеральном бюджете на 1997 год» от 1 июля 1996г. //СЗРФ. 1996. №28. Ст. 3454; а также СЗ РФ. 1997. №30. Ст. 3583; 1998. № 30. Ст. 3617. По БК РФ в ст. 196 также закреплено рассмотрение бюджета в четырех чтениях.

Этими законами предусматривалось, что Государственная Дума рассматривает проект закона о федеральном бюджете в не­скольких чтениях. Такое внимание представительного органа го­сударственной власти к рассмотрению проекта закона о бюджете характерно для всех демократических государств.

Правительство РФ представляет Государственной Думе проект федерального закона о федеральном бюджете.*

>

* В п. I ст. 192 БК закреплено, что проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год вносится не позднее 15 августа текущего

К проекту закона прилагается ряд документов и материалов:

• предварительные итоги социально-экономического разви­тия РФ за истекший период текущего года;

• прогноз социально-экономического развития РФ на очеред­ной финансовый год;

• основные направления бюджетной и налоговой политики на

очередной финансовый год;

• план развития государственного и муниципального сектора

экономики;

• прогноз Сводного финансового баланса на территории РФ на

очередной финансовый год;

• прогнозы консолидированного бюджета РФ на очередной фи­нансовый год;

• основные принципы и расчеты по взаимоотношениям феде­рального бюджета и консолидированных бюджетов субъек­тов РФ в очередном финансовом году;

• проекты федеральных целевых программ и федеральных программ по развитию регионов, предусмотренные к финан­сированию из федерального бюджета на очередной финансо­вый год;

• проект федеральной адресной инвестиционной программы на очередной финансовый год; проект программы приватиза­ции государственных и муниципальных предприятий на оче­редной финансовый год;

• расчеты по статьям классификации доходов федерального бюджета, разделам и подразделам функциональной класси­фикации расходов бюджетов РФ и дефициту федерального бюджета на очередной финансовый год;

• международные договоры РФ, вступившие в силу для РФ и содержащие ее финансовые обязательства на очередной фи­нансовый год, включая нератифицированные международ­ные договоры РФ о государственных внешних заимствовани­ях и государственных кредитах;

• проект программы государственных внешних заимствова­ний РФ и предоставлении государственных кредитов Россий­ской Федерацией иностранным государствам на очередной финансовый год;

• проект структуры государственного внешнего долга РФ с разбивкой по отдельным государствам в очередном финансо­вом году;

• проект структуры государственного внутреннего долга РФ и проект программы внутренних заимствований, предусмот­ренных на очередной финансовый год для покрытия дефици­та федерального бюджета;

• проекты программ предоставления гарантий Правительства РФ на очередной финансовый год и отчет о предоставлении гарантий за истекший период текущего финансового года;

• проекты федеральных законов о приостановлении действия или об отмене федеральных законов, реализация которых требует осуществления расходов, не предусмотренных феде­ральным бюджетом на очередной финансовый год.*

При необходимости внесения изменений и дополнений в зако­нодательные акты по налогам Правительство РФ представляет в Государственную Думу проекты соответствующих федеральных законов. Расходы в проекте федерального закона о бюджете пред­ставляются в разрезе функциональной и ведомственной бюджет­ной классификацией с расшифровкой целевых статей и видов рас­ходов.

>

* См.:п.1ст.192БКРФ.

Правительство РФ представляет Государственной Думе проек­ты бюджетов государственных внебюджетных фондов: Пенсионного фонда РФ; Фонда социального страхования РФ; Государствен­ного фонда занятости населения РФ; Федерального фонда обяза­тельного медицинского страхования РФ.*

>

* Правовое положение этих фондов нашло закрепление в гл. 17 БК, в частнос­ти, в ст. 144.

Центральный банк РФ представляет Госдуме согласованный с Правительством РФ проект основных направлений денежно-кре­дитной политики на следующий год.

До рассмотрения проекта федерального закона о бюджете в пер­вом чтении комитеты и комиссии Государственной Думы пред­ставляют в Комитет Думы по бюджету, налогам, банкам и финан­сам заключения по данному законопроекту, на основании которых указанный комитет готовит заключение по проекту бюджета и представляет его на рассмотрение Государственной Думы.

При рассмотрении Государственной Думой проекта федераль­ного закона о федеральном бюджете РФ в первом чтении депутаты обсуждают его концепцию и прогноз социально-экономического развития РФ на следующий год — основные направления бюджет­ной и налоговой политики, основные принципы и расчеты по вза­имоотношениям федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ, проект программы государственных внешних заимствований РФ в части источников внешнего финансирования дефицита феде­рального бюджета, а также основные характеристики федераль­ного бюджета, к которым относятся: доходы федерального бюдже­та по группам, подгруппам и статьям классификации доходов бюд­жетов РФ; распределение федеральных налогов и сборов между бюджетами субъектов РФ; дефицит федерального бюджета и ис­точники его покрытия; общий объем расходов,* принимает реше­ние о принятии или об отклонении указанного законопроекта.

>

* См.: ст. 199 БК РФ.

В случае отклонения проекта федерального закона о бюджете в первом чтении Государственная Дума может:

• передать законопроект в согласительную комиссию, состоя­щую из представителей Государственной Думы, Совета Фе­дерации и Правительства РФ, по уточнению основных харак­теристик федерального бюджета;

• вернуть законопроект в Правительство РФ на доработку; по­ставить вопрос о доверии Правительству РФ.* В случае пере­дачи проекта федерального бюджета в согласительную ко­миссию, она разрабатывает согласованный вариант основ­ных характеристик федерального бюджета на следующий год и представляет проект федерального закона о федераль­ном бюджете на рассмотрение Государственной Думы по­вторно в первом чтении.

>

* Статья 202 БК РФ.

Решение согласительной комиссии принимается раздельным голосованием членов согласительной комиссии от Государствен­ной Думы, Совета Федерации, Правительства РФ. Решение счита­ется принятым стороной, если за него проголосовало большинство присутствующих на заседании согласительной комиссии предста­вителей данной стороны. Результаты голосования каждой стороны принимаются за один голос. Решение считается согласованным, если его поддержали три стороны. Решение, против которого воз­ражает хотя бы одна сторона, считается несогласованным.*

По итогам рассмотрения в первом чтении проекта закона о фе­деральном бюджете принимается постановление Государствен­ной Думы о принятии в первом чтении проекта федерального закона о федеральном бюджете.**

>

* Пункт 2 ст. 203 БК РФ.

** Пункт 4 ст. 203 БК РФ.

Если Государственная Дума не принимает решение по итогам работы согласительной комиссии, проект закона о федеральном бюджете считается повторно отклоненным. Повторное отклонение проекта федерального бюджета возможно лишь в случае, если Го­сударственная Дума ставит вопрос о доверии Правительству РФ.* Если федеральный бюджет на очередной финансовый год возвра­щают на доработку в Правительство РФ, то он дорабатывается в течение 20 дней с учетом предложений и рекомендаций, изложен­ных в заключениях комитетов по бюджету и экономической поли­тике, вносится доработанный законопроект на повторное рассмот­рение Думы в первом чтении. При повторном внесении указанного законопроекта Государственная Дума рассматривает его в первом чтении в течение 10 дней со дня повторного внесения.

В случае отставки Правительства РФ в связи с отклонением проекта закона о федеральном бюджете, вновь сформированное Правительство РФ представляет новый вариант проекта закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год не позднее 30 дней после его сформирования.**

>

* Абзац 3 п. 4 ст. 203 БК РФ.

** Статья 204 БК РФ.

При рассмотрении Государственной Думой проекта закона о федеральном бюджете во втором чтении утверждаются расходы федерального бюджета по разделам функциональной классифика­ции расходов бюджетов РФ в пределах общего объема федерального бюджета, утвержденного в первом чтении, и размер Федераль­ного фонда финансовой поддержки субъектов РФ. Госдума рас­сматривает во втором чтении закон о бюджете в течение 15 дней со дня принятия его в первом чтении.

Именно во втором чтении Дума направляет в органы исполни­тельной и представительной власти субъектов Федерации сведе­ния о распределении доходов от федеральных налогов и сборов между бюджетами Российской Федерации, утвержденном при первом чтении, а также о размере Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ и распределении его средств, утвержден­ных во втором чтении. Если бюджет отклоняется во втором чте­нии, он передается в согласительную комиссию.*

>

* Статья 205 БК РФ.

При рассмотрении проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной год в третьем чтении утверждаются рас­ходы федерального бюджета по подразделам функциональной классификации расходов бюджетов РФ и главным распорядите­лям средств федерального бюджета по всем четырем уровням функциональной классификации расходов бюджетов РФ. Рас­сматривается распределение средств Федерального фонда финан­совой поддержки для всех субъектов РФ, расходы на финансиро­вание федеральных целевых программ и т.д. Субъекты права зако­нодательной инициативы направляют свои поправки по третьему чтению в думский Комитет по бюджету.*

>

* Статья 206 БК РФ.

Государственная Дума рассматривает проект закона о бюджете в третьем чтении в течение 25 дней со дня принятия указанного законопроекта во втором чтении.

Поправки по распределению средств Федерального фонда фи­нансовой поддержки субъектов Федерации предварительно долж­ны быть рассмотрены Комитетом по бюджету Совета Федерации.

Поправки субъектов права законодательной инициативы, предусматривающие предоставление средств федерального бюд­жета организациям любых форм собственности, не рассматрива­ются.

Затем Госдума рассматривает проект закона о федеральном бюджете в четвертом чтении в течение 15 дней со дня принятия указанного законопроекта в третьем чтении. На этом этапе рас­смотрения проекта бюджета внесение в него поправок не допуска­ется и законопроект голосуется в целом. Принятый Госдумой закон о федеральном бюджете на очередной год передается на рассмотрение Совету Федерации в течение пяти дней после его при­нятия.

Следует обратить внимание на то, что после голосования вчет­вертом чтении в Госдуме проект закона о бюджете становится законом.

Рассмотрение федерального закона о федеральном бюджете в Совете Федераций* .

*Статья 208 БКРФ

Совет Федерации рассматривает федеральный закон о феде­ральном бюджете на очередной финансовый год в течение 14 дней со дня представления его Государственной Думой; при этом закон на предмет его одобрения голосуется в целом.

Одобренный Советом Федерации закон в течение пяти дней на­правляется Президенту РФ для его подписания и обнародования.

В случае отклонения федерального закона Советом Федерации он посылается в согласительную комиссию. Согласительная ко­миссия выносит на повторное рассмотрение Госдумой закон о фе­деральном бюджете в течение 10 дней. Госдума повторно рассмат­ривает закон о бюджете в одном чтении.

В случае несогласия Государственной Думы с решением Совета Федерации закон о федеральном бюджете считается принятым, если при повторном голосовании за него проголосовало не менее двух третей общего числа депутатов Думы.*

>

* Статья 207 БК РФ

Секретные статьи федерального бюджета рассматриваются на закрытом заседании палат Федерального Собрания. Порядок рас­ходования средств специальных секретных программ устанавли­вается Президентом РФ.

В случае отклонения Президентом РФ закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год указанный закон передает­ся в согласительную комиссию. В согласительную комиссию обя­зательно включается представитель Президента РФ.

Если федеральный закон о федеральном бюджете на очередной финансовый год не вступает в силу до начала года (в случае непри­нятия Госдумой проекта федерального закона о федеральном бюд­жете на очередной финансовый год до 1 декабря текущего года, а также в случае невступления в силу закона о федеральном бюдже­те на очередной финансовый год по другим причинам до 1 января очередного года), Госдума может принять закон о финансировании расходов из федерального бюджета в первом квартале очередного финансового года. В этом случае федеральные органы исполнительной власти производят расходование средств федерального бюджета в соответствии с указанным федеральным законом (ст. 211 БК РФ).

В Бюджетном кодексе также урегулированы случаи внесения изменений и дополнений в федеральный закон о федеральном бюд­жете (см.гл. 23).

В случае изменения финансирования по сравнению с утверж­денным федеральным бюджетом более чем на 10% орган исполни­тельной власти вносит проект федерального закона о внесении из­менений и дополнений в федеральный закон о федеральном бюд­жете, который рассматривается в Государственной Думе снова в трех чтениях в течение 15 дней.

Если проект закона о внесении изменений и дополнений не при­нимается в указанный срок, Правительство РФ имеет право на пропорциональное сокращение расходов бюджета, если в законе о бюджете не предусмотрено иное (ст. 213 БК РФ).

На территории каждого субъекта Федерации и муниципаль­ного образования порядок и условия рассмотрения и утверждения бюджета устанавливаются представительными органами власти, которые принимают самостоятельные положения о бюджетном процессе на соответствующей территории. Каждый из этих актов должен соответствовать общим принципам бюджетного процесса и правилам составления, рассмотрения и утверждения федераль­ного бюджета.

1.3.4. Стадия исполнения бюджета

Исполнить бюджет значит обеспечить полное и своевременное поступление всех предусмотренных по бюджету доходов и обеспе­чить финансированием все запланированные по бюджету расходы.

Правительство РФ по согласованию с органами власти субъек­тов РФ и органами местного самоуправления устанавливают поря­док исполнения бюджетов. Исполнение бюджета обеспечивает в установленном порядке Министерство финансов РФ, вся система органов управления финансами РФ. В процессе исполнения бюд­жета органы исполнительной и представительной власти осущест­вляют корректировку бюджетных назначений с учетом динамики цен и поступлений доходов в федеральный бюджет, осуществляют контроль за исполнением федерального бюджета и целевым ис­пользованием средств, выделяемых из федерального бюджета предприятиям, учреждениям и организациям.

По расходам бюджет исполняется специальными субъекта­ми — участниками бюджетных правоотношений, которые называ­ются:

главный распорядитель бюджетных средств;

распорядители бюджетных средств;

получатели бюджетных средств.

Главный распорядитель средств федерального бюджета — орган государственной власти РФ, имеющий право распределять средства федерального бюджета по подведомственным распоряди­телям и получателям бюджетных средств, определенный ведомст­венной классификацией расходов федерального бюджета.

Главный распорядитель средств бюджета субъекта РФ, средств местного бюджета — орган государственной власти субъ­екта РФ, орган местного самоуправления, бюджетное учреждение, имеющее право распределять бюджетные средства по подведомст­венным распорядителям и получателям средств бюджета субъекта РФ, средств местного бюджета (абз. 2 п. 1 ст. 158 БК РФ.).

Распорядитель бюджетных средств — орган государственной власти или орган местного самоуправления, имеющие право рас­пределять бюджетные средства по подведомственным получате­лям бюджетных средств.

Получатель бюджетных средств — бюджетное учреждение или иная организация, имеющие право на получение бюджетных средств в соответствии с бюджетной росписью на соответствующий год (ст. 162БКРФ).

До 1998 г. исполнение бюджета происходило через уполномо­ченные банки, где открывались специальные бюджетные счета, куда переводились средства бюджета для финансирования и зачис­лялись налоги, сборы и другие платежи хозяйствующих субъектов и физических лиц для пополнения доходной части бюджета. Затем происходило финансирование бюджетных учреждений и меро­приятий по общегосударственным и региональным программам в соответствии с ассигнованиями, выделенными по бюджету.

Эта деятельность государства называется кассовым исполнением бюджета, хотя в последнее время она происходит несколько по-другому. Дело в том, что коммерческие банки практически не справились со своей задачей исполнения бюджета. Имея своей ос­новной целью получение прибыли, они использовали пришедшие им на счета средства как бюджета, так и поступающих в бюджет налогов в коммерческих целях (в частности, играя на рынке ГКО и КО), и в результате в стране произошел кризис неплатежей и задержка выплаты зарплаты. В результате государство решило государственные деньги аккумулировать и перераспределять через государственные органы, что и было осуществлено.

В настоящее время в Российской Федерации устанавливается казначейское исполнение бюджетов через систему органов казна­чейства. Таким образом, на органы исполнительной власти возла­гаются организация исполнения бюджетов, управление счетами бюджетов и бюджетными средствами. Кроме того, указанные ор­ганы являются кассирами всех распорядителей и получателей бюджетных средств и осуществляют платежи за счет бюджетных средств от имени и по поручению бюджетных учреждений.

В настоящее время Российская Федерация почти полностью перешла на казначейскую систему исполнения федерального бюд­жета. Государственный фонд денежных средств почти полностью контролируется государством.*

>

* См.: пост. Правительства РФ «О мерах по ускорению перехода на казначей­скую систему исполнения федерального бюджета» // СЗ РФ. 1997. № 36. Ст. 4170.

Федеральное казначейство ведет сводный реестр получателей средств федерального бюджета.* В целях перехода на казначейскую систему исполнения бюдже­тов всех уровней в Федеральном законе «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» от 25 сентяб­ря 1997 г. было закреплено, что в целях управления средствами местной казны и обслуживания исполнения местного бюджета представительный орган местного самоуправления вправе созда­вать муниципальное казначейство за счет средств местного бюд­жета.** Данное положение закреплено в Бюджетом кодексе (ст. 215).

>

* См.: ст. 243, 244 БК РФ.

** СЗ РФ. 1997. № 39. Ст. 4464.

По федеральному бюджету в соответствии с новым бюджетным кодексом будет учреждена Главная книга казначейства,* где будут регистрироваться все операции, связанные с поступлением в феде­ральный бюджет доходов и поступлений из источников финанси­рования дефицита федерального бюджета, а также с санкциониро­ванием и финансированием расходов федерального бюджета.

>

* См.: ст. 256 БК РФ.

Федеральное казначейство ведет сводный реестр получателей средств из бюджета.

Главная книга казначейства ведется на основе плана счетов, утверждаемого федеральным казначейством. Записи в Главной книге казначейства осуществляются по факту совершения соот­ветствующих операций в процессе исполнения федерального бюджета, и данные этой книги являются основой для формирования отчетов об исполнении федерального бюджета.

Необходимым документом для исполнения бюджета является бюджетная роспись. Сводная бюджетная роспись федерального бюджета составляется Министерством финансов РФ и утверждает­ся Министром финансов РФ в течение 15 дней со дня принятия федерального закона о федеральном бюджете.* Она предусматри­вает поступление и расходование бюджетных средств календарно поквартально таким образом, чтобы поступающие в определенные временные промежутки доходы смогли покрыть предстоящие в данные промежутки времени расходы. Утвержденная сводная бюджетная роспись федерального бюджета передается на исполне­ние федеральному казначейству и направляется для сведения в федеральное Собрание и Счетную палату РФ.

>

*См. ст. 204 БКРФ.

Бюджетная роспись — обязательный документ для практичес­кого исполнения бюджета и для субъектов Федерации, и для орга­нов местного самоуправления (муниципальных органов).

Все бюджетные изменения, связанные с его исполнением, должны обязательно отражаться через бюджетную роспись.

Завершается работа по исполнению бюджета, и это касается бюджетов всех уровней, 31 декабря. Лимиты бюджетных обяза­тельств прекращают свое действие 31 декабря. Принятие бюджет­ных обязательств после 25 декабря не допускается. Подтвержде­ние бюджетных обязательств должно быть завершено Федераль­ным казначейством 28 декабря. До 31 декабря включительно Фе­деральное казначейство обязано оплатить принятые и подтверж­денные бюджетные обязательства. Счета, используемые для ис­полнения федерального бюджета, подлежат закрытию в 24 часа 31 декабря.*

>

* См.: ст. 264 БК РФ.

Средства, полученные бюджетными учреждениями от пред­принимательской деятельности и не использованные по состоянию на 31 декабря, зачисляются в тех же суммах на вновь открываемые соответствующими бюджетными учреждениями лицевые счета.

После завершения операций по принятым бюджетным обяза­тельствам завершившегося года остаток средств на едином счете федерального бюджета подлежит учету в доходах федерального бюджета наступившего финансового года в качестве остатка средств.*

>

* Пункт 5 ст. 264 БК РФ.

1.3.5. Отчет об исполнении бюджета

Бюджетный процесс завершается составлением и утверждени­ем отчета об исполнении бюджета, что является важной формой контроля за исполнением бюджета. Отчеты об исполнении феде­рального и консолидированного бюджета за истекший год состав­ляет Министерство финансов РФ и представляет их в Правитель­ство РФ.

Отчет об исполнении бюджета составляется финансовыми орга­нами на основании ведущегося ими через органы казначейства учета исполнения бюджета и отчетов учреждений и организаций, кредитных учреждений, участвующих в исполнении бюджета.

Правительство РФ ежегодно в мае следующего за отчетным года представляет Федеральному Собранию отчетный доклад и отчет об исполнении федерального бюджета Российской Федера­ции за прошедший финансовый год.

В субъектах Федерации и муниципальных образованиях отчет об исполнении бюджета составляется финансовыми органами, а затем представляется исполнительным органам власти, которые представляют его представительным органам власти. Исполни­тельный орган власти предоставляет соответствующему предста­вительному органу власти отчет об исполнении бюджета в установ­ленный срок.

Отчеты об исполнении бюджетов рассматриваются субъектами Федерации и органами местного самоуправления в следующие сроки: представительными органами власти субъектов РФ — не позднее 1 мая года, следующего за отчетным; районными и город­скими представительными органами местного самоуправления — не позднее 1 апреля года, следующего за отчетным; представитель­ными органами местного самоуправления — не позднее 1 марта года, следующего за отчетным.*

>

* Статья 28 Закона «Об основах бюджетных прав…» (Закон действует до 1 ян­варя 2000 г.).

Конкретные сроки определяются соответствующими предста­вительными органами власти в нормативных актах о бюджетном процессе на данной территории.

Отчет об исполнении бюджета должен составляться по всем ос­новным показателям доходов и расходов в установленном порядке с необходимым анализом исполнения доходов (в том числе по обес­печению уровня закрепленных доходов) и расходования средств.

По результатам рассмотрения отчетов об исполнении бюджетов представительные органы власти принимают решения об их утверждении либо неутверждении. После принятия решения об ут­верждении бюджета на следующий финансовый год и отчета об исполнении бюджета за предыдущий год на очередной сессии представительного органа власти рассматривается информация о консолидированном бюджете на следующий финансовый год и об исполнении консолидированного бюджета за предыдущий год с учетом принятия нижестоящими представительными органами власти решений об утверждении бюджетов и отчетов об их испол­нении.

Указанные решения нижестоящих представительных органов власти направляются ими в соответствующие вышестоящие пред­ставительные и исполнительные органы власти в установленные указанными вышестоящими представительными органами власти сроки.

Исполнительные органы власти субъектов РФ представляют отчеты об исполнении соответствующих консолидированных бюд­жетов в Министерство финансов РФ и Российское статистическое агентство, которые используют эти отчеты как основу для разра­ботки бюджета на следующий год. Конкретные сроки и формы представленных отчетов определяются Министерством финансов РФ и Российским статистическим агентством.

В случае принятия или отклонении проекта бюджета и отчета о его исполнении в средствах массовой информации должны быть опубликованы необходимые сведения о причинах принятия тако­го решения. Отчеты по бюджету публикуются в течение года в специальных статистических сборниках.

КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ

1. Что такое бюджетный процесс? Каково его значение?

2. Что является предметом регулирования бюджетно-процессуальных норм? В каких нормативных актах они закреплены?

3. Каковы принципы бюджетного процесса согласно российскому за­конодательству?

4. Назовите стадии бюджетного процесса. Какой промежуток времени охватывает их прохождение?

5. Что такое бюджетная классификация? Какие виды бюджетной классификации установлены законодательством? Каково значение бюд­жетной классификации?

6. Как распределена компетенция между законодательными (предста­вительными) органами государственной власти и местного самоуправле­ния по стадиям бюджетного процесса?

7. Охарактеризуйте стадию составления проекта бюджета. Какие ор­ганы ее осуществляют?

8. Охарактеризуйте полномочия Президента РФ в бюджетном про­цессе.

9. Каков порядок рассмотрения проекта бюджета законодательными (представительными) органами государственной власти и местного само­управления?

10. Каково содержание понятия исполнения бюджета?

11. Какие органы государственной власти и местного самоуправления участвуют в исполнении бюджета?

12. Каковы функции федерального казначейства в исполнении бюдже­та?

13. Что такое «кассовое исполнение бюджета»? Кто его осуществляет?

14. Что означает казначейская система исполнения бюджета?

15. Кто является главным распорядителем бюджетных средств, распо­рядителем бюджетных средств и получателем бюджетных средств? Оха­рактеризуйте их правовое положение.

16. В каком порядке и в какой форме утверждается отчет об исполне­нии бюджета?

1.4. Правовой режим целевых государственных и местных денежных фондов

1.4.1. Понятие, классификация и основы правового регулирования целевых государственных и муниципальных фондов

Целевые государственные и муниципальные (местные) фонды денежных средств появились в финансовой системе России недав­но. Первоначально они создавались преимущественно как государ­ственные внебюджетные фонды. Создание внебюджетных фондов в России относится к 1990 г. Как внебюджетный в числе первых был создан Пенсионный фонд РФ, затем стали появляться и другие фонды.

С помощью внебюджетных фондов государство стремится более эффективно и целесообразно использовать свои финансовые ресур­сы. Через государственный бюджет, как показала практика про­шлых лет, не всегда удавалось достаточно последовательно прово­дить в жизнь те или иные социальные и экономические програм­мы. Это связано с тем, что в государственном бюджете доходы не закреплены за конкретными видами расходов, поэтому расходы на конкретные программы, как правило, оказываются урезанными.

Вместе с тем с 1994 г. в федеральном бюджете, а затем и в бюд­жетах субъектов РФ стали формироваться целевые бюджетные фонды.*

>

* СЗ РФ. 1994. № 10. Ст. 1108.

К числу целевых государственных фондов относятся и создаю­щиеся иногда отраслевые денежные фонды. Эти фонды, как пра­вило, не называются внебюджетными, однако средства на их обра­зование, помимо других источников, нередко поступают из феде­рального бюджета.

Наконец, существует целый ряд целевых государственных фон­дов, которые создаются Правительством РФ в виде государствен­ных учреждений или государственных некоммерческих органи­заций.

Целевые государственные и муниципальные фонды денежных средств — достаточно динамичное явление в финансовой системе РФ. Это обусловлено тем, что они создаются для реализации отно­сительно долгосрочных целей. В связи с достижением этих целей они расформировываются, поэтому в финансовой системе постоян­но идет процесс создания новых и расформирования «отработан­ных» целевых фондов. Кроме того, в финансовой системе РФ про­исходит и консолидация ряда внебюджетных фондов в бюджетную систему. С 1995 г. и по сей день согласно федеральным законам о федеральном бюджете на очередной год целый ряд фондов, кото­рые являлись внебюджетными, ежегодно консолидируются (включаются) в федеральный бюджет.*

>

*См.. ст. 17Федерального закона «О федеральном бюджете на 1995 год»; ст.10 Федерального закона «О федеральном бюджете на 1998 год».

Итак, на сегодняшний день определились четыре вида государ­ственных и местных фондов:

а) государственные и муниципальные (местные) внебюджетные фонды;

б) целевые бюджетные фонды;

в) государственные целевые фонды Правительства РФ;

г) государственные отраслевые денежные фонды.

Целевые государственные и муниципальные (местные) фонды денежных средств характеризуют следующие отличительные осо­бенности:

— фонды создаются компетентными органами со строго опреде­ленной целью, используются сугубо по целевому назначению;

— правовой статус целевого фонда определяется Положением о фонде, которое утверждается компетентным органом государст­венной власти или местного самоуправления.

Государственные и муниципальные (местные) денежные фонды могут быть классифицированы по различным основаниям:

а) по целевому назначению;

б) по способу образования;

в) по уровню управления фондом;

г) по юридической природе.

В зависимости от целевого назначения целевые фонды делятся на экономические и социальные. К числу последних относятся Пенсионный фонд РФ, Государственный фонд занятости населе­ния РФ, Федеральный и территориальные фонды обязательного медицинского страхования. Фонд социального страхования РФ. Остальные целевые фонды следует отнести к экономическим.

По способу образования целевые государственные и муници­пальные фонды денежных средств подразделяются на: а) бюджет­ные, которые образуются в составе бюджетов и вместе с бюджетом; б) внебюджетные, которые образуются отдельно от него. В 1999 г. вместе с федеральным бюджетом были образованы: Федеральный фонд восстановления и охраны водных объектов, Федеральный фонд воспроизводства минерально-сырьевой базы, Фонд управле­ния, изучения, сохранения и воспроизводства водных биологичес­ких ресурсов.

В зависимости от уровня управления целевые фонды подразде­ляются на федеральные, региональные (субъектов Федерации) и муниципальные. Федеральные целевые денежные фонды — это такие, которые создаются исключительно на федеральном уровне. К их числу относятся: все целевые фонды Правительства РФ, от­раслевые денежные фонды (федеральных органов исполнительной власти). Многие государственные внебюджетные фонды являются только федеральными. Региональные и муниципальные фонды — это такие, которые создаются соответствующими органами на уровне субъектов РФ или муниципальных образований. В частнос­ти, к их числу относятся: территориальные фонды обязательного медицинского страхования, территориальные дорожные фонды, экологические фонды и др.

С точки зрения юридической природы целевые фонды подразде­ляются на две группы: а) фонды, которые создаются в соответствии с федеральными законами, указами Президента РФ, но по решени­ям компетентных органов; 2) фонды, которые создаются в силу требований федеральных законов, указов Президента РФ и поста­новлений Правительства РФ. В первую группу включаются самые различные фонды, создаваемые субъектами РФ и муниципальны­ми образованиями в соответствии с их конституциями и уставами, а также внебюджетные фонды развития жилищного строительст­ва, которые согласно Указу Президента РФ «О разработке и внед­рении внебюджетных форм инвестирования жилищной сферы» от 24 декабря 1993 г. могут создаваться на региональном и муници­пальном уровнях, и др. Во вторую группу включаются: Пенсион­ный фонд РФ, Государственный фонд занятости населения РФ, Фонд социального страхования РФ, дорожные фонды в РФ и др.

Правовой режим целевых государственных и муниципальных фондов денежных средств определяется как законами, так и иными нормативными актами. В их числе федеральные законы «О дорожных фондах в РФ», «О занятости населения в РФ», «О ме­дицинском страховании граждан в РФ», о федеральном бюджете на конкретный год, о бюджетах субъектов РФ на конкретный год, постановления Правительства РФ и др.

Правовое регулирование ряда государственных внебюджетных фондов дано и в Бюджетном кодексе РФ (ст. 143—150). В нем оп­ределяются доходы, расходы, а также процесс формирования и исполнения Пенсионного фонда РФ, Фонда социального страхова­ния РФ, Федерального фонда обязательного медицинского страхо­вания, Государственного фонда занятости населения РФ.

1.4.2. Правовой режим целевых бюджетных фондов

Целевые бюджетные фонды создаются в бюджетах разных уровней для направленного финансирования наиболее приоритет­ных отраслей народного хозяйства, государственных программ или конкретных регионов. На федеральном уровне они создаются в силу закона о федеральном бюджете на предстоящий финансо­вый год, а на региональном уровне — в силу законов о бюджетах субъектов РФ. Не исключена возможность создания аналогичных фондов на уровне муниципальных образований на основании нор­мативных актов органов местного самоуправления.

Особенностью целевых бюджетных фондов является то, что они, как и бюджет, действуют в течение одного года, после чего создаются вновь или прекращают свое существование.

Источниками формирования целевых бюджетных фондов яв­ляются, как правило, специальные налоги, средства бюджета, иные доходы. Характерной чертой целевых бюджетных фондов, отличающих их от всех остальных, является то, что их доходы и направления расходов учитываются в составе доходов и расходов соответствующего бюджета.

Начало образованию бюджетных фондов на федеральном уров­не было положено Законом РФ «О республиканском бюджете Рос­сийской Федерации на 1993 год». В соответствии с этим Законом был образован целевой фонд социальной поддержки северян. Од­нако достаточно стабильную систему, обновляющуюся из года в год вместе с федеральным бюджетом, целевые бюджетные фонды образовали начиная с 1995 г. Это связано с тем, что начиная с 1995 г. в федеральный бюджет ежегодно консолидируются боль­шинство фондов, которые до 1995 г. являлись внебюджетными. Так, в соответствии с Федеральным законом «О федеральном бюд­жете на 1995 год »* в федеральный бюджет были консолидированы: Федеральный дорожный фонд РФ, Федеральный экологический фонд РФ, Фонд социального развития департамента налоговой по­лиции РФ, Централизованный фонд социального развития Госу­дарственной налоговой службы РФ, Фонд развития таможенной системы РФ, Государственный фонд борьбы с преступностью.

>

* СЗ РФ. 1995. №14. Ст. 1213.

В ст. 8, 9, 31, 40 Федерального закона « О федеральном бюджете на 1999 год» в качестве целевых бюджетных фондов предусмотре­ны следующие: Федеральный дорожный фонд РФ, Федеральный экологический фонд РФ, Государственный фонд борьбы с преступ­ностью, Фонд воспроизводства минерально-сырьевой базы, Фонд Министерства РФ по атомной энергии, Фонд развития таможенной системы РФ, Федеральный фонд Министерства РФ по налогам и сборам и Федеральной службы налоговой полиции РФ, Фонд вос­становления и охраны водных объектов, Фонд управления, изуче­ния, сохранения и воспроизводства водных биологических ресур­сов, Фонд содействия военной реформе, Федеральный фонд под­держки субъектов РФ. Одновременно, как и в предыдущие годы, . субъектам РФ рекомендовано консолидировать в их бюджетах до­рожные, экологические и другие внебюджетные фонды, образо­ванные за счет налогов, сборов и иных поступлений.

В бюджетах субъектов РФ, как правило, в качестве целевых выделяются: территориальные дорожные фонды, территориаль­ные экологические, другие фонды, а также фонды финансовой поддержки муниципальных образований.

Правовой режим целевых бюджетных фондов определяется за­конами о соответствующих бюджетах на очередной финансовый год, иными законами, а также положениями, утверждаемыми Правительством РФ и исполнительными органами власти субъек­тов РФ.

Федеральные и территориальные дорожные фонды впервые на­чали создаваться в соответствии с Законом РФ «О дорожных фон­дах в Российской Федерации» от 18 октября 1991 г. с последующи­ми изменениями.* Сегодня их правовой режим определяется не только названными законами, но и федеральными законами и за­конами субъектов РФ о бюджетах.

>

* ВВС. 1991. № 44. Ст. 1426; ВВС. 1993. № 3. Ст. 102; СЗ РФ. 1994, № 10. Ст. 1108; 1994. № 29. Ст. 3010; 1995. № 26. Ст. 2402; № 35. Ст. 3503; 1996. № 1. Ст. 4; 1997. № 22. Ст. 2545; 1998. № 13. Ст. 1473; № 26. Ст. 3013; 1999. № 16. Ст.1930.

Дорожные фонды как целевые бюджетные фонды создаются Для финансирования затрат, связанных с содержанием, ремонтом, реконструкцией и строительством автомобильных дорог общего пользования (внегородских автомобильных дорог).

Наиболее общие источники образования дорожных фондов в РФ определены в ст. 3 Закона РФ «О дорожных фондах в Россий­ской Федерации». К ним относятся: налог на реализацию горюче-смазочных материалов, налог на пользователей автомобильных дорог, налог с владельцев транспортных средств, налог на приоб­ретение автотранспортных средств, акцизы с продажи легковых автомобилей в личное пользование граждан, средства от проведе­ния займов, лотерей, продажи акций, штрафных санкций и др.

Федеральный дорожный фонд используется на содержание и ремонт действующей сети федеральных дорог, приобретение дорожно-эксплуатационной техники, реконструкцию и строительст­во федеральных дорог. Кроме того, из этого фонда выделяются субвенции на строительство и реконструкцию конкретных объек­тов, а также дотации на содержание и развитие территориальных автомобильных дорог общего пользования. Порядок образования и использования этого фонда определяется федеральным законом.

Территориальные дорожные фонды используются на содержа­ние, ремонт, реконструкцию и строительство автомобильных дорог общего пользования, относящихся к собственности соответ­ствующих субъектов РФ. Порядок образования и использования территориальных дорожных фондов определяется законами субъ­ектов РФ.

Федеральные, региональные (субъектов РФ) и муниципальные экологические фонды создаются в соответствии со ст. 21 Закона РФ «Об охране окружающей природной среды» от 19 декабря 1991 г. для решения неотложных природоохранительных задач.*

В соответствии с вышеназванным законом источниками обра­зования этих фондов являются: плата за выбросы, сбросы загряз­няющих веществ в окружающую природную среду, размещение отходов и другие виды загрязнений; суммы, полученные по искам о возмещении вреда, и штрафы за экономические правонаруше­ния; средства от реализации конфискованных орудий охоты и ры­боловства; суммы, полученные в виде дивидендов, процентов по вкладам и т.д.; инвалютные поступления от иностранных юриди­ческих лиц и граждан.

>

* ВВС. 1992. № 10. Ст. 457, 459; 1993. № 29. Ст. 1111

Экологические фонды расходуются на: оздоровление окружаю­щей природной среды, населения; проведение мер и программ по охране окружающей природной среды; воспроизводство природных ресурсов; научные исследования, внедрение экологически чистыx технологий; строительство очистных сооружений; выпла­ту компенсационных сумм гражданам на возмещение вреда, при­чиненного здоровью загрязнением и иными неблагоприятными воздействиями на окружающую природную среду и др.

Ежегодно Федеральный экологический фонд РФ формируется и расходуется в соответствии с Положением о Федеральном эко­логическом фонде РФ, утвержденным постановлением Прави­тельства РФ от 29 июня 1992 г., а региональные фонды — в со­ответствии с положениями об экологических фондах, принятых субъектами РФ.

Государственный фонд борьбы с преступностью является фе­деральным бюджетным фондом, средства которого направляются на приобретение вооружения, спецтехники и средств связи для осуществления мероприятий по охране правопорядка и безопас­ности государства Министерством внутренних дел Российской Фе­дерации, органами госбезопасности и службой внешней разведки. Этот фонд в 1999 г. формируется за счет источников, предусмот­ренных в ст. 73 Федерального закона «О федеральном бюджете на 1999 год», а именно: 100% средств от реализации имущества, конфискованного по вступившим в законную силу приговорам; 15% средств, взысканных в качестве штрафов, налагаемых в ад­министративном порядке, а также по вступившим в законную силу приговорам; 100% средств от реализации имущества, изъ­ятого при проведении оперативно-розыскных мероприятий, а также признанного бесхозяйным; 50% средств, взимаемых за вы­дачу лицензий на приобретение оружия гражданами и организа­циями; добровольные взносы и благотворительные пожертвова­ния; иные доходы.

Порядок образования и использования государственного фонда борьбы с преступностью определен Положением об этом фонде, утвержденным постановлением Правительства РФ от 17 ноября 1994 г.* Направлениями расходования средств этого фонда явля­ются: а) финансирование реализации федеральной и региональ­ных программ по борьбе с преступностью; б) финансирование ук­репления материально-технической базы правоохранительных ор­ганов.

>

* ' СЗ РФ 1994. №31. Ст. 3285.

Федеральный фонд воспроизводства минерально-сырьевой базы как федеральный бюджетный фонд существует с 1997 г. Он на­правлен на обеспечение воспроизводства минерально-сырьевой базы. Источником его образования являются отчисления на вос­производство минерально-сырьевой базы. Из года в год фонд ис­пользуется на экологическое изучение недр Российской Федера­ции, континентального шельфа и мирового океана, а также на гео­лого-разведочные работы. Правовой режим фонда определяется не только законом о федеральном бюджете на очередной год, но и Положением об этом фонде, утвержденным Правительством РФ от 2 августа 1997 г.*

>

* СЗ РФ. 1997. №32. Ст. 3789.

Федеральный фонд Министерства по налогам и сборам РФ и Федеральной службы налоговой полиции РФ впервые создан в со­ответствии с федеральным бюджетом в 1998 г. Его правовой режим определяется ежегодным законом о федеральном бюджете, а также Правилами формирования и расходования средств Феде­рального фонда Государственной налоговой службы РФ и Феде­ральной службы налоговой полиции РФ, утвержденными поста­новлением Правительства РФ от 7 июля 1998 г.*

>

* См.: Российская газета. 1998. 21 янв.

Этот фонд создан в целях финансирования мероприятий по со­держанию и развитию Министерства по налогам и сборам и разви­тию Федеральной службы налоговой полиции РФ; повышения уровня сбора налогов и других обязательных платежей; обеспече­ния правильности исчисления, своевременности и полноты внесе­ния налогов и других обязательных платежей в бюджеты всех уровней. В этих целях средства фонда направляются на: а) расходы по оплате труда, изготовление марок акцизного сбора на табачные изделия, развитие материально-технической базы, подготовку и переподготовку кадров, развитие социальной инфраструктуры Министерства по налогам и сборам РФ; б) материально-техничес­кое обеспечение, закупку спецтехники и вооружения, капиталь­ное строительство Федеральной службы налоговой полиции РФ.

Источником образования этого фонда являются налоги и дру­гие обязательные платежи, дополнительно взысканные органами, подчиненными Министерству по налогам и сборам и Федеральной службой налоговой полиции РФ в результате проведения ими кон­трольной работы и поступившие в федеральный бюджет. В 1999 г. этот фонд формировался за счет 45% вышеназванного дохода.

Фонд развития таможенной системы РФ. Положение о нем утверждено Правительством РФ 28 февраля 1994 г.* фонд предна­значен для финансирования мероприятий, связанных с разработ­кой и реализацией таможенной политики РФ.

>

* САПП. 1994. № 10. Ст. 792.

Источниками формирования этого фонда являются: таможен­ные сборы за таможенное оформление, хранение товаров и транс­портных средств, а также таможенное сопровождение товаров; сборы за выдачу лицензий таможенными органами; средства, по­лученные от реализации товаров по делам о контрабанде и иных преступлениях в сфере таможенного дела; средства, полученные от реализации предметов залога; штрафы за нарушение таможенных правил; взыскания, налагаемые таможенными органами за нару­шения валютного законодательства; доходы от предприятий, под­ведомственных Государственному таможенному комитету РФ. Ос­новными направлениями использования средств фонда являются: разработка и реализация таможенной политики РФ, осуществле­ние таможенного контроля и оформления, ведение таможенной статистики РФ, обеспечение функционирования и развития тамо­женных учреждений, проведение научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ, погашение долгосрочных и крат­косрочных кредитов банков и др.

Федеральный фонд восстановления и охраны водных объектов впервые сформирован в федеральном бюджете на 1999 г. (ст. 80).

Источником его образования является плата за пользование водными объектами, поступающая в доходы федерального бюдже­та в размере 29%.

Средства фонда направляются на: а) реконструкцию и капи­тальный ремонт гидротехнических сооружений; б) строительство объектов инженерной защиты от наводнения и обрушения бере­гов; в) приобретение технологического оборудования для эксплуа­тации гидротехнических сооружений.

Порядок образования и расходования средств указанного фонда устанавливается Правительством РФ.

Фонд управления, изучения, сохранения и воспроизводства вод­ных биологических ресурсов впервые сформирован в федеральном бюджете на 1999 г. (ст. 85).

Порядок образования и использования этого фонда определяет­ся Правительством РФ в соответствии с Федеральным законом «О животном мире» от 24 апреля 1995 г.* В 1999 г. источниками образования этого фонда являются 100% суммы платы за пользо­вание водными биологическими ресурсами, поступающей от рос­сийских и иностранных пользователей. Средства фонда направля­ются Государственному комитету РФ по рыболовству на отрасле­вую науку и финансирование Глобальной морской системы связи при бедствии и обеспечении безопасности; Федеральной погранич­ной службе РФ на содержание органов, осуществляющих охрану водных биологических ресурсов РФ.

Бюджетным является и Резервный фонд Правительства РФ, ибо его размер определяется федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий год, однако без распределения по конкретным целевым направлениям.

>

* СЗ РФ. 1995. № 17. Ст. 1462.

Правовой режим резервного фонда Правительства РФ опреде­лен Положением о порядке расходования средств резервного фонда Правительства РФ, утвержденным постановлением Прави­тельства РФ от 8 июля 1997 г.*

>

* СЗ РФ. 1997. № 28. Ст. 3450.

Этот фонд создан для финансирования непредвиденных меро­приятий федерального значения, не предусмотренных в федераль­ном бюджете на соответствующий год.

Фонд образован исключительно за счет средств федерального бюджета. Направлениями использования средств этого фонда яв­ляются: государственная поддержка общественных объединений; проведение юбилейных мероприятий общегосударственного зна­чения; изготовление государственных наград, юбилейных меда­лей; проведение выставок, встреч, семинаров на высшем уровне по проблемам общегосударственного значения; выплаты разовых премий гражданам за заслуги перед государством; проведение ре­монтных работ; издание сборников нормативных актов и др.

Решения Правительства РФ о выделении средств из резервного фонда принимаются в тех случаях, когда средств, находящихся в распоряжении федеральных органов исполнительной власти и ор­ганов исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющих эти мероприятия, недостаточно.

Фонды финансовой поддержки как целевые бюджетные фонды формируются в федеральном бюджете для поддержки субъектов РФ и в бюджетах субъектов РФ — для поддержки муниципальных образований. Порядок формирования фондов финансовой под­держки субъектов РФ определяется ежегодно в законе РФ о феде­ральном бюджете на предстоящий финансовый год.

Правовой режим фондов финансовой поддержки муниципаль­ных образований определен в ст. 10 Федерального закона «О фи­нансовых основах местного самоуправления в Российской Федера­ции». Источниками образования этих фондов являются отчисле­ния от федеральных и региональных налогов, поступающих в бюд­жет субъектаРФ.

Распределение средств фонда финансовой поддержки муници­пальных образований осуществляется с учетом следующих усло­вий:

а) численности населения муниципального образования;

б) доли детей дошкольного и школьного возраста в общей чис­ленности населения муниципального образования;

в) доли лиц пенсионного возраста в общей численности населе­ния муниципального образования;

г) величины территории муниципального образования;

д) уровня душевой обеспеченности бюджетными средствами муниципального образования;

е) других факторов, определяющих особенности данного субъ­екта РФ.

Доля каждого муниципального образования в общем объеме средств фонда финансовой поддержки муниципальных образова­ний устанавливается в процентах и утверждается законом субъек­та РФ о бюджете субъекта РФ.

1.4.3. Правовой режим государственных и местных внебюджетных фондов

Внебюджетные фонды денежных средств являются разновид­ностью целевых государственных и муниципальных фондов де­нежных средств. Они создаются на федеральном, региональном (субъектов РФ) и муниципальном уровнях как в силу самих зако­нов РФ и постановлений Правительства РФ, так и в соответствии с законами РФ, Указами Президента РФ, но по решению компе­тентных органов. Внебюджетные фонды по целевому назначению подразделяются на социальные и экономические.

К числу социальных фондов относятся: Пенсионный фонд РФ, Государственный фонд занятости населения РФ, Федеральный и территориальные фонды обязательного медицинского страхова­ния, Фонд социального страхования РФ. Эти фонды называются внебюджетными социальными фондами потому, что созданы в целях эффективной реализации социальных задач, а именно: фи­нансирования выплаты пенсий, пособий, материальной помощи, медицинского обслуживания и т.д.

Основам правового регулирования социальных внебюджетных фондов уделено специальное внимание в Бюджетном кодексеРФ(ст. 143—150).

Пенсионный фонд РФ создан в соответствии со ст. 8 ЗаконаРФ О государственных пенсиях в Российской Федерации» от 20 ноября 1990 г.* Его правовой режим определен Положением о Пенси­онном фонде РФ, утвержденным постановлением Верховного Со­вета РФ от 27 декабря 1991 г.**

>

* ВВС. 1990. № 27. Ст. 351; с изм. и доп. (см.: Федеральный закон от 5 мая 1997 г. // СЗ РФ. 1997. № 19. Ст. 2188).

** ВВС. 1992. № 5. Ст. 180; № 24. Ст. 1287; 1993. № 8. Ст. 293; САПП. 1993. № 52. Ст. 5086; СЗРФ. 1997. №9. Ст. 2188.

Пенсионный фонд РФ образован в целях государственного уп­равления финансами пенсионного обеспечения в РФ. Денежные средства фонда являются государственной собственностью, не вхо­дят в состав бюджетов и изъятию не подлежат.

Источниками формирования Пенсионного фонда РФ являются страховые взносы работодателей и граждан; ассигнования из фе­дерального бюджета РФ, выделяемые на выплату пенсий и посо­бий и приравненных к ним выплат военнослужащим и их семьям, а также на выплату пенсий, пособий и компенсаций гражданам, пострадавшим от чернобыльской катастрофы; средства, возме­щаемые Пенсионному фонду РФ Государственным фондом заня­тости населения РФ в связи с назначением досрочных пенсий безработным; средства, взыскиваемые с работодателей и граждан в результате предъявления регрессных требований; добровольные взносы и др.

Средства Пенсионного фонда РФ расходуются на выплату госу­дарственных пенсий, выплату пособий по уходу за ребенком в воз­расте старше полутора лет, оказание органами социальной защиты населения материальной помощи престарелым и нетрудоспособ­ным гражданам, финансовое и материально-техническое обеспече­ние текущей деятельности Пенсионного фонда и его органов, на другие мероприятия.

Руководство Пенсионным фондом РФ осуществляется Правле­нием Пенсионного фонда и исполнительной дирекцией. В районах и городах действуют уполномоченные Пенсионного фонда РФ.

Бюджет Пенсионного фонда РФ и отчет о его исполнении еже­годно рассматривается и принимается Государственной Думой

РФ.

Государственный фонд занятости населения РФ образуется в соответствии с Законом РФ «О занятости населения в Российской Федерации»* и предназначен для финансирования мероприятий, связанных с разработкой и реализацией государственной полити­ки занятости населения. Правовой режим фонда определен Положением о Государственном фонде занятости населенияРФ, ут­вержденным постановлением Верховного Совета РФ от 8 июня 1993г.**

>

* ВВС. 1991. № 18. Ст. 565; в редакции Федерального закона от 20 апреля 1996 г. СЗ РФ. 1996. № 17. Ст. 1915. См. также: пост. Конституционного Суда РФ от 16 декабря 1997 г. // Российская газета. 1997. 23 дек.

** ВВС РФ. 1993. №25. Ст. 911;

Средства фонда занятости являются федеральной государствен­ной собственностью и находятся в оперативном управлении и рас­поряжении Госкомитета РФ по занятости населения и подведомст­венных ему территориальных органов. Эти средства не входят в состав бюджетов.

Фонд занятости представляет собой совокупность федеральной части фонда занятости, фондов занятости, формируемых в субъек­тах Федерации, городах и района (кроме районов в городах).

Основными источниками образования Государственного фонда занятости населения РФ в соответствии со ст. 22 Закона РФ «О за­нятости населения в Российской Федерации» являются: обяза­тельные страховые взносы работодателей; обязательные страхо­вые взносы с заработка работающих; бюджетные ассигнования; добровольные взносы и другие поступления. В Положении о Госу­дарственном фонде занятости населения РФ эти источники кон­кретизируются применительно к различным частям этого фонда.*

>

* См.: Федеральный закон «О бюджете Государственного фонда занятости населения Российской Федерации на 1999 год» от 1 мая 1999 г. // Российская газета. 1999. 7 мая.

Средства фонда занятости направляются на мероприятия по профориентации, профподготовку и переподготовку безработных граждан; на организацию общественных работ, на выплату посо­бий по безработице, оказание материальной помощи безработным, возмещение затрат Пенсионному фонду РФ в связи с назначением досрочных пенсий безработным, на мероприятия по созданию до­полнительных рабочих мест, на другие цели.

Бюджет фонда занятости населения РФ и отчет о его исполне­нии ежегодно рассматриваются Государственной Думой РФ.

Федеральный и территориальные фонды обязательного меди­цинского страхования созданы во исполнение Закона РФ «О меди­цинском страховании граждан в Российской Федерации» от 28 июня 1991 г.* Правовой режим этих фондов определен Уставом Федерального фонда обязательного медицинского страхования, утвержденным постановлением Правительства РФ от 29 июля 1998 г.,** а также Положением о территориальном фонде обяза­тельного медицинского страхования, утвержденным постановлением Верховного Совета РФ «О порядке финансирования обяза­тельного медицинского страхования на 1993 год»от 24 февраля 1993г.***

>

* ВВС. 1991. № 27. Ст. 920; с изм. и доп. (см. Закон РФ от 2 апреля 1993 г. // ВВС. 1993. №17. Ст. 602).

** СЗРФ. 1998. №32. Ст. 3902.

*** ВВС. 1993 № 17. Ст. 591; СЗ РФ. 1998. № 27. Ст 3147.

Федеральный и территориальные фонды обязательного меди­цинского страхования созданы для реализации государственной политики в области обязательного медицинского страхования.

Финансовые средства фондов находятся в государственной соб­ственности РФ, не входят в состав бюджетов и изъятию не под­лежат.

Основными источниками образования Федерального и террито­риальных фондов обязательного медицинского страхования явля­ются: страховые взносы хозяйствующих субъектов на обязательное медицинское страхование, бюджетные ассигнования, доходы от ис­пользования временно свободных финансовых средств и нормиро­ванного страхового запаса, добровольные взносы и иные поступле­ния. При этом Устав о федеральном фонде и Положение о территори­альных фондах обязательного медицинского страхования дают конкретный перечень источников для каждого вида фондов.

Основными направлениями расходования средств из фондов обязательного медицинского страхования являются: финансиро­вание обязательного медицинского страхования, проводимого страховыми медицинскими организациями, предоставление кре­дитов страховщикам, организация подготовки специалистов для системы обязательного медицинского страхования, другие меро­приятия.

Федеральный фонд обязательного медицинского страхования и отчет о его исполнении ежегодно рассматриваются и принимаются Государственной Думой.

Фонд социального страхования РФ является специализирован­ным финансово-кредитным учреждением при Правительстве РФ. Его правовой режим определен постановлением Правительства РФ «О фонде социального страхования РФ» от 12 февраля 1994 г.*

>

* САПП. 1994 № 8. Ст. 599; СЗ РФ. 1995. № 31. Ст. 3131; 1996. № 9. Ст. 809;

№ 16. Ст. 1908; 1997. № 1. Ст. 174; № 48. Ст. 5555. См. также: Федеральный закон «Об основах обязательного социального страхования» от 16 июля 1999 г. // Россий­ская газета. 1999. 21 июля.

Фонд социального страхования РФ объединяет центральный аппарат, региональные отделения, центральные отраслевые отде­ления, а также филиалы отделений фонда.

Денежные средства фонда социального страхования РФ явля­ются государственной собственностью, не входят в состав бюдже­тов и изъятию не подлежат.

Бюджет фонда социального страхования РФ и отчет о его испол­нении рассматриваются Государственной Думой РФ.

Источниками образования фонда социального страхованияРФявляются: страховые взносы работодателей-организаций и граж­дан, осуществляющих прием на работу по трудовому договору, доходы от инвестирования части временно свободных средств фонда в ликвидные государственный ценные бумаги и банковские вклады, ассигнования из федерального бюджета на покрытие рас­ходов, связанных с предоставлением льгот лицам, пострадавшим вследствие чернобыльской катастрофы или радиационных аварий на других атомных объектах, добровольные взносы граждан и юридических лиц, прочие доходы.

Направлениями расходов фонда являются: а) выплаты пособий по временной нетрудоспособности, беременности и родам, при рождении ребенка до достижении им возраста 1,5 лет, пособий на погребение; б) оплата путевок для работников и их детей в санаторно-курортные учреждения, а также на лечение, питание; в) час­тичное содержание находящихся на балансе страхователей санато­риев-профилакториев; г) частичная оплата путевок в детские заго­родные оздоровительные лагеря; д) частичное содержание детско-юношеских спортивных школ и др.

Федеральным законом «Об обязательном социальном страхова­нии от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний» от 24 июля 1998 г.* предусмотрено участие в этих отношениях Фонда социального страхования РФ в качестве стра­ховщика. Средствами для осуществления данного вида социально­го страхования определены обязательные страховые взносы рабо­тодателей по установленному тарифу и др.

В 1998 г. во исполнение Федерального закона «Об исполнитель­ном производстве» от 21 июля 1997 г.** создан внебюджетный фонд развития исполнительного производства. Он предназначен для финансирования мероприятий, связанных с развитием исполни­тельного производства.

Правовой режим этого фонда определяется Положением о вне­бюджетном фонде развития исполнительного производства, ут­вержденным постановлением Правительства РФ от 26 июня 1998 г. № 659.***

>

* СЗ РФ. 1998. №31. Ст. 3803.

** Российская газета. 1997. 5 авг.

*** СЗ РФ. 1998. №27. Ст. 3181.

Средства фонда являются федеральной собственностью, нахо­дящейся в оперативном управлении Министерства юстиции РФ.

Источниками образования фонда развития исполнительного про­изводства РФ являются: 70% сумм исполнительских сборов; суммы возмещения расходов по проведению исполнительных дей­ствий; доходы от хранения временно свободных денежных средств, размещенных в кредитных организациях; иные поступле­ния. Средства фонда направляются на: а) совершение ряда испол­нительных действий, а именно: перевозку, хранение и реализацию имущества должника; оплату работы переводчиков, специалистов и других лиц, привлеченных к совершению исполнительных дей­ствий; розыск должника; б) выплату вознаграждений судебным приставам-исполнителям в соответствии со ст. 89 Федерального закона «Об исполнительном производстве»; в) иные цели, связан­ные с развитием исполнительного производства.

Иные внебюджетные фонды могут быть созданы на уровне субъ­ектов РФ и муниципальных образований. В соответствии со ст. 41 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г.* представительные органы местного самоуправления вправе обра­зовывать целевые внебюджетные фонды в порядке и на условиях, установленных законодательством РФ.

>

*.См. СЗ РФ. 1995. № 35. Ст. 3506; 1996. №17. Ст. 1917.

Согласно Указу Президента РФ от 24 декабря 1993 г. на уровне субъектов РФ и муниципальных образований могут быть созданы внебюджетные фонды развития жилищного строительства. Фонды создаются по решениям представительных органов власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления. При­мерный порядок формирования этих фондов определен Прави­тельством РФ в постановлении «Об утверждении примерного по­рядка формирования и использования региональных и местных внебюджетных фондов развития жилищного строительства» от 15 июня 1994 г.*

>

* СЗ РФ. 1994. № 8. Ст. 869.

Фонды образуются в целях создания условий для привлечения внебюджетных источников финансирования в жилищную сферу, для аккумуляции добровольных взносов предприятий и организа­ций в жилищное строительство, для поддержки участия граждан в финансировании строительства для приобретения жилья и т.д.

Основными источниками формирования фондов являются:

добровольные взносы юридических и физических лиц, целевые кредиты, дивиденды от операций с ценными бумагами, приобре­тенными на временно свободные средства фондов, плата за услуги, оказываемые службами фондов и т.д. Средства фондов направляются на строительство жилья, строительство и ремонт объектов жилищно-коммунального хозяйства, строительство объектов со­циальной инфраструктуры и т.д.

1.4.4. Правовой режим целевых фондов Правительства РФ

Разновидностью целевых государственных фондов денежных средств являются целевые фонды Правительства РФ. Они подраз­деляются на два вида: а) фонды, создаваемые Правительством РФ во исполнение ежегодно принимаемых законов о федеральном бюджете; б) фонды, создаваемые Правительством РФ в силу феде­ральных законов, указов Президента РФ, а также по собственному усмотрению.

Целевые фонды Правительства РФ относятся к экономической группе, так как они создаются для решения экономических задач. Характерной чертой всех этих фондов является то, что ос­новным источником, а иногда и единственным, их формирования выступают бюджетные ассигнования.

К числу фондов, создаваемых Правительством РФ во исполне­ние ежегодно принимаемых законов о федеральном бюджете сегод­ня относятся: государственный фонд конверсии и фонд льготного кредитования агропромышленного комплекса.

Государственный фонд конверсии создан во исполнение ст. 68 Федерального закона «О федеральном бюджете на 1998 год» и Указа Президента РФ «О порядке финансирования инвестицион­ных программ конверсии оборонной промышленности за счет средств федерального бюджета» от 22 ноября 1997 г.

Правовой режим этого фонда определен в части доходов в ст. 68 Федерального закона «О федеральном бюджете на 1998 год», а в части расходов — постановлением Правительства РФ «О порядке финансирования инвестиционных программ конверсии оборонной промышленности за счет средств федерального бюджета и услови­ях их конкурсного отбора» от 2 февраля 1998 г.* Этим же постанов­лением Правительства РФ утверждено Положение о порядке фи­нансирования инвестиционных программ.

>

* СЗ РФ. 1998 №6 Ст. 762.

Государственный фонд конверсии является агентом Прави­тельства РФ по осуществлению финансирования инвестиционных программ конверсии.

Источником этого фонда являются исключительно средства фе­дерального бюджета, образовавшиеся за счет погашения ранее выделенных бюджетных кредитов на цели конверсии оборонной про­мышленности.

Средства фонда конверсии используются на финансирование затрат, связанных с переориентацией оборонной промышленности с военных на гражданские нужды. Средства предоставляются на возвратной основе на срок не более трех лет с уплатой процентов, определенных законодательством РФ на соответствующий финан­совый год. Для предоставления средств проводятся экспертизы программ и их конкурсный отбор.

Фонд льготного кредитования агропромышленного комплекса также является целевым фондом Правительства, который созда­вался в 1998 г. в соответствии со ст. 66 Федерального закона «О фе­деральном бюджете на 1998 год».

Правовой режим этого фонда определяется Положением о по­рядке формирования и использования специального фонда для кредитования организаций агропромышленного комплекса на льготных условиях, утвержденным постановлением Правительст­ва РФ от 26 февраля 1997 г.* В дополнение к этому Положению был разработан порядок размещения средств этого фонда в 1998 г.

>

*' СЗ РФ. 1997. №10. Ст. 1174; 1998. № 2. Ст. 270.

Источниками образования фонда льготного кредитования яв­ляются бюджетные ассигнования, определяемые федеральным бюджетом на соответствующий год; плата по процентам за креди­ты, выданные из фонда, а также пени за просрочку уплаты про­центов.

Средства фонда используются для краткосрочного кредитова­ния сезонных затрат организаций агропромышленного комплекса на льготных условиях на срок не более одного года.

Вышеназванные целевые фонды Правительства РФ очень схожи с целевыми бюджетными фондами. Однако от последних они отличаются тем, что в федеральном бюджете не определены статьи доходов и расходов этих фондов. Они имеют некоторое сход­ство и с государственными внебюджетными фондами, однако от­личаются от последних тем, что создаются только в силу законов о федеральном бюджете на очередной финансовый год и имеют в качестве главного источника бюджетные ассигнования.

К числу целевых фондов Правительства РФ, создаваемых ими во исполнение федеральных законов, указов Президента РФ и по собственному усмотрению, относятся, в частности: фонд содейст­вия развитию малых форм предприятий в научно-технической сфере, федеральный фонд поддержки малого предпринимательст­ва и др.

Фонд содействия развитию малых форм предприятий в научно-технической сфере создан в соответствии с постановлением Прави­тельства от 3 февраля 1994 г., которым утверждено Положение об этом фонде.*

>

*' САПП. 1994. №6. Ст. 447; СЗ РФ. 1995.№З.Ст. 198; №51. Ст. 5065; 1998. № 14. Ст. 1603.

Фонд содействия развитию малых форм предприятий в научно-технической сфере является государственной некоммерческой ор­ганизацией и образован для развития малого предпринимательст­ва в научно-технической сфере (создание малых наукоемких фирм — инкубаторов бизнеса, инновационных, инжиниринговых центров и др.), а также поощрения конкуренции в научно-техни­ческой сфере путем оказания финансовой поддержки высокоэф­фективным наукоемким проектам, разрабатываемым малыми предприятиями.

Источниками формирования средств фонда являются бюджет­ные ассигнования в размере 0,1% средств, предусматриваемых ежегодно в федеральном бюджете на финансирование науки, добровольные взносы юридических и физических лиц и др. Бюд­жетные средства поступают в фонд через Министерство науки и технической политики РФ.

Средства фонда используются на предоставление финансовой помощи для реализации проектов малого инвестиционного пред­принимательства, на долевое участие фонда в создании хозяйству­ющих субъектов, на финансирование подготовки и повышение квалификации кадров для малого предпринимательства, на фи­нансирование научных исследований и т.д. Деятельность фонда прекращается по решению Правительства РФ.

Федеральный фонд поддержки малого предпринимательства создан во исполнение Федерального закона «О государственной поддержке малого предпринимательства в Российской Федера­ции» от 14 июня 1995 г.* Его правовой режим определен Уставом федерального фонда поддержки малого предпринимательства, ут­вержденным постановлением Правительства РФ от 12 апреля 1996г.**

>

* СЗ РФ. 1995. №25. Ст. 2343.

** СЗ РФ. 1996. №16. Ст. 1901.

Фонд является государственной некоммерческой организацией, созданной для финансового обеспечения Федеральной про­граммы государственной поддержки малого предпринимательст­ва, участия в финансировании региональных программ, а также проектов, направленных на поддержку малого предприниматель­ства.

Источниками формирования фонда являются: а) бюджетные ассигнования; б) средства, поступающие от приватизации имуще­ства, находящегося в федеральной собственности; в) доходы от соб­ственной деятельности; г) добровольные взносы физических и юридических лиц и др. Средства фонда направляются: на финан­сирование мероприятий федеральной программы государственной поддержки малого предпринимательства; на финансирование до­левого участия фонда в создании и деятельности организаций, обеспечивающих развитие инфраструктуры рынка; на финансиро­вание проведения научных исследований, связанных с деятель­ностью фонда, на предоставление субъектам малого предпринима­тельства льготных кредитов и др.

1.4.5. Правовой режим государственных отраслевых (ведомственных) денежных фондов

К числу целевых государственных фондов денежных средств следует отнести и отраслевые денежных фонды, число которых в настоящее время увеличивается.

Целевые государственные фонды денежных средств образуют­ся в распоряжении министерств, ведомств, а иногда и органов ис­полнительной власти субъектов РФ и используются, как правило, на конкретные цели в рамках той или иной отрасли или того или иного вида деятельности.*

>

* Например, образован Федеральный внебюджетный фонд противодействия незаконному обороту наркотических средств, психотропных веществ и злоупотреб­лению ими. Средства Фонда находятся в оперативном управлении МВД России // СЗРФ. 1999. № 21. Ст. 2634.

В последние годы более широкое развитие государственных от­раслевых денежных фондов обусловлено потребностью осущест­вления расходов, которые не могут быть произведены самостоя­тельно тем или иным предприятием.

Государственные отраслевые денежные фонды являются в рам­ках отрасли централизованными фондами, так как формируются за счет внутренних резервов организаций, входящих в ту или иную отрасль народного хозяйства.

Образование государственных отраслевых денежных фондов осуществляется во исполнение тех или иных федеральных зако­нов, указов Президента РФ на основе постановлений Правительст­ва РФ. Создаются также межотраслевые фонды.

К числу государственных отраслевых денежных фондов следу­ет, в частности, отнести: централизованные фонды, формирующиеся в соответствии с Федеральным законом «О финансировании особо радиационно опасных и ядерно опасных производств и объ­ектов» от 3 апреля 1996 г.*; резервный фонд Министерства транс­порта РФ; отраслевые и межотраслевые фонды научно-исследова­тельских и опытно-конструкторских работ и др.

>

* СЗ РФ. 1996. № 15. Ст. 1552.

Правовой режим отраслевых и межотраслевых фондов научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ определен Порядком образования и использования отраслевых и межотрас­левых внебюджетных фондов научно-исследовательских и опыт­но-конструкторских работ, утвержденным постановлением Пра­вительства РФ от 12 апреля 1994 г.,* а также положениями о каж­дом из этих фондов, которые утверждены соответствующими ми­нистерствами, ведомствами, корпорациями и т.д. по согласованию с Министерством науки и технологий РФ.

>

* САПП. 1994. № 16. Ст. 1278; СЗ РФ. 1996. № 32. Ст. 3934; 1998. № 14. Ст.1603.

Вышеназванные фонды создаются в федеральных министерст­вах и иных федеральных органах исполнительной власти, а также в корпорациях, концернах и ассоциациях, осуществляющих коор­динацию деятельности по разработке, финансированию и реализа­ции научно-технических программ, научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ. Министерство науки и техноло­гий РФ создает у себя аналогичный фонд — Российский фонд тех­нологического развития. Указанные фонды не имеют прав юриди­ческого лица и действуют от имени тех органов и организаций, в которых они образованы.

Источником образования такого рода фондов являются добро­вольные отчисления предприятий и организаций в размере до 1,5% себестоимости реализуемой продукции (работ, услуг). Пред­приятия и организации не производят отчислений в фонды, если продукция (работы, услуги) изготавливалась для государственных нужд и ее производство финансировалось за счет бюджетных ас­сигнований.

Министерства, иные федеральные органы исполнительной власти, а также объединения ежеквартально перечисляют 2,5% средств, поступающих в их отраслевые фонды, в российский фонд технологического развития.

Направлениями расходования отраслевых и межотраслевых фондов научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ являются: а) финансирования научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ по созданию новых видов наукоем­кой продукции, сырья и материалов; б) разработка и совершенст­вование применяемых технологий; в) разработка инструктивных материалов. Кроме того, средства этих фондов могут направляться на высокорисковое финансирование инновационных проектов. Выделение средств из вышеназванных фондов осуществляется на договорной основе.

Резервный фонд Министерства транспорта РФ создан по ус­мотрению Правительства РФ. Его правовой режим определен по­становлением Правительства РФ от 21 июля 1997 г., которым ут­вержден Порядок образования и использования средств резервно­го фонда Министерства транспорта РФ для обеспечения безопасно­го функционирования транспортных систем и ликвидации послед­ствий чрезвычайных ситуаций в транспортном комплексе.*

>

*' СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3659.

Цель создания этого отраслевого денежного фонда — обеспече­ние безопасного функционирования транспортных систем и лик­видации последствий чрезвычайных ситуаций в транспортном комплексе.

Источниками его образования являются: а) добровольные от­числения организаций морского, речного и автомобильного транс­порта в размере до 1% доходов; б) сборы от лицензирования всех видов деятельности на морском, речном и автомобильном транс­порте в размере, установленном вышеназванным Положением;

в) отчисления в размере 10% портовых, корабельных и иных сбо­ров на морском и речном транспорте; г) добровольные отчисления страховых компаний, осуществляющих страхование транспорта;

д) другие источники.

Средства фонда направляются на финансирование: мероприя­тий по обеспечению систем безопасности на транспорте; целевых инвестиционных проектов, предусмотренных соответствующими федеральными и отраслевыми программами.

Ответственность за целевое использование средств возлагается на Министерство транспорта РФ.

В соответствии с Федеральным законом «О финансировании особо радиационно опасных и ядерно опасных производств и объ­ектов» созданы два вида отраслевых фондов: а) централизованные фонды для финансирования работ по конверсии оборонных произ­водств на особо радиационно опасных и ядерно опасных производ­ствах и объектах; б) централизованные фонды для финансирова­ния научно-исследовательских, опытно-конструкторских и проектно-изыскательских работ, выполняемых в целях совершенст­вования технологии и повышения безопасности функционирова­ния особо радиационно опасных и ядерно опасных производств и объектов.

Положения об этих двух фондах утверждены постановлением Правительства РФ «О формировании и использовании централи­зованных средств в соответствии с Федеральным законом «О фи­нансировании особо радиационно опасных и ядерно опасных про­изводств и объектов» от 28 января 1997 г.*

>

* Российская газета. 1997,13февр.

Вышеназванные фонды образуются: а) в федеральных органах исполнительной власти, в ведении которых находятся особо опас­ные объекты; б) у органов исполнительной власти субъектов РФ, на территориях которых расположены специализированные ком­бинаты «Радон».

Источниками образования этих фондов являются: для фонда конверсии — 3% себестоимости реализованной продукции (работ, услуг); для фонда НИОКР — 1,5% себестоимости реализованной продукции (работ, услуг). Плательщиками взносов в эти фонды являются организации и воинские части, включенные в специаль­ные перечни.

КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ

1. Что такое целевые государственные и муниципальные (местные) денежные фонды?

2. Для чего государство и муниципальные образования создают целе­вые фонды?

3. Какими нормативными актами определяется правовой режим целе­вых государственных и муниципальных фондов? Чем отличаются вне­бюджетные фонды от целевых бюджетных фондов?

4. Раскройте понятие целевых бюджетных фондов: источники форми­рования, особенности, цели.

5. Каково значение социальных внебюджетных фондов?

6. Каковы источники образования Пенсионного фонда РФ, а также цели использования его средств?

7. Каковы источники образования и направления использования Фонда социального страхования РФ?

8. Что такое Государственный фонд занятости населения РФ?

9. В чем состоит особенность целевых фондов Правительства РФ?

10. Что характерно для государственных отраслевых денежных фон­дов?

2. ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ФИНАНСОВ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ПРЕДПРИЯТИЙ

2.1. Понятие и основы правового регулирования финансов государственных и муниципальных предприятий

2.1.1. Понятие финансов государственных и муниципальных предприятий

Финансы предприятий являются звеном финансовой системы Российской Федерации. Роль финансов предприятий в жизнедея­тельности любого государства очень велика. Они обеспечивают не только материальное производство и социальную сферу самого предприятия, но и используются для образования денежных фон­дов в других сферах: пенсионном обеспечении, социальном и меди­цинском страховании, служат источником доходов бюджета и т.д. В связи с этим финансы предприятий являются исходной основой для всей финансовой системы страны.

Финансы предприятий относятся к децентрализованным фи­нансовым ресурсам, т.е. таким, которые образуются на конкрет­ных предприятиях и используются на производственные и соци­альные цели этих предприятий.

Финансы предприятий — это экономические отношения, связанные с формированием, распределением и использованием де нежных доходов и накоплений субъектов хозяйствования на производственное и социальное развитие*. К денежным дохо дам и накоплениям относятся: выручка от реализации продук­ции, работ, услуг; валовой и чистый доходы предприятия, со­ставной частью которого является прибыль предприятия (см. таб­лицу).

>

*1 См Государственные финансы. Киев, 1991. С. 135—136; Теория финансов. Минск,1998 С 200.

Специфика финансов предприятия заключается в их распреде­лительном характере, ибо основная часть финансовых отношений предприятия возникает в результате распределения выручки от реализации продукции, работ, услуг, валового и чистого дохода предприятия. Так, в результате распределения выручки, а затем валового и чистого дохода (не включая прибыль) на предприятии возникают: финансовые отношения с бюджетом по уплате налога на добавленную стоимость (НДС), акцизов, других налогов и нена­логовых доходов; финансовые отношения с государственными вне­бюджетными фондами по уплате страховых взносов; финансовые отношения по поводу отчислений средств в отраслевые и межот­раслевые внебюджетные фонды.

Выручка от реализации продукции, работ, услуг

В результате распределения прибыли как составной части чис­того дохода предприятия возникают: финансовые отношения с бюджетом по уплате налога на прибыль; финансовые отношения по поводу формирования целевых фондов внутрихозяйственного назначения, в том числе фонда развития производства, фонда со­циального развития и материального поощрения, уставного фонда и т.д.

К числу финансовых следует отнести и некоторые отношения, возникающие в ходе использования денежных накоплений госу­дарственных и муниципальных предприятий. Эти отношения также в своей сущности являются распределительными. Среди них: отношения по уплате в бюджет платежей за превышение пре­дельно допустимых выбросов загрязняющих веществ в окружаю­щую среду; отношения по уплате в бюджет штрафов за нарушения налогового законодательства и др.

Центральное место в системе финансовых отношений предпри­ятия отводится отношениям по формированию и использованию внутрихозяйственных фондов. Это обусловлено тем, что только последние позволяют предприятию в полной мере вести процесс расширенного воспроизводства, удовлетворять свои разнообраз­ные потребности, а в конечном итоге — создавать новую стоимость и распределять ее. Собственно, вся финансовая деятельность предприятия, которая представляет собой организуемый руково­дителем предприятия процесс формирования, распределения и ис­пользования денежных доходов и накоплений предприятия, на­правлена на формирование и использование целевых внутрихо­зяйственных фондов.

С учетом отмеченного, в материальном выражении финансы предприятий представляют собой совокупность денежных фон­дов, т.е. финансовых ресурсов, находящихся в распоряжении кон­кретных предприятий. К ним относятся: фонд основных средств, который представляет собой денежное выражение основных фон­дов предприятия; фонд оборотных средств, который представляет собой денежное выражение стоимости производственных запасов предприятия, готовой продукции на складе, финансовые активы и т.д.; фонд накопления, фонд потребления, валютный, резервный фонды и др.

2.1.2. Финансы государственных и муниципальных предприятий как объект финансово-правового регулирования

Финансы государственных и муниципальных предприятий как объект финансово-правового регулирования представляют собой отношения (не только денежные), связанные с формированием, распределением и использованием денежных доходов и накопле­ний этих субъектов. Будучи урегулированы нормами финансового права, они являются правоотношениями.

К числу финансово-правовых отношений, возникающих на го­сударственных и муниципальных унитарных предприятиях, отно­сятся: а) правоотношения по уплате в бюджет налогов: НДС, акци­зов, налога на прибыль, налога на землю и др.; б) правоотношения по уплате в бюджет неналоговых платежей; платы за загрязнение окружающей природной среды, платы за воду и др.; в) правоотно­шения по уплате страховых взносов и прочих платежей в государ­ственные и местные внебюджетные фонды; г) правоотношения по поводу получения предприятием бюджетных ассигнований;

д) правоотношения по поводу планирования и использования своих финансовых ресурсов.

Надо учитывать, что согласно ст. 114, 115 ГК РФ государствен­ные и муниципальные унитарные предприятия подразделяются на предприятия, основанные на праве хозяйственного ведения, и государственные предприятия, основанные на праве оперативного управления (федеральные казенные предприятия).* Исходя из этого в правовом регулировании финансов государственных и му­ниципальных унитарных предприятий имеются различия. Эти различия проявляются в порядке распределения прибыли выше­названных предприятий и, соответственно, в системе финансово-правовых отношений, возникающих в связи с распределением прибыли.

Государственные и муниципальные унитарные предприятия, основанные на праве хозяйственного ведения согласно п. 2 ст. 295 ГК РФ, а также уставу, утвержденному собственником (государст­вом или муниципальным образованием), самостоятельно распоря­жаются полученной прибылью.** Эту прибыль они могут распреде­лять на фонд накопления, фонд потребления и др. Однако, в соот­ветствии с абз. вторым п. 1 ст. 295 ГК РФ «собственник имеет право на получение части прибыли от использования имущества, нахо­дящегося в хозяйственном ведении предприятия». Этот вопрос оговаривается в уставе предприятия.

>

*1 К числу казенных предприятий относятся: научно-исследовательские и опытно-конструкторские предприятия Министерства обороны РФ, Министерства внутренних дел РФ, Федеральной службы контрразведки РФ, Федерального агент­ства правительственной связи и информации при Президенте РФ, Федеральной пограничной службы РФ, Главного управления охраны РФ, Службы внешней раз­ведки РФ (см: ст. 26 Федерального закона «О федеральном бюджете на 1995 год» от 31 марта 1995г.).

** См., например: п. 13 Устава федерального государственного унитарного предприятия «Российские технологии» // Российская газета. 1998. 15 июля.

Таким образом, на государственном и муниципальном унитар­ном предприятии, основанном на праве хозяйственного ведения, возникают финансово-правовые отношения по поводу распределе­ния прибыли: а) между предприятием и всеми другими субъекта­ми, обязанными не препятствовать реализации предприятием своего право на распределение прибыли (абсолютное правоотноше­ние); б) по поводу перечисления части прибыли в бюджет в том случае, если в уставе предприятия собственником имущества ого­ворена такая обязанность.

Государственные предприятия на праве оперативного управле­ния (казенные предприятия) распределяют свою прибыль согласно порядку, установленному собственником их имущества, т.е. госу­дарством (п. 2 ст. 297 ГК РФ). При этом, в соответствии с Порядком планирования и финансирования деятельности казенных заводов (казенных фабрик, казенных хозяйств), утвержденным постанов­лением Правительства РФ от 6 октября 1994 г.*, прибыль казенно­го предприятия направляется по нормативам, ежегодно устанав­ливаемым уполномоченным органом, на производственные цели и социальное развитие. В качестве уполномоченного органа высту­пают те федеральные органы исполнительной власти, в непосред­ственном подчинении которых находятся те или иные казенные предприятия.

>

* СЗ РФ. 1994. №28. Ст. 2989.

После распределения прибыли казенного предприятия по нор­мативам, установленным уполномоченным органом, оставшаяся часть прибыли в виде свободного остатка прибыли подлежит изъ­ятию в доход федерального бюджета.

Таким образом, на государственных предприятиях на праве оперативного управления (казенных предприятиях) возникают финансово-правовые отношения по поводу распределения прибы­ли: а) между уполномоченным государственным органом и казен­ным предприятием по поводу установления последнему нормати­вов распределения прибыли; б) между казенным предприятием и всеми другими субъектами, обязанными не препятствовать реали­зации казенным предприятием своего права распределения при­были по нормативам (абсолютное правоотношение); в) между ка­зенным предприятием и бюджетом в связи с изъятием в бюджет свободного остатка прибыли. Отношение между уполномоченным государством органом и казенным предприятием по поводу уста­новления последнему нормативов распределения прибыли являет­ся финансово-правовым, так как оно возникает, во-первых, в ходе финансовой деятельности государства по образованию и использо­ванию децентрализованных денежных фондов, а во-вторых, оно регулируется методом властных предписаний. Уполномоченный государством орган согласно законодательству дает предприятию властные предписания, выражающиеся в установлении обязанности для последнего распределять прибыль только таким, а не каким-либо иным образом.

Финансово-правовые нормы, реализация которых порождает правоотношения в сфере финансов государственных и муници­пальных унитарных предприятий, включены в самые различные финансово-правовые институты. Так, нормы, порождающие пра­воотношения по уплате предприятиями налогов и сборов в бюджет, а также страховых взносов в государственные внебюджетные фонды, охватываются финансово-правовым институтом налогово­го права. Нормы, порождающие правоотношения по поводу упла­ты в бюджет неналоговых платежей, изъятия в бюджет свободного остатка прибыли казенного предприятия, а также части прибыли государственных и муниципальных предприятий на праве хозяй­ственного ведения, охватываются финансово-правовым институ­том неналоговых доходов. Нормы, порождающие правоотношения в связи с получением предприятиями бюджетных ассигнований, охватываются институтом государственных расходов.

Вместе с тем некоторые правовые нормы порождают финансо­вые правоотношения в сфере государственных и муниципальных финансов, которые не включаются ни в один из известных финан­сово-правовых институтов. Среди них нормы, порождающие пра­воотношения:

а) между уполномоченным государством органом и казенным предприятием по поводу установления последнему нормативов распределения прибыли;

б) между казенным предприятием и всеми другими субъекта­ми, обязанными не препятствовать реализации казенным пред­приятием своего права распределения прибыли по нормативам;

в) между государственным и муниципальным унитарным пред­приятием и всеми другими субъектами, обязанными не препятст­вовать реализации предприятием своего права на распределение прибыли,

Все отмеченное позволяет заключить, что финансы государст­венных и муниципальных унитарных предприятии, с точки зре­ния системы права представляют собой комплексный финансо­во-правовой институт, т.е. такой, который, являясь относи­тельно самостоятельным, в то же время входит некоторыми частями в иные финансово-правовые институты. Таким обра­зом, институт финансов государственных и муниципальных уни­тарных предприятий представляет собой вторичное образование в системе финансового права.

2.1.3. Правовые основы планирования финансовых ресурсов предприятия

Все многообразие финансовых отношений государственных и муниципальных предприятий находит свое концентрированное выражение в их финансовых планах.

Целью финансового планирования на государственных и муни­ципальных унитарных предприятиях является обеспечение финансовыми ресурсами государственных заданий, хозяйственной деятельности, своевременное выполнение своих обязательств перед бюджетом, банками и иными кредиторами. В связи с этим финансовый план предназначен для прогнозирования финансовой перспективы развития предприятия, а также для определения те­кущих доходов и расходов предприятия.

Финансовый план предприятия взаимосвязан и базируется на ряде финансовых расчетов, составляемых по отдельным направле­ниям деятельности предприятия: по сбыту продукции, по сырью и материалам, производству, рекламе, капиталовложениям, науч­ным исследованиям и разработкам и т.д.

Финансовый план предприятия составляется финансовой или экономической службой предприятия на один год с разбивкой по кварталам, а также на 3—5 лет (по годам). Финансовый план пред­приятия состоит из следующих разделов: доходы и поступления средств; расходы и отчисления средств; кредитные взаимоотноше­ния; взаимоотношения с бюджетом.

В первом разделе планируется прибыль, амортизационные от­числения на восстановление основных фондов, иные доходы. Во втором разделе плана отражается распределение прибыли предпри­ятия, затраты на капитальные вложения и т.д. В разделе «кредит­ные взаимоотношения » планируются суммы банковских кредитов, а также расходы на погашение этих ссуд и уплату процентов за пользование ими. С разделе «взаимоотношения с бюджетом » отра­жаются суммы по налогам и иным платежам в бюджет, а также суммы бюджетных ассигнований, получаемые предприятием.

Финансовый план предприятия утверждается руководителем предприятия. С юридической точки зрения он является правовой формой финансовой деятельности предприятия, т.е. финансово-правовым актом. Финансовый план имеет не только экономичес­кое, но и юридическое значение для предприятия: он устанавлива­ет конкретное содержание прав и обязанностей предприятия в фи­нансовых отношениях: по распределению прибыли, по получению бюджетных ассигнований и т.д.

КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ

1. Что такое финансы предприятий?

2. Какова специфика финансов предприятий как звена финансовой системы РФ?

3. Определите содержание финансовой деятельности предприятия.

4. Каково содержание финансового плана предприятия?

2.2. Правовое регулирование источников образования финансовых ресурсов государственных и муниципальных предприятий

2.2.1. Выручка и прибыль предприятия

Прибыль является важнейшим показателем хозяйственной де­ятельности предприятия и источником его финансовых ресурсов. Как известно, прибыль предприятия образуется в результате рас­пределения выручки, полученной им от реализации продукции, работ, услуг, выбывшего имущества. Под выручкой от реализа­ции понимается стоимость реализованной продукции, работ, услуг, различные части которой в процессе распределения выручки принимают форму денежных доходов и накоплений. В связи с этим в экономической теории отмечено, что основным источни­ком финансовых ресурсов предприятия выступает выручка от ре­ализации продукции, работ, услуг, а также выбывшего иму­щества.**

>

* См.: Финансы. М., 1993. С. 115.

* Там же.

Что касается прибыли, то в качестве финансовых ресурсов предприятия используется прибыль, остающаяся у него после уп­латы всех налогов. Прибыль, образующаяся у предприятия до уп­латы налога на прибыль, называется валовой прибылью.

Понятие валовой прибыли предприятия и порядок ее определе­ния даны в ст. 2 Закона РФ «О налоге на прибыль предприятий и организаций».*

>

* ВВС. 1992. №11. Ст. 525; СЗ РФ. 1994. № 32. Ст. 3304; 1995. № 18. Ст. 1592;

№ 26. Ст. 2402; № 26. Ст. 2403; № 49. Ст. 4695; 1996. № 51. Ст. 5682; 1997. № 3. Ст 357; № 26. Ст. 2953; 1998. № 31. Ст. 3819.

Валовая прибыль предприятия (ВПП) представляет собой сумму прибыли (убытка), складывающуюся из: а) прибыли от ре­ализации продукции (работ, услуг) (ПРП); б) прибыли от реализа­ции основных фондов (включая земельные участки), иного имуще­ства предприятия (ПРОФ); в) доходов от внереализационных операций (ДВО), уменьшенных на сумму расходов по этим операциям (РО):

ВПП = ПРП + ПРОФ + ДВО – РО.

Прибыль (убыток) от реализации продукции (работ, услуг) определяется как разница между выручкой от реализации продук­ции (работ, услуг) без налога на добавленную стоимость и акцизов и затратами на производство и реализацию, включаемыми в себе­стоимость продукции (работ, услуг). Однако предприятия, осу­ществляющие внешнеэкономическую деятельность, при опреде­лении прибыли исключают из выручки от реализации продукции (работ, услуг) уплаченные экспортные пошлины.

Прибыль (убыток) от реализации основных фондов и иного имущества предприятия определяется как разница между про­дажной и первоначальной или остаточной стоимостью этих фондов и имущества. Фактически такая формулировка предполагает два способа определения прибыли от реализации основных фондов и иного имущества предприятия, т.е. нематериальных активов, малоценных и быстроизнашивающихся предметов, ценных бумаг и т.д.

Первым способом определяется прибыль от реализации основ­ных фондов, нематериальных активов, малоценных и быстроизна­шивающихся предметов, стоимость которых погашается путем на­числения износа.* В этом случае прибыль определяется как разница между продажной и остаточной стоимостью этих фондов и иму­щества. Причем остаточная стоимость основных фондов и имуще­ства исчисляется, исходя из его первоначальной стоимости с уче­том начисленной амортизации и индекса инфляции, установлен­ного в соответствии с постановлением Правительства РФ «Об ут­верждении порядка начисления индекса инфляции, применяемо­го для индексации стоимости основных фондов и иного имущества предприятия при их реализации в целях определения налогооблагаемой прибыли» от 21 марта 1996 г.** В соответствии с этим постановлением индекс инфляции ежегодно публикуется Госкомстатом РФ (Российским статистическим агентством) в «Российской газе­те» 20 числа следующего за отчетным кварталом месяца.

>

*Основные средства. — это материально-вещественные ценности, используе­мые в качестве средств труда в течение периода, превышающего 12 месяцев, или обычного операционного цикла, если он превышает 12 месяцев. К ним относятся:

здания, сооружения, рабочие и силовые машины и оборудование, измерительные и регулирующие приборы и устройства, вычислительная техника, транспортные средства, инструмент, производственный и хозяйственный инвентарь и принад­лежности, рабочий и продуктивный скот, многолетние насаждения, внутрихозяй­ственные дороги, земельные участки, объекты природопользования (вода, недра, другие природные ресурсы) и прочие основные средства.

Нематериальные активы — это права, возникающие: а) из авторских и иных договоров на произведения науки, литературы и искусства; на программы для ЭВМ, базы данных и т.д.; б) из патентов на изобретения, промышленные образцы, товарные знаки; из свидетельств на полезные модели и т.д.; в) из прав на «ноу-хау» и др. Кроме того, к нематериальным активам могут относиться организационные расходы (расходы, связанные с образованием юридического лица, признанные в соответствии с учредительными документами вкладом участников (учредителей) в уставный (складочный) капитал, а также деловая репутация организации.

Малоценные и быстроизнашивающиеся предметы — часть материально-производственных запасов организации: а) используемая в качестве средств труда в течение не более 12 месяцев или обычного операционного цикла, если он превы­шает 12 месяцев; б) имеющая стоимость на дату приобретения ниже лимита, ут­вержденного организацией в пределах не более 100-кратного (для бюджетных учрждений — 50-кратного) минимального размера оплаты труда, установленного законодательством независимо от срока их действия, за исключением сельскохо­зяйственных машин и орудий, строительного механизированного инструмента, оружия, рабочего и продуктивного скота, которые относятся к основным средствам независимо от срока их действия. К этой категории также относятся (независимо от их стоимости и срока полезного использования): орудия лова, спецодежда, спец­обувь, форменная одежда, молодняк животных, кролики, птица, пушные звери, семьи пчел, бензомоторные пилы и др. (см: п. 46, 50, 55 Положения по ведению бухгалтерского учета и бухгалтерской отчетности в Российской Федерации, утв. приказом Минфина России от 29 июля 1998 г. № 34н, а также п. 36 Положения по бухгалтерскому учету «Учет материально-производственных запасов» ПБУ 5/98, утв. приказом Минфина России от 15 июня 1998 г. № 25н.

>

** СЗ РФ.1996. № 13.Ст.1367.

Вторым способом определяется прибыль (убытки) от реализа­ции ценных бумаг, фьючерсных и опционных контрактов.* Она представляет собой разницу между ценой реализации и ценой при­обретения (т.е. первоначальной стоимостью) с учетом оплаты услуг по их приобретению и реализации.

>

* В отношении фьючерсных и опционных контрактов см.: письмо Госкомите­та РФ по антимонопольной политике от 30 июля 1996 г. № 16-151/АК «О форвард­ных, фьючерсных и опционных биржевых сделках» // Финансовая газета. 1996. № 33 (ныне — Министерство РФ по антимонопольной политике и поддержке пред­принимательства).

В состав доходов (расходов) от внереализационных операций включаются: доходы, полученные от долевого участия в деятель­ности других предприятий; доходы от сдачи имущества в аренду;

доходы (дивиденды, проценты) по акциям, облигациям и иным ценным бумагам, принадлежащим предприятию; суммы, полу­ченные безвозмездно от других предприятий при отсутствии со­вместной деятельности, а также другие доходы (расходы) от опера­ций, непосредственно не связанных с производством продукции (работ, услуг) и ее реализацией, включая суммы, полученные и уплаченные в виде санкций и в возмещение убытков.

Наиболее полный перечень внереализационных доходов и рас­ходов дан в разд. втором Положения «О составе затрат по произ­водству и реализации продукции (работ, услуг), включаемых в себестоимость продукции (работ, услуг), и о порядке формирова­ния финансовых результатов, учитываемых при налогообложении прибыли», утвержденного постановлением Правительства РФ № 552 от 5 августа 1992 г.*

>

* САПП. 1992. № 9; СЗ РФ. 1995. № 28. Ст. 2686; 1996. № 49. Ст. 5557; 1998. № 2. Ст. 260; № 22. Ст. 2469; № 37. Ст. 4624, 4634; № 38. Ст. 4810.

Валовая прибыль предприятия, определенная в соответствии с вышеназванными требованиями, облагается налогом на прибыль, после чего используется предприятием как источник его финансо­вых ресурсов.

Действующим законодательством установлен особый порядок формирования валютной прибыли предприятия. Так, в соответст­вии сп. 1 ст. 18 Федерального закона «О первоочередных мерах в области бюджетной и налоговой политики» от 29 декабря 1998 г.* все предприятия обязаны 75% валютной выручки от экспорта то­варов (работ, услуг, результатов интеллектуальной деятельности) продавать через уполномоченные банки по рыночному курсу ино­странных валют к рублю на внутреннем валютном рынке. Порядок такой продажи урегулирован Инструкцией Центрального банка РФ «О порядке обязательной продажи предприятиями, объедине­ниями, организациями части валютной выручки через уполномо­ченные банки и проведения операций на внутреннем валютном рынке Российской Федерации» от 29 июня 1992 г. № 7**. С учетом указанного порядка все предприятия, имеющие валютную выруч­ку от экспорта, обязаны 75% ее продать через уполномоченные банки за рубли, а затем, рассчитав всю выручку от экспорта про­дукции, определить валовую прибыль согласно ст. 2 Закона РФ «О налоге на прибыль предприятий и организаций».

>

* СЗРФ.1999.№1.Ст.З.

** См.: Экономика и жизнь. 1992. № 28, 29; 1993. № 27, 28.

2.2.2. Правовое регулирование определения себестоимости продукции (работ, услуг)

Себестоимость продукции (работ, услуг) — это выраженные в денежной форме затраты предприятия на производство и реализа­цию продукции (работ, услуг).

Необходимость единообразного определения себестоимости продукции (работ, услуг) на предприятиях различных форм собственности появилась сравнительно недавно (в 1990 г.) в связи с возникновением принципиально новой налоговой системы, введе­нием налога на прибыль как основного налога с предприятий. Для однозначного определения прибыли как важнейшего источника финансовых ресурсов предприятий и налога на прибыль должны действовать единые для всех предприятий понятия прибыли и се­бестоимости.

Правовое регулирование затрат, включаемых в себестоимость продукции (работ, услуг) должно быть определено федеральным законом, как того требует ст. 4 Закона РФ «О налоге на прибыль предприятий и организаций» от 27 декабря 1991 г.* Однако пока существует Положение о составе затрат по производству и реали­зации продукции (работ, услуг), включаемых в себестоимость про­дукции (работ, услуг), и о порядке финансовых результатов, учи­тываемых при налогообложении прибыли, утвержденное поста­новлением Правительства РФ от 5 августа 1992 г.**, а также отрас­левые инструкции по вопросам планирования, учета и калькули­рования себестоимости продукции (работ, услуг) применительно к специфике соответствующих производств и видов деятельности.***

>

*' ВВС. 1992. № 11. Ст. 525; с изм. и доп. на 31 марта 1999 г. // СЗ РФ. 1999. № 14.Ст.1660.

Кроме того, существуют особые режимы затрат, включаемых в себестоимость банков и страховых организаций. Они определены в Положении об особенностях определения налогооблагаемой базы для уплаты налога на прибыль страховщиками и в Положении об особенностях определения налогооблагаемой базы для уплаты на­лога на прибыль банками и другими кредитными учреждениями.****

>

** САПП. 1992. № 9. Ст. 602; с изм. и доп. // СЗ РФ. 1998. № 38. Ст. 4810.

*** См., например: письмо Госналогслужбы РФ «Обособенностяхсоставазатрат, включаемых в себестоимость геологоразведочных работ» от 5 июля 1993 г.; письмо Госналогслужбы РФ «Об особенностях состава затрат, включаемых в себестоимость продукции (работ, услуг) по издательской деятельности» от 13 мая 1993 г. и др.

**** СЗ РФ. 1994. № 4. Ст. 367, 368; 1998. № 28. Ст. 3363.

В соответствии с Положением о составе затрат по производству и реализации продукции (работ, услуг), включаемых в себестои­мость продукции (работ, услуг), и о порядке формирования финан­совых результатов, учитываемых при налогообложении прибыли затраты, образующие себестоимость, группируются в соответст­вии с их экономическим содержанием следующим образом:

— материальные затраты (за вычетом стоимости возвратных отходов);

— затраты на оплату труда;

— отчисления на социальные нужды;

— амортизация основных фондов;

— прочие затраты.

Группировка затрат по элементам способствует определению личных расходов предприятия, а также составлению отчетности по формам, устанавливаемым Правительством РФ.

В материальные затраты включается стоимость:

— сырья и материалов, которые входят в стоимость вырабаты­ваемой продукции;

— покупных комплектующих изделий и полуфабрикатов;

— природного сырья (отчисления на воспроизводство мине­рально-сырьевой базы; плата за древесину, отпускаемую на корню; плата за воду, забираемую промышленными предприятия­ми из водохозяйственных систем в пределах установленных ли­митов);

— покупного топлива и энергии всех видов, расходуемых на производственные нужды;

— других затрат.

Из материальных затрат предприятия исключается стоимость возвратных отходов. Под возвратными отходами производства понимаются остатки сырья, материалов и т.д., образовавшиеся в процессе производства продукции, утратившие полностью или частично потребительские качества исходного ресурса и в силу этого используемые с повышенными затратами (понижением вы­хода продукции) или совсем не используемые по прямому назна­чению.

В состав затрат на оплату труда включаются:

— выплаты заработной платы за фактически выполненную ра­боту;

— надбавки и доплаты за работу в ночное время, за совмещение профессий, расширение зон обслуживания и т.д.;

— оплата очередных и дополнительных отпусков и т.д.;

— выплаты работникам в связи с сокращением штатов и чис­ленности работников;

— оплата учебных отпусков работников, обучающихся в учеб­ных заведениях;

— оплата труда работников, не состоящих в штате предпри­ятия, за выполнение ими работ по договорам гражданско-правово­го характера;

— другие виды выплат.

В отчисления на социальные нужды включаются взносы по ус­тановленным нормам в Пенсионный фонд РФ. в Фонд социального

страхования РФ, в Государственный фонд занятости населенияРФи фонды обязательного медицинского страхования РФ.

В состав амортизации основных фондов включается сумма амортизационных отчислений на полное восстановление основных производственных фондов, исчисленная, исходя из их балансовой стоимости и утвержденных в установленном порядке норм, вклю­чая и ускоренную амортизацию их активной части, производимую в соответствии с законодательством.

В числе прочих затрат в состав себестоимости включаются на­логи, сборы, отчисления в специальные отраслевые фонды,* пла­тежи за предельно допустимые выбросы (сбросы) загрязняющих веществ, платежи по обязательному страхованию имущества пред­приятия, вознаграждения за изобретения и рационализаторские предложения, платежи по кредитам в пределах ставок, установ­ленных законодательством, оплата услуг связи, вычислительных центров, банков, плата за аренду в случае аренды отдельных объ­ектов основных производственных фондов и т.д.

>

* См., например: постановление Правительства РФ от 21 июля 1997 г., кото­рым определен Порядок образования и использования средств резервного фонда Министерства транспорта РФ для обеспечения безопасного функционирования транспортных систем и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в транс­портном комплексе.

Ряд затрат включается в себестоимость продукции (работ, услуг) только в пределах норм, утвержденных Министерством фи­нансов РФ. К таким затратам относятся; затраты на командиров­ки, представительские расходы, расходы на рекламу, затраты на подготовку и переподготовку кадров на договорной основе с учеб­ными заведениями и некоторые другие.*

>

* См., например; письмо Минфина России «Нормы и нормативы на представи­тельские расходы, расходы на рекламу и на подготовку и переподготовку кадров на договорной основе с учебными заведениями, регулирующие размер отнесения этих расходов на себестоимость продукции (работ, услуг) и порядок их применения» от 6 октября 1992 г. с изм.; письмо Минфина России от 27 мая 1996 г. «О внесении изменений в письмо Министерства финансов РФ от 27 июля 1992 г. № 61 «Об изменении норм возмещения командировочных расходов с учетом изменения ин­декса цен».

Для страховщиков, а также банков и других кредитных орга­низаций затраты, включаемые в себестоимость, конкретизирова­ны. Так, в соответствии с Положением об особенностях определе­ния налогооблагаемой базы для уплаты налога на прибыль стра­ховщиками в состав себестоимости этих субъектов включаются:

— отчисления в резервы для финансирования мероприятий по предупреждению несчастных случаев, утраты или повреждения застрахованного имущества;

— комиссионные вознаграждения, уплаченные за оказание услуг страхового агента или страхового брокера;

— возмещение доли страховых выплат по договорам, принятым для перестрахования;

— оплата инкассаторских услуг;

— оплата услуг специалистов, привлекаемых для оценки стра­хового риска и т.д.;

— расходы на аренду основных фондов, используемых для осу­ществления страховой деятельности;

— расходы на изготовление страховых свидетельств, бланков строгой отчетности, квитанций и т.д.;

— расходы на публикацию годового баланса и счета прибыли и убытков;

— другие расходы.

В соответствии с Положением об особенностях определения налогооблагаемой базы для уплаты налога на прибыль банками и другими кредитными учреждениями в состав себестоимости этих субъектов включаются:

— начисленные и уплаченные проценты по вкладам до востре­бования и срочным вкладам;

— начисленные и уплаченные проценты по долговым обяза­тельствам банка (облигациям, депозитным и сберегательным сер­тификатам, векселям и др.);

— начисленные и уплаченные проценты по межбанковским кредитам, по отсроченным (пролонгированным) в установленном порядке межбанковским кредитам;

— уплаченные банком комиссионные сборы (плата) за покупку (продажу) иностранной валюты;

— расходы по оплате услуг расчетно-кассовых и вычислитель­ных центров;

— расходы на рекламу;

— другие расходы.

Затраты предприятий на производство продукции (работ, услуг), не включаемые в себестоимость, относятся на финансовые результаты или прибыль этих предприятий. Это также относится к деятельности страховщиков, банков и других кредитных органи­заций.

2.2.3. Правовые основы использования кредита, амортизационных отчислений и прочих поступлений государственными и муниципальными предприятиями

В соответствии с законодательством источником формирова­ния финансовых ресурсов предприятия помимо прибыли яв­ляются амортизационные отчисления, бюджетные ассигнова­ния, кредиты банка и прочие поступления, не противоречащие закону.

Немаловажным источником формирования финансовых ресур­сов предприятия являются амортизационные отчисления, т.е. средства, которые накапливаются на предприятии в результате переноса стоимости основных фондов по определенным нормам на текущие издержки производства и обращения.

Норма амортизации — это выраженная в процентах доля ба­лансовой стоимости основных фондов, подлежащая включению в текущие издержки в течение отчетного года. Нормы амортизаци­онных отчислений установлены постановлением Совета Мини­стров СССР «О единых нормах амортизационных отчислений на полное восстановление основных фондов народного хозяйства СССР» от 22 октября 1990 г. и различаются по классификацион­ным группам основных средств. Порядок начисления амортиза­ции на предприятии определен Положением о порядке начисления амортизационных отчислений по основным фондам в народном хозяйстве, утвержденным Госпланом СССР, Минфином СССР, Гос­банком СССР, Госкомцен СССР, Госкомстатом СССР и Госстроем СССР 29 декабря 1990 r.*

>

* БНА. 1991. № 7. С. 3—17.

Амортизационные отчисления как источник финансовых ре­сурсов предприятия имеют целевое назначение. Они предназначе­ны для полного восстановления изношенных основных фондов предприятия. До 1 января 1992 г., т.е. до принятия Минфином РФ нового Плана счетов бухгалтерского учета финансово-хозяйствен­ной деятельности предприятия, амортизационные отчисления на­капливались на предприятии на специальном счете «амортизаци­онные отчисления ». По новому Плану счетов бухгалтерского учета амортизационный фонд на предприятии не создается.* Поэтому сегодня амортизационные отчисления на полное восстановление основных фондов накапливаются предприятием на других счетах бухгалтерского учета и как источник финансовых ресурсов поступают на расчетный счет предприятия в составе выручкиот реали­зации продукции, работ и услуг.**

>

* См.: Новый план счетов бухгалтерского учета // Финансы. 1992. № 2. С. 3—4.

** См.: Основы методологии учета основных средств // Экономика и жизнь. 1993. № 52.

Следующим по значимости источником финансовых ресурсов государственных и муниципальных предприятий являются бюд­жетные ассигнования.

Казенным предприятиям бюджетные ассигнования выделяют­ся согласно суммам, предусматриваемым ежегодно в федеральном законе о федеральном бюджете на очередной финансовый год. При этом в соответствии с п. 13 постановления Правительства РФ «О порядке планирования и финансирования деятельности казен­ных заводов (казенных фабрик, казенных хозяйств)» от 6 октября 1994 г. бюджетные средства выделяются казенному предприятию при недостаточности собственных средств и лишь на следующие цели: а) реализацию плана развития завода (в том числе осущест­вление государственных инвестиционных программ, выполнение научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ, ме­роприятий по мобилизационной подготовке); б) содержание объек­тов социальной инфраструктуры; в) компенсацию убытков от вы­полнения плана-заказа.

Решение о выделении казенному предприятию средств из феде­рального бюджета принимается Правительством РФ по представ­лению Министерства экономики РФ и Министерства финансов РФ, подготовленному на основании обращения уполномоченного органа. Выделение предприятию бюджетных средств производит­ся только после представления уполномоченным органом указан­ным министерствам сведений об их расходовании и общих резуль­татах хозяйственной деятельности предприятия за предыдущий период. Не использованные предприятием по истечении года бюд­жетные ассигнования подлежат возврату в федеральный бюджет,

Государственные и муниципальные унитарные предприятия на праве хозяйственного ведения могут получать бюджетные ассиг­нования сегодня, главным образом, в порядке бюджетного креди­тования, т.е. на условиях возвратности и платности. Бюджетные ассигнования, выделяемые государственным унитарным предпри­ятиям на праве хозяйственного ведения, фиксируются в федераль­ном бюджете и бюджетах субъектов РФ, а выделяемые муници­пальным образованиям — в местных бюджетах.

Бюджетный кодекс РФ в ст. 77 уделяет специальное внимание выделению бюджетных кредитов государственным и муниципаль­ным унитарным предприятиям.

Немаловажным источником финансовых ресурсов предпри­ятия являются кредиты банков. Кредиты банков — это средства, полученные субъектом на конкретные цели на условиях срочнос­ти, возвратности, платности. Коммерческие банки предоставляют кредиты на самые различные цели, а именно: для осуществления планов технической реконструкции, расширения производства, поддержания необходимого уровня оборотных средств предпри­ятия и т.д. В связи с этим суммы, полученные предприятием в порядке банковского кредитования, являются целевым источни­ком формирования его финансовых ресурсов.

Получение предприятием кредита в банке оформляется кре­дитным договором, заключаемым в соответствии с нормами граж­данского права. В этом договоре определяются сумма кредита, гарантии предприятия-должника по возврату кредита, срок возврата кредита и плата за пользование кредитом (процентная

ставка).

Особенностью банковского кредита как источника формирова­ния финансовых ресурсов предприятия является его возвратность и платность, т.е. кредит является таким источником финансов предприятия, который должен быть возвращен и за пользование им предприятие должно уплатить банковский процент. Финансо­во-правовой режим уплаты предприятием банковского процента определен в постановлении Верховного Совета РФ «О внесении изменений в постановления Верховного Совета РФ по вопросам налогообложения» от 10 июля 1992 г.* Согласно этому постановле­нию платежи предприятий по процентам за кредиты банков в пре­делах учетной ставки, увеличенной на три пункта, относятся на себестоимость продукции (работ, услуг) предприятия. Расходы по уплате процентов, превышающих этот предел, а также по отсро­ченным и просроченным ссудам осуществляются за счет прибыли, остающейся в распоряжении предприятия. При этом под учетной ставкой Центрального банка РФ понимается ставка процента, ко­торую Центральный банк РФ взимает по ссудам, предоставляемым коммерческим банкам.

>

* Российская газета. 1992.14 авг.

Источником формирования финансовых ресурсов государст­венных и муниципальных унитарных предприятий могут являть­ся и средства, выделяемые из отраслевых фондов. Например, в соответствии с постановлением Правительства РФ «Порядок обра­зования и использования отраслевых и межотраслевых внебюд­жетных фондов научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ» от 12 апреля 1994 г.* предприятия могут получать финансовые ресурсы из указанных фондов для использования на проведение научно-исследовательских, опытно-конструкторских и других работ, предусмотренных отраслевыми положениями о соответствующих фондах. Причем, как правило, средства из этих фондов выделяются предприятиям на возвратной основе. Поэтому средства, выделяемые предприятиям из отраслевых и межотрасле­вых внебюджетных фондов, являются целевым и возвратным ис­точником финансовых ресурсов предприятия.

>

* САПП. 1994. № 16. Ст. 1278; СЗ РФ. 1996. № 32. Ст. 3934; 1998. № 14. Ст 1603.

Источником формирования финансовых ресурсов предприятия могут быть также деньги, предоставленные на условиях займа юридическими и физическими лицами, безвозмездная финансо­вая помощь, коммерческий кредит, плата за содержание детей в дошкольных учреждениях и т.д.

Предоставление предприятию денежных займов оформляется договором, заключаемым в соответствии с нормами гражданского права. Предприятие-заемщик обязуется возвратить заимодавцу ту же сумму денег или равное количество вещей того же рода и каче­ства. При этом в соответствии с гражданским законодательством договор займа может быть возмездным, т.е. предприятие-заемщик обязано будет не только возвратить сумму займа, но и уплатить заимодавцу определенный, обусловленный договором займа про­цент. В связи с этим заем является возвратным и, чаще всего, воз­мездным источником финансовых ресурсов предприятия. При этом, в случае получения денежных займов, их возврат и уплата по ним процентов предприятием-заемщиком осуществляется за счет собственных средств предприятия и не относится на издержки производства и обращения.

Весьма стабильным источником финансовых ресурсов пред­приятия является коммерческий кредит. Это средства, образовав­шиеся у предприятия на какое-то время в результате предоставле­ния ему отсрочки, рассрочки платежа, получения аванса, предва­рительной оплаты по гражданско-правовым договорам от других предприятий. Коммерческий кредит возникает у предприятия в результате реализации договоров купли-продажи, поставки, под­ряда и т.д. Например, в том случае, если покупатель по договору поставки получает от поставщика отсрочку или рассрочку плате­жа за поставленный товар, на период до полного расчета с поставщиком у него возникают дополнительные финансовые ресурсы, т.е. он получает от поставщика коммерческий кредит. Аналогич­ная ситуация возникает и тогда, когда поставщик (продавец) еще до реализации своего товара покупателю получает от него авансо­вый платеж в размере частичной стоимости товара или предвари­тельную оплату. Коммерческий кредит — это возвратный источ­ник финансовых ресурсов предприятия. Его возврат происходит тогда, когда покупатель полностью оплачивает авансированный товар или когда поставщик (продавец) осуществляет поставку (продажу) авансированного товара.

В том случае, если за предприятием закреплены объекты соци­альной сферы и находятся на его балансе, платежи за использова­ние этих объектов в виде платы за содержание детей в дошкольных учреждениях, за пользование спортсооружениями, оплаты сана­торных путевок и пр. могут служить источником его финансовых ресурсов.

Предприятие может получать безвозмездную финансовую по­мощь от других предприятий, которая также пополняет его фи­нансы.

2.2.4. Порядок распределения и использования прибыли государственных и муниципальных предприятий

Важнейшим источником формирования финансов государст­венных и муниципальных унитарных предприятий является при­быль. Именно в результате распределения прибыли предприятия образуются внутрихозяйственные фонды предприятия, которые используются на самые различные нужды предприятия.

Порядок распределения прибыли на государственных и муни­ципальных унитарных предприятиях различен.

Государственные и муниципальные унитарные предприятия на праве хозяйственного ведения распределяют прибыль, исходя из ст. 295 ГК РФ, самостоятельно. Однако собственник (государство или муниципальное образование) имеет право на получение части прибыли от использования имущества, находящегося в хозяйст­венном ведении предприятия.

Законодательством не устанавливается режим распределения прибыли государственного или муниципального предприятия на праве хозяйственного ведения. Как правило, в Уставах вышена­званных предприятий, утвержденных собственником, отмечает­ся, что предприятие самостоятельно распоряжается частью полученной в результате его деятельности прибыли после уплаты нало­гов и перечисления в соответствующий бюджет доли, устанавли­ваемой собственником.*

>

* См., например: постановление Правительства РФ «Вопросы федерального государственного унитарного предприятия «Российские технологии» от 26 июня 1998 г. // Российская газета. 1998.15 июля.

На практике государственные и муниципальные унитарные предприятия на праве хозяйственного ведения наиболее часто раз­деляют прибыль на фонд потребления и фонд накопления. Финан­совые фонды, по которым распределяется прибыль предприятия, а также нормативы их образования определяются финансовым планом предприятия или распоряжением руководителя предпри­ятия. Фонд накопления используется предприятием на производ­ственные нужды, а фонд потребления — на предоставление работ­никам предприятия трудовых и социальных льгот, включая мате­риальную помощь. Жестких границ между фондами не существу­ет, поэтому предприятие может свободно перераспределять средст­ва фондов и использовать их на первостепенные нужды.

Основные направления использования финансовых фондов предприятия, образованных за счет прибыли, обусловлены дейст­вующим законодательством. Так, Положением о составе затрат по производству и реализации продукции (работ, услуг), включае­мых в себестоимость продукции (работ, услуг), и о порядке финан­совых результатов, учитываемых при налогообложении прибыли, утвержденным постановлением Правительства РФ от 5 августа 1992 г., определены расходы предприятия, относящиеся на себе­стоимость и на финансовые результаты деятельности предпри­ятия. Следовательно, все остальные расходы предприятия должны осуществляться за счет прибыли или иных источников финансо­вых ресурсов предприятия.

Из содержания вышеназванного Положения следует, что из прибыли производятся:

— выплата материальной помощи, надбавок к пенсиям;

— единовременные пособия уходящим на пенсию ветеранам труда;

— оплата проезда к месту работы транспортом общего пользо­вания за исключением сумм, подлежащих отнесению на себестои­мость продукции;

— оплата путевок на лечение и отдых (п. 7);

— платежи за превышение предельно допустимых норм выбро­сов загрязняющих веществ в природную среду (п. 2 «з»);

— представительские расходы при превышении установлен­ных законодательством норм;

— расходы, связанные с содержанием учебных заведений (п. 2 «и»);

— плата за воду, забираемую промышленными предприятиями сверх установленных пределов (п. 2 «б»);

— затраты на проведение модернизации оборудования, а также реконструкции объектов основных фондов (п. 2 «д»);

— затраты по капитальным вложениям, не относимые к освоению новых производств (п. 2 «в»);

— отчисления в негосударственные пенсионные фонды, на добровольное медицинское страхование (п. 2 «р»); и др.

Государственные предприятия на праве оперативного управле­ния (казенные предприятия) распределяют полученную ими при­быль по нормативам, ежегодно устанавливаемым уполномочен­ным государством органом. В соответствии с п. 14 постановления Правительства РФ «О порядке планирования и финансирования деятельности казенных заводов (казенных фабрик, казенных хо­зяйств)» от 6 октября 1994 г. из этой прибыли формируется фонд для выполнения плана-заказа и плана развития завода, а также фонд социального развития. При этом после формирования на­званных фондов по нормативам у казенного предприятия образу­ется свободный остаток прибыли, который подлежит изъятию в доход федерального бюджета.

КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ

1. Что такое валовая прибыль предприятия? Из чего она складывается?

2. Что такое себестоимость продукции?

3. Какие затраты предприятия включаются в себестоимость продук­ции, работ, услуг?

4. Каковы особенности затрат, включенных в себестоимость услуг бан­ков, страховых организаций?

5. Определите источники образования финансовых ресурсов предпри­ятия.

6. Каков порядок формирования валютной прибыли предприятия?

7. Каков порядок начисления амортизации на предприятии?Чтотакое норма амортизации?

8. Перечислите финансовые отношения, которые имеют место на госу­дарственных и муниципальных унитарных предприятиях.

9. Перечислите все финансовые правоотношения, которые складыва­ются на казенных предприятиях.

10. Перечислите все финансовые правоотношения, которые складыва­ются на государственных и муниципальных унитарных предприятиях на праве хозяйственного ведения.

3. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ДОХОДОВ

3.1. Понятие, система и основы правового регулирования государственных и муниципальных доходов

3.1.1. Понятие и основы правового регулирования государственных и муниципальных доходов

Выполнение задач и функций государства требует обеспечения финансовыми ресурсами. Поэтому в собственность и распоряже­ние государства направляется часть национального дохода страны в виде различных денежных платежей и поступлений. В результа­те оно располагает своими, т.е. государственными, доходами. Они находятся в собственности Российской Федерации и ее субъектов (республик, автономной области, автономных округов, краев, об­ластей, городов Москвы и Санкт-Петербурга). Распоряжаются ими соответствующие органы государственной власти. Помимо этого, собственными доходами располагают муниципальные образова­ния. Это муниципальные (местные) доходы, распоряжение и уп­равление которыми осуществляют органы местного самоуправ­ления.

В процессе формирования государственных и муниципальных доходов в распоряжение соответствующих органов привлекается часть чистого дохода, создаваемого в различных областях общест­венного производства, основанного на различных формах собст­венности — частной, государственной, муниципальной и др. (ч. 2 ст. 8 Конституции РФ). Помимо этого, государство и муниципаль­ные образования используют для формирования своей финансовой базы и часть личных доходов граждан, полученных ими в связи с трудовой или предпринимательской деятельностью, от вложения средств в ценные бумаги, от использования имущества и т.д. В формировании доходов государства и муниципальных образова­ний участвуют все звенья финансовой системы. По материальному содержанию структура государственных и муниципальных доходов — это совокупность отдельных видов денежных платежей и поступлений, объединенных в определенную систему.

Итак, государственные доходы — это часть национального до­хода страны, обращаемая в процессе его распределения и перерас­пределения через различные виды денежных поступлений в собст­венность и распоряжение государства с целью создания финансо­вой базы, необходимой для выполнения его задач по осуществле­нию социально экономической политики, обеспечению обороны и безопасности страны, а также необходимой для функционирова­ния государственных органов.

Муниципальные (местные) доходы также представляют часть национального дохода и служат созданию финансовой осно­вы местного самоуправления, используются для решения вопро­сов местного значения, исходя из интересов населения соответ­ствующей территории.

Государственные и муниципальные доходы находятся соответ­ственно в собственности Российской Федерации, ее субъектов или муниципальных образований. Распоряжаются ими соответствую­щие органы государственной власти или местного самоуправ­ления.

Государственные доходы зачисляются в различные государст­венные денежные фонды — в бюджеты разных уровней, внебюд­жетные целевые государственные фонды. Муниципальные (мест­ные) доходы поступают соответственно в муниципальные денеж­ные фонды — местные бюджеты и внебюджетные фонды. Часть доходов остается в распоряжении государственных или муници­пальных предприятий.

Законодательством и иными правовыми актами, основанными на конституционных нормах, определяются виды государствен­ных и местных доходов, их система, правовой режим.

В связи с преобразованиями в экономике, а также во взаимоот­ношениях между федеральными органами и субъектами Федера­ции, развитием местного самоуправления произошло обновление этого законодательства: приняты новые нормативные акты как общего значения по вопросам государственных и местных доходов, так и по конкретным их видам.

К числу актов общего значения относится, в частности, Закон РФ «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» от 27 декабря 1991 г., установивший основные положения относи­тельно главных источников бюджетных доходов — налоговых платежей. С 1 января 1999 г. введен в действие Налоговый кодекс РФ (часть 1), за исключением некоторых статей, в том числе тех,

которые закрепляют новый перечень платежей, включенных в на­логовую систему. В 1998 г. принят Бюджетный кодекс (введение в действие последнего еще предстоит). Урегулировано привлечение государственными и муниципальными образованиями заемных средств,* определены источники финансовых ресурсов, используе­мые для инвестиций, в том числе предприятиями** и т.д.

>

* См.: Закон РФ «О внутреннем государственном долге Российской Федера­ции» от 13 ноября 1992 г. // ВВС. 1993. № 1. Ст.4; Федеральный закон «Об особен­ностях эмиссии государственных и муниципальных ценных бумаг» от 29 июля 1998 г. // СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3814.

** См.: Закон РСФСР «Об инвестиционной деятельности» от 26 июня 1991 г. // ВВС. 1991. № 29. Ст. 1005; СЗ РФ. 1995. № 26. Ст. 2397. Впоследствии он утратил силу в связи с принятием Федерального закона «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений» от 25 февраля 1999 г. // СЗ РФ. 1999. № 9. Ст. 1096.

Полномочия субъектов Федерации и органов местного самоуп­равления по формированию соответствующих финансовых ресур­сов и их источников определены в законах РФ: «Об основах бюд­жетных прав…», «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», «О финансовых осно­вах местного самоуправления в Российской Федерации» и др. Кроме того, о разграничении полномочий по вопросам финансово-бюджетных взаимоотношений между РФ и ее субъектами заклю­чаются федеративные договоры.

Наряду с этим действуют законодательные акты о различных видах налогов, сборов, пошлин и иных поступлений, зачисляемых в состав государственных или местных доходов.

В соответствии с названными законодательными актами дейст­вующая в РФ система государственных и местных доходов базиру­ется на принципе единства. Оно выражается в том, что в законо­дательстве РФ определяются виды государственных и местных до­ходов, принципы их распределения между Федерацией, ее субъек­тами и муниципальными образованиями. Поэтому при наличии соответствующих источников в стране повсеместно используются одни и те же виды денежных поступлений. Федеральным законо­дательством предусмотрено и распределение доходов по уров­ням — федеральному, субъектов Федерации и местному. Оно же определяет основы правового режима доходов субъектов Федера­ции и муниципальных образований. В связи с этим правовую осно­ву образования государственных и местных доходов, помимо зако­нодательства РФ, составляют и правовые акты субъектов Федера­ции, а также органов местного самоуправления. Исходной основой всех этих нормативных актов служит Конституция РФ.

Источники и виды государственных доходов, а также значение каждого из них зависит от экономической системы страны. Осно­вополагающими для формирования состава государственных и местных доходов выступают нормы Конституции РФ (ст. 8,35),закрепляющие как основу экономической системы разнообразие форм собственности, обеспечение им со стороны государства рав­ной защиты, гарантии собственности граждан, создаваемой в ре­зультате их участия в общественном производстве, ведения собст­венного хозяйства, получения иных доходов на условиях, не про­тиворечащих законодательству.

3.1.2. Система государственных и муниципальных доходов

Составляя единую систему, государственные и местные доходы классифицируютоя по группам. В основу классификации могут быть положены различные признаки, отражающие наиболее су­щественные черты государственных и местных доходов.

Так, классификация доходов государства по социально-эконо­мическому признаку дает наиболее полное представление обихисточниках, о связи доходов с различными формами собственнос­ти, об эффективности последних в формировании доходов государ­ства.

В соответствии с этим признаком в системе доходов государства и муниципальных образований выделяются поступления:

а) от государственного или муниципального хозяйства, обра­зующиеся главным образом в результате производственной дея­тельности государственных или муниципальных предприятий, а также от использования имущества и природных ресурсов госу­дарства или муниципальных образований (например, лесов, водо­емов, других природных ресурсов, от приватизации государствен­ной и муниципальной собственности). При этом получаемые дохо­ды (прибыль) частично зачисляются в бюджетную систему и вмес­те с тем остаются в распоряжении предприятий;

б) от предприятий и организаций негосударственных форм соб­ственности (налоги, сборы, другие платежи);

в) от совместных предприятий, от иностранных предприятий и организаций, действующих на территории Российской Феде­рации;

г) от личных доходов граждан.

По территориальному уровню доходы подразделяются на:

— федеральные;

— доходы субъектов Федерации;

— местные доходы муниципальныхобразований.

В зависимости от юридических особенностей и юридической формы денежных поступлений среди доходов государства и муни­ципальных образований можно выделить налоговые и неналоговые платежи и поступления. Налогам свойственны признаки обя­зательности и индивидуальной безвозмездности по юридической форме, регулярности поступления от определенного налогооблагаемого объекта.* Но более разнообразными по формам и методам взимания являются, однако, неналоговые платежи и поступления. Они могут быть обязательными и добровольными

>.

* См.: гл 13—18 учебника.

По методам аккумуляции среди доходов государства выделя­ются обязательные и добровольные платежи и поступления. Ос­новная часть доходов поступает в распоряжение государства и ор­ганов местного самоуправления в обязательном порядке: это нало­ги, сборы, пошлины и т.п., штрафы разного рода и финансовые санкции и т.д. На добровольной основе в государственные и мест­ные доходы привлекаются средства организаций и граждан путем проведения лотерей, займов, выпуска акций, использования по­жертвований и т.д.

С учетом отношений собственности можно говорить о доходах государства и муниципальных образований в собственном смысле слова и о финансовых ресурсах, которые используются им времен­но и подлежат возврату. В первом случае это различные виды пла­тежей, которые на основании законодательства обращаются в го­сударственную или муниципальную собственность, т.е. становят­ся федеральной собственностью, собственностью субъектов Феде­рации или муниципальной собственностью с соответствующим правовым режимом. К ним относятся налоги, сборы, пошлины и другие обязательные платежи, поступления от использования го­сударственного и местного имущества, природных ресурсов, от приватизации. Среди них могут быть и поступления добровольно­го характера, например от лотерей, пожертвования. Так, к источ­никам внебюджетного фонда занятости и др. помимо установлен­ных обязательных платежей отнесены и добровольные взносы граждан и юридических лиц.

К финансовым ресурсам государства и муниципальных образо­ваний, не являющимся их доходами в прямом смысле, относятся средства, полученные от распространения облигаций государственных и муниципальных займов, банковские кредиты, исполь­зуемые для пополнения бюджетов или внебюджетных государст­венных и местных фондов. При этом в качестве кредитных ресур­сов широко используются временно свободные средства юридичес­ких и физических лиц, хранящиеся на счетах в банках, в том числе вклады граждан в Сберегательном банке РФ.

Полученные таким путем средства подлежат возврату и потому не являются доходами государства и муниципальных образований в собственном смысле слова. Тем не менее им принадлежит важная роль в снятии напряженности финансового положения в государ­стве или муниципальном образовании при недостаточности по­ступления их собственных доходов. Помимо этого, такие методы привлечения ресурсов в распоряжение государства способствуют более полному использованию денежной массы в стране и включе­нию ее в обслуживание потребностей общества.

Если принять во внимание порядок образования и использова­ния государственных и муниципальных (местных) доходов, то их можно подразделить на две группы: централизованные и децентрализованные доходы.

Децентрализованные государственные (и местные) доходы — это доходы государственных (и муниципальных) предприятий, ор­ганизаций, которые остаются в их непосредственном распоряже­нии и используются ими самостоятельно на производственные и социальные нужды. Главным образом, это часть прибыли пред­приятий. Средства предприятий, относящиеся к государственной или муниципальной собственности, закреплены за такими пред­приятиями и принадлежат им на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, как и другое закрепленное за ними имущество (ст. 114, 115 ГК РФ). Предприятие после уплаты нало­гов самостоятельно распоряжается своей прибылью и другими на­ходящимися в его распоряжении доходами.

К централизованным (в разных территориальных масштабах) доходам относятся доходы, сосредоточенные в государственных и местных бюджетах и таких же внебюджетных фондах. Именно эти доходы ГК РФ относит к федеральной государственной казне, го­сударственной казне субъектовРФ, муниципальной казне, отгра­ничивает их от средств, закрепленных за государственными и му­ниципальными предприятиями.

Доходные источники государственных и местных бюджетов, как правило, не имеют специального целевого назначения. Это позволяет направлять их на наиболее важные, приоритетные в

соответствующее время потребности общества для финансирова­ния намеченных программ. Однако некоторые платежи могут со­ставлять исключение. Так, суммы по земельному налогу в соответ­ствии с Законом РФ «О плате за землю» от 10 октября 1991 г.* хотя и поступают в бюджет, однако должны использоваться только на нужды, связанные с землепользованием.

>

* ВВС. 1991. № 44. Ст. 1424; 1992. № 10. Ст. 469; № 34. Ст. 1976; СЗ РФ. 1994. № 16. Ст. 1860; 1998. № 31. Ст. 3810.

Вместе с тем в 90-х гг. за счет части государственных и местных доходов стали создаваться внебюджетные фонды различного целе­вого назначения: Пенсионный фонд, дорожные, экологические фонды и т.д. В каждый из них предусмотрено зачисление специ­ально определенных видов платежей. Впоследствии некоторые фе­деральные внебюджетные фонды (дорожный, экологический и др.) были преобразованы в бюджетные целевые фонды при сохра­нении своих особых источников доходов.

Таким образом, понятие государственных и муниципальных доходов может рассматриваться в широком смысле слова, охваты­вая доходы бюджетной системы и внебюджетных государственных и муниципальных фондов, а также доходы государственных и му­ниципальных предприятий, остающиеся в их распоряжении.

Возможно применение этого понятия и в узком смысле — как доходов, входящих в государственную и муниципальную казну, т.е. подлежащих зачислению в бюджетную систему, и государст­венные, муниципальные внебюджетные фонды.

Система государственных и муниципальных доходов Россий­ской Федерации и регулирующее ее законодательство находятся в сложном процессе становления, обусловленном экономическими и политическими переменами в стране и связанными с ними кризис­ными явлениями. Поэтому системе доходов государства и муници­пальных образований свойственна в настоящее время нестабиль­ность, недостаточная отработанность механизма ее действия.

3.1.3. Неналоговые государственные и муниципальные доходы

В формировании доходов государства и муниципальных обра­зований важная роль принадлежит неналоговым доходам. Они от­личаются от налогов особенностями форм платежей и методов при­влечения в распоряжение государства и муниципальных образова­ний, содержанием прав и обязанностей плательщиков, с одной сто­роны, и органов государственной власти и местного самоуправле­ния — с другой.

Неналоговые доходы государства и муниципальных образова­ний, — это поступающие в их распоряжение доходы от использо­вания государственного и муниципального имущества и деятель­ности органов государственной власти и местного самоуправле­ния, платежи эквивалентного и штрафного характера, а также средства, привлеченные на добровольных началах.

Так, в отличие от налогов, неналоговые доходы могут быть не только обязательными, но и добровольными платежами. В част­ности, на добровольных началах проводятся государственные и муниципальные лотереи, служащие источником доходов государ­ства и муниципальных образований, выпуск государственных и муниципальных ценных бумаг, привлечение средств в государст­венные и муниципальные внебюджетные фонды и учреждения в порядке благотворительной деятельности и др.

Неналоговым платежам обязательного характера, в отличие от налогов, свойственна определенная возмездностъ, поскольку их взимание обусловлено предоставлением плательщику права на осуществление какой-либо деятельности (лицензионные, реги­страционные сборы), получение юридически значимых услуг (го­сударственная пошлина), на пользование имуществом (арендная плата) и т.п. Поэтому плательщики вправе потребовать от государ­ственных или муниципальных органов совершения действий, предоставления услуг и т.п., связанных с данным платежом. При­чем эти платежи могут иметь целевое назначение, т.е. расходо­ваться на тот объект, за пользование которым они были уплачены (платежи за пользование природными ресурсами).

Помимо упомянутых, к неналоговым доходам относятся пла­тежи штрафного характера.

Обобщенно в составе неналоговых доходов можно выделить сле­дующие их группы.

Доходы от имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, или от деятельности.

К ним относятся:

— доходы от использования имущества, находящегося в госу­дарственной и муниципальной собственности;

— дивиденды по акциям, принадлежащим государству и муни­ципальным образованиям;

— доходы от сдачи в аренду имущества, находящегося в госу­дарственной и муниципальной собственности (арендная платазапользование лесным фондом, за земли сельскохозяйственного и несельскохозяйственного назначения, за сдачу в аренду прочего имущества);

— проценты, полученные от размещения в банках временно свободных средств бюджета или внебюджетных фондов, от предо­ставления бюджетных ссуд внутри страны и по государственным кредитам, предоставляемым иностранным государствам;

— доходы от оказания услуг или компенсации затрат государ­ства;

— перечисление прибыли Центрального банка Российской Фе­дерации;

— платежи от государственных и муниципальных организаций и др.

Доходы от продажи имущества, находящегося в государствен­ной и муниципальной собственности:

— поступления от приватизации организаций, находящихся в государственной и муниципальной собственности;

— поступления от продажи государством и муниципальными образованиями принадлежащих им акций, доходы от продажи квартир, производственных и непроизводственных фондов, транс­портных средств, иного оборудования;

— доходы от реализации конфискованного и бесхозного имуще­ства, имущества, переходящего в государственную или муници­пальную собственность в порядке наследования или дарения, и кладов.

Административные платежи и сборы:

— таможенные сборы, прочие неналоговые таможенные пла­тежи;

— сборы, взимаемые Государственной инспекцией безопаснос­ти дорожного движения МВД РФ, прочие платежи, взимаемые государственными и муниципальными организациями за выпол­нение определенных функций.

Штрафные санкции, возмещение ущерба:

— поступления за выпуск и реализацию продукции, изготов­ленной с отступлением от стандартов и технических условий;

— санкции за нарушение порядка применения цен;

— административные штрафы и иные санкции, включая штра­фы за нарушение правил дорожного движения;

—    суммы, взыскиваемые с лиц, виновных в совершении пре­ступлений и недостаче-материальных ценностей.

Доходы от внешнеэкономической деятельности:

— поступления средств от централизованного экспорта и про­чие поступления от внешнеэкономической деятельности.

Неналоговые доходы подразделяются на три уровня: федераль­ные, субъектов РФ и муниципальные (местные).

Среди неналоговых доходов имеются платежи (сборы, пошли­ны, платежи за пользование природными ресурсами и т.п.), близ­кие по некоторым признакам к налогам (обязательность уплаты, зачисление в бюджетную систему или внебюджетный государст­венный фонд, контролируемость уплаты налоговыми или в соот­ветствующих случаях таможенными органами). Но они сущест­венно отличаются от налогов свойственным им возмездным харак­тером. Признак же обязательности имеет в этих платежах особое проявление — обязанность уплатить их возникает только в связи с обращением к государственным или муниципальным орга­нам за определенной услугой (регистрацией места жительства, разрешением на перевоз товаров через таможенную границу, предоставлением права на определенную деятельность и т.п.).

Учитывая наличие названных общих признаков данных плате­жей с налогами, законодательство объединило их с налогами в единую систему платежей, названную налоговой системой. Это за­креплено а Законе РФ «О налоговой системе Российской Федера­ции» от 27 декабря 1991 г. (с изм. и доп.), в Налоговом кодексе РФ 1998 г. Такой же подход предпринят и в Федеральном законе «О бюджетной классификации Российской Федерации» от 15 ав­густа 1996 г., который также отнес упомянутые платежи к группе налоговых доходов. Поэтому без отождествления с налогами они и в настоящем учебнике рассматриваются в главах, посвященных налоговой системе.

Особое место среди неналоговых платежей обязательного харак­тера занимают страховые взносы в государственные социальные внебюджетные фонды — Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ, фонды обязательного медицинского страхования и Государственный фонд занятости населения РФ. Тарифы страхо­вых взносов, подлежащих уплате организациями и гражданами, в том числе индивидуальными предпринимателями, ежегодно уста­навливаются законами РФ.* Средства, поступившие в результате уплаты этих взносов, имеют целевое назначение по страхованию закрепленного в Конституции РФ права каждого на социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей, на бесплатную медицинскую по­мощь и в иных случаях, установленных законом (ст. 39, 41) и используются соответственно задачам названных фондов. Действую­щим законодательством в налоговую систему они не включены (Закон РФ «Об основах налоговой системы»). Однако Налоговый кодекс РФ в перечне федеральных налогов и сборов называет «взно­сы в государственные социальные внебюджетные фонды» (ст. 13) без указания их характеристики как страховых, что не соответст­вует упомянутым нормам Конституции РФ.

>

* См., например: Федеральный закон от 4 января 1999 г. «О тарифах страхо­вых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхо­вания Российской Федерации, Государственный фонд занятости Российской Феде­рации и в фонды обязательного медицинского страхования на 1999 год» // СЗРФ.1999. №1. Ст. 3.

Все большее значение приобретает привлечение в распоряже­ние государства и муниципальных образований средств на дого­ворных, добровольных и возвратных началах. Среди них важная роль принадлежит институтам государственного и муниципального кредита, в том числе государственным и муниципальным зай­мам, институтам страхования.

Также на добровольных началах государство и муниципальные образования привлекают средства путем проведения лотерей.

Лотерея — форма добровольного привлечения средств населе­ния путем продажи лотерейных билетов, при которой часть при­влеченных средств разыгрывается в виде денежных или вещевых выигрышей и выплачивается владельцам выигравших билетов.

Привлекательность лотерей для населения позволяет использо­вать их в целях пополнения финансовых ресурсов государства и муниципальных образований.

Поскольку лотерейная деятельность связана с получением до­ходов и распределением их между организаторами лотерей и госу­дарством (или муниципальными образованиями), а также приоб­ретателями лотерейных билетов, затрагивает права и законные интересы граждан, осуществляется государственное регулирова­ние этой деятельности и она находится под государственным кон­тролем.

Порядок проведения лотерей и распределения средств от их проведения регулируются Временным положением о лотереях в РФ, утвержденным Указом Президента РФ от 19 сентября 1996 г. (до принятия соответствующего федерального закона),* постанов­лением Правительства РФ «О совершенствовании государственно­го регулирования лотерейного и игорного бизнеса в Российской Федерации» от 13 августа 1997 г.**

>

* СЗ РФ. 1996. №39. Ст. 3754.

** СЗ РФ. 1997. №36. Ст. 4167.

Согласно Временному положению лотерея — групповая или массовая игра, в ходе которой организатор лотереи производит между участниками лотерей — собственниками лотерейных биле­тов розыгрыш призового фонда лотереи.

По территориальным масштабам могут проводиться лотереи:

муниципальные, региональные, всероссийские и международные. Международными считаются лотереи, которые проводятсянадвух или более муниципальных административных территориях, из которых хотя бы одна муниципальная административная тер­ритория принадлежит Российской Федерации и хотя бы одна — иностранному государству.

Все лотереи, проводимые на территории РФ, подлежат государ­ственной регистрации. Выдача разрешений на проведение всерос­сийских и международных лотерей, а также их регистрация осу­ществляется Министерством финансов РФ. Государственная реги­страция региональных и муниципальных лотерей проводится в соответствии с законодательством субъектов Федерации.

В условиях лотереи обязательно должны содержаться, помимо других, сведения о порядке формирования призового фонда, его структуре и объеме, о порядке расчетов организатора лотереи по обязательствам перед бюджетом.

Установлены следующие обязательные нормативы для ло­терей:

— по объему призового фонда;

— по объему отчислений на благотворительные цели (для бла­готворительных лотерей);

— по объему лицензионных отчислений;

— пропорции распределения лицензионных отчислений по ка­тегориям бюджета и на нужды регистрирующего органа.

Объем призового фонда в зависимости от вида (целенаправлен­ности) лотерей устанавливается в размерах от не менее 50% до не менее 25% к общему объему выручки.

Таким образом, часть средств, привлекаемых в результате рас­пространения лотерейных билетов, поступает в распоряжение ор­ганов государственной власти и местного самоуправления. Следу­ет иметь в виду, что хотя добровольность является общим принци­пом проведения лотерей и выпуска облигаций займов, эти формы привлечения средств существенно различаются между собой. У ор­ганизатора лотереи отсутствует обязанность возврата средств, за­траченных на приобретение лотерейных билетов (и выплаты дохо­дов) каждому из их приобретателей, как по займам. И вырученные от реализации лотерейных билетов средства лишь частично воз­вращаются участникам лотереи через призовой фонд, используе­мый только по выигравшим билетам. Соответственно и в распоря­жение государства и муниципального образования поступает часть

дохода от проведения лотереи. В отличие от облигаций займов, лотерейные билеты ценными бумагами не являются.

 

КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ

1. Дайте понятия государственных и муниципальных (местных) дохо­дов. В чем их основное правовое различие?

2. Что составляет правовую основу системы государственных и муни­ципальных доходов?

3. На какие виды (группы) подразделяются государственные и муни­ципальные доходы? Проведите классификацию по разным основаниям.

4. Чем различаются между собой налоговые и неналоговые государст­венные и муниципальные доходы?

5. Какие виды поступлений денежных средств зачисляются в государ­ственные и муниципальные доходы на добровольной основе?

6. Какие виды поступлений денежных средств в составе государствен­ных и муниципальных доходов являются обязательными платежами?

7. Что относится к заемным средствам в составе финансовых ресурсов государства и муниципальных образований?

8. Каковы особенности лотерей как способа привлечения средств госу­дарства и муниципальных образований?

3.2. Общие положения налогового права

3.2.1. Налоги, их понятие и роль

В настоящее время основным источником доходов бюджетов всех уровней в России стали налоги. В связи с этим вопросы пра­вового регулирования налогообложения относятся к числу наи­более актуальных в экономической и социальной жизни россий­ского государства. Это обусловлено новыми явлениями в эконо­мике России, ее нацеленностью на переход к рыночным отноше­ниям, где управление народным хозяйством требует активного использования инструментов финансового механизма, в том числе налогов.

Поэтому налоговое право как одно из подразделений (подотрас­лей) финансового права становится его крупнейшей составной час­тью с перспективой дальнейшего развития. Для последнего време­ни характерно существенное изменение налогового права. Это ка­сается его структуры и общего содержания, а также конкретных норм. Формирующееся налоговое право Российской Федерации призвано сыграть важную роль в экономических и социальных преобразованиях, в развитии производства и укреплении финан­сов страны.

Налоги — один из древнейших экономических инструментов в обществе.* Они появились вместе с возникновением государства и использовались им как основной источник средств для содержа­ния органов государственной власти и материального обеспечения выполнения ими своих функций.** С тех пор в мире многое измени­лось, новые черты приобрели задачи и функции государства. Од­нако главное предназначение налогов как источника средств, обес­печивающих функционирование государства, сохранилось, хотя роль их стала гораздо более многозначной.

>

* См.: Пушкарева В.М. История финансовой мысли и политики налогов. М., 1996. С. 157—172; Тургенев Н.И. Опыт теории налогов. Гл. 1. СПб., 1918 // У исто­ков финансового права. Т. 1 / Под ред. КозыринаА.Н. М., 1998.

** См.: Энгельс Ф. Происхождение семьи, частной собственности и государства. // К. Маркс, Ф. Энгельс. Соч. Т. 21. С. 171.

Для пополнения своей казны современные государства исполь­зуют и другие виды поступлений и платежей. Однако на первое место среди них по своему значению и объему выступают налоги.

Налоги как финансово-правовая категория — это обязатель­ные и по юридической форме индивидуально безвозмездные плате­жи организаций и физических лиц, установленные в пределах своей компетенции представительными органами государствен­ной власти или местного самоуправления для зачисления в бюджетную систему (или в указанных законодательством случа­ях — внебюджетные государственные и муниципальные целевые фонды) с определением их размеров и сроков уплаты.

Зачисление налогов в бюджетную систему предполагает и опре­деляет их публичный характер, т.е. направленность на общезна­чимые интересы соответствующего территориального уровня.

Правовая наука придает большое значение определению поня­тия налогов, поскольку в нем отражается сущность и характерные особенности правоотношений, возникающих при взимании нало­гов. Современное российское законодательство также уделило ему внимание, что, без сомнения, важно.

Первая попытка сформулировать понятие налога в законода­тельном акте была предпринята в Законе РФ «Об основах налого­вой системы» от 27 декабря 1991 г. (ст. 2), согласно которому «под налогом, сбором, пошлиной и другим платежом понимает­ся обязательный взнос в бюджет соответствующего уровня или во внебюджетный фонд, осуществляемый плательщиками в по­рядке и на условиях, определяемыми законодательными акта­ми».* Однако нечеткость такого определения очевидна хотя бы потому, что налог в нем не отграничивается от других платежей в бюджет.

>

* ВВС. 1992. № 11. Ст. 527.

Существенно отличается от него в этом плане понятие налога, данное в Налоговом кодексе 1998 г. (ст. 8). Кодекс воспринял по­ложения, разработанные по этому вопросу наукой финансового права. Характерно, что в нем дается понятие, относящееся именно к налогу, а сбор имеет свое особое определение с указанием призна­ков, отличающих его от налога. Однако не сформулированы поня­тия других платежей, упоминаемых Налоговым кодексом (госу­дарственная пошлина, таможенная пошлина и др.).

Итак, на основании Налогового кодекса РФ налог — это обяза­тельный, индивидуально безвозмездный платеж, взимаемый с ор ганизаций и физических лиц в форме отчуждения принадлежа­щих им на праве собственности, хозяйственного ведения или опе­ративного управления денежных средств, в целях финансового обеспечения деятельности государства и (или) муниципальных образований.

В отличие от этого в понятии сбора (п. 2 ст. 8) отмечается их индивидуально возмездный характер: под сбором понимается обя­зательный взнос, взимаемый с организаций и физических лиц, уплата которого является одним из условий совершения в инте­ресах плательщиков сборов государственными органами, органа­ми местного самоуправления, иными уполномоченными органами и должностными лицами юридически значимых действий, вклю­чая предоставление определенных прав и выдачу разрешений (ли­цензий).

Какова же роль налогов в обществе и государстве?

Основная роль налогов — фискальная (от лат. fiscus — казна), соответственно чему они используются как источник доходов госу­дарственной казны, предназначенной для удовлетворения интере­сов общества и государства.

Но в налогах заложены большие возможности по регулирова­нию социально-экономических процессов в стране со стороны го­сударства. При умелом использовании они могут быть сильным регулирующим механизмом в системе социального управления.

Так, налоги могут использоваться для регулирования произ­водства, стимулирования развития определенных отраслей, огра­ничения развития или сдерживания каких-либо экономических процессов и т.п.

С помощью налогов возможно регулирование потребления. На­пример, такой налог, как акциз, особенно высокие его размеры, влияет на спрос и покупательную способность населения в отноше­нии тех товаров, на которые этот налог распространяется.

В налогах заложены возможности и регулирования доходов на­селения. Они могут быть нацелены на ограничение доходов высо­кого уровня, могут учитывать необходимость поддержки мало­имущих граждан путем предоставления льгот.

Налоги могут быть элементом механизма, регулирующего де­мографические процессы, молодежную политику, иные социаль­ные явления.

Порядок налогообложения может отражать признание государ­ством особых заслуг определенных категорий граждан перед обще­ством (освобождение от налогов участников Великой Отечествен­ной войны. Героев СССР и Российской Федерации и т.д.).

Помимо рассмотренных функций налогам свойственна и функ­ция контроля. В ходе налогообложения со стороны государства проводится контроль за финансово-хозяйственной деятельностью предприятий, организаций, учреждений, за получением доходов гражданами, источниками этих доходов, за использованием иму­щества, в том числе земли.

Только всесторонний учет всех этих функций налогов может обеспечить успешную налоговую политику, сделает налоги эффек­тивным механизмом воздействия на экономику страны.

На современном этапе в условиях перехода от централизован­ного командного управления народным хозяйством к рыночным отношениям усилилось внимание со стороны государства к систе­ме налогообложения. Она существенно перестроена. В условиях рыночных отношений метод прямых директивных воздействий на экономику, хозяйственную деятельность должен быть заменен преимущественно косвенными формами и методами воздействия, среди которых важнейшую роль призван выполнять механизм на­логообложения. Налоги должны стать одним из главных инстру­ментов государственного регулирования экономики, процессов производства, распределения и потребления.

Не случайно на фасаде здания одного из центральных налого­вых учреждений США в Вашингтоне высечена фраза: «Налоги — цена цивилизованного общества». В ней выражена мысль о пря­мой связи оптимальной налоговой системы с общественным про­грессом, экономической и социальной сбалансированностью в об­ществе.

В Российской Федерации, как и в других странах СНГ, прове­дена и продолжает развиваться кардинальная реформа налогооб­ложения с тем, чтобы привести его в соответствие с задачами пере­хода к рыночным отношениям.

Это не первая налоговая реформа в стране. Преобразования в этой области проводились и прежде, в советский период: напри­мер, налоговая реформа 1930 г., изменения системы платежей предприятий в бюджет в середине 60-х гг. и др. Однако тогда нало­говая система оставалась элементом централизованно планируе­мой государством экономики с преобладанием государственного сектора. Сейчас же в экономике страны и соответственно в системе налогообложения происходят изменения принципиального харак­тера, исходящие из равенства всех форм собственности.

Существенный поворот в системе налогообложения начался в 1990 г. с принятием Закона СССР о собственности (6 марта) и За­кона РФ о собственности (24 декабря).* На этой основе в течение короткого времени изменения в области налогов следовали одно за другим. И наконец, в конце 1991 г. Верховный Совет Российской Федерации принимает целый пакет (два десятка) законодатель­ных актов, которые кардинально реформировали налоговую сис­тему. Внесение в нее изменений и дополнений, становление новой налоговой системы и регулирующего ее законодательства продол­жается.**

>

*' ВВС.1990.№11.Ст.164; № 30.Ст.417.

** Подробнее см.: Химичева Н.И. Налоговое право. М., 1997. Гл. 1, § 2.

Основные изменения в этой области заключаются в следующем.

1. Налоговый метод стал основным в формировании доходов государственной казны. Более 80% доходов бюджетной системы составляют платежи, входящие в налоговую систему. Применяв­шиеся ранее в отношении к государственным предприятиям раз­личные платежи неналоговой формы (отчисления от прибыли, плата за фонды и др.) были заменены налогами. Это вытекает из преобразований экономических отношений, усиления самостоя­тельности государственных предприятий, превращения их в рав­ноправных субъектов хозяйственных отношений. После уплаты налогов в установленных законом размерах они распоряжаются прибылью по своему усмотрению.

2. Унификация системы налогов в отношении предприятий не­зависимо от формы собственности, на которой они основаны. В этом проявляется ориентировка на принцип организации ры­ночных отношений, основанных на равенстве их субъектов.

3. Разграничение налогов по уровням — на федеральные, нало­ги субъектов Федерации и местные. Они закрепляются за соответ­ствующими бюджетами, представляя их самостоятельную финан­совую базу. Число закрепленных доходных источников бюджетов нижестоящих уровней значительно расширено. Это обусловлено новыми принципами построения бюджетной системы, в том числе самостоятельностью каждого бюджета.* Следует, однако, заме­тить, что возросшее число закрепленных доходов нижестоящих (после федерального) бюджетов не снимает проблемы укрепления и расширения финансовой базы этих бюджетов, ибо получаемые ими в такой форме доходы лишь в небольшой части обеспечивают финансирование необходимых расходов.

>

* См.: Закон РФ «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса» от 10 октября 1991 г. // ВВС. 1991. № 46. Ст. 1543.

4. Помимо бюджета налоги стали включаться и в государствен­ные или местные внебюджетные целевые фонды, которые стали

создаваться с начала 90-х гг. Такая специализация призвана повы­сить эффективность использования финансовых ресурсов по целе­вому направлению.*

>

*' Часть внебюджетных государственных фондов, в том числе дорожный и эко­логический, начиная с 1995 г. консолидируются в бюджет при сохранении статуса целевого фонда.

5. Переход к налогообложению граждан, основанному на общих началах, не зависящих от их организационно-правовой (ра­бочий, служащий, предприниматель и т.п.) или отраслевой при­надлежности, от формы собственности источника дохода или объ­екта налогообложения.

При этом законодательство учитывает социальные факторы — материальное положение, состав семьи плательщика и др., соот­ветственно которым предоставляются льготы.

6. Установлен ряд налогов, общих для юридических и физичес­ких лиц (земельный налог, налог с владельцев транспортных средств и др.), что также отражает принцип равенства хозяйству­ющих субъектов, свойственный рыночным отношениям.

7. Значительно увеличилось число налогов в сравнении с доре­форменным периодом. В этом проявилось стремление государства укрепить свою финансовую базу, а также разработать механизм воздействия на экономику новыми методами. При некоторой пре­емственности в налоговую систему было включено большое коли­чество новых платежей.

Эффективность установленной новой системы налогообложе­ния, ее возможности стимулирования общественного производст­ва будут проверяться временем. Однако в ней, как и в начале функционирования, заметно преобладание фискальной функции, хотя зто и не привело к достаточности средств в бюджетной сис­теме.

В основных своих положениях она нацелена на переход эконо­мики России к рыночным отношениям, построена с учетом опыта зарубежных стран, для которых характерна развитость таких от­ношений.

Но механизм системы налогообложения в РФ, позволяющий регулировать народное хозяйство экономическими, а не админи­стративно-командными методами, требует еще существенной от­работки, учета особенностей переходного к рыночным отношени­ям периода, своеобразия хозяйственных связей в стране. Это обу­словило разработку дальнейших мер по регулированию налогооб­ложения и совершенствованию регулирующего его законодательства.* Частично они реализованы в результате принятия Налогово­го кодекса РФ (части 1) 1998 г. Однако обострение финансового и социально-экономического кризиса** вызвало препятствия к про­должению этой деятельности.

>

* См.: указы Президента РФ: «0 первоочередных мерах по совершенствованию налоговой системы РФ» от 21 июля 1995 г. № 746 // СЗ РФ. 1995. № 30. Ст. 2906;

«Об основных направлениях налоговой реформы в РФ и мерах по укреплению налоговой и платежной дисциплины» от 8 мая 1996 г. № 685 // СЗ РФ. 1996. № 20. Ст. 2326; от 3 апреля 1997 г. № 283 // СЗ РФ. 1997. № 14. Ст. 1611.

** См.: пост. Государственной Думы «О социально-экономической и финансо­вой ситуации в стране» от 2 сентября 1998 г. // СЗ РФ. 1998. № 37. Ст. 4571;

пост. Совета Федерации «О социально-экономической ситуации в Российской Фе­дерации и неотложных мерах по выводу страны из кризиса» от 15 октября 1998 г. // СЗ РФ. 1998. № 43. Ст. 5256.

3.2.2. Система налогов и сборов в Российской Федерации. Порядок установления налогов и сборов

Преследуя цели пополнения казны и другие задачи, любое го­сударство стремится разнообразить вводимые налоги. Обращаясь к истории дореволюционной (до 1917 г.) России, встречаем не­малое число налогов. Население уплачивало, например, личный налог, подушную подать, несколько имущественно-подоходных налогов — поземельный, подомовый (на доходы с дома), квартир­ный (уплачиваемый содержателем квартиры), промысловый, с на­следства и др.

Немалое число налогов установлено и законодательством Рос­сийской Федерации, принятым в 1990-х гг. Следует заметить, что Закон РСФСР от 27 декабря 1991 г., который установил новую налоговую систему в стране, включил в нее перечень не только налогов в собственном смысле слова, но и других платежей, подле­жащих в обязательном порядке внесению в бюджет или внебюд­жетные фонды.*

>

* Можно заметить сходные черты в формировании налоговых систем бывших республик Союза ССР. См., например: Кучерявенко Н.П., Перепелица МА. Закон Украины «О системе налогообложения». Научно-практический комментарий. Харьков, 1997.

При этом они объединены введенным этим Законом понятием «налоговая система», которое определено как «совокупность на­логов, сборов, пошлин и других платежей (далее налогов), взима­емых в установленном порядке» (ст. 2). Соответственно названно­му Закону в налоговую систему вошли, помимо налогов, государ­ственная и таможенная пошлины, различные сборы — целевые, лицензионные и др. Упомянутые платежи отличаются от налогов в собственном смысле слова. В определенной мере часть из них носит возмездный характер: они являются или платой за услуги (например, государственная пошлина) или платой за разрешение на какую-то деятельность и т.д., предоставляемые компетентными государственными органами и органами местного самоуправле­ния. Такие платежи носят обычно разовый характер. Налогам же в отличие от них свойственна регулярность уплаты: при наличии у налогоплательщика установленного законодательством объекта обложения (имущества, дохода и т.п.), налоги подлежат система­тическому внесению в казну в предусмотренные сроки.

С налогами данные платежи объединяют такие общие черты как: обязательность уплаты при наличии указанных законода­тельством фактов; внесение в бюджет или внебюджетный фонд определенного государственного или местного уровня; возложение контроля за их уплатой, как и уплатой налогов, на одну и ту же систему государственных органов — налоговую службу, а в соот­ветствующих случаях — на таможенные органы с одинаковыми контрольными полномочиями, мерами принудительного воздей­ствия. При этом законодатель не делает различий в общих правах и обязанностях субъектов, касающихся всех этих платежей, в том числе налогов.

Учитывая общие черты с налогами рассматриваемых плате­жей, законодатель условно и их именует налогами.

Более четкими в этом отношении являются положения НК РФ. Прежде всего, удачнее стало наименование самой системы данных платежей в целом: вместо условного термина «налоговая система» (который может толковаться и более широко, чем совокупность платежей, или вообще в другом аспекте — например, как система налоговых органов) применено выражение «система налогов и сборов». В последнем случае ясно, что речь идет, во-первых, имен­но о платежах, и во-вторых, о различающихся между собою плате­жах. К достоинствам Кодекса относится, как уже отмечалось, и обособленное формулирование понятий налога и сбора с указанием их характерных особенностей. Вместе с тем все эти платежи, как и ранее принятым законом, объединены в одну систему. В соответ­ствии с Законом РФ «О бюджетной классификации» они составля­ют группу налоговых доходов.

Первоначально Закон РФ от 27 декабря 1991 г. включил в на­логовую систему более 40 платежей, число которых впоследствии дополнялось их новыми видами и составило с учетом изменений и дополнений на 8 июля 1999 г. более 50.* Налоговый кодекс РФ (ч. 1) внес изменения в систему налогов и сборов, сократив общее число их видов до 28. Однако до введения в действие части второй Налогового кодекса установлено применение платежей, предус­мотренных ст. 19, 20 и 21 Закона РФ о налоговой системе от 27 декабря 1991 г.**

>

* Российская газета. 1999.14 июля.

** См.: Федеральный закон «О введении в действие части первой Налогового кодекса Российской Федерации» от 31 июля 1998 г. // СЗ РФ. 1997. № 31. Ст. 3825;

Российская газета. 1999. 14 июля.

Объединение налоговых платежей в систему предполагает воз­можность их классификации, позволяющей лучше уяснить сущ­ность этой категории. Оснований для классификации может быть несколько.

По субъектам (плательщикам) можно выделить налоги с орга­низаций и налоги с физических лиц. В ту и другую группу входят налоги разного территориального уровня. К первой группе отно­сятся налоги на добавленную стоимость, на прибыль, акцизы и др. Ко второй — подоходный налог, налог на имущество, переходящее в порядке наследования и дарения, и ряд других. Они будут рас­смотрены особо. Выявление круга платежей по субъектам имеет важное практическое значение для характеристики правового ста­туса соответствующего юридического или физического лица, опре­делении перспектив их деятельности, организации контроля за уплатой налогов.

Вместе с тем, как уже отмечалось, для настоящего времени характерно появление в России группы налогов, общих для юри­дических и физических лиц. Они регулируются общими для тех и других субъектов нормативными актами, по своему основному со­держанию данные налоги в отношении них совпадают.

В зависимости от характера использования налоги могут быть общего значения и целевыми. Налоги общего значения, а они в большей части таковыми и являются, зачисляются в бюджет соот­ветствующего уровня как общий денежный фонд соответствующей территории и используются при исполнении бюджета без привяз­ки к конкретным мероприятиям. Целевые налоги зачисляются во внебюджетные целевые фонды или выделяются в бюджете отдель­ной строкой для целевого использования (как, в частности, земель­ный налог).

В зависимости от формы возложения налогового бремени нало­ги могут быть прямыми и косвенными. Этот вопрос в настоящее время относится к числу актуальных. Российская Федерация переходит к активному использованию косвенных налогов.

Прямые налоги, в отличие от косвенных, непосредственно об­ращены к налогоплательщику — его доходам, имуществу, другим объектам налогообложения. Юридический и фактический пла­тельщик в этом случае совпадают в одном лице.

Исторически прямые налоги — наиболее ранняя форма налого­обложения. Возникли, например, подушный, поземельный, подомовый налоги. В настоящее время в Российской Федерации пря­мыми налогами являются подоходный, земельный налоги, налоги с имущества и др., составляющие большую часть среди всех нало­гов действующей системы. При такой форме взимания ясно видно, кто сколько платит в казну.

Косвенное налогообложение отличается от этой формы своей замаскированностью. Налог в этом случае устанавливается в виде надбавки к цене реализуемых товаров, и в результате этого не свя­зан непосредственно с доходом или имуществом фактического пла­тельщика. Закон возлагает юридическую обязанность внесения суммы налога в казну на предприятие, производящее или реали­зующее товары, оказывающее услуги, за счет выручки. Фактичес­ки же бремя уплаты налога возложено на потребителя, который приобретает эти товары (услуги) по ценам, повышенным на сумму косвенного налога. Такими косвенными налогами являются вве­денные в стране с 1992 г. акцизы, налог на добавленную стоимость, налог с продаж, действовавший в течение 1991 г. и вновь введен­ный в 1998 г.*

>

* См.: Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в статью 20 Закона РФ «Об основах налоговой системы в РФ» от 31 июля 1998 г. // СЗ РФ. 1998. №31.Ст.3828.

Экономисты и политики считают, что косвенные налоги не­справедливы, поскольку чем беднее человек, тем большую долю своего дохода он отдает государству в виде этих налогов.

Однако в западных странах косвенные налоги по сей день нахо­дят широкое применение. Чем объясняется предпочтение, отда­ваемое такой форме налогообложения? Прежде всего, это наиболее удобная для мобилизации доходов в казну форма, позволяющая оперативно и регулярно получать крупные суммы. Помимо того, в ней заложены и возможности воздействия на экономику, стимули­рования или сдерживания производства по тем или иным направ­лениям, возможности регулирования потребления, при этом — быстрого реагирования на экономические процессы. Важен при использовании этого механизма комплексный анализ последствий его применения, учет особенностей экономики страны. Не случайно в развитых капиталистических странах при всех негативных сторонах косвенного налогообложения оно не противодействует развитию экономики.

Помимо рассмотренной классификации Закон РФ «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» подразделил налоги на три вида в зависимости от их территориального уровня: феде­ральные налоги; налоги субъектов Российской Федерации; мест­ные налоги. Налоговый кодекс (гл. 2) в качестве равнозначного выражению «налоги и сборы субъектов Российской Федерации» ввел в отношении этих платежей термин «региональные». Хотя последний и не отличается четкостью, закрепление в законода­тельстве дает основание пользоваться им при характеристике со­ответствующих платежей,

К федеральным налогам действующие нормы Закона РФ «Об основах налоговой системы» (ст. 19) отнесены:

— налог на добавленную стоимость;

— акцизы на отдельные группы и виды товаров;

— налог на доходы банков;

— налог на доходы от страховой деятельности;

— налог с биржевой деятельности (биржевой налог);

— налог на операции с ценными бумагами;

— подоходный налог (налог на прибыль) с предприятий;

— подоходный налог с физических лиц;

— налоги, зачисляемые в дорожные фонды (это налог с владель­цев транспортных средств, налог на реализацию горюче-смазоч­ных материалов, налог на пользователей автомобильных дорог, налог на приобретение автотранспортных средств);

— налог с имущества, переходящего в порядке наследования и дарения;

налог на покупку иностранных денежных знаков и платежных документов, выраженных в иностранной валюте;*

— налог на игорный бизнеса;**

—         налог на отдельные виды транспортных средств.**

>

* Включен Федеральным законом от 21 июля 1997 г. СЗ РФ. 1997 № 30 Ст.3593.

** Включен Федеральным законом от 3 июля 1998 г. СЗ РФ 1998 .№ 31 Ст.3816.

*** Включен Федеральным закономот 8 июля 1999 г. № 142-83 // Российская газета. 1999.14 июля.

Кроме налогов к федеральным отнесены несколькосборов ииных платежей:

— государственная пошлина;

— таможенная пошлина;

— гербовый сбор;

— платежи за пользование природными ресурсами, зачисляе­мые в бюджеты разных уровней в порядке и на условиях, предус­мотренных законодательными актами Российской Федерации о недрах;

— отчисления на воспроизводство минерально-сырьевой базы,* зачисляемые в специальный Федеральный (бюджетный) фонд вос­производства минерально-сырьевой базы;

—сбор за использование наименований «Россия», «Российская Федерация» и образованных на их основе слов и словосочетаний;

— сбор за пограничное оформление;**

— плата за пользование водными объектами;***

—         сборы за выдачу лицензий и право на производство и оборот этилового спирта, спиртосодержащей и алкогольной продукции.****

>

* См.: ст. 8 и 78 Федерального закона «О федеральном бюджете на 1999 год» СЗ РФ.1999. № 9.Ст.1093.

** Включен Федеральным законом от 31 июля 1998 г. СЗ РФ. 1998. № 31. Ст.3828.

*** Включен Федеральным законом от 17 июня 1999 г. СЗ РФ. 1999. № 25. Ст.3041.

**** Включен Федеральным законом от 17 июня 1999 г. Там же.

Часть платежей из приведенного перечня зачисляются в феде­ральный бюджет: налог на добавленную стоимость, акцизы, тамо­женная пошлина и др. (с возможными отчислениями в нижестоя­щие бюджеты).

Подоходный налог с физических лиц, закон предписывает ис­пользовать для регулирования бюджетов субъектов РФ и местные бюджеты, которым его поступления передаются в виде отчис­лений.

Другая часть налогов, иных платежей (государственная пошли­на, налог на имущество, переходящее в порядке наследования и дарения) предназначена для зачисления в местные бюджеты, или в бюджеты разных уровней в соответствии с установленным зако­нодательными актами РФ порядком (налог на покупку иностран­ных денежных знаков, налог на игорный бизнес).

Таким образом, федеральные налоги отличают следующие осо­бенности: они устанавливаются законодательными актами Рос­сийской Федерации; взимаются на всей ее территории; круг пла­тельщиков, объекты налогообложения, ставки налога, порядок за­числения в бюджет или во внебюджетный фонд определяются за­конами Российской Федерации. Это не исключает зачисления их не только в федеральный бюджет, но и бюджеты другого уровня.

К налогам субъектов Федерации отнесены:

— налог на имущество предприятий, которыйзакон обязывает зачислять равными долями в бюджеты субъектов Федерации и местные бюджеты по месту нахождения плательщика;

— лесной доход;

— сбор на нужды образовательных учреждений, взимаемый с юридических лиц и используемый через бюджет целевым назначе­нием на дополнительное финансирование образовательных учреж­дений.

В 1998 г. этот перечень дополнен еще двумя налогами:

— налог с продаж;

—         единый налог для определенных видов деятельности.*

>

* СЗ РФ. 1998. №31. Ст. 3827.

Часть платежей данной группы (налог на имущество предпри­ятий, лесной доход), как и федеральные налоги, устанавливается законодательными актами Российской Федерации и взимается на всей ее территории. Однако их конкретные ставки определяются органами государственной власти субъектов Федерации, если иное не будет установлено законом Российской Федерации. Они зачис­ляются в соответствующие бюджеты, а также могут быть переданы полностью или частично в местные бюджеты.

В отношении иных платежей (сбор на нужды образовательных учреждений, налог с продаж и единый налог на вмененный доход) предусмотрен другой порядок. Они устанавливаются и вводятся в действие представительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с законодатель­ством РФ. При этом в случае введения налога с продаж не взима­ется налог на нужды образовательных учреждений. При введении единого налога на вмененный доход для определенных видов дея­тельности не взимается ряд платежей федерального и местного уровня.

Самая многочисленная группа — местные налоги и сборы.

В числе налогов:

— налог на имущество физических лиц;

— земельный налог;

— налог на строительство объектов производственного назначе­ния в курортной зоне;

— налог на рекламу;

— налог на перепродажу автомобилей, вычислительной техни­ки и персональных компьютеров;

— налог на содержание жилищного фонда и объектов социально-культурной сферы.

Помимо них в данную группу входит значительное число всевозможных сборов.

Платежи данной группы различаются между собой по порядку установления и взимания.

Так, налог на имущество физических лиц, земельный налог и регистрационный сбор с физических лиц, занимающихся пред­принимательской деятельностью, устанавливаются законодатель­ными актами Российской Федерации и взимаются на всей ее тер­ритории. При этом их конкретные ставки определяются законода­тельством субъектов РФ или решениями органов местного самоуп­равления, если иное не предусмотрено законами РФ.

Налог на содержание жилищного фонда и объектов жилищно-культурной сферы имеет соответствующее целевое назначение.

Налог на строительство промышленных объектов и курортный сбор могут быть введены органами местного самоуправления, на территории которых находится курортная местность.

Кроме того, по решению представительных органов местного самоуправления могут устанавливаться следующие платежи:

— налог на рекламу с юридических и физических лиц;

— налог на перепродажу автомобилей, вычислительной техни­ки и персональных компьютеров с юридических и физических лиц;

— целевые сборы с граждан и предприятий, учреждений, орга­низаций на содержание милиции, на благоустройство территории, на нужды образования и другие цели;

— сбор с владельцев собак, уплачиваемый физическими ли­цами;

— лицензионный сбор за право торговли винно-водочными из­делиями с юридических и физических лиц;

— лицензионный сбор за право проведения местных аукционов и лотерей;

— сбор за выдачу ордера на квартиру;

— сбор за парковку автотранспорта с юридических и физичес­ких лиц;

— сбор за право использования местной символики, вносимый производителями продукции;

— сбор за участие в бегах и на ипподромах с юридических и физических лиц;

— сбор за выигрыш на бегах;

— сбор с лиц, участвующих в игре на тотализаторе на иппо­дроме;

сбор со сделок, совершаемых на биржах,за исключением сделок, предусмотренных законодательными актами о налогооб­ложении операций с ценными бумагами;

— сбор за право проведения кино– и телесъемок;

— сбор за уборку территорий населенных пунктов;

— сбор за открытие игорного бизнеса с юридических и физичес­ких лиц;

— сбор за право торговли.

С введением законодательным органом власти субъекта РФ на­лога с продаж не должны взиматься многие из перечисленных местных налогов и сборов: налог на строительство объектов произ­водственного назначения в курортной зоне, сбор за право торговли, налог на перепродажу автомобилей и др., в общем количестве 16 платежей.*

Перечисленные платежи относятся к источникам доходов мест­ных бюджетов.

>

* СЗ РФ. 1998. №31. Ст. 3828.

Необходимо подчеркнуть, что законодательство РФ закрепляет исчерпывающий перечень налогов, сборов и других платежей, от­несенных к налоговой системе. Дополнения к Закону «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» от 27 декабря 1991 г. особо подчеркивают эту характеристику налоговой системы РФ. В соответствии с ними органы государственной власти всех уров­ней не вправе вводить дополнительные налоги и обязательные от­числения, не предусмотренные законодательством РФ, равно как и повышать ставки установленных налогов и налоговых платежей. По смыслу данной нормы и упомянутого Закона в целом это огра­ничение, помимо органов государственной власти, распространя­ется и на органы местного самоуправления. Следовательно, на тер­ритории Российской Федерации действует единая система налого­вых доходов, перечень которых, независимо от их уровня, закреп­ляется законодательством РФ. Такая позиция закреплена и в НК РФ, согласно которому не могут устанавливаться региональные или местные налоги и (или) сборы, не предусмотренные им (п. 5 ст.12).

Таким образом, законодательство РФ закрепило порядок уста­новления налогов и сборов и других платежей, исходящий из принципа единства их системы и прерогативы представительных органов государственной власти и местного самоуправления на ус­тановление всех этих платежей независимо от их уровня.

Установление налогов означает принятие компетентным ор­ганом власти решения о порядке введения данного платежа в пределах определенной территории в качестве источника доходов государственной или муниципальной казны с указанием круга плательщиков, объектов налогообложения, размеров и сроков уп­латы.

Органы власти того или иного уровня в соответствии с законода­тельством решают все перечисленные вопросы, или отдельные из них. С установлением налогов связан и вопрос о предоставлении льгот. При этом органы государственной власти субъектов Федера­ции и местного самоуправления могут предоставлять дополнитель­ные льготы по налогообложению, помимо установленных в соответ­ствии с законодательством Российской Федерации, только в преде­лах сумм налогов, зачисляемых в соответствующие бюджеты.

После введения в действие части второй НК РФ систему налогов и сборов составят следующие платежи, предусмотренные ст. 13,14 и 15 части первой Налогового кодекса.

Федеральные налоги и сборы:

1) налог на добавленную стоимость;

2) акцизы на отдельные виды товаров (услуг) и отдельные виды минерального сырья;

3) налог на прибыль (доход) организаций;

4) налог на доходы от капитала;

5) подоходный налог с физических лиц;

6) взносы в государственные социальные внебюджетные фонды;

7) государственная пошлина;

8) таможенная пошлина и таможенные сборы;

9) налог на пользование недрами;

10) налог на воспроизводство минерально-сырьевой базы;

11) налог на дополнительный доход от добычи углеводородов;

12) сбор за право пользования объектами животного мира и водными биологическими ресурсами;

13) лесной налог;

14) водный налог;

15) экологический налог;

16) федеральные лицензионные сборы.

Региональные налоги и сборы:

1) налог на имущество организаций;

2) налог на недвижимость;

3) дорожный налог;

4)транспортный налог;

5) налог с продаж;

6) налог на игорный бизнес;

7) региональные лицензионные сборы.

При введении в действие налога на недвижимость прекращает­ся действие на территории соответствующего субъекта Российской федерации налога на имущество организаций, налога на имущест­во физических лиц и земельного налога.

Местные налоги и сборы:

1) земельный налог;

2) налог на имущество физических лиц;

3) налог на рекламу;

4) налог на наследование или дарение;

5) местные лицензионные сборы.

3.2.3. Налоговое право Российской Федерации, его источники

Общественные отношения, возникающие в связи с установле­нием и взиманием налогов, регулируются нормами финансового права, которые в своей совокупности представляют одно из его подразделений (или подотраслей) — налоговое право. Эти отноше­ния являются предметом налогового права.

Таким образом, налоговое право — это совокупность финансо­во-правовых норм, регулирующих общественные отношения по ус­тановлению и взиманию налогов в бюджетную систему и в пред­усмотренных случаях — внебюджетные государственные и му­ниципальные целевые фонды с организаций и физических лиц.Ес­тественно, что налоговое право существует и как соответствующая категория правовой науки.

Вместе с тем термин «налоговое право» применяется и в других аспектах: а) как отрасли законодательства, включающей в себя не только упомянутые нормы финансового права, но и других отрас­лей права (административного, гражданского, уголовного и др.), касающиеся системы налогообложения, контроля и ответствен­ности в этой сфере; б) как соответствующей учебной дисциплины, изучаемой обособленно от финансового права, например в рамках спецкурса. Такой подход в современных условиях возросшей роли налогов и налоговой деятельности также имеет полезные стороны, поскольку способствует углубленному комплексному изучению данных вопросов.

Состав источников налогового права (как подотрасли финансо­вого права) определяется принципом федерализма и действием местного самоуправления в стране.

Главными источниками налогового права являются федераль­ные законы, принятые на их основе законы субъектов Российской Федерации, акты представительных органов местного самоуправ­ления. Все они базируются на конституционных нормах, закре­пивших исходные положения налогового права. Конституция РФ относит установление общих принципов налогообложения на тер­ритории страны к сфере совместного ведения Федерации и ее субъектов (п. «и» ч. 1 ст. 72). Вопросы федеральных налогов и сборов относятся к ведению федеральных органов государствен­ной власти. В пределах, предусмотренных федеральным законо­дательством, вопросы налогообложения на своей территории ре­гулируются субъектами РФ. Акты органов местного самоуправ­ления, принимаемые на основе законодательства РФ и субъектов РФ, действуют на территории соответствующего муниципального образования.

Если международным договором РФ установлены иные прави­ла и нормы, чем предусмотренные законодательством РФ, то при­меняются международные нормы и правила (ч. 4 ст. 15 Конститу­ции РФ).

Исключительно важную роль в формировании источников на­логового права сыграл Закон РФ «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» от 27 декабря 1991 г. Законодательный акт подобного содержания появился в истории СССР и Российской Федерации впервые. Его особенность состоит в том, что он ком­плексно урегулировал налоговые отношения, определил общие, наиболее существенные положения налогового права в едином нормативном акте, а именно: принципы построения налоговой системы РФ и ее содержание, т.е. перечень налогов, их классифи­кацию, порядок установления налогов; обязанности и права нало­гоплательщиков, их ответственность; полномочия налоговых ор­ганов и их должностных лиц; обязанности банков и ответствен­ность их должностных лиц в области налогообложения. Таким образом, он явился предшественником принятого в 1998 г. Нало­гового кодекса РФ, введенного в действие с 1 января 1999 г. (за исключением части статей, установивших новую систему налогов и сборов)2 .

>

* ВВС.1991.№11 Ст.527; СЗРФ 1999 №7.Ст.879; с изм. И доп. На 8 июля 1999 г.// Российская газета.1999 14 июля.

** См.: Федеральный закон «О введении в действие части первой Налогового кодекса Российской Федерации» от 31 июля 1998г.// СЗ РФ. 1998. №31. Ст. 3825; с изм. и доп. // Российская газета. 1999. 14 июля. См. такие: Федеральный закон от 30 марта 1999 г. № 51-ФЗ // СЗ РФ. 1999. № 14. Ст. 1649.

Положения названного Закона конкретизированы в законода­тельных актах, относящихся к определенным видам налоговых платежей. Более подробно порядок взимания налогов предусмат­ривается в инструкциях по применению законов, издаваемых Го­сударственной налоговой службой РФ (с 25 декабря 1998 г. — Ми­нистерством РФ по налогам и сборам) по согласованию с Министер­ством финансов РФ, а в соответствующих случаях — Государст­венным таможенным комитетом РФ или с его участием. Однако акты названных федеральных органов исполнительной власти субъектов РФ и местного самоуправления не могут изменять или дополнять законодательство о налогах и сборах.

Закон о каждом конкретном налоге содержит следующие основ­ные элементы.*

>

* Следует заметить, что в НК РФ (ст. 17 с изм. и доп.) говорится не об элементах закона о налоге, а об элементах налогообложения, в связи с чем последние назывались отдельно от налогоплательщиков.

1. Определение круга плательщиков (налогоплательщиков), их основных признаков. К ним относятся организации (юридичес­кие лица, филиалы и иные обособленные подразделения юриди­ческих лиц) и физические лица, на которые в соответствии с зако­нодательными актами возложена обязанность уплачивать налог.

2. Определение объекта налогообложения, т.е. того предмета, на который начисляется налог. Это могут быть доходы (прибыль), стоимость определенных товаров, отдельные виды деятельности, имущество и другие объекты. В целях уточнения объекта налого­обложения может быть определена налоговая база (т.е. его стои­мостная, физическая или иная характеристика).

3. В определенных случаях требуется указать единицу налого­обложения, т.е. часть объекта налогообложения, при помощи ко­торой исчисляется налог (например, 1 кв. м земли, 1 га пашни и др.).

4. Ставка, т.е. размер налога, который взимается с единицы налогообложения или объекта налогообложения в целом.

Ставки могут быть выражены в разных формах и в разной зави­симости от изменений объекта налогообложения.

Так, они могут быть выражены в процентах и твердых денеж­ных суммах, в их сочетании. Применяются пропорциональные ставки, т.е. не изменяющиеся в зависимости от увеличения или уменьшения объекта налогообложения, и прогрессивные, размер которых зависит от количественной характеристики объекта нало­гообложения (при его увеличении увеличивается и ставка налога).

5. Определение сроков уплаты, налогов в течение года. Они предусматриваются по каждому из видов налогов особо.

В необходимых случаях при установлении налога в норматив­ном правовом акте могут предусматриваться налоговые льготы и основания для использования их налогоплательщиком.

Льготы по налогам и сборам — это предоставляемые отдель­ным категориям плательщиков предусмотренные законодатель­ством о налогах и сборах преимущества по сравнению с другими плательщиками, включая возможность полного или частичного освобождения от данного платежа. Льготы не могут носить ин­дивидуального характера. Однако в исключительных случаях до­пускается установление индивидуальной налоговой льготы нор­мативными правовыми актами законодательства РФ, субъектов РФ и нормативными актами органов местного самоуправления в отношении налогов и сборов соответствующего уровня в части, поступающей соответственно в федеральный, региональный или местный бюджет.

Большую роль в формировании налогового права призван вы­полнить его важнейший источник — Налоговый кодекс РФ.*

>

* СЗ РФ. 1998. №31. Ст. 3824, изм и доп. // Российская газета 1999. 15 и 17 июля.

Введенная в действие часть первая НК РФ предусматривает общие принципы налогообложения и сборов; виды налогов и сбо­ров, взимаемых в РФ; основания возникновения (изменения, пре­кращения) и порядок исполнения обязанностей по уплате налогов и сборов; основные начала установления налогов субъектов РФ и местных налогов и сборов; права и обязанности налогоплательщи­ков, налоговых органов и других участников отношений, регули­руемых законодательством о налогах и сборах; формы и методы налогового контроля; ответственность за совершения налоговых правонарушений; порядок обжалования действий (бездействия) налоговых органов и их должностных лиц.

Существенное значение для развития налогового права имеет закрепление в НК РФ основных начал законодательства о на логах и сборах (ст. 3). Они исходят из конституционных положе­ний о правах человека и гражданина, принципах рыночных эко­номических отношений, государственной целостности Россий­ской Федерации, разграничении полномочий между органами го­сударственной власти Федерации, ее субъектов и органов местно­го самоуправления. К таким основным началам отнесены следую­щие:

обязанность каждого лица уплачивать только законно уста­новленные налоги и сборы. При этом законодательство должно основываться на признании всеобщности и равенства налогообло­жения, фактической способности налогоплательщика к уплате на­лога;

недопустимость дискриминационного характера налогооб­ложения и разного его применения исходя из социальных, расо­вых, национальных, религиозных и иных подобных различий между налогоплательщиками;

— недопустимость произвольных налогов и сборов, не имею­щих экономического основания, и препятствующих реализации гражданами своих конституционных прав;

— недопустимость установления налогов и сборов, нарушаю­щих единое экономическое пространство РФ, либо препятствую­щих не запрещенной законом экономической деятельности нало­гоплательщика;

— недопустимость возложения обязанности уплачивать налоги и сборы, а также иные платежи, обладающие их признаками, если они не предусмотрены Налоговым кодексом либо установлены в ином порядке, чем это им определено;

— необходимость формулирования законодательства таким об­разом, чтобы каждый точно знал, какие налоги (сборы), когда и в каком размере он должен платить;

— толкование в пользу налогоплательщика (плательщика сбо­ров) всех неустранимых сомнений, противоречий и неясности актов законодательства о налогах и сборах.

3.2.4. Налоговые правоотношения. Субъекты налогового права

Налоговые правоотношения — это урегулированные нормами налогового права общественные финансовые отношения, возни­кающие по поводу установления и взимания налогов с организа­ций и физических лиц.

Правоотношения по поводу установления налогов предшеству­ют правоотношениям, возникающим в связи с взиманием налогов. В них участвуют органы государственной власти РФ, ее субъектов и органы местного самоуправления соответственно предусмотрен­ному законодательством порядку установления налогов разных территориальных уровней и закрепленному в Конституции РФ разграничению предметов ведения Российской Федерации и субъ­ектов РФ, правовому статусу муниципальных образований. Кроме того, в связи с установлением налогов возникают правоотношения между представительными и исполнительными органами власти.

Установленные в законном порядке налоги реализуются через налоговые правоотношения, которые возникают по поводу взима­ния этих налогов с организаций и физических лиц.

Основным содержанием налогового правоотношения в этом случае является обязанность налогоплательщика внести в бюд­жетную систему или внебюджетный государственный (местный) фонд денежную сумму в соответствии с установленными ставками и в предусмотренные сроки, а обязанность компетентных орга­нов — обеспечить уплату налогов.

Невыполнение налогоплательщиками своей обязанности вле­чет за собой причинение материального ущерба государству или муниципальному образованию, ограничивает их возможности по реализации своих функций и задач. Поэтому законодательство предусматривает строгие меры воздействия на лиц, допустивших такое правонарушение, чтобы обеспечить выполнение таких обя­занностей.

В налоговых правоотношениях участвуют: налогоплательщи­ки, налоговые органы и кредитные организации — банки, которые принимают и зачисляют налоговые платежи на счета соответству­ющих бюджетов. Они являются носителями юридических прав и обязанностей в данных отношениях, т.е. субъектами налогового права.

В Законе РФ «Об основах налоговой системы в Российской Фе­дерации» от 27 декабря 1991 г. впервые был дан обобщенный пере­чень прав и обязанностей участников налоговых правоотношений. Причем при характеристике налогоплательщиков Закон не разде­ляет их на юридические и физические лица, закрепляя их статус общими нормами. Конкретизированы же права и обязанности на­логоплательщиков в законодательных и иных актах, относящихся к каждому конкретному налоговому платежу.

Налоговый кодекс РФ уточнил состав участников налоговых правоотношений, а также содержание их прав и обязанностей.

Так, помимо налогоплательщиков, названы налоговые агенты и сборщики налогов (ст. 24 и 25). Налоговые агенты — это лица, на которые возложены обязанности по исчислению, удержанию и перечислению в соответствующий бюджет (внебюджетный фонд) налогов (в частности, предприятия и учреждения в отношении на­логов из заработной платы работников). Сборщики налогов, в ка­честве которых могут выступать государственные органы, органы местного самоуправления, другие уполномоченные органы и должностные лица, осуществляющие прием от налогоплательщи­ков средств в уплату налогов и перечисление их в бюджет (напри­мер, органы связи).* Права и обязанности сборщиков налогов под­лежат дальнейшему правовому урегулированию. Кроме того. Ко­декс ввел в круг возможных участников налоговых правоотноше­ний представителя налогоплательщика (гл. 4).

>

* См.: Комментарий к Налоговому кодексу Российской Федерации. Ч. 1. Ст. 1—79 / Руководитель авторского коллектива А. В. Брызгалин. Екатеринбург, 1998.С.105.

Кодекс в перечне обязанностей налогоплательщиков выделил две группы: а) общие для организаций и физических лиц обязан­ности; б) дополнительные к ним обязанности налогоплательщи­ков — организаций и индивидуальных предпринимателей.

В первую группу входят следующие обязанности налогопла­тельщиков:

1) уплачивать законно установленные налоги;

2) встать на учет в налоговых органах, если такая обязанность предусмотрена Кодексом;

3) вести в установленном порядке учет своих доходов (расходов) и объектов налогообложения, если такая обязанность предусмотрена законодательством о налогах;

4) представлять в налоговый орган по месту учета в установлен­ном порядке налоговые декларации по тем налогам, которые они обязаны уплачивать, если такая обязанность предусмотрена зако­нодательством о налогах и сборах;

5) представлять налоговым органам и их должностным лицам в случаях, предусмотренных Кодексом, документы, необходимые для исчисления и уплаты налогов;

6) выполнять законные требования налогового органа об устра­нении выявленных нарушений законодательства о налогах и сбо­рах, а также не препятствовать законной деятельности должност­ных лиц налоговых органов при исполнении ими своих служебных обязанностей;

7) предоставлять налоговому органу необходимую информацию и документы в случаях и порядке, предусмотренных Кодексом;

8) в течение четырех лет обеспечивать сохранность данных бух­галтерского учета и других документов, необходимых для исчис­ления и уплаты налогов, а также документов, подтверждающих полученные доходы (для организаций — также и произведенные расходы) и уплаченные (удержанные) налоги;

9) нести иные обязанности, предусмотренные законодательст­вом о налогах и сборах.

Налогоплательщики — организации и индивидуальные пред­приниматели — помимо этих обязанностей, должны письменно сообщать в налоговый орган по месту учета:

— об открытии или закрытии счетов — в десятидневный срок;

— о всех случаях участия в российских и иностранных органи­зациях — в срок не позднее одного месяца со дня начала такого участия;

— о всех обособленных подразделениях, созданных на террито­рии Российской Федерации, — в срок не позднее одного месяца со дня их создания, реорганизации или ликвидации;

— о прекращении своей деятельности, объявлении несостоя­тельности (банкротстве), ликвидации или реорганизации — в срок не позднее трех дней со дня принятия такого решения;

— об изменении своего места нахождения — в срок не позднее десяти дней с момента такого изменения.

Учитывая различия между налогами и сборами, Кодекс не ото­ждествляет обязанности налогоплательщиков с обязанностями плательщиков сборов, о которых говорится особо: они обязаны уплачивать законно установленные сборы, а также нести иные обязанности, установленные законодательством о налогах и сбо­рах.

Таким образом, на первом месте называется обязанность упла­тить законно установленные налоги и сборы. Такая обязанность имеет конституционный характер: в ст. 57 Конституции РФ за­креплено, что каждый обязан платить законно установленные на­логи и сборы.

Вместе с тем налогообложение некоторых субъектов может быть заменено другой формой выполнения данной обязанности. Это касается субъектов предпринимательской деятельности (ин­весторов) в области пользования недрами. При заключении между ними, с одной стороны, и государством в лице компетентных орга­нов, с другой, соглашения о разделе полученной продукции, взима­ние ряда налогов и других обязательных платежей (НДС, акцизов и др.) заменяется передачей государству части продукции на усло­виях соглашения в соответствии с Федеральным законом «О согла­шениях о разделе продукции» от 30 декабря 1995 г.*

>

* СЗ РФ. 1996. № 1. Ст. 18; 1999. № 2. Ст. 246; см. также: Федеральный закон «О внесении в законодательные акты Российской Федерации изменений и дополне­ний, вытекающих из Федерального закона «О соглашениях о разделе продукции» от 10 февраля 1999 г. // СЗ РФ. 1999. № 7. Ст. 879

Налоговым кодексом РФ урегулированы и обязанности налоговых агентов, за неисполнение которых они несут ответственность. К обязанностямэтих участников налоговых правоотноше­ний отнесено:

1) правильно и своевременно исчислять, удерживать из денеж­ных средств, выплачиваемых налогоплательщикам, и перечис­лять в бюджеты (внебюджетные фонды) соответствующие налоги;

2) в течение одного месяца письменно сообщать в налоговый орган по месту своего учета о невозможности удержать налог у налогоплательщика и о сумме задолженности налогоплатель­щика;

3) вести учет выплаченных налогоплательщикам доходов, удержанных и перечисленных в бюджеты (внебюджетные фонды) налогов, в том числе персонально по каждому налогоплатель­щику;

4) представлять в налоговый орган по месту своего учета доку­менты, необходимые для осуществления контроля за правильнос­тью исчисления, удержания и перечисления налогов.

Обязанность налогоплательщика по уплате налога возника­ет, изменяется и прекращается при наличии оснований, установ­ленных законодательным актом о налогах и сборах. Так, основа­нием возникновения обязанности уплатить какой-либо налог яв­ляется прежде всего наличие у него соответствующего объекта на­логообложения. Другие обязанности связаны и обусловлены этой основной обязанностью.

Налоговый кодекс (ст. 44) установил следующие основания пре­кращения обязанности по уплате налога и (или) сбора:

1) уплата налога и (или) сбора налогоплательщиком или пла­тельщиком сбора;

2) возникновение обстоятельств, с которыми законодательство о налогах и (или) сборах связывает прекращение обязанности по уплате данного налога и сбора;

3) смерть налогоплательщика или признание его умершим в порядке, установленном гражданским законодательством Россий­ской Федерации. Задолженность по поимущественным налогам умершего лица либо лица, признанного умершим, погашается в пределах стоимости наследственного имущества;

4) ликвидация организации-налогоплательщика после прове­дения ликвидационной комиссией всех расчетов с бюджетами (внебюджетными фондами).

Неспособность юридического лица — коммерческой организа­ции или индивидуальных предпринимателей уплаты налогов яв­ляется основанием для признания этого лица в установленном законом порядке банкротом.* Если юридическое лицо ликвидирует­ся в судебном порядке или по решению собственника, то обязан­ность уплаты недоимки по налогу возлагается на ликвидационную комиссию.

>

* См.: Федеральный закон «О несостоятельности (банкротстве)» от 8 января 1998 г. Ст. 1, 3, 106, 161 // СЗ РФ. 1998. № 2. Ст. 223.

Налогоплательщики (плательщики сборов) имеют права, ко­торые направлены на то, чтобы обеспечить им возможность защи­ты своих прав и интересов. Налоговый кодекс (ст. 21), расширив и уточнив их, закрепил следующие права налогоплательщиков (и плательщиков сборов);

1) получать от налоговых и других уполномоченных государст­венных органов по месту учета бесплатную информацию о дейст­вующих налогах и сборах, законодательстве о налогах и сборах и об иных актах, содержащих нормы законодательства о налогах и сборах, а также о правах и обязанностях налогоплательщиков, полномочиях налоговых органов и их должностных лиц;

2) получать от налоговых органов письменные разъяснения по вопросам применения законодательства о налогах и сборах;

3) использовать налоговые льготы при наличии оснований и в порядке, установленном законодательством о налогах и сборах;

4) получать отсрочку, рассрочку, налоговый кредит или инвес­тиционный налоговый кредит в порядке и на условиях, установ­ленных НК РФ;

5) на своевременный зачет или возврат сумм излишне уплачен­ных либо излишне взысканных налогов, пеней, штрафов;

6) представлять свои интересы в налоговых правоотношениях лично либо через своего представителя;

7) представлять налоговым органам и их должностным лицам пояснения по исчислению и уплате налогов, а также по актам про­веденных налоговых проверок;

8) присутствовать при проведении выездной налоговой про­верки;

9) получать копии акта налоговой проверки и решений налого­вых органов, а также налоговые уведомления и требования об уп­лате налога;

10) требовать от должностных лиц налоговых органов соблюде­ния законодательства о налогах и сборах при совершении ими дей­ствий в отношении налогоплательщиков;

11) не выполнять неправомерные акты и требования налоговых органов и их должностных лиц, не соответствующие настоящему Кодексу или иным федеральным законам;

12) обжаловать в установленном порядке акты налоговых орга­нов и действия (бездействие) их должностных лиц;

13) требовать соблюдения налоговой тайны;

14) требовать в установленном порядке возмещения в полном объеме убытков, причиненных незаконными решениями налого­вых органов или незаконными действиями (бездействием) их должностных лиц.

Этот перечень не является исчерпывающим. Кодекс подчерки­вает, что налогоплательщики имеют также иные права, установ­ленные Кодексом и другими актами законодательства о налогах и сборах.

Особо отмечается, что плательщики сборов имеют те же права, что и налогоплательщики.

Основной задачей налоговых органов является обеспечение по­ступления налогов в бюджетную систему и внебюджетные фонды в установленные сроки и в соответствии с установленными ставка­ми. Эта обязанность реализуется через широкий круг их прав и обязанностей.

Налоговые органы наделены на основании Налогового кодекса РФ следующими правами (ст. 31);

— требовать от налогоплательщика или налогового агента до­кументы по установленным формам, служащие основаниями для исчисления и уплаты налогов;

— проводить налоговые проверки;

— производить выемку при проведении налоговых проверок у налогоплательщика или налогового агента документов, свидетель­ствующих о совершении налоговых правонарушений;

— вызывать в налоговые органы налогоплательщиков или на­логовых агентов для дачи пояснений в связи с уплатой (удержани­ем и перечислением) ими налогов;

— приостанавливать операции по счетам в банках налогопла­тельщиков и налоговых агентов и налагать арест на их имущество;

— осматривать (обследовать) любые используемые налогопла­тельщиком для извлечения дохода производственные, складские, торговые и иные помещения и территории;

— определять суммы налогов, подлежащие внесению налого­плательщиками в бюджет, расчетным путем на основании имею­щейся у них информации, а также данных по иным аналогичным налогоплательщикам в случаях отказа налогоплательщика допус­тить должностных лиц налогового органа к осмотру (обследова­нию) производственных, складских, торговых и иных помещений;

— требовать от налогоплательщиков, налоговых агентов и их представителей устранения выявленных нарушений законода­тельства о налогах и сборах;

— взыскивать недоимки по налогам, сборам и пени в порядке, установленном Кодексом;

— контролировать соответствие крупных расходов физических лиц их доходам;

— требовать от банков документы, подтверждающие исполне­ние платежных поручений налогоплательщиков и налоговых агентов и инкассовых поручений и распоряжений налоговых орга­нов о списании сумм налогов и пеней;

— требовать от банков документы, подтверждающие исполне­ние платежных поручений налогоплательщиков, и инкассовых поручений (распоряжений) налоговых органов;

— привлекать для проведения налогового контроля специалис­тов, экспертов и переводчиков;

— вызывать в качестве свидетелей лиц для проведения налого­вого контроля;

— заявлять ходатайства об аннулировании или о приостановле­нии действия лицензий на право осуществления определенных видов деятельности;

— создавать налоговые посты.

Кроме того, налоговые органы вправе предъявлять в суды общей юрисдикции, или арбитражные суды иски:

— о взыскании налоговых санкций с лиц, совершивших нару­шения законодательства о налогах и сборах;

— о признании недействительной государственной регистра­ции юридического лица или физического лица в качестве индиви­дуального предпринимателя;

— о ликвидации организации;

— о взыскании задолженности по налогам, сборам, пеням, чис­лящейся за дочерними предприятиями, с соответствующих основ­ных предприятий;

—    о досрочном расторжении договора о налоговом кредите и об инвестиционном налоговом кредите и в других случаях.

В круг обязанностей налоговых органов входит:

— соблюдение законодательства о налогах и сборах;

— осуществление контроля за соблюдением законодательства о налогах и сборах, а также принятых в соответствии с ним норма­тивным правовых актов;

— ведение в установленном порядке учета налогоплатель­щиков;

— проведение разъяснительной работы по применению законо­дательства о налогах и сборах, а также принятых в соответствии с ним нормативных правовых актов, бесплатное информирование налогоплательщиков о действующих налогах и сборах, разъясне­ние порядка заполнения отчетности и исчисления и уплаты нало­гов и сборов;

— осуществление возврата или зачета излишне уплаченных или излишне взысканных сумм налогов, пеней и штрафов;

— соблюдение налоговой тайны;

— направление налогоплательщику или налоговому агенту копии акта налоговой проверки и решения налогового органа, а также налогового уведомления и требования об уплате налога и сбора.

Министерство РФ по налогам и сборам и его территориальные органы ведут единый государственный реестр налогоплательщи­ков. Правила его ведения утверждены постановлением Правитель­ства РФ от 10 марта 1999 г.*

>

* СЗ РФ. 1999. №11. Ст. 1307.

При выявлении обстоятельств, позволяющих предполагать со­вершение преступления в области налогообложения, налоговые органы обязаны в десятидневный срок направить материалы в ор­ганы налоговой полиции (ст. 32 НК РФ).

Аналогичные права и обязанности имеют таможенные орга­ны в связи с взиманием налогов и сборов при перемещении товаров через таможенную границу.

Важная роль в реализации законодательства о налогах и сборах принадлежит банкам. В Законе РФ «Об основах налоговой систе­мы» впервые на законодательном уровне были специально урегу­лированы обязанности и ответственность банков в области налого­обложения. Теперь такие нормы содержатся в Налоговом кодексе РФ (ст. 60, 86, 132—136 и др.), получив более детальное содержа­ние с рядом уточнений и изменений.

Банки выполняют в области налогообложения обязанности по исполнению поручений налогоплательщика и налогового агента на перечисление налогов и сборов и решений налогового органа о взыс­кании налогов и сборов. В связи с этим банки обязаны исполнять поручение налогоплательщика (налогового агента) на перечисле­ние налога в соответствующие бюджеты (внебюджетные фонды), а также решение налогового органа о взыскании налога за счет де­нежных средств налогоплательщика или иного обязанного лица в порядке очередности, установленной гражданским законодатель­ством.

Поручение на перечисление налога или решение о взыскании налога исполняется банком в течение одного операционного дня, следующего за днем получения такого поручения или решения, если иное не предусмотрено настоящим. При этом плата за обслу­живание по указанным операциям не взимается.

За неисполнение или ненадлежащее исполнение названных обязанностей НК РФ устанавливает ответственность банков.

В связи с проведением налоговыми органами учета налогопла­тельщиков в целях налогового контроля банки не вправе откры­вать счета организациям и индивидуальным предпринимателям без предъявления свидетельства о постановке на учет в налоговом органе, а также обязаны сообщить об открытии или закрытии этих счетов в налоговый орган в пятидневный срок.

НК РФ (ст. 132—1351 ) содержит перечень видов нарушений бан­ком обязанностей, предусмотренных законодательством о налогах и сборах. К ним относятся:

нарушение порядка открытия счета налогоплательщику (в частности, открытие счета без предъявления свидетельства о по­становке налогоплательщика на учет в налоговом органе);

нарушение срока исполнения поручения о перечислении нало­га или сбора;

неисполнение решения налогового органа о приостановлении операций по счетам налогоплательщика или налогового агента;

неисполнение банком решения о взыскании налога;

непредставление налоговым органом сведений о финансово-хо­зяйственной деятельности налогоплательщика — клиента банка.

Ответственность банков за эти нарушения законодательства ус­тановлена Кодексом в виде санкций, выраженных в разных фор­мах: в твердых денежных суммах (нарушение порядка открытия счета влечет взыскание штрафа в размере 10 тыс. руб.); в начисле­нии пеней (за нарушение сроков исполнения поручения о перечис­лении налогов и сборов применяется взыскание пеней в размере одной стопятидесятой ставки рефинансирования Центрального банка РФ, но не более 0,2% за каждый день просрочки); в процен­тах от суммы, перечисленной банком с нарушением решения нало­гового органа о приостановлении операций по счетам налогопла­тельщика (20%), и др.

3.2.5. Ответственность и защита прав налогоплательщиков

Неисполнение налогоплательщиками своих обязанностей обес­печивается мерами государственного принуждения. Применяют­ся установленные законодательством санкции за налоговые право­нарушения, меры к принудительному взысканию недоимок по на­логам. Кроме того, в качестве способов обеспечения исполнения обязанности по уплате налога могут быть использованы: залог имущества, поручительство, пеня, приостановление операций по счетам с наложением ареста на имущество налогоплательщика (гл. 11 НК РФ). Пеня начисляется за каждый день просрочки в размере одной трехсотой действующей в этот период ставки рефи­нансирования Центрального банка РФ. Принудительное взыска­ние недоимки по налогу и суммы пеней производится с организа­ций в бесспорном порядке, а с физических лиц — в судебном (ст. 45 и 75 ПК РФ).

Постановлением Конституционного Суда от 17 декабря 1996 г. признаны конституционными нормы п. 2 и 3 ч. 1 ст. 11 Закона РФ «О федеральных органах налоговой полиции» о взыскании в бес­спорном порядке недоимок по налогам и пени с организаций. Од­нако применение такого порядка без их согласия при взыскании штрафных финансовых санкций суд счел противоречащим Кон­ституции РФ.*

>

* См. по этому вопросу постановление и определения Конституционного Суда РФ (СЗ РФ. 1997. № 1. Ст. 197; № 50. Ст. 5710; 1999. № 13. Ст. 1648).

Налоговый кодекс РФ ввел понятия налогового правонаруше­ния и налоговой санкции, существенно изменив нормы ранее при­нятого законодательства по вопросам ответственности за правона­рушения в данной сфере.

Налоговым правонарушением согласно ст. 106 НК РФ призна­ется виновно совершенное противоправное (в нарушение законода­тельства о налогах и сборах) деяние (действие или бездействие) налогоплательщика, налогового агента и иных лиц, за которое Ко­дексом установлена ответственность.

Ответственность за совершение налоговых правонарушений несут организации и физические лица в случаях, предусмотрен­ных гл. 16 Кодекса.

Физическое лицо может быть привлечено к налоговой ответст­венности с 16-летнего возраста.

Срок давности применения ответственности за совершение на­логовых правонарушений составляет три года.

Кодекс предусматривает 13 видов налоговых правонарушений, детально определяя их признаки (ст. 116—1291 ).

Особо следует отметить, что согласно Кодексу налоговым пра­вонарушением может быть признано лишь виновно совершенное противоправное действие (или бездействие), чем положен конец спорам о необходимости учета вины в данных правонарушениях.

Среди налоговых правонарушений называются нарушение срока постановки на учет в налоговом органе, непредставление налоговой декларации и иных документов, неуплата или неполная уплата сумм налога, невыполнение налоговым агентом обязаннос­ти по удержанию и (или) перечислению налогов, неправомерное несообщение сведений налоговому органу и др. Кодекс установил налоговые санкции, являющиеся мерой ответственности за совер­шение налогового правонарушения. Они предусмотрены в виде де­нежных взысканий (штрафов), выраженных в разных формах и размерах: в твердых денежных суммах (от 50 руб. до 15 тыс. руб.) и в процентах к определенным суммам (от 5 до 40%). Например, неуплата или неполная уплата налога в результате занижения на­логовой базы влечет штраф в размере 20% неуплаченной суммы налога. За те же деяния, совершенные умышленно, применяется штраф в размере 40%.

Налоговые санкции применяются по решению налоговых орга­нов. В случае обжалования налогоплательщиком оно может быть принудительно исполнено только по решению суда.* Это относится ко всем налогоплательщикам — и организациям, и физическим лицам.

>

* См. по этому вопросу постановление и определения Конституционного Суда РФ от 17 декабря 1996 г., от 6 ноября 1997 г. и от 4 февраля 1999 г.//СЗ РФ. 1997. № 1. Ст. 197; № 50. Ст. 5710; Российская газета. 1999. 30 марта.

Рассмотренные налоговые санкции представляют разновид­ность финансово-правовых санкций.

Следует иметь в виду, что за совершенные в сфере налогообло­жения противоправные деяния может наступить также уголовная, административная и дисциплинарная ответственность. Налоговая ответственность физического лица, предусмотренная Налоговым кодексом, наступает только в том случае, если совер­шенное им деяние не содержит признаков состава преступления по уголовному законодательству РФ.* Что касается организаций, то привлечение их к ответственности за совершение налогового пра­вонарушения не освобождает должностных лиц этих организаций при наличии соответствующих оснований от административной, уголовной или иной ответственности, предусмотренной законами российской Федерации.

>

* См.: ст. 194, 198, 199 УК РФ.

Вместе с тем при нарушении прав и законных интересов нало­гоплательщиков (плательщиков сборов), как и других участников налоговых правоотношений, законодательство предусматривает возможности их защиты в административном или судебном по­рядках.

К средствам (этапам) защиты этих прав и интересов относится обжалование действий налоговых органов. Налоговый кодекс РФ, опираясь на ранее принятое законодательство и Конституцию РФ, конкретизировал процедуру их обжалования.

Кодекс закрепляет право каждого налогоплательщика (или иного обязанного лица) обжаловать акты налоговых органов не­нормативного характера, действия или бездействие их должност­ных лиц, если, по мнению налогоплательщика, они нарушают его права.

По усмотрению налогоплательщика с жалобой можно обра­титься в вышестоящий налоговый орган (вышестоящему долж­ностному лицу), т.е. в административном (внесудебном) порядке, или в суд.

Согласно ч. 1 ст. 46 Конституции РФ каждому гарантируется судебная защита его прав. При этом жалоба в административном порядке не исключает права на одновременную или последующую подачу аналогичной жалобы в суд. В порядке, предусмотренном федеральным законодательством, могут быть обжалованы и нор­мативные акты налоговых органов.

При судебном обжаловании организации и индивидуальные предприниматели подают исковые заявления в арбитражные суды, которые рассматриваются на основании Арбитражного про­цессуального кодекса. Однако этот кодекс допускает право обра­титься в арбитражный суд и граждан, не имеющих статуса инди­видуальных предпринимателей в случаях, предусмотренных АПК и федеральным законодательством (п. 4 ст. 22).

Физические лица, не являющиеся индивидуальными предпри­нимателями, подают исковые заявления в суд общей юрисдикции в соответствии с законодательством об обжаловании в суд неправо­мерных действий государственных органов и должностных лиц.*

>

* См.: Закон РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» // ВВС. 1993. № 19. Ст. 685; СЗ РФ. 1995. № 51. Ст. 4970.

Рассмотрение этих дел производится в порядке гражданского судопроизводства с учетом особенностей, установленных вышена­званным законодательством.

Важная роль в защите прав налогоплательщиков (как и других субъектов налогового права) принадлежит Конституционному Суду РФ, в компетенцию которого входит разрешение дел о соот­ветствии Конституции РФ законов и других нормативных актов. Он проверяет конституционность закона, примененного или под­лежащего применению в конкретном деле, по жалобам граждан о нарушении их конституционных прав. Это относится и к сфере налоговых правоотношений. Конституционный Суд РФ разрешил ряд таких дел (например, касающихся порядка принудительного взыскания недоимок по налогам и связанных с ними санкций, сроков введения в действие норм законодательства о налогах, не­конституционности некоторых актов об установлении сборов и др.).*

>

* СЗ РФ. 1996. № 29. Ст. 3543; № 45. Ст. 5202; 1997. № 1. Ст. 197; №8. Ст. 1010;

№ 13. Ст. 1602; № 42. Ст. 4901; 1998. № 30. Ст. 3800 и др.

Широко используется и административный порядок обжалова­ния действий налоговых органов, как более оперативный. К тому же, как отмечалось выше, налогоплательщик не лишается права обратиться в суд. Этот порядок урегулирован Налоговым кодексом РФ. Он состоит в следующем.

Жалоба на акт налогового органа, действие или бездействие его должностного лица подается соответственно в вышестоящий нало­говый орган или вышестоящему должностному лицу этого органа в течение трех месяцев со дня, когда налогоплательщик узнал или должен был узнать о нарушении своих прав. Этот срок может быть восстановлен при наличии уважительной причины его пропуска.

Если лицо, подавшее жалобу, отзовет ее до принятия решения, то оно лишается права на подачу повторной жалобы по тем же основаниям, в тот же налоговый орган или тому же должностному лицу.

Жалоба должна быть рассмотрена в срок не позднее одного ме­сяца со дня ее получения. О принятом решении налогоплательщи­ку должно быть сообщено в письменной форме в течение трех дней.

Однако подача жалобы не приостанавливает исполнения об­жалуемого акта или действия. Но налоговый орган (должностное лицо) вправе приостановить полностью или частично их исполне­ние, если имеются достаточные основания считать данные акты или действия не соответствующими законодательству.

Права налогоплательщиков на защиту своих законных интере­сов обеспечиваются соответствующими обязанностями должност­ных лиц налоговых органов. За неправомерные действия или бездействие они несут ответственность в соответствии с законодатель­ством РФ.

Существенной стороной защиты прав и законных интересов на­логоплательщиков являются предусмотренные законодательст­вом гарантии возмещения им убытков, причиненных неправомер­ными действиями (решениями) или бездействием работников на­логовых органов при исполнении своих служебных обязанностей. Эти убытки должны возмещаться за счет средств федерального бюджета (ст. 35 Налогового кодекса).

В целях защиты своих прав налогоплательщик может обра­титься в органы Прокуратуры РФ,* которая осуществляет надзор за исполнением законов, включая и налоговое законодательство, за соблюдением прав гражданина, в том числе органами контроля и их должностными лицами.

>

* См.: Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» от 17 но­ября 1995 г. // СЗ РФ. 1995. № 47. Ст. 4472.

КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ

1. Дайте определение налога. Какие юридические признаки свойст­венны налогу?

2. Что такое сбор? Чем он отличается от налога?

3. Какую роль выполняют налоги?

4. Проведите классификацию налогов по разным основаниям.

5. Какие изменения в налогообложении произошли в период перехода к рыночным отношениям в российской экономике?

6. Что понимается в российском законодательстве под системой нало­гов и сборов? Какие платежи объединены этим понятием?

7. На какие уровни подразделяются законодательством налоговые платежи? Что входит в каждый из них, какие общие особенности свойст­венны платежам соответствующих уровней?

8. Что понимается под установлением налогов? Какой порядок уста­новления платежей налоговой системы предусмотрен законодательством, на каких нормах Конституции РФ он основан?

9. Дайте определение налогового права.

10. Охарактеризуйте источники налогового права. Укажите нормы Конституции РФ, закрепляющие основы налогового права.

11. Охарактеризуйте Налоговый кодекс РФ.

12. Какие основные элементы содержатся в каждом законе о налоге?

13. Что понимается под налоговыми льготами? , 14. Определите понятие налоговых правоотношений. Кто выступает в качестве их субъектов?

15. Каковы обязанности налогоплательщиков? В чем состоят их права?

16. Какими мерами обеспечивается исполнение налогоплательщика­ми их обязанностей?

17. В каком порядке взыскиваются невнесенные в срок налоговые пла­тежи (недоимки), пени, суммы санкций за просрочку платежей?

18. Какими правами обладают налоговые органы при осуществлении своих функций в области налогообложения?

19. Каковы обязанности и ответственность банков в области налогооб­ложения? Какие виды нарушений банком своих обязанностей предусмот­рены Налоговым кодексом РФ, меры ответственности за эти нарушения?

20. Определите понятие налогового правонарушения. Каковы их осо­бенности, круг субъектов?

21. Какие налоговые санкции применяются к налогоплательщикам, нарушившим налоговое законодательство, каковы их особенности?

22. Назовите конкретные налоговые правонарушения и применяемые налоговые санкции за их совершение.

23. Охарактеризуйте административный порядок защиты прав нало­гоплательщиков .

24. Охарактеризуйте судебный порядок защиты прав налогоплатель­щиков. Кто из них вправе обращаться за защитой прав в суд общей юрис­дикции и кто — в арбитражный суд?

25. Охарактеризуйте роль Конституционного Суда РФ в защите прав и законных интересов субъектов налогового права. В каком порядке она реализуется? Приведите конкретные примеры из деятельности Конститу­ционного Суда РФ в этой области.

26. Какова роль Прокуратуры РФ в защите прав субъектов налоговых правоотношений? Охарактеризуйте ее на основе Федерального закона «О Прокуратуре Российской Федерации».

3.3. Налоги с физических лиц

3.3.1. Общие положения

В Российской Федерации, как и во всех других государствах мира, существует разветвленная система налогов, взимаемых с собственных граждан, лиц без гражданства и иностранных граж­дан, именуемых в российском законодательстве с 1990-х гг. обоб­щенным термином — физические лица. Эта система в 1992г. суще­ственно изменилась. При сохранении наиболее крупного налога с физических лиц — подоходного налога, были отменены некоторые ранее установленные налоги, а именно: налог на холостяков, оди­ноких и малосемейных граждан, существовавший как дополнение к подоходному налогу; сельскохозяйственный налог; налог с вла­дельцев строений. Однако взамен было установлено несколько новых платежей, поглотивших или преобразовавших прежние, а их перечень дополнен и новыми налогами.

Налоги, взимаемые государством с населения, выполняют функции, свойственные налогам вообще. Но при этом они служат и средством связи гражданина, причем индивидуальной, с госу­дарством или органами местного самоуправления, отражают его индивидуальную причастность к государственным и местным делам, позволяют ощущать себя активно действующим членом об­щества по отношению к этим делам, дают основание для контроля за ними, а также ответственности государства и органов местного самоуправления перед налогоплательщиками. Разумеется, в таком аспекте можно рассматривать взаимоотношения и с органи­зациями, однако именно с гражданами он проявляется особенно четко в силу своей непосредственной связи с ними.

В действующую с 1992 г. систему налогов с физических лиц по законодательству Российской Федерации входят: подоходный налог; налоги на имущество; налог с имущества, переходящего в порядке наследования или дарения. Помимо них, они уплачивают целевые и общие с организациями налоги: земельный налог; налог с владельцев транспортных средств и другие платежи, зачисляе­мые в дорожные фонды; налог на покупку иностранной валюты; на индивидуальных предпринимателей (без образования юридичес­кого лица), как и на организации, распространяется налог с про­даж, единый налог на вмененный доход для определенных видов деятельности, местные налоги, устанавливаемые по решению ор­ганов местного самоуправления (налог на рекламу, налог на пере­продажу автомобилей). Кроме того, с граждан в соответствующих случаях взимается значительное число разнообразных сборов, пошлин и других обязательных платежей, включенных в налого­вую систему Российской Федерации.

В соответствии с Налоговым кодексом РФ (часть первая) число налогов с физических лиц несколько сокращается, хотя из этого не вытекает обязательное уменьшение налогового бремени, т.е. обще­го размера суммы налоговых платежей. Последнее зависит от ста­вок и льгот по налогам, определения налоговой базы по объекту налогообложения и других факторов. В Кодексе, в частности, не упоминаются целевые налоги, подлежащие зачислению в дорож­ные фонды, называется лишь один — дорожный налог. Но основ­ные налоги — подоходный и на имущество — сохранены. Переве­ден на уровень местного налог на наследование или дарение. Со­хранены и пошлины (государственная и таможенная) и ряд сборов. Все они также распределены по трем уровням.

3.3.2. Подоходный налог с физических лиц

Подоходный налог с физических лиц* — наиболее значитель­ный и по суммам поступлений, и по кругу плательщиков из числа прямых налогов с населения. Охватывая разнообразные источни­ки доходов граждан, он связан с различными сферами их деятель­ности. В связи с этим для подоходного налога особенно важно со­ответствие принципу справедливости. Основоположник финансо­вой науки в России Н.И. Тургенев писал: «Налоги должны быть распределяемы между всеми гражданами в одинаковой соразмер­ности; пожертвования каждого на пользу общую должны соответ­ствовать силам его, т.е. доходу».**

>

* См.: Закон РФ «О подоходном налоге с физических лиц» от 7 декабря 1991 г.//ВВС. 1992. № 12. Ст. 591; с изм. и доп. на 31 марта и 4 мая 1999 г //СЗРФ. 1999. № 14. Ст. 1663; № 18. Ст. 2221.

** См.: Тургенев Н.И. Опыт теории налогов. 1818 г. // У истоков финансового права. Т. 1 / Под ред. Козырина А.Н. М., 1998. С. 134.

Подоходный налог — один из главных налогов в современных государствах. Он возник в условиях капиталистического общества в XVIII—XIX вв., когда четко определились различия в видах и источниках доходов различных социальных групп: заработная плата рабочих, предпринимательский доход капиталиста, ссуд­ный процент и т.д. На введение подоходного налога существенное влияние оказало рабочее движение, требовавшее налоговой рефор­мы с целью снижения налогового бремени, а также другие факто­ры. Так, известный русский ученый И.Х. Озеров, объяснял причи­ны введения подоходного налога в Англии «дефицитами»,* а затем общественными отношениями, ростом числа трудящихся, кото­рые стали представлять уже крупную силу и были в состоянии заставить прислушиваться к их интересам..,».**

>

* Имеются в виду бюджетные дефициты, обусловленные во многом несовер­шенством налоговой системы.

** Озеров И.Х. Основы финансовой науки. Вып. 1. М., 1911. С. 362.

В царской России предпринимались попытки введения подо­ходного налога. Однако этому препятствовало крепостное право.* После его отмены к этому вопросу вновь вернулись. Наконец, в 1916 г. был принят закон о подоходном налоге со сроком начала взимания в октябре 1917 г. В связи с революционными событиями ввод в действие данного закона не состоялся.

>

* См.: Слуцкий М. И. Популярные лекции по финансовому праву. СПб., 1902. С. 50.

Позднее, в советский период в стране было введено и действова­ло законодательство о подоходном налоге с населения. Порядок взимания подоходного налога в Российской Федерации, введен­ный с января 1992 г. на основании Закона РФ от 7 декабря 1991 г., существенно отличается от ранее действовавшего, что связано с изменениями в экономике, процессами перехода ее к рыночным отношениям.

Наиболее значительные отличия заключаются в следующем. Произведен переход к исчислению подоходного налога всеми ка­тегориями плательщиков, исходя из совокупного годового дохо­да, а не месячного, как устанавливалось ранее для большей части налогоплательщиков. В отношении всех видов доходов теперь ус­тановлена единая шкала ставок и единая система льгот, тогда как прежде они различались по категориям доходов и плательщи­ков налогов (заработная плата рабочих и служащих, доходыоткустарно-ремесленных промыслов и т.п.). Расширен и круг пла­тельщиков: начиная с 1992 г. подоходный налог уплачивают и члены колхозов. Ранее уплачивался налог с фонда оплаты труда колхозников колхозом в целом, а не каждым колхозником в от­дельности. По-новому определяется налогооблагаемый минимум доходов: не в конкретной сумме, а в размере определенной кратности относительно минимальной заработной платы, установлен­ной законом (пятикратной, трехкратной, двукратной или одно­кратной). Более широким стало применение деклараций о дохо­дах. Такие черты создают предпосылки для дальнейшего реформи­рования подоходного налога, исходя из новых экономических ус­ловий. С момента введения в действие в Закон РФ о подоходном налоге с физических лиц от 7 декабря 1991 г. внесено большое число изменений и дополнений, в том числе довольно существен­ных в 1997—1999 гг.*

В Налоговом кодексе РФ (часть первая) подоходный налог с физических лиц по-прежнему включен в перечень федеральных налогов.

Плательщиками подоходного налога являются граждане РФ, иностранные граждане и лица без гражданства, как имеющие, так и не имеющие постоянного места жительства в РФ. Все они обоб­щенно именуются в Законе физическими лицами.

Вместе с тем Закон различает налогообложение лиц, имеющих постоянное место жительства (к ним относятся те из них, кото­рые проживают в Российской Федерации в общей сложности не менее 183 дней в календарном году) и не имеющих такового.

Объектом налогообложения является совокупный доход физи­ческого лица, полученный им в календарном году (т.е. с 1 января по 31 декабря), как в денежной (валюте РФ или иностранной валю­те), так и в натуральной форме, в том числе в виде материальной выгоды, полученной по вкладам в банках, договорам страхования, низкопроцентным ссудам.**

>

* См., в частности: Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О подоходном налоге с физических лиц» от 31 марта 1999 г. // СЗ РФ. 1999. № 14. Ст. 1663.

** Последнее (о материальной выгоде как объекте налогообложения в указан­ных случаях) установлено Федеральным законом от 10 января 1997 г. // СЗ РФ-1997. №3.Ст.355.

Доходы, полученные в натуральной форме, учитываются по го­сударственным регулируемым ценам, а при их отсутствии — по свободным (рыночным) ценам на дату получения дохода.

При этом у физических лиц, имеющих постоянное место жи­тельства в Российской Федерации, учитывается доход от источни­ков в Российской Федерации и за ее пределами, а у физических лиц, не имеющих постоянного места жительства, — лишь от ис­точников в Российской Федерации.

Доходы в иностранной валюте для целей налогообложения пересчитываются по курсу Центрального банка РФ, действовавшему на дату получения дохода. Уплата налога с доходов, получен­ных в иностранной валюте, производится в рублях или, по жела­нию налогоплательщика, — в иностранной валюте, покупаемой Центральным банком РФ.

Закон устанавливает перечень доходов, не подлежащих налого­обложению. При этом в нем выделяются две группы доходов: во-первых, не включаемые в совокупный доход, и, во-вторых, суммы доходов (расходов), на которые производится уменьшение сово­купного дохода.

К первой группе относятся:

• различного рода государственные пособия (кроме пособий по временной нетрудоспособности, в том числе по уходу за боль­ным ребенком);

• пенсии;

• алименты, получаемые физическими лицами;

• все виды установленных законодательством и решениями органов местного самоуправления компенсационных выплат в пределах утвержденных норм (связанных с выполнением трудовых обязанностей, переездом на работу в другую мест­ность, возмещением командировочных расходов, гибелью военнослужащего и др.);

• суммы материальной помощи, оказываемой в связи со сти­хийным бедствием или другим чрезвычайным обстоятельст­вом на основании решений органов законодательной власти или органов местного самоуправления, иностранными госу­дарствами (суммы оказываемой в других случаях материаль­ной помощи не включаются в облагаемый доход в пределах до 12-кратного размера минимальной заработной платы);

• проценты и выигрыши по облигациям и другим государст­венным ценным бумагам бывшего СССР, Российской Феде­рации и субъектов Федерации, а также выпущенным органа­ми местного самоуправления;

• проценты и выигрыши по вкладам в банках в пределах сумм, рассчитанных, исходя из ставки рефинансирования, уста­новленной Центральным банком РФ (а по вкладам в валю­те — в пределах до 15% годовых);

• суммы, получаемые в течение года от продажи квартир, жилых домов, дач, земельных участков, садовых домиков, земельных паев (долей), принадлежащих физическим лицам на праве собственности, в части, не превышающей 5000-крат­ного размера минимальной оплаты труда, а от продажи друго-го имущества — в части, не превышающей 1000-кратного

размера минимальной оплаты труда; в целях стимулирова­ния определенных видов общественно полезной деятельнос­ти и ее финансовой поддержки доходы от продажи выращен­ного в личном подсобном хозяйстве скота;

• доходы членов крестьянского (фермерского) хозяйства, по­лучаемые в этом хозяйстве от сельскохозяйственной деятель­ности, в течение пяти лет, и др.;

• стипендии студентов и аспирантов;

• доходы учащихся высших, средних специальных и других учебных заведений (дневной формы обучения), получаемые в связи с учебно-производственным процессом, за работы в период каникул по уборке сельскохозяйственных культур и заготовке кормов, в целях их социальной поддержки;

• с той же целью — суммы денежного довольствия, денежных вознаграждений и других выплат, получаемых военнослу­жащими в связи с исполнением обязанностей военной служ­бы, и другие доходы (выплаты) согласно п. 1 ст. 3 Закона РФ о подоходном налоге с физических лиц. Всего здесь содер­жится 42 подпункта, предусматривающих различные виды доходов, не подлежащих налогообложению. Последний под­пункт «я» об освобождении от налогообложения доходов фи­зических лиц, получаемых в виде гуманитарной помощи (со­действия) дополнен Федеральным законом от 4 мая 1999 г.*

Кроме того, совокупный доход уменьшается на указанные в Законе (п. 2-6 ст. 3) виды полученных или использованных дохо­дов (т.е. эти суммы вычитаются из совокупного дохода налогопла­тельщика).

>

* См.: Федеральный закон «О безвозмездной помощи (содействии) Российской Федерации и внесении изменений и дополнений в отдельные законодательные акты Российской Федерации о налогах и об установлении льгот по платежам в государст­венные внебюджетные фонды в связи с осуществлением безвозмездной помощи (содействия) Российской Федерации» от 4 мая 1999 г. // СЗ РФ. 1999. № 18. Ст.2221.

К ним относятся:

1) суммы установленного законом необлагаемого минимума до­ходов, предусмотренного в размере, кратном минимальной зара­ботной плате за каждый полный месяц, в течение которого получен доход:

— в пятикратном для Героев Советского Союза и Российской Федерации; лиц, награжденных орденом Славы трех степеней; ин­валидов и участников Гражданской и Великой Отечественной войн; лиц, получивших лучевую болезнь вследствие радиационных аварий; лиц, находившихся в Ленинграде в период блокады в годы Великой Отечественной войны; инвалидов I и II групп, инва­лидов с детства и др.;

— в трехкратном для родителей и супругов военнослужащих, погибших вследствие ранения, контузии или увечья, полученных ими при защите СССР, РФ или при исполнении иных обязанностей военной службы; граждан, выполнявших интернациональный долг в Афганистане и других странах, в которых велись боевые действия; для одного из родителей, супруга, опекуна и попечите­ля, на содержании которых находится инвалид с детства или ин­валид I группы; инвалидов III группы, имеющих на иждивении престарелых родителей или несовершеннолетних детей.

По нормам Закона, действовавшим до 1998—1999 гг., все ос­тальные налогоплательщики пользовались правом на необлагае­мый минимум доходов в размере однократной минимальной зара­ботной платы. С 1998 г. этот порядок изменился, а в 1999 г. в него внесены уточнения, касающиеся сумм получаемых доходов. Он заключается в следующем. Для физических лиц, доход которых не превысил 10 тыс. руб. в течение года необлагаемая подоходным налогом сумма дохода составляет двукратный размер минималь­ной заработной платы. Если сумма дохода в течение года составила от 10 тыс. руб. 1 коп. до 30 тыс. руб., то не облагаемой налогом является сумма в размере двукратной минимальной заработной платы до месяца, в котором доход не превысил 10 тыс. руб. При превышении этой суммы не подлежит налогообложению доход в размере одной минимальной заработной платы.

При превышении дохода 30 тыс. руб. не облагаемый налогом минимум доходов не предусмотрен. Однако в течение года произ­водится вычитание двукратного и однократного размера мини­мальной заработной платы из получаемого дохода по месяцам, со­ответственно его нарастающему итогу (до 30 тыс. руб.).

Размер минимальной заработной платы в связи с инфляцион­ными процессами регулярно устанавливается Законом РФ.*

>

* С 1 января 1997 г. минимальный размер оплаты труда установлен в сумме 8 490 руб. // СЗ РФ. 1997. № 3. Ст. 350.

В таких же пределах из совокупного дохода вычитаются суммы расходов на содержание детей и иждивенцев. Они произ­водятся на каждого ребенка в возрасте до 18 лет, студента и уча­щегося дневной формы обучения — до 24 лет, на каждого другого иждивенца, не имеющего самостоятельного источника дохода. Такое право на уменьшение суммы облагаемого налогом дохода имеют оба супруга.

Помимо рассмотренных, из совокупного дохода вычитаются и другие суммы, а именно:

— суммы доходов, перечисляемые по заявлениям физических лиц на благотворительные цели предприятиям, учреждениям и организациям культуры, образования, здравоохранения и соци­ального обеспечения, частично или полностью финансируемым из соответствующих бюджетов;

— суммы, направленные на строительство и приобретение жи­лого дома, квартиры, дачи, садового домика в пределах 5000-крат­ного размера минимальной оплаты труда, учитываемого за трех­летний период;

— суммы документально подтвержденных физическими лица­ми (кроме лиц, не имеющих постоянного места жительства в РФ) расходов, непосредственно связанных с извлечением дохода от вы­полнения ими работ по гражданско-правовым договорам и дохода от предпринимательской деятельности;

— суммы дохода, не превышающие размера совокупного дохо­да, облагаемого по минимальной ставке у физических лиц, полу­чивших лучевую болезнь, инвалидность в связи с радиационными авариями, принимавших участие в ликвидации их последствий, участвовавших в испытаниях ядерного оружия и т.п.;

— суммы, передаваемые в качестве добровольных пожертвова­ний в избирательные фонды кандидатов в депутаты органов госу­дарственной власти и местного самоуправления, а также в избира­тельные фонды избирательных объединений.

В результате производства предусмотренных Законом вычетов из совокупного дохода образуется облагаемый налогом совокуп­ный доход. Закон требует учитывать все доходы, получаемые фи­зическим лицом в разных местах и из разных источников, поэтому при налогообложении дохода к нему применяется определение «совокупный».

Ставки налога установлены в отношении облагаемого совокуп­ного дохода, полученного в календарном году по всем видам до­ходов.

В 1999 г. установлены раздельные ставки налога, зачисляемого в федеральный бюджет и бюджеты субъектов Российской Федера­ции. Причем для федерального бюджета — одинаковый размер ставки (3%) независимо от суммы полученного дохода. В бюджеты субъектов Российской Федерации налог зачисляется по дифферен­цированным ставкам (в зависимости от размера дохода).

Итак, с облагаемого совокупного дохода, полученного в кален­дарном году, подоходный налог взимается по следующим ставкам:

Размер совокупного облагаемого дохода, полученного в календарном году

Ставка налога в федеральный бюджет

Ставка налога в бюджеты субъектов Российской Федерации

До 30 000 руб.

3%

9%

От 30 001 до 60 000 руб.

3%

2 700 руб.+ 12% с суммы, превышающей 30 000 руб.

От 60 001 до 90 000 руб.

3%

6 300 руб. 17% с суммы, превышающей 60 000 руб.

От 90 001 до 150 000 руб.

3%

11 400 руб.+ 22% с суммы, превышающей 90 000 руб.

От 150 001 до 300 000 руб.

3%

24 600 руб.+ 32% с суммы, превышающей 150 000 руб.

От 300 001 руб. и выше

3%

72 600 руб. + 42% с суммы, превышающей 300 000 руб.

С сумм доходов, полученных в 1999 г., превышающих 150 000 руб., налог взимается в следующих размерах: в федераль­ный бюджет — 3%, в бюджеты субъектов Российской Федера­ции — 24 600 руб. + 32% с суммы, превышающей 150 000 руб.*

>

* См.: Федеральный закон от 31 марта 1999 г. // СЗ РФ. 1999. № 14. Ст. 1663.

С сумм материальной выгоды при получении процентов по вкладам в банках и страховых выплат налог исчисляется и удер­живается у источника фактической выплаты их физическому лицу отдельно от других доходов по ставке 15%.

Суммы подоходного налога исчисляются в полных рублях.

С лиц, не имеющих постоянного места жительства в РФ, налог удерживается у источника выплаты в размере 3% в федеральный бюджет и 17% в бюджеты субъектов РФ, если иное не предусмот­рено международными договорами. Однако с доходов, получаемых за выполнение трудовых и иных приравненных к ним обязаннос­тей, налог удерживается на общих основаниях.

Законодательство РФ при исчислении подоходного налога ис­ходит из принципа избежания двойного налогообложения. На это направлены следующие правила.

Доходы, полученные за пределами Российской Федерации фи­зическими лицами, имеющими постоянное место жительства в РФ, включаются в доходы, подлежащие налогообложению в РФ. Суммы подоходного налога, выплаченные в соответствии с законо­дательством иностранных государств физическими лицами, имеющими постоянное местожительство в РФ, засчитываются при внесении ими подоходного налога в РФ. При этом размер засчитываемых сумм налогов не может превышать сумму налога, подле­жащего уплате этими лицами в РФ. Уплата налога за пределами РФ должна быть подтверждена налоговым органом соответствую­щего иностранного государства.

Устанавливая в принципе одинаковый порядок налогообложе­ния всех видов доходов, закон закрепляет и особенности по разным их видам, выделяя несколько групп.

1. Налогообложение доходов, получаемых за выполнение тру­довых и иных приравненных к ним обязанностей по месту основ­ной работы. (службы, учебы).

Исчисление и удержание налога в этом случае производится предприятием, учреждением, организацией с начала календарно­го года по истечении каждого месяца. При этом учитывается доход, полученный не только от выполнения основных трудовых обязанностей, но и по совместительству, и от выполнения работ по гражданско-правовому договору в этой же организации. По окон­чании года производится перерасчет налога, исходя из сумм сово­купного дохода, начисленных физическому лицу в течение кален­дарного года.

Предприятия, учреждения и организации обязаны перечис­лять в бюджет суммы исчисленного и удержанного с физических лиц налога не позднее дня фактического получения в банке налич­ных денежных средств на оплату труда либо не позднее дня пере­числения со счетов указанных организаций в банке по поручениям работников причитающихся им сумм.

Предприятия, учреждения и организации, выплачивающие суммы на оплату труда из выручки от реализации продукции (вы­полнения работ и оказания услуг), перечисляют исчисленные суммы налога в банки не позднее дня, следующего за днем выпла­ты средств на оплату труда.

2. Налогообложение доходов, получаемых не по месту основной, работы (службы, учебы). Если гражданин помимо места основной работы (службы, учебы) получает одновременно какие-либо дохо­ды, в том числе от предпринимательской деятельности, от других предприятий, учреждений и организаций или физических лиц, зарегистрированных в качестве предпринимателей, то такие дохо­ды подлежат налогообложению без исключения из них сумм уста­новленного законом размера минимальной заработной платы, рас­ходов на содержание детей и иждивенцев и других, предусмотрен­ных п. 2—6 ст. 3 Закона РФ о подоходном налоге с физических лиц (за исключением сумм, удержанных в Пенсионный фонд РФ).

По окончании года сведения об этих доходах налогоплатель­щик должен включить в декларацию и представить ее по месту жительства в налоговый орган.

Предприятия, учреждения, организации и физические лица, зарегистрированные в качестве предпринимателей, обязаны не реже одного раза в квартал представлять налоговым органампоместу своего нахождения сведения о выплаченных физическим лицам суммах и удержанных с них налогах. Эти сведения пересы­лаются в налоговые органы по месту постоянного жительства на­логоплательщика.

3. Налогообложение доходов от предпринимательской дея­тельности и других доходов.

Здесь имеется в виду налогообложение доходов физических лиц от любых видов предпринимательской деятельности и других до­ходов, кроме уже рассмотренных выше.

Налогоплательщиками в этих случаях являются: физические лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица; нотариусы и другие лица, зани­мающиеся в установленном законодательством порядке частной практикой; физические лица, не имеющие основного места работы (службы, учебы), по суммам вознаграждений, полученных от предприятий, учреждений, организаций и физических лиц на ос­нове заключенных договоров гражданско-правового характера; физические лица, сдающие в наем или в аренду строения, кварти­ры, автомобили и другое движимое и недвижимое имущество, — по суммам доходов, получаемых как в денежной, так и в натураль­ной форме; физические лица с постоянным местом жительства в РФ — по суммам доходов, получаемых из источников за границей; физические лица — по доходам от продажи имущества, принадле­жащего им на праве собственности и т.д.

К плательщикам налога с таких доходов относятся, в частнос­ти, граждане, осуществляющие предпринимательскую деятель­ность индивидуально, а также в коллективе без образования юри­дического лица (в составе полного товарищества).*

>

* Индивидуальные предприниматели вправе перейти на уплату подоходного налога по упрощенной системе посредством оплаты патентов. См.: СЗ РФ. 1996. № 1.Ст. 15.

Облагаемым доходом выступает разность между суммой вало­вых доходов и произведенных для их получения расходов.

При этом из валового дохода исключаются документально под­твержденные плательщиком расходы, непосредственно связанные с извлечением этого дохода, или затраты, включаемые в себестои­мость продукции (работ, услуг), определяемые Правительством России.

При определении облагаемого дохода лиц, не имеющих основ­ного места работы, делаются и другие вычеты, предусмотренные законодательством для всех налогоплательщиков — физических лиц (необлагаемый минимум соответственно размеру минималь­ной заработной платы, расходы на иждивенцев и др.). Если доходы получены от нескольких предприятий, учреждений, организаций и физических лиц, зарегистрированных в качестве предпринима­телей, то вычеты производятся лишь в одном месте получения доходов по выбору налогоплательщика. При наличии у последнего места основной работы такие вычеты не производятся, так как это осуществляется по месту основной работы.

Налог по данной группе доходов исчисляется и удерживается при выплате дохода предприятиями, учреждениями, организа­циями, физическими лицами, зарегистрированными в качестве предпринимателей, или налоговыми органами на основании дек­лараций либо материалов проверок, а также полученных от орга­низаций сведений. Налог, исчисляемый налоговыми органами, уплачивается налогоплательщиком в три срока по доходам за про­шедший год. По совокупному годовому доходу налоговыми орга­нами производится перерасчет, а также взыскание или возврат налоговых сумм не позднее 15 июля следующего за отчетным года.

4. Налогообложение иностранных граждан и лиц без граждан­ства, имеющих постоянное место жительства в РФ.

На указанных лиц распространяются правила налогообложе­ния по рассмотренным трем группам доходов с некоторыми особен­ностями в определении облагаемого совокупного дохода (напри­мер, в нем учитываются суммы, выплачиваемые для компенсации расходов на обучение детей в школе, поездки членов семьи в от­пуск, и не включаются суммы компенсаций по найму жилого по­мещения). О полученных доходах эти лица представляют деклара­ции налоговым органам.

При налогообложении применяются общие ставки (ст. 6 Зако­на РФ о подоходном налоге с физических лиц).

Не подлежат налогообложению доходы следующих категорий иностранных граждан: глав и членов персонала представительств иностранных государств и членов их семей; членов администра­тивно-технического персонала представительств и членов их семей; членов обслуживающего персонала представительств, кото­рые не являются гражданами РФ или не проживают в РФ постоян­но; сотрудников международных организаций в соответствии с ус­тавами этих организаций.

В Законе РФ о подоходном налоге с физических лиц особо регу­лируется порядок представления деклараций о доходах. В сравне­нии с ранее действовавшим (до 1992 г.) законодательством круг лиц, которым надлежит представлять декларацию налоговым ор­ганам, значительно расширен.

От представления декларации освобождаются лица:

а) имеющие доход только от выполнения трудовых обязаннос­тей по месту основной работы, в том числе по совместительству по этому месту;

б) не имеющие постоянного места жительства в России, с дохо­дов, получаемых у источника выплат;

в) лица, совокупный облагаемый доход которых не превысил сумму дохода, облагаемую по минимальной ставке. С 1 января 1999 г. такой ставкой является 12% (3+9), применяемая при нало­гообложении доходов до 30 тыс. руб. Эти положения, однако, не распространяются на лиц, получающих доходы от предпринима­тельской деятельности.

Закон РФ от 31 марта 1999 г. изменил срок представления декларации: вместо до 1 апреля, она должна представляться нало­говому органу по месту постоянного жительства не позднее 30 ап­реля следующего за отчетным года. Если в течение года появляют­ся доходы от предпринимательской деятельности, то декларация подается в пятидневный срок по истечении месяца со дня их появ­ления.

При неправильном привлечении к уплате налога возврат или довзыскание производится не более чем за три года, предшествую­щих обнаружению факта неправильного удержания. При уклоне­нии налогоплательщика от уплаты налога не взысканные суммы взыскиваются за все время уклонения.

3.3.3. Налоги на имущество физических лиц

Закон РФ «О налогах на имущество физических лиц» был при­нят 9 декабря 1991 г.* В советский период действовало налогообло­жение принадлежащего гражданам имущества лишь по отдель­ным его видам, в сущности единичным: это налоги с владельцев строений и с владельцев транспортных средств. До 50—60-х гг. существовали налоги и с владельцев скота. Сюда же относится и налогообложение земли (платеж именовался земельной рентой)**. В силу незначительности перечня объектов налогообложения не применялось обобщающего их наименования, не существовало и общего нормативного акта, регулирование производилось отдель­ными нормативными актами по конкретным видам имущества.

>

* ВВС. 1992. № 8. Ст. 362; с изм.идоп.: 1993. №4. Ст. 118; №14. Ст. 486; 1236;

СЗ РФ. 1994. № 16. Ст. 1863; 1995. № 5. Ст. 346.

** См.: Указ Президиума Верховного Совета СССР «О местных налогах и сбо­рах» от 10 апреля 1942 г. // ВВС. 1942. № 13.

Поимущественные налоги действовали в царской России (на­пример, квартирный налог, налог с наследства). Они взимаются в зарубежных странах со стоимости движимого и недвижимого иму­щества, обычно по невысоким ставкам, в системе местного налого­обложения.

Особенность имущественных налогов состоит в том, что их объ­ектом является имущество само по себе, а не как источник дохода.*

Закон РФ от 9 декабря 1991 г. в едином акте установил нало­гообложение имущества граждан, охватывающее разнообразные его виды. Как исключение выделены автомобили и другие транс­портные средства на пневмоходу, налогообложение которых регу­лируется особым нормативным актом,** как и налогообложение земли.*** Круг объектов налогов на имущество по действующему законодательству в сравнении с недавним прошлым существенно расширен.

>

* По законодательству царской России выделялись помимо имущественных еще и имущественно-подоходные налоги, в которых учитывалась доходность объ­ектов налогообложения. См.: Ходский Л.В. Основы государственного хозяйства. СПб.,1894.С.167,275.

** Закон РФ «О дорожных фондах в РФ» от 18 октября 1991 г. // ВВС. 1991. № 44. Ст. 1426; с изм. и доп. на 25 июля 1998 г.//СЗ РФ. 1998. №13. Ст. 1473; №26. Ст.3013.

*** См.: Закон РФ «О плате за землю» от 11 декабря 1991 г. // ВВС. 1991. № 44. Ст. 1424; с изм. и доп. на 25 июня 1998 г. // СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3810.

Значительные изменения в налогообложение имущества фи­зических лиц внесены Федеральным законом от 17 июля 1999 г.* В основном они коснулись ставок налога на строения, помещения и сооружения: взамен установленной прежде общей ставки в 0,1% стоимости названного имущества предусмотрены дифферен­цированные ставки в зависимости от величины его стоимости. Соответственно уточнена компетенция органов местного самоуп­равления по определению ставок налогов на имущество физичес­ких лиц.

>

* См. Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О налогах на имущество физических лиц» от 17 июля 1999 г. // Российская газета. 1999. 21 июля.

Плательщиками налогов являются физические лица — собст­венники имущества, отнесенного Законом к объектам налогообло­жения.

Если имущество, признаваемое объектом налогообложения, находится в общей долевой собственности нескольких физических лиц, налогоплательщиком считается каждое из них соразмерно своей доле в этом имуществе. Аналогично определяются налого­плательщики, если имущество находится в общей долевой собст­венности физических лиц и предприятий (организаций). Однако если имущество находится в общей совместной собственности не­скольких физических лиц, на них возложена равная ответствен­ность по исполнению налогового обязательства.

Объекты налогообложения Закон подразделяет на две группы. К первой отнесены: жилые дома, квартиры, дачи, гаражи и иные строения, помещения и сооружения; ко второй — самолеты, вер­толеты, теплоходы, яхты, катера, мотосани, моторные лодки и другие водно-воздушные транспортные средства (за исключением весельных лодок).

Ставки налогов.

1. Закон устанавливает предельные ставки налога на строения, помещения и сооружения в дифференцированных размерах в за­висимости от стоимости имущества:

Стоимость имущества

Ставка налога

До 300 тыс. руб.

До 0,1 проц.

От 300 тыс. до 500 тыс. руб.

От 0,1до0,3проц.

Свыше 500 тыс. руб.

От 0,3 до 2,0 проц.

В рамках предусмотренных пределов конкретные ставки уста­навливаются нормативными правовыми актами представитель­ных органов местного самоуправления в зависимости от суммар­ной инвентаризационной стоимости указанного имущества. При этом органы местного самоуправления могут учитывать и другие критерии, например тип использования имущества.

2. Налог на транспортные средства уплачивается ежегодно по ставкам, установленным представительными органами местного самоуправления. Размер налога определяется в процентах от раз­мера минимального размера оплаты труда, действующего на 1 ян­варя года, за который начисляется налог (от 3 до 30%), и устанав­ливается в зависимости от вида транспортных средств с каждой лошадиной силы (с каждого киловатта мощности), с каждого пассажиро-места, с каждой регистровой тонны валовой вместимости.

Льготы установлены как для всех объектов налогообложения, так и по некоторым видам имущества.

По всем объектам за особые заслуги перед обществом и государством от налога освобождаются Герои Советского Союза и Российской Федерации и лица, награж­денные орденом Славы трех степеней, участники гражданской и Великой Отечест­венной войн и т.п. В качестве социальной поддержки также по всем объектам от налога освобождаются инвалиды I и II групп и инвалиды с детства; лица, получаю­щие льготы как подвергшиеся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС и других подобных аварий; лица, принимавшие участие в испытаниях ядерного оружия, в ликвидации аварий на ядерных установках; лица, уволенные с военной службы по достижении предельного возраста пребывания на военной службе, по состоянию здоровья или в связи с организационно-штатными мероприятиями при общей продолжительности военной службы 20 лет и более; члены семьи военнослужащего, потерявшие кормильца.

Помимо этого, освобождаются от налога на строения, помещения и сооруже­ния: пенсионеры; граждане, выполнявшие интернациональный долг в Афганиста­не и других странах, в которых велись боевые действия; родители и супруги погиб­ших военнослужащих, а также государственных служащих, погибших при испол­нении служебных обязанностей; деятели культуры, искусства и народные мастера, использующие специально оборудованные помещения (включая жилье) исключи­тельно в качестве творческих мастерских, ателье, студий, а также лица, исполь­зующие жилую площадь для организации негосударственных музеев, галерей, биб­лиотек и т.п. (на период использования). В соответствии с Федеральным законом от 17 июля 1999 г. налог не уплачивается также с расположенных на участках в . садоводческих и дачных некоммерческих объединениях граждан жилых строений жилой площадью до 50 кв.м и хозяйственных строений и сооружений общей пло­щадью до 50 кв.м.

От уплаты налога освобождаются владельцы моторных лодок с мотором мощ­ностью не более 10 л. с. (7,4 кВт).

Поскольку данный налог является местным и зачисляется в местный бюджет (по месту нахождения, регистрации имущества), то органы местного самоуправле­ния могут предоставлять дополнительные, помимо предусмотренных в Законе, льготы и уменьшать размеры ставок.

Исчисление налогов возложено на налоговые органы, которые вручают нало­гоплательщикам платежные извещения не позднее 1 августа.

За строения, помещения и сооружения, перешедшие по наследству, налог взима­ется с момента открытия наследства.* За вновь возведенные строения, помещения и сооружения налог уплачивается с начала года, следующего за их возведением.

>

* Временем открытия наследства признается день смерти наследодателя; при объявлении его умершим днем смерти считается день вступления в законную силу решения суда об этом (ст. 528 ГК РСФСР).

Налог на транспортные средства исчисляется по состоянию на 1 января того года, за который исчисляются платежи. По новым транспортным средствам залог исчисляется с начала года, следующего за их приобретением. За транспортное сред­ство, находящееся в собственности нескольких физических лиц, налог взимается с того лица, на имя которого оно зарегистрировано.

В случае уничтожения, полного разрушения строения, помещения, сооруже­ния или транспортного средства взимание налога должно быть прекращено, начи­ная с месяца, в котором они были уничтожены или полностью разрушены.

Налоговый кодекс России (часть первая) сохранил налог на имущество физических лиц, в числе налоговых платежей населе­ния, оставив его по-прежнему в группе местных налогов (ст. 15). Однако наряду с этим Кодекс в перечне региональных налогов предусмотрел и налог на недвижимость как альтернативный сово­купности налогов на имущество физических лиц, организаций и земельного налога. Действие последних прекращается на террито­рии тех субъектов РФ, органы государственной власти которых ввели налог на недвижимость. Таким образом, в результате введе­ния этого нового налога сократится число местных налогов, зачис­ляемых в местные бюджеты.

3.3.4. Налог с имущества, переходящего в порядке наследования или дарения

Налог с наследств и дарений имеет распространение в зарубеж­ных странах с глубокой древности, существуя в форме единого либо двух налогов. По этому налогу в современный период дейст­вует довольно высокий необлагаемый минимум, большое количе­ство льгот. Поэтому поступления от него в бюджет незначительны. В России налогообложение имущества, переходящего безвозмезд­ным способом, существовало еще при царе Алексее Михайловиче (царствовавшем с 1645 г.) и неоднократно впоследствии изменя­лось. Такой налог взимался и в СССР на основании постановления ЦИК и СНК СССР от 29 января 1926 г. Были установлены резко прогрессивные ставки от 1 до 90% , колебавшиеся в зависимости от стоимости имущества. Затем Указом Президиума Верховного Со­вета СССР от 9 января 1943 г. он был отменен и возрожден почти через 50 лет Законом РФ «О налоге с имущества, переходящего в порядке наследования или дарения» от 12 декабря 1991 г.* Данный налог действующим законодательством РФ отнесен к группе феде­ральных налогов с зачислением его в местный бюджет. Налоговый кодекс России (часть первая) отнес этот платеж к группе местных, изменив его наименование на налог с наследств или дарений (ст. 15).

>

* ВВС. 1992. № 12. Ст. 593; с изм. и доп.: 1993. № 4. Ст. 118; № 14. Ст. 486, 1236; СЗ РФ. 1995. № 5. Ст. 346.

Плательщики налога — физические лица, которые принима­ют на территории РФ имущество, переходящее в их собственность в порядке наследования или дарения на основании свидетельства о праве на наследство или договора дарения, нотариально удосто­веренных.

Объекты налогообложения представляют конкретно перечис­ленные в законе виды имущества. Их перечень после принятия Закона был впоследствии расширен. Итак, к объектам налогообло­жения отнесены: жилые дома, квартиры, дачи, садовые домики в садоводческих товариществах, автомобили, мотоциклы, мотор­ные лодки, катера, яхты, другие транспортные средства, предметы антиквариата и искусства, ювелирные изделия, бытовые изделия из драгоценных металлов и драгоценных камней и лом таких из­делий, паенакопления в жилищно-строительных, гаражно-строительных и дачно-строительных кооперативах, суммы, находя­щиеся во вкладах в учреждениях банков и других кредитных ор­ганизациях, средства на именных приватизационных счетах фи­зических лиц, имущественные и земельные доли (паи), валютные ценности и ценные бумаги в их стоимостном выражении.

Закон различает налогообложение имущества, переходящего по наследству, и имущества, переходящего в порядке дарения. Эти различия касаются необлагаемой части (стоимости) имущества, ставок, определения круга субъектов (плательщиков), льгот.

Более «мягкое» налогообложение установлено в отношении наследуемого имущества. Обязанность уплаты налога с насле­дуемого имущества установлена при превышении им стоимос­ти 850-кратного установленного законом размера минимальной месячной оплаты труда, а имущества, переходящего в порядке дарения, — 80-кратной минимальной месячной оплаты труда. Налог взимается с превышающей части указанной стоимости.

При налогообложении имущества, переходящего в порядке на­следования, закон выделяет три подгруппы налогоплательщи­ков: а) наследники первой очереди; б) наследники второй очереди;

в) другие наследники.* В зависимости от принадлежности к какой-либо из этих подгрупп установлены ставки налога. Они зависят также от стоимости наследуемого имущества. Так, при наследова­нии имущества стоимостью от 850-кратной до 1700-кратной мини­мальной заработной платы наследники первой очереди уплачива­ют налог в размере 5% стоимости имущества, превышающей 850-кратную минимальную заработную плату, наследники второй очереди — соответственно 10%, а другие наследники — 20%. С увеличением стоимости имущества возрастают и ставки налога. Максимальные ставки установлены при наследовании имущест­ва стоимостью свыше 2550-кратной минимальной заработной платы: для наследников первой очереди — в размере 127,5-крат­ной минимальной заработной платы плюс 15% стоимости имуще­ства, превышающей 2550-кратную минимальную заработную плату, а для наследников второй очереди — соответственно 255-кратной минимальной заработной платы плюс 30%, для дру­гих наследников — 425-кратной минимальной заработной платы плюс 40% стоимости имущества, превышающей 2550-кратный размер минимальной заработной платы.

>

* По гражданскому законодательству при наследовании по закону к наследни­кам первой очереди относятся дети (в том числе усыновленные), супруг, родители (усыновители) умершего, а также ребенок умершего, родившийся после его смерти;

второй очереди — братья и сестры умершего, его дед и бабка как со стороны отца, так и со стороны матери. Эти наследники призываются к наследованию по закону лишь при отсутствии наследников первой очереди или непринятии ими наследства, а также в случае, когда наследники первой очереди лишены завещателем права наследования (ст. 532 ГК РСФСР).

Подобный принцип налогообложения применен и в отношении имущества, переходящего в порядке дарения. Налогоплательщи­ки в этом случае разделены на две подгруппы, а) дети, родители и б) другие физические лица.

Дети и родители обязаны уплатить налог в размере 3% стоимос­ти имущества, переходящего в порядке дарения, превышающей 80-кратную минимальную заработную плату, а другие физические лица — 10% , Ставки налога увеличиваются в зависимости от сто­имости имущества. Максимальные ставки установлены в отноше­нии имущества, превышающего 2550-кратную минимальную за­работную плату, а именно: для детей и родителей — в размере 176,1-кратной минимальной заработной платы плюс 15% стоимос­ти имущества, превышающей 2550-кратную минимальную зара­ботную плату, для других физических лиц — 502-кратной мини­мальной заработной платы плюс 40%.

Установлены следующие льготы. От налога освобождаются: имущество, переходящее в порядке наследования или дарения супругу; жилые дома (квартиры) и паенакопления в жилищно­строительных кооперативах, если наследники (одаряемые) про­живали в этих домах (квартирах) совместно с наследодателем (да­рителем) на день открытия наследства или оформления договора (дарения); имущество лиц, погибших при защите СССР и РФ в связи с выполнением ими государственных или общественных обязанностей, или в связи с выполнением долга гражданина СССР и РФ по спасению человеческой жизни, охране государственной собственности и правопорядка.

Не облагаются налогом жилые дома и транспортные средства, переходящие в порядке наследования инвалидам I и II групп; транспортные средства, переходящие в порядке наследования чле­нам семей военнослужащих, потерявших кормильца. Потерявши­ми кормильца считаются члены семьи умершего (погибшего) воен­нослужащего, имеющие право на получение пенсии по случаю по­тери кормильца.

Исчисление налога производится налоговыми органами на ос­новании документов, представляемых им нотариусами, а также должностными лицами, уполномоченными совершать нотариаль­ные действия.

Если физическому лицу от одного и того же физического лица в течение года неоднократно переходит в собственность имущество в порядке дарения, то налог исчисляется с общей стоимости иму­щества на основании всех нотариально удостоверенных договоров.

Налогоплательщик уплачивает налог на основании платежного извещения, вручаемого ему налоговым органом. Уплата должна быть произведена не позднее трехмесячного срока со дня вручения им извещения.

Имущество, перешедшее в порядке наследования или дарения, может быть продано, подарено, обменено лишь после уплаты нало­га, подтвержденной справкой налогового органа.

КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ

1. Какие платежи входят в систему налогов с физических лиц? Какова роль налогов с населения?

2. Каким законом регулируется взимание подоходного налога с физи­ческих лиц? К каким классификационным группам платежей относится этот налог? Какие группы плательщиков налога выделяет закон?

3. Что является объектом налогообложения подоходным налогом с физических лиц? Какие доходы подлежат налогообложению? Какие виды доходов и расходов исключаются из совокупного дохода? Что такое обла­гаемый совокупный доход?

4. Что такое необлагаемый налогом минимум доходов? В каких разме­рах он установлен по подоходному налогу с физических лиц? Какие вне­сены изменения в 1999 г. в размеры и порядок его применения?

5. Какие действуют ставки по подоходному налогу с физических лиц? Назовите новые моменты в шкале ставок, введенных в 1999 г.?

6. Какие имеются особенности налогообложения в зависимости от видов доходов физических лиц?

7. Какие льготы предусмотрены по подоходному налогу с физических лиц?

8. К каким классификационным группам платежей относятся налоги на имущество физических лиц? Каким законодательством они регулиру­ются?

9. Дайте юридическую характеристику налогов на имущество физи­ческих лиц соответственно основным элементам налогового закона (пла­тельщики, объект налогообложения, ставки, льготы).

10. К каким классификационным группам платежей налогов относит­ся налог с имущества, переходящего в порядке наследования и дарения? Каким законодательством регулируется этот налог?

11. Назовите плательщиков и объекты обложения по налогу на иму­щество, переходящее в порядке наследования и дарения.

12. Какими особенностями различаются налогообложение имущест­ва, переходящего в порядке наследования, от налогообложения имущест­ва, переходящего в порядке дарения?

13. Какие налоги с физических лиц закреплены в Налоговом кодексе России (часть первая)? Что нового в его нормах по этому вопросу?

14. К каким уровням относятся налоги с физических лиц по Налого­вому кодексу России (часть первая)?

15. Каково соотношение налога на недвижимость с налогами на иму­щество согласно Налоговому кодексу России (часть первая)?

3.4. Налоги с организаций

3.4.1. Общие положения

До 1992 г. виды налоговых платежей государственных пред­приятий и других хозяйственных организаций, основанных на не­государственных формах собственности (кооперативной, колхоз­ной, общественной), существенно различались между собой. Дохо­ды (прибыль) государственных предприятий в большей мере под­лежали централизованному перераспределению, изъятию по рас­поряжению органов государственного управления (министерств, ведомств) и зачислению в централизованные денежные фонды. Поэтому государственные предприятия, помимо налоговых по форме своих платежей (налог с оборота), имели обязанность вно­сить в бюджет платежи, такой формы не имевшие (отчисления от прибыли, свободный остаток прибыли). Они отличались от нало­гов индивидуализированностью размеров для разных пред­приятий.

В законодательстве и литературе такие платежи именовались не налогами, а обязательными платежами государственных пред­приятий в бюджет. В то же время в науке финансового права и в финансовой экономической науке была обоснована доктрина, со­гласно которой и те платежи государственных предприятий, кото­рые имеют налоговую форму (налог с оборота), по своей сущности налогами также не являются. Основным аргументом для обоснова­ния данного положения, помимо других факторов, выдвигалось отсутствие в этом случае перехода части доходов в собственность государства, так как предприятия являлись государственными.* Впоследствии повышение уровня самостоятельности и возникно­вение новых форм взаимоотношений государственных предпри­ятий с органами государственного управления, установление рав­ноправия предприятий независимо от форм собственности при переходе к рыночной экономике обусловили и общность правового

положения предприятий в области платежей в бюджет, а также единство применяемой к ним системы налогообложения. Выделе­ние из последней особой системы платежей для государственных предприятий потеряло прежнее значение.

>

* См., например: Цыпкин СД. Доходы государственного бюджета СССР. Пра­вовые вопросы. М., 1973. С. 47; Марьяхин Т.Л. Налоги в СССР. М., 1958. С. 15. Подобная позиция высказывалась и в ранее изданных учебниках по советскому финансовому праву.

До 90-х гг. основными платежами государственных предпри­ятий были установленные в результате реформы 1930 г. налог с оборота и отчисления от прибыли. Последние преобразовались затем в разные формы: плату за фонды, фиксированные платежи, свободный остаток прибыли, отчисления от прибыли в новом вари­анте. При этом налог с оборота распространялся и на негосударст­венные предприятия, а в отношении государственных предпри­ятий он признавался налогом лишь по форме, но не по существу. Колхозно-кооперативные и общественные предприятия уплачива­ли также соответствующие подоходные налоги.

Однако уже в Законе СССР «О государственном предприятии (объединении)» от 30 июня 1987 г. содержалась ориентация на переход к налогообложению прибыли этих предприятий (ст. 17).* Предполагалось сочетать его с другими обязательными платежами в бюджет.

>

* ВВС.1987.№ 26.Ст.385.

И лишь в 1992 г. была проведена реформа платежей в бюджет всех предприятий и других организаций. В системе этих платежей перестали учитываться особенности форм собственности платель­щиков. С этой точки зрения она стала унифицированной. Основ­ной формой платежей в государственную казну стал налог. Круг налогоплательщиков-организаций значительно расширился. В него вошли также банки, страховые и другие коммерческие ор­ганизации. Но и некоммерческие организации, в том числе бюд­жетные, стали налогоплательщиками при наличии у них объекта налогообложения.

По действующему российскому законодательству организации уплачивают налоги, относящиеся к разным территориальным уровням.

Рассматривая правовой статус организаций в качестве налого­плательщиков, следует заметить, что в законодательстве встреча­ется выражение «юридическое лицо», которое применяется как обобщенное, относящееся к организациям различных видов и пра­вовых форм. Причем под этим термином законодательство нередко имеет в виду и организации, не являющиеся юридическими лица­ми (филиалы и другие аналогичные подразделения, имеющие от­дельный баланс и расчетный счет). В таком расширенном толкова­нии, например, говорится о юридическом лице в нормах Закона РФ «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» от 27 декабря 1991 г., как утративших в 1999 г. силу, так и продол­жающих действовать. Однако Налоговый кодекс России (часть первая) применяет в качестве обобщающего уже другой термин, а именно «организации» (ст. 19).

В качестве налогоплательщиков могут выступать как коммер­ческие, так и некоммерческие организации. Коммерческие орга­низации, в отличие от некоммерческих, основной целью своей де­ятельности имеют извлечение прибыли.* Особо среди коммерчес­ких организаций выделяются субъекты малого предприниматель­ства, которым оказывается государственная поддержка в разви­тии их деятельности, распространяющаяся и на область налогооб­ложения в форме предоставления налоговых льгот, отсрочек и рас­срочек по уплате налогов.** Субъектам малого предпринимательст­ва предоставлена возможность применения упрощенной системы налогообложения.***

>

* См.: ст. 50 ГК РФ.

** См.: Федеральный закон «О государственной поддержке малого предприни­мательства в Российской Федерации» от 14 июня 1995 г. // СЗ РФ. 1995. № 25.

Ст. 2343.

*** См.: Федеральный закон «Об упрощенной системе налогообложения, учета и отчетности для субъектов малого предпринимательства» от 29 декабря 1995 г. // СЗ РФ. 1996. № 1. Ст. 15.

Итак, к плательщикам налогов, входящим в группу организа­ций, относятся:

а) предприятия и организации (в том числе бюджетные), имею­щие согласно российскому законодательству статус юридического лица, включая созданные на территории России предприятия с иностранными инвестициями;

б) международные объединения и организации, осуществляю­щие предпринимательскую деятельность на российской терри­тории;

в) компании, фирмы, любые другие организации, образован­ные в соответствии с законодательством иностранных государств, которые осуществляют в России предпринимательскую деятель­ность через постоянные представительства (или — иностранные юридические лица);

г) филиалы и другие аналогичные подразделения предприятий и организаций при условии, что они имеют отдельный баланс и расчетный счет. Не являясь юридическими лицами, филиалы на­селяются имуществом создавшим их юридическим лицом и дейст­вуют на основании утвержденного им положения.*

>

* См.: ст. 55 ГК РФ.

Уточненный перечень налогоплательщиков-организаций со­держится в законах по каждому налогу. Придание статуса нало­гоплательщиков филиалам и другим подразделениям способству­ет более полному охвату объектов налогообложения и своевремен­ному поступлению средств в государственную казну.

Все перечисленные субъекты несут обязанность уплатить какой-либо налог и другие связанные с ней обязанности лишь при наличии у них соответствующих объектов налогообложения. Они же обязаны:

• руководствуясь законодательством, исчислить сумы налого­вых платежей, подлежащих уплате в установленные сроки;

• своевременно перечислить со своего расчетного счета в банке требуемую сумму;

• вести бухгалтерский учет, представлять налоговым органам отчеты о финансово-хозяйственной деятельности и в установ­ленных случаях — расчеты платежей.

Объектами налогообложения для организаций могут быть:

прибыль, доход, стоимость определенных товаров, оборот товаров и другие денежные суммы, а также имущество. Соответственно этому организации уплачивают налоги: на прибыль, на имущест­во, на добавленную стоимость и акцизы, на операции с ценными бумагами. С них взимается также ряд налогов целевого и нецеле­вого назначения, относящихся одновременно и к физическим лицам (налоги, зачисляемые в дорожные фонды, земельный налог, на покупку иностранной валюты, налог с продаж и др.). Организации в соответствующих случаях осуществляют и такие платежи, включенные в налоговую систему, как государственная и таможенная пошлины, разнообразные сборы, платежи за поль­зование природными ресурсами, иные платежи обязательного ха­рактера. Наиболее существенны по числу плательщиков и посту­пающим суммам — налог на прибыль, налог на добавленную стои­мость и акцизы, из иных платежей — таможенная пошлина.

Федеральным законом от 10 февраля 1999 г.* в налоговое зако­нодательство внесены дополнения, касающиеся налогообложения организаций, действующих в области недропользования на основе соглашений о разделе продукции, заключаемых с государством в соответствии с федеральным законом.** В соответствии с дополне­ниями к Закону РФ «Об основах налоговой системы» (к ст. 19—21) взимание налогов и сборов при заключении таких соглашений за­меняется разделом произведенной продукции или осуществляется в соответствии с налоговым законодательством с учетом положе­ний Закона РФ «О соглашениях о разделе продукции». Замена уплаты налогов разделом продукции распространяется на акцизы, налоги на прибыль и имущество предприятий, на добавленную стоимость, таможенную пошлину, налог на пользователей автомо­бильных дорог, платежи за пользование недрами и др. Соответст­вующие дополнения внесены в законы об этих платежах.

>

* СЗ РФ. 1999. №7. Ст. 879.

** См.: Федеральный закон «О соглашениях о разделе продукции» от 30 декаб­ря 1995 г. // СЗ РФ. 1996. № 1. Ст. 18; 1999. № 2. Ст. 246.

3.4.2. Налог на добавленную стоимость

Налог на добавленную стоимость (НДС) введен Законом РФ от б декабря 1991 г.* До этого такого налога в стране не было. В тот же день Верховный Совет Российской Федерации принял Закон «Об акцизах». Одновременно с января 1992 г. были отменены налог с оборота, установленный в результате проведения налого­вой реформы 1930 г.** и представлявший крупнейший стабильный источник бюджетных доходов, и налог на продажи, действовав­ший в течение 1991 г.***

>

* ВВС. 1991. № 52. Ст. 1871 с изм. и доп. на 31 марта 1999 г. // СЗ РФ. 1999. № 5. Ст. 1662, и на 4 мая 1999 г. // СЗ РФ. 1999. № 18. Ст. 2221.

** См.: Положение о налоге с оборота предприятий общественного сектора. Пост. ЦИК и СНК СССР от 2 сентября 1930 г. // СЗ СССР. 1930. № 46. Ст. 477.

*** О введение налога на продажи см.: ВВС. 1991. № 1. Ст. 55.

Налог на добавленную стоимость имеет широкое распростране­ние в развитых капиталистических странах, являясь разновиднос­тью налога с оборота.

Наименование его объясняется тем, что налог уплачивается с той части стоимости, которая добавляется (прирастает) на каждой стадии производства товара (работ, услуг). Дело в том, что в выруч­ке предприятия за реализованную им продукцию содержится сумма НДС, уплаченная поставщиком, продукцию которого ис­пользовало данное предприятие для производства новой продук­ции. Поэтому из общей суммы налога, рассчитанной за реализа­цию вновь созданной продукции, вычитается та сумма, которая уплачена поставщиком, а данное предприятие вносит в бюджет лишь оставшуюся часть, т.е. налог с добавленной стоимости.

По российскому законодательству налог на добавленную стои­мость представляет собой форму изъятия в бюджет части добав­ленной стоимости, создаваемой на всех стадиях производства и определяемой как разница между стоимостью реализованных товаров, работ и услуг и стоимостью материальных затрат, отне­сенных на издержки производства и обращения.

К числу плательщиковналога относятся:

а) предприятия и организации, имеющие согласно российскому законодательству статус юридических лиц, включая предприятия с иностранными инвестициями, осуществляющие производствен­ную и иную коммерческую деятельность;

б) полные товарищества, реализующие товары (работы, услуги) от своего имени;

в) индивидуальные (семейные) частные предприятия, осущест­вляющие производственную и иную коммерческую деятельность;

г) филиалы, отделения и другие обособленные подразделения предприятий, находящиеся на российской территории и самосто­ятельно реализующие товары (работы, услуги);

д) компании, фирмы, любые другие организации, образован­ные в соответствии с законодательством иностранных государств и международные организации, их филиалы и представительства, осуществляющие производственную и иную коммерческую дея­тельность на российской территории.

В дальнейшем перечисленные предприятия и организации будут именоваться предприятиями.

Плательщиками налога на добавленную стоимость в отноше­нии товаров, ввозимых на территорию Российской Федерации, яв­ляются предприятия, определяемые в соответствии с таможенным законодательством России.

Объектами налогообложения являются обороты (т.е. выручка) по реализации на российской территории товаров, выполненных работ и оказанных услуг, а также товары, ввозимые на территорию Российской Федерации, в соответствии с таможенными режима­ми, установленными таможенным законодательством России.

Закон конкретизирует положения об объектах налогообложе­ния, определяя несколько групп оборотов, а именно:

а) обороты по реализации всех товаров как собственного произ­водства, так и приобретенных на стороне;

б) обороты по реализации товаров (работ, услуг) внутри пред­приятия для нужд собственного потребления, затраты по которым не относятся на издержки производства и обращения, а также своим работникам;

в) обороты по реализации товаров (работ, услуг) в обмен на дру­гие товары (работы, услуги);

г) обороты по передаче безвозмездно или с частичной оплатой товаров (работ, услуг) другим предприятиям или физическим лицам;

д) обороты по реализации предметов залога, включая их пере­дачу залогодателю при неисполнении обеспеченного залогом обя­зательства.

Закон устанавливает, что исчисление облагаемого оборота про­изводится на основе стоимости реализуемых товаров (работ, услуг), исходя из применяемых цен и тарифов (без включения налога на добавленную стоимость). Если оборот исчисляется по товарам, с которых взимаются акцизы, то сумма акцизов в него включается.

В облагаемый налогом оборот включаются также любые полу­чаемые предприятиями денежные средства, если их получение связано с расчетами по оплате товаров (работ, услуг).

Облагаемым оборотом при изготовлении товаров из давальческого сырья и материалов является стоимость их обработки.

Закон предусматривает особенности определения облагаемого оборота предприятий разных отраслей — строительных, стро­ительно-монтажных и ремонтных; розничной торговли и общест­венного питания; заготовительных, снабженческо-сбытовых, оп­товых и т.п.; при осуществлении предприятиями посреднических услуг.

Особо предусмотрен порядок исчисления налогооблагаемой базы по товарам, ввозимым на территорию Российской Федера­ции: в нее должна включаться таможенная стоимость товара, та­моженная пошлина, а по подакцизным товарам — и сумма ак­циза.

Ставка налога. Первоначально ставка НДС была установлена в размере 28% с облагаемого оборота, а при реализации товаров по регулируемым ценам — 21,88%; впоследствии по некоторым про­довольственным товарам (муке, крупе) ставка была понижена до 15%. С января 1993 г. ставки НДС пересмотрены в сторону по­нижения. Они различаются в зависимости от видов товаров:

10% — по продовольственным товарам (за исключением подак­цизных) по перечню, утверждаемому Правительством РФ, и това­рам для детей по перечню, утвержденному Правительством РФ;*

>

* В такой перечень включены следующие продовольственные товары хлеб, мясо и мясопродукты, яйца, маргарин и т д , а также продукты диабетического и детского питания (СЗ РФ 1998 №42 Ст 5165)

10% — по зерну, сахару-сырцу, рыбной муке, рыбе и морепродуктам, реализуемым для использования в технических целях, кормопроизводства и производства лекарственных препаратов;

Из числа товаров для детей в перечень включены детские кровати, матрацы и коляски, тетради школьные и др. (СЗ РФ 1998 № 29. Ст 3572).

20% — по остальным товарам (работам, услугам), включая по­дакцизные продовольственные товары.

Указанные ставки применяются также при исчислении налога на добавленную стоимость по товарам, ввозимым на территорию РФ.

Реализация товаров (работ, услуг) населению и организациям производится по ценам (тарифам), увеличенным на сумму НДС. Сумма указывается в расчетных документах на реализуемые това­ры (работы, услуги) отдельной строкой.

По налогу на добавленную стоимость установлен широкий круг льгот, имеющих разное назначение: стимулировать производство, экспорт производимых товаров, оказывать финансовую поддерж­ку социально значимым объектам, содействовать развитию кре­дитно-денежных отношений и др. Их перечень является единым на всей российской территории.

Льготы выражаются в освобождении отдельных видов товаров (работ, услуг) от уплаты НДС.

Так, от НДС освобождаются: услуги городского пассажирского транспорта, продукция собственного производства студенческих и школьных столовых, больниц и т.п., услуги в сфере образования, связанные с учебно-производственным и воспитательным процес­сом; научно-исследовательская работа, выполняемая за счет бюд­жета; товары (работы, услуги), производимые и реализуемые орга­низациями, в которых инвалиды составляют не менее 50% общего числа работников; ритуальные услуги; продукция собственного производства сельскохозяйственных предприятий, реализуемая в счет натуральной оплаты; операции по страхованию, банковские операции; товары, экспортируемые непосредственно предпри­ятиями-изготовителями; товары, ввозимые на территорию РФ в качестве гуманитарной помощи; технические средства для инва­лидов; услуги, оказываемые членами коллегий адвокатов, и ряд других. Всего в Законе РФ «О налоге на добавленную стоимость» с изменениями и дополнениями на 31 марта 1999 г. перечислено более 30 видов товаров (работ, услуг), освобождаемых от этого на­лога (ст. 5).

Перечень льгот, как и размер ставок по НДС, могут уточняться при утверждении бюджета на предстоящий финансовый год.

Сроки уплаты налога. Налог уплачивается ежемесячно, исхо­дя из фактических оборотов по реализации товаров (работ, услуг) за истекший календарный месяц не позднее 20 числа следующего месяца. Предприятия, отнесенные Федеральным законом «О госу­дарственной поддержке малого предпринимательства в Российской Федерации» к малым предприятиям, уплачивают налог еже­квартально в срок не позднее 20 числа месяца, следующего за пос­ледним месяцем отчетного квартала.

Датой совершения оборота считается день поступления средств за товары (работы, услуги) на счета в банках, а при расчетах налич­ными деньгами — день поступления выручки в кассу. Уплата на­лога по товарам, ввозимым на российскую территорию, произво­дится одновременно с уплатой других таможенных платежей.

Контроль за внесением НДС в бюджет возложен на налоговые и, в соответствующих случаях, на таможенные органы. Взыскание недоимки по НДС, сумм штрафов и применение иных налоговых санкций производится также налоговыми органами, а по импорт­ным товарам — таможенными органами.

Законодательство учитывает особенность хозяйственных свя­зей в рамках СНГ. В отношении хозяйствующих субъектов госу­дарств — участников СНГ по ввозимым в РФ или вывозимым с территории РФ товарам могут устанавливаться межгосударствен­ные соглашения РФ о принципах взимания НДС при расчетах за реализуемые на территориях стран СНГ товары (работы, услуги). При отсутствии такого соглашения данные вопросы подлежат ре­шению на основе взаимности применительно к каждому отдельно­му государству — участнику СНГ.

3.4.3. Акцизы

Акцизы введены Законом РФ от 6 декабря 1991 г.* Как и налог на добавленную стоимость, они имеют широкое распространение в странах с развитой рыночной экономикой. Такие платежи приме­нялись и в СССР до налоговой реформы 1930 г.

>

* ВВС. 1991. № 52. Ст. 1872.

Термин «акциз» происходит от латинского слова accedere (об­резать). Акциз, будучи косвенным налогом, имеет определенное сходство с налогом на добавленную стоимость, но отличается от него своей индивидуализированностью, привязкой к конкретным товарам. Например, в Германии подакцизными являются сигаре­ты, пиво, соль, чай, уксус, игральные карты. В странах Запада под акцизы подпадают обычно товары массового внутреннего потреб­ления.

По российскому Закону акцизы — это косвенные налоги, вклю­чаемые в цену товара и в результате этого фактически оплачивае­мые покупателем, хотя юридически плательщиками в казну вы­ступают организации, производящие и реализующие товары.

Закон РФ от 6 декабря 1991 г., установивший акцизы, действу­ет в новой редакции, принятой Федеральным законом от 7 марта 1996 г., с последующими изменениями.* Был уточнен круг пла­тельщиков, перечень подакцизных товаров, объект налогообложе­ния, порядок исчисления и уплаты налога, ставки акцизов за не­которыми исключениями установлены непосредственно законода­тельным актом (прежде установление всех их относилось к полно­мочиям ПравительстваРФ).

>

* СЗ РФ. 1996. № 11. Ст. 1016; 1997. № 3. Ст. 356; 1998. № 7. Ст. 800; № 30. Ст.3614;1999. № 1.Ст. 1; № 7.Ст.879.

В законе дается конкретный перечень видов товаров (продук­ции), которые облагаются акцизами. Это спирт этиловый из всех видов сырья, спиртосодержащая продукция, алкогольная продук­ция, пиво, табачные изделия, ювелирные изделия, нефть, вклю­чая газовый конденсат, бензин автомобильный, легковые автомо­били (за исключением автомобилей с ручным управлением, в том числе ввозимых на российскую территорию, реализуемых инвали­дам в порядке, определяемом Правительством РФ), а также от­дельные виды минерального сырья в соответствии с перечнем, ут­верждаемым Правительством РФ.

Отдельные виды подакцизных товаров подлежат обязательной маркировке марками акцизного сбора установленного образца. На перечисленные товары акцизы распространяются и в тех случаях, когда они ввозятся на территорию РФ. Обложение акцизами при этом производится в соответствии с Законом об акцизах и тамо­женным законодательством РФ.

Плательщиками акцизов выступают организации, а также в соответствии с Законом РФ от 10 января 1997 г.* и индивидуаль­ные предприниматели. Последние условно именуются в Законе также организациями. Помимо российских, плательщиками ак­цизов могут быть иностранные и международные организации.

Объект налогообложения зависит от формы, в которой установ­лены ставки акцизов, от использованного сырья (давальческого или нет) и других факторов. Им может быть стоимость товаров или их объем в натуральном выражении.

>

*СЗРФ.1997.№3 Ст.356

По товарам, ввозимым на российскую территорию, объектом налогообложения является таможенная стоимость, увеличенная на сумму таможенной пошлины и таможенных сборов. При уста­новлении специфических (твердых — с литра, штуки и т. п.) ставок акцизов объектом налогообложения является объем ввозимых на территорию Российской Федерации товаров в натуральном выра­жении.

Ставки акцизов являются едиными на всей территории Рос­сийской Федерации. Они распространяются и на подакцизные то­вары, ввозимые на российскую территорию. Однако по подакциз­ным видам минерального сырья утверждаются Правительством РФ дифференцированные ставки в зависимости от горно-геологических и экономико-географических условий месторождений.

Ставки акцизов, кроме утверждаемых Правительством РФ, ус­тановлены в Законе в двух формах: 1) в процентах к стоимости товаров по отпускным ценам без учета акцизов; 2) в рублях за единицу измерения товаров.

Первые действуют в отношении ювелирных изделий (15%) и автомобилей легковых (10%).

В твердых суммах установлены ставки по другим подакцизным товарам: за разные виды алкогольной продукции за 1 литр от 3 до 60 руб.; за 1 литр пива 72 коп.; за табачные изделия за 1 кг или число штук сигарет, папирос и т.д. (168 руб. за 1 кг трубочного табака, 3 руб. 60 коп. за 1 штуку сигар, 7 руб. за 1000 штук сигарет без фильтра и т.д.); за 1 тонну бензина автомобильного от 350 до 450 руб.; за нефть (средневзвешенная ставка) — 55 руб. за 1 тонну. При пересмотре этих ставок должны вноситься соответствующие изменения в Закон об акцизах.

В целях обеспечения полноты сбора акцизов и предотвращения нелегального ввоза и реализации подакцизных товаров с 1 июля 1994 г. введен порядок взимания акцизов в форме продажи марок акцизного сбора и обязательная маркировка на алкогольную и та­бачную продукцию. С 1 января 1995 г. постановлением Правитель­ства РФ запрещена реализация на территории Российской Федера­ции товаров, подлежащих маркировке, без наличия на них марок акцизного сбора.* Принятый впоследствии Федеральный закон «О государственном регулировании производства и оборота этило­вого спирта и алкогольной продукции» от 22 ноября 1995 г.** уста­новление акцизов на алкогольную продукцию определил как один из элементов государственного регулирования в отношении этой продукции. Согласно изменениям и дополнениям, внесенным в него Федеральным законом от 10 января 1997 г., обязательной маркировке марками акцизного сбора или специальными марка­ми подлежит алкогольная продукция с содержанием алкоголя свыше 6 процентов. Кроме того, 8 января 1998 г. принят Федераль­ный закон «О сборах за выдачу лицензий на производство и оборот этилового спирта и алкогольной продукции».***

>

* См.: САПП. 1994. № 17. Ст. 1404; СЗ РФ. 1996. № 31. Ст. 3719, 3720; № 33. Ст. 4007; 1997. № 7. Ст. 863; 1999. № 25. Ст. 3126. См. также: Федеральный закон «Об административной ответственности юридических лиц (организаций) и индиви­дуальных предпринимателей за правонарушения в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции» от 8 июля 1999 г. // Российская газета. 1999. 13 июля.

** СЗ РФ. 1995. № 48. Ст. 4553; 1997. № 3. Ст. 359.

*** СЗ РФ. 1998. №2. Ст. 221.

Сроки уплаты. В Законе «Об акцизах» установлены сроки уп­латы акцизов в зависимости от сроков реализации товаров (напри­мер, не позднее 30 числа месяца, следующего за отчетным меся­цем, по товарам, реализованным с 1 по 15 число отчетного месяца).

По товарам, подлежащим обязательной маркировке марками акцизного сбора, плательщики вносят авансовый платеж в разме­ре, установленном Правительством РФ.

Сумма акциза, подлежащего уплате по подакцизным товарам, происходящим и ввозимым с территории государств — участни­ков СНГ, уменьшается на сумму акциза, уплаченного в стране про­исхождения.

Сумма акциза, подлежащая уплате, определяется плательщи­ком самостоятельно. При этом в расчетных и первичных учетных документах она выделяется отдельной строкой. Плательщики предоставляют налоговым органам по месту своего нахождения налоговый расчет (декларацию) по установленной форме не позд­нее 20 числа месяца, следующего за отчетным.

Контроль за исчислением и своевременным внесением акцизов в бюджет осуществляется налоговыми и таможенными органами в соответствии с их компетенцией.

3.4.4. Налог на прибыль предприятий и организаций

Налог на прибыль предприятий и организаций установлен За­коном РФ от 27 декабря 1991 г.* и введен с 1992 г. взамен ранее действовавших платежей из прибыли государственных предпри­ятий и налогов с колхозов, предприятий кооперативных и общест­венных организаций. Он отнесен к разряду федеральных налогов. Крупные поступления по этому налогу позволили использовать его в качестве регулирующего доходного источника в отношении бюд­жетов субъектов Российской Федерации в целях их сбалансированности. В таком качестве налог закреплен в Законе «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» (п. 4 ст. 19).

>

* ВВС. 1992. № 11. Ст. 525; с изм. и доп. на 31 марта 1999 г. // СЗ РФ. 1999. № 14. Ст.1660.

Однако впоследствии поступления данного налога были поделе­ны на две части — федеральную и субъектов Федерации. Послед­ние получили право самостоятельно утверждать ставки налога (в установленных федеральным законодательством пределах) в части, подлежащей зачислению в их бюджеты. Такой порядок был первоначально введен с 1994 г. Указом Президента РФ «О некото­рых изменениях в налогообложении и во взаимоотношениях бюд­жетов различных уровней» от 22 декабря 1993 г.* и затем закреп­лен в законодательных актах. Налоговый кодекс РФ (часть первая) по-прежнему предусматривает налог на прибыль предприятий и организаций в перечне федеральных платежей.

>

* САПП. 1993. № 52. Ст. 5076; 1994. № 1. Ст. 5.

Помимо упомянутого изменения с 1994 г. было отменено нало­гообложение доходов банков и страховых организаций на основе особого законодательства и на этих субъектов распространен Закон о налоге на прибыль предприятий и организаций.

С учетом изменений и дополнений Закон относит к плательщи­кам налога на прибыль:

а) предприятия и организации (в том числе бюджетные), яв­ляющиеся юридическими лицами по законодательствуРФ, вклю­чая кредитные и страховые организации;

б) созданные на российской территории предприятия с ино­странными инвестициями, международные объединения и орга­низации, осуществляющие предпринимательскую деятельность;

в) филиалы и другие обособленные подразделения предпри­ятий и организаций, включая филиалы кредитных и страховых организаций, за исключением филиалов (отделений) Сбербанка РФ, имеющие отдельный баланс и расчетный (текущий, коррес­пондентский) счет;

г) филиалы (территориальные банки) Сбербанка РФ, созданные в республиках, краях, областях, городах Москве и Санкт-Петер­бурге.

Перечисленные плательщики в дальнейшем именуются «пред­приятиями», а кредитные, страховые организации и их филиа­лы — соответственно банками и страховщиками при необходимос­ти определения особенностей их налогообложения.

Для предприятий некоторых отраслей народного хозяйства, а именно: для предприятий, относящихся к основной деятельности железнодорожного транспорта и связи, а также объединений и предприятий по газификации и эксплуатации газового хозяйства, порядок уплаты налога на прибыль устанавливается особо Прави­тельством РФ.

Предприятия любых организационно-правовых форм не явля­ются плательщиками данного налога по прибыли от реализации ими сельскохозяйственной и охотохозяйственной продукции, а также произведенной и переработанной ими собственной сельско­хозяйственной продукции (за исключением сельскохозяйствен­ных предприятий индустриального типа, определяемых по переч­ню, утверждаемому законодательными органами субъектов Феде­рации). Однако названные предприятия уплачивают налог на при­быль, полученную от других видов деятельности.

Организации, занимающиеся игорным бизнесом, который под­лежит особому налогообложению, вместе с тем должны уплачи­вать налог на прибыль, полученную от иных видов деятельности, на основании Федерального закона «О налоге на игорный бизнес» от 31 июля 1998г.*

>

* СЗ РФ. 1998. №31. Ст. 3820.

Объектом налогообложения является валовая прибыль пред­приятия, полученная от реализации продукции (работ, услуг), ос­новных фондов (включая земельные участки), иного имущества предприятия, и доходов от внереализационных операций, умень­шенная на сумму расходов по этим операциям.

Прибыль (убыток) от реализации продукции (работ, услуг) оп­ределяется как разница между выручкой от реализации продук­ции (без налога на добавленную стоимость и акцизов) и затратами на производство и реализацию, включаемыми в себестоимость про­дукции, в том числе на оплату труда. Перечень затрат, включае­мых в себестоимость, и порядок формирования финансовых ре­зультатов, учитываемых при расчете налогооблагаемой прибыли, должен определяться особым федеральным законом. До его приня­тия следует руководствоваться ранее установленным порядком.*

При определении прибыли от реализации основных фондов и иного имущества предприятия для целей налогообложения учи­тывается разница между продажной ценой и первоначальной или остаточной стоимостью этих фондов и имущества, увеличенной на индекс инфляции. Этот индекс исчисляется в порядке, устанавли­ваемом Правительством РФ.

>

* См.: Положение о составе затрат по производству и реализации продукции (работ, услуг), включаемых в себестоимость продукции (работ, услуг), и о порядке формирования финансовых результатов, учитываемых при налогообложении при­были. Утв. пост. Правительства РФ от 5 августа 1992 г. // САПП. 1992. № 9. Ст. 602;

СЗ РФ. 1995. № 28. Ст. 2686; 1996. № 43. Ст. 4924; № 49. Ст. 5557.

В состав доходов от внереализационных операций входят дохо­ды, получаемые от долевого участия в деятельности других пред­приятий, от сдачи имущества в аренду, доходы по ценным бума­гам, принадлежащим предприятию, прибыль, полученная при ис­полнении соглашения о разделе продукции, и другие доходы, не­посредственно не связанные с производством продукции (работ, услуг) и ее реализацией. Сюда же входят суммы безвозмездной помощи и др.

При исчислении налогооблагаемой базы банков валовая при­быль уменьшается на сумму отчислений на формирование резе­рвов под обесценение ценных бумаг и на возможные потери по ссудам.

Бюджетные учреждения и другие некоммерческие организа­ции, имеющие доходы от предпринимательской деятельности, уп­лачивают налог с получаемой от такой деятельности суммы пре­вышения доходов над расходами.

Закон предусматривает особенности определения налогообла­гаемой прибыли иностранных юридических лиц: налогообложе­нию подлежит лишь та часть прибыли, которая получена ино­странным юридическим лицом в связи с деятельностью в Россий­ской Федерации. В случаях, когда не ведется отдельного учета такой прибыли, она может быть определена на основе расчета, согласованного налогоплательщиком с налоговым органом, если же не представляется возможность прямо определить эту при­быль, то налоговый орган вправе рассчитывать ее на основании валового дохода или произведенных расходов, исходя из нормы рентабельности — 25 процентов.

Ставки налога. Установлены две раздельные ставки для зачис­ления в федеральный бюджет и бюджеты субъектов РФ (с одной и той же суммы облагаемой налогом прибыли перечисленных пред­приятий). Федеральным законом от 31 марта 1999 г. их размер понижен и составляет: для зачисления в федеральный бюджет 11% (вместо 13%) и в бюджеты субъектов РФ — не свыше 19% (вместо 22%), а для предприятий от прибыли, полученной от по­среднических операций и сделок, страховщиков, бирж, брокер­ских контор, банков, других кредитных организаций не свыше 27% (вместо 30%). Конкретные ставки налога в указанных преде­лах для зачисления в бюджеты субъектов РФ устанавливают зако­нодательные органы соответствующих субъектов РФ.

По данному налогу предусмотрена широкая система льгот, имеющих стимулирующее, социальное и иное значение. Среди них следующие группы льгот.

1. Льготы, призванные стимулировать расходы предприятий на определенные направления их деятельности, имеющие эконо­мическое и социальное значение общего характера (затраты на фи­нансирование капитальных вложений производственного назна­чения предприятиями сферы материального производства; на со­держание находящихся на балансе предприятий объектов и уч­реждений социального значения — здравоохранения, народного образования, культуры и т.п.; взносы на благотворительные цели в пределах 5% облагаемой прибыли (в Фонд 50-летия Победы — 10%); затраты образовательных учреждений на нужды образова­тельного процесса (включая оплату труда) в данном образователь­ном учреждении; научных организаций — непосредственно на развитие научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ; затраты предприятий на развитие социальной и коммуналь­но-бытовой сферы для содержания спецконтингента и социальной сферы личного состава уголовно-исполнительной системы и неко­торые другие). На суммы фактически произведенных указанных расходов для данных предприятий уменьшается облагаемая при­быль.

2. Льготы для отдельных предприятий, нуждающихся в силу своих особенностей в финансовой поддержке. Это предприятия, не менее 50% общего числа работников которых составляют инвали­ды и (или) пенсионеры. Для этих предприятий сумма налога пони­жается на 50%.

У предприятий, находящихся в собственности творческих со­юзов, из налогооблагаемой прибыли исключается сумма прибы­ли, направленная на осуществление уставной деятельности этих союзов.

Несколько льгот предусмотрено и для малых предприятий. Так, предприятия, получившие убыток в предыдущем году, за ис­ключением убытков от операций с ценными бумагами, освобожда­ются от уплаты налога с той части прибыли, которая направляется на покрытие убытка в течение пяти лет. Не облагается налогом прибыль от вновь созданного производства на период его окупае­мости (не свыше трех лет) и т.д.

3. Льготы для организаций, нуждающихся в финансовой под­держке в силу своего социального предназначения. Освобождены от налога на прибыль общественные организации инвалидов; спе­циализированные протезно-ортопедические предприятия; при­быль от производства продукции традиционных народных, а также народных художественных промыслов, психиатрические, психоневрологические и противотуберкулезные учреждения; государственные и муниципальные музеи, библиотеки, театры и т.п.

Освобождены также религиозные объединения и находящиеся в их собственности предприятия от налога на прибыль от культо­вой деятельности, а также на прибыль, направляемую на осущест­вление религиозной деятельности этих объединений.

Законодательство устанавливает в определенных случаях усло­вия и пределы предоставляемых льгот, а также общее ограничение по уменьшению сумм налога за счет льгот.*

>

* См. п 7 ст. 6 Закона «О налоге на прибыль предприятий» в ред Федерального закона от 31 марта 1999 г.

Состав налоговых льгот, как и ставки налога на прибыль, могут изменяться при утверждении федерального бюджета на предстоя­щий год.

Сроки уплаты. Предприятия, за исключением иностранных юридических лиц, уплачивают в бюджет в течение квартала авансовые взносы налога на прибыль (исходя из ее предполагаемой суммы) не позднее 15 числа каждого месяца равными долями в размере одной трети квартальной суммы.

Начиная с 1 января 1997 г. все предприятия, за некоторыми исключениями, имеют право перейти на ежемесячную уплату на­лога, исходя из фактически полученной прибыли за предшествую­щий месяц.

Иностранные организации уплачивают налог на прибыль в на-. логовом органе по месту их постановки на учет. Не позднее 15 ап­реля года, следующего за отчетным, они должны представлять в этот налоговый орган отчет о деятельности в РФ и налоговую дек­ларацию.

Закон предусматривает особенности уплаты налогов с отдельных видов доходов, которые взимаются с предприятий помимо на­лога на прибыль. В отношении них установлены особые ставки налога. К таким доходам отнесены следующие.

В размере 15% облагаются дивиденды, проценты, полученные по ценным бумагам, в том числе доходы, полученные по государ­ственным ценным бумагам РФ и субъектовРФ, а также органов местного самоуправления; доходы от долевого участия в других предприятиях, созданных на территории Российской Федерации. При этом не взимается налог с доходов в виде дивидендов и доходов от долевого участия, выплачиваемых инвестором в соответствии с соглашением о разделе продукции за счет прибыли, полученной им при исполнении указанного соглашения.

В размере 70% облагаются доходы видеосалонов (видеопоказа) от проката носителей с видео– и аудиозаписями. Суммы налога с доходов, взимаемого по ставке 15%, зачисляются в федеральный бюджет, с других доходов — в бюджеты субъектов Федерации.

Установлены также ставки налогов, уплачиваемых иностран­ными юридическими лицами с доходов, не связанных с их деятель­ностью в Российской Федерации (от дивидендов, процентов, доле­вого участия в предприятиях с иностранными инвестициями, от использования авторских прав, лицензий и др.).

Если международным договором Российской Федерации или бывшего СССР установлены иные правила, чем в российском зако­нодательстве о налоге на прибыль предприятий и организаций,топрименяются правила международного договора. Но в договоры запрещается вносить оговорки, в соответствии с которыми пред­приятие или иностранное лицо берет на себя обязательство нести расходы по уплате налога других налогоплательщиков.

В целях устранения двойного налогообложения учитывается сумма налога на прибыль (доход), уплаченная российскими орга­низациями за границей в соответствии с законодательством ино­странных государств, однако только в пределах сумм налога, упла­ченных с дохода от источников за пределами РФ.

3.4.5. Налог на имущество предприятий

Налог на имущество предприятий установлен Законом РФ от 13 декабря 1991 г. и действует на основании этого Закона.* Он относится к числу налогов субъектов РФ. Налоговый кодекс РФ (часть первая) также предусматривает его в составе платежей этого уровня, однако называет налогом с имущества организаций.

>

* ВВС. 1992. №12. Ст. 599, с изм. и доп на 10 февраля 1999 г. // СЗ РФ. 1999. №7.Ст.879.

Плательщиками данного налога являются: предприятия, уч­реждения и организации, в том числе с иностранными инвести­циями, — юридические лица по законодательству РФ; филиалы и другие аналогичные подразделения указанных юридических лиц, имеющие отдельный баланс и расчетный (текущий) счет; компа­нии, фирмы, любые другие организации (включая полные товари­щества), образованные в соответствии с законодательством ино­странных государств, международные организации и объедине­ния, а также их обособленные подразделения, имеющие имущест­во на территории РФ, континентальном шельфе РФ и в исключи­тельной экономической зоне РФ.

В число плательщиков налога входят также банки и другие кредитные организации. Центральный банк РФ и его учреждения не являются плательщиками налога, предусмотренного назван­ным Законом.

Перечисленные плательщики налога в дальнейшем именуются «предприятиями».

Объектами налогообложения по данному платежу являются:

основные средства, нематериальные активы, запасы и затраты, находящиеся на балансе предприятия, определяемые по среднего­довой стоимости. Основные средства, нематериальные активы, малоценные и быстроизнашивающиеся предметы учитываются по остаточной стоимости.

Ставка налога. Закон устанавливает предельный размер став­ки: она не может превышать 2% стоимости налогооблагаемого имущества. Установление конкретных ставок налога относится к компетенции законодательных (представительных) органов влас­ти субъектов Федерации. Конкретизация их размеров зависит от видов деятельности предприятий. Однако не разрешается устанав­ливать ставку налога для отдельных предприятий.

Если органы власти субъектов Федерации не примут решения о ставках налога на имущество, то применяется максимальная ставка, установленная Законом (2%).

Сроки уплаты налога. Сумма налога, самостоятельно исчис­ленная налогоплательщиком, вносится в бюджет поквартально на­растающим итогом. В конце года производится перерасчет.

Уплата налога производится по квартальным расчетам в пяти­дневный срок со дня, установленного для представления бухгал­терского отчета за квартал, а по годовым расчетам — в 10-дневный срок со дня, установленного для бухгалтерского отчета за год.

Затраты по уплате данного налога относятся на финансовые результаты деятельности предприятия, а по банкам и другим кре­дитным организациям — на операционные и разные расходы.

Льготы. Закон содержит перечень организаций, имущество ко­торых освобождено от налогообложения. Это бюджетные учрежде­ния и организации, органы государственной законодательной (представительной) и исполнительной власти, органы местного самоуправления. Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхо­вания РФ, Государственный фонд занятости РФ, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования; коллегии адвока­тов и их структурные подразделения; предприятия по производст­ву, переработке и хранению сельскохозяйственной продукции; выращиванию, лову и переработке рыбы и морепродуктов (если выручка от этой деятельности составляет не менее 70% общей суммы выручки); специализированные протезно-ортопедические предприятия.

Освобождается от налогообложения также имущество, исполь­зуемое исключительно для нужд образования и культуры; иму­щество религиозных объединений и организаций, национально-культурных обществ, предприятий народных художественных промыслов; используемое для образования страхового и сезонного запасов; жилищно-строительных, дачно-строительных и гараж­ных кооперативов, садоводческих товариществ; общественных объединений, осуществляющих свою деятельность за счет целе­вых взносов граждан (если они не осуществляют предпринима­тельскую деятельность); общественных организаций инвалидов (в которых инвалиды составляют не менее 50% общего числа ра­ботников); научно-исследовательских учреждений; предприятий, учреждений, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы; специализированных предприятий, производящих ме­дицинские препараты для борьбы с эпидемиями и эпизоотиями; фондов имущества — российского, субъектов Федерации, райо­нов, городов; имущество, исключительно предназначенное для от­дыха или оздоровления детей, органов управления и подразделе­ний Государственной противопожарной службы, профессиональ­ных аварийно-спасательных служб и аварийно-спасательных фор­мирований; имущество иностранных и российских юридических лиц, используемое на период реализации социально-экономичес­ких программ для военнослужащих (перечень этих юридических лиц, освобождаемых от уплаты налога, определяется Правитель­ством РФ).

Федеральным законом от 10 февраля 1999 г. предусмотрено также освобождение от налогообложения имущества, используе­мого исключительно для деятельности, обусловленной соглаше­ниями о разделе продукции.*

>

* СЗ РФ. 1999. № 7. Ст. 879.

Помимо этого, у предприятий, имущество которых подлежит налогообложению, установлено уменьшение его стоимости на ба­лансовую (нормативную) стоимость некоторых видов имущества, а именно: объектов жилищно-коммунальной и социально-куль­турной сферы; объектов, используемых для охраны природы и по­жарной безопасности, и т.д. Перечень такого имущества также установлен в Законе РФ.

Помимо льгот, предусмотренных в Законе РФ, законодатель­ные (представительные) органы субъектов РФ и органы местного самоуправления могут устанавливать для отдельных категорий плательщиков дополнительные льготы в пределах сумм, зачисля­емых в бюджеты субъектов РФ.

В Налоговом кодексе РФ (части первой) налог на имущество организаций назван наряду с налогом на недвижимость (ст. 14). При введении последнего на территории субъекта РФ действие налога на имущество организаций, как и налога на имущество физических лиц, прекращается.

3.4.6. Налог на операции с ценными бумагами

Налог на операции с ценными бумагами установлен Законом РФ от 12 декабря 1991 г.* отнесен к группе федеральных налогов. Введение этого налога отразило развитие рынка ценных бумаг и перспективы его расширения.

Первоначально данный налог распространялся на юридичес­ких и физических лиц. Впоследствии в новой редакции закона (Федеральный закон от 10 октября 1995 г.)** физические лица среди плательщиков уже не предусмотрены. Изменился и объект нало­гообложения.

Плательщики налога — юридические лица — эмитенты цен­ных бумаг. Под эмиссией в данном случае понимают выпуск цен­ных бумаг в обращение.***

>

* ВВС 1992 №11 Ст.523

** СЗ РФ. 1995. № 43. Ст. 4011; 1998. № 12. Ст. 1349.

*** См.: Федеральный закон «О рынке ценных бумаг» от 22 апреля 1996 г. // СЗ РФ. 1996. №17. Ст. 1918.

Объектом, налогообложения является номинальная сумма вы­пуска ценных бумаг, заявленная эмитентом. Данная норма Закона распространяется на акции акционерных обществ, облигации, иные ценные бумаги, эмиссия которых требует государственной регистрации.

Если уставный капитал акционерного общества увеличивается путем увеличения номинальной стоимости акций, то налогооблажению подлежит разница между заявленной эмитентом суммой выпуска нового номинала и величиной уставного капитала до его увеличения.

Не облагается налогом:

а) номинальная сумма выпуска ценных бумаг акционерных об­ществ, осуществляющих первичную эмиссию ценных бумаг. Под первичной эмиссией ценных бумаг акционерного общества пони­мается выпуск акций при его учреждении;

б) номинальная сумма выпуска ценных бумаг акционерных об­ществ, осуществляющих увеличение уставного капитала на вели­чину переоценок основных фондов, производимых по решению Правительства РФ.

Впоследствии этот перечень был дополнен. К нему отнесено также: номинальная сумма выпуска ценных бумаг:

а) акционерного общества, образованного в результате реорга­низации в форме слияния, разделения или выделения акционер­ных обществ;

б) конвертируемых в акции акционерного общества, к которо­му осуществляется присоединение;

в) при консолидации или дроблении размещенных ранее акций;

г) при конвертации размещенных ранее акций одного типа в акции другого типа;

д) в случае уменьшения акционерным обществом своего устав­ного капитала путем уменьшения номинальной стоимости акций.

При этом обусловлено непревышение размера уставного капи­тала присоединяемого акционерного общества (п. «б») и оставле­ние без изменений размера уставного капитала акционерного об­щества (п. «в», «г»).*

>

* См.: Федеральный закон от 23 марта 1998 г. // СЗ РФ. 1998. № 12. Ст. 1349.

Ставка налога. Налог взимается в размере 0,8% номинальной суммы выпуска ценных бумаг. В случае отказа в регистрации эмиссии ценных бумаг налог не возвращается.

Плательщик исчисляет сумму налога самостоятельно. Если операции с ценными бумагами осуществляются в иностранной ва­люте, то налог исчисляется в рублях в перерасчете по курсу, уста­навливаемому Центральным банком РФ и действующему на дату регистрации эмиссии. Такое правило распространяется на ценные бумаги, номинальная сумма выпуска которых заявлена эмитентом в иностранной валюте.

Сумма налога уплачивается плательщиком одновременно с представлением документов на регистрацию эмиссии. В налого­вый орган представляется расчет налога в трехдневный срок после его уплаты.

Налоговый кодекс РФ (часть первая) налога с таким наимено­ванием не содержит. Его заменяет налог на доходы от капитала.

КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ

1. Какие налоги в соответствии с российским законодательством упла­чивают организации? Как изменилась система этих платежей в условиях перехода российской экономики к рыночным отношениям?

2. Какие виды субъектов входят в круг плательщиков налогов с орга­низаций?

3. К каким классификационным группам налогов относится налог на добавленную стоимость? Какими законодательными актами он регулируется?

4. Дайте юридическую характеристику налога на добавленную стои­мость в соответствии с основными элементами закона о налоге (субъект и объект налогообложения, ставки, льготы, сроки уплаты).

5. Предусмотрен ли налог на добавленную стоимость в Налоговом ко­дексе РФ?

6. К каким классификационным группам относятся акцизы? Каким законодательством регулируется этот платеж? Предусмотрены ли акцизы Налоговым кодексом РФ?

7. Что общего между налогом на добавленную стоимость и акцизами? Чем они различаются?

8. Дайте юридическую характеристику акцизов в соответствии с ос­новными элементами закона о налоге.

9. К каким классификационным группам налогов относится налог на прибыль предприятий? Каким законодательством он регулируется? Предусмотрен ли этот налог в Налоговом кодексе РФ?

10. На каких субъектов распространяется налог на прибыль?

11. Что входит в объект налогообложения по налогу на прибыль?

12. Какие ставки применяются по налогу на прибыль предприятий? В каком порядке эти ставки устанавливаются?

13. Какие установлены льготы по налогу на прибыль предприятий?

14. Что является объектом налогообложения налога на прибыль пред­приятий, кроме прибыли, полученной от реализации продукции?

15. К каким классификационным группам налогов относится налог на имущество предприятий? Какими законодательными актами он регули­руется?

16. Дайте юридическую характеристику налога на имущество пред­приятий в соответствии с основными элементами закона о налоге.

17. Что нового вносит Налоговый кодекс РФ в налогообложение иму­щества предприятий?

18. Каким законом регулируется налог на операции с ценными бумагами?

19. Кто является плательщиком налога на операции с ценными бума­гами?

20. Что является объектом налогообложения по налогу на операции с ценными бумагами?

21. Какова ставка налога на операции с ценными бумагами?

22. К какой классификационной группе налогов относится налог на операции с ценными бумагами?

3.5. Налоги целевые

3.5.1. Общие положения

Налоги, имеющие определенное целевое назначение, давно из­вестны в мировой практике налогообложения. Такие налоги по­явились еще в докапиталистическую эпоху и сохраняются по на­стоящее время. В отличие от обычного порядка они зачисляются, как правило, не в бюджет как денежный фонд общего значения, а в целевые внебюджетные фонды. Например, в США существует налог на продажу бензина, бензопродуктов, топлива, смазочных материалов, который поступает в дорожный фонд.

Такой опыт был широко использован при установлении новой налоговой системы в Российской Федерации. В 1990-х гг. был вве­ден ряд налогов и других платежей, зачисляемых в целевые вне­бюджетные фонды, или в бюджет, но специальной строкой для использования на определенные цели, а также в целевые бюджет­ные фонды. Единичные случаи придания налогу целевого назначе­ния встречались в советской практике и прежде. Например, налог с владельцев транспортных средств и других самоходных машин и механизмов, действовавший на основании Указа Президиума Вер­ховного Совета СССР от 21 марта 1988 г.,* был предназначен для привлечения средств на строительство и ремонт автомобильных дорог.

>

* ВВС. 1988. № 12. Ст. 186.

Четко выраженное целевое назначение из числа ныне действу­ющих налогов имеют налоги, зачисляемые в дорожные фонды. Такой же характер свойствен земельному налогу, который учиты­вается в бюджете отдельной строкой; местному налогу на содержа­ние жилищного фонда и объектов социально-культурного назначе­ния, налогу с продаж, а также некоторым платежам обязательного характера разных уровней, включенных законодателем в налого­вую систему Российской Федерации (платежи за пользование при­родными ресурсами, лесным фондом, отчисления на воспроизвод­ство минерально-сырьевой базы, сбор на нужды образовательных учреждений и другие, среди них и местные целевые сборы с граждан и предприятий, учреждений, организаций на содержание ми­лиции, на благоустройство территории и иные цели).

3.5.2. Налоги, зачисляемые в дорожные фонды

На основании Закона РФ «О дорожных фондах в РФ» от 10 ок­тября 1991 г.* были созданы внебюджетные дорожные фонды, предназначенные для мобилизации финансовых ресурсов в целях содержания и устойчивого развития сети автомобильных дорог об­щего пользования (внегородских автомобильных дорог). Такие фонды создавались на федеральном уровне и уровне субъектов Фе­дерации (Закон именует последние «территориальными фонда­ми»). Впоследствии Законом РФ «О федеральном бюджете на 1995 год» от 31 марта 1995 г. Федеральный дорожный фонд, наря­ду с некоторыми другими внебюджетными фондами, был включен (консолидирован) в федеральный бюджет и преобразован в целе­вой бюджетный фонд, что было продолжено и в последующие годы. Одновременно проведение такой консолидации было реко­мендовано субъектам РФ. Что касается субъектов Федерации, то они вправе решить этот вопрос самостоятельно. Преобразование дорожного фонда из внебюджетного в целевой бюджетный не по­влекло изменений в источниках средств его формирования.

>

* ВВС 1991. №44. Ст. 1426; с изм. и доп. на 12 апреля 1999 г.//СЗ РФ 1999. №16.Ст 1930

Упомянутый Закон РФ «О дорожных фондах в РФ» среди ис­точников образования названных фондов указывает ряд налогов, для которых характерна связь с использованием автомобильного транспорта и дорог. Они включены в перечень федеральных нало­гов. К ним отнесены налоги:

а) на реализацию горюче-смазочных материалов;

б) на пользователей автомобильных дорог;

в) с владельцев транспортных средств;

г) на приобретение автотранспортных средств;

д) акцизы с продажи легковых автомобилей в личное пользова­ние граждан.

Плательщиками налогов являются организации и физические лица.

Налог на реализацию горюче смазочных материалов (автобен­зина, дизельного топлива, масел, сжатого и сжиженного газов, используемых в качестве моторного топлива) уплачивают органи­зации и граждане, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, реализующие ука­занные материалы, в том числе ввозимые на территорию РФ.

Объект налогообложения — оборот по реализации (в денежном исчислении, включая акциз) без налога на добавленную стои­мость. Ставка налога — 25% суммы реализации горюче-смазоч­ных материалов. Данный налог взимается также при перепродаже горюче-смазочных материалов с суммы разницы между выручкой и стоимостью их приобретения (без налога на добавленную стои­мость). Ставка — также 25%.

Налог на пользователей автомобильных дорог. Его плательщики — предприятия, организации, учреждения, предпринима­тели, являющиеся юридическими лицами по российскому законо­дательству. К их числу относятся также созданные на территории Российской Федерации предприятия с иностранными инвестиция­ми, международные объединения, осуществляющие предприни­мательскую деятельность через постоянные представительства;

иностранные юридические лица; филиалы и другие аналогичные подразделения предприятий, организаций и учреждений, имею­щие отдельный баланс и расчетный счет.

Ставки налога в 1997 г. повышены: они установлены в раз­мере:

а) 2,5% выручки, полученной от реализации продукции (работ, услуг);

б) 2,5% суммы разницы между продажной и покупной ценами товаров, реализованных в результате заготовительной, снабженческо-сбытовой и торговой деятельности.

Налог исчисляется отдельно по каждому виду деятельности. Закон РФ распределяет средства налога между Федеральным и территориальными дорожными фондами: в Федеральный фонд за­числение производится по ставке 0,5% и в территориальные фонды – 2% . Однако законодательные (представительные) органы субъектов РФ могут с учетом местных условий изменять (повы­шать или понижать) ставку налога, но не более чем на 50% ставки данного федерального налога.

Объектом налогообложения выступают: выручка от реализа­ции продукции (работ, услуг), а также сумма разницы между продажной и покупной ценами товаров, реализованных в резуль­тате заготовительной, снабженческо-сбытовой и торговой дея­тельности.

Льготы. От налога освобождаются колхозы, совхозы, крес­тьянские (фермерские) хозяйства, предприятия, занимающиеся производством сельскохозяйственной продукции (при удельном

весе доходов от ее реализации 70% и более); предприятия, осу­ществляющие содержание автомобильных дорог общего пользова­ния и отдельных магистральных улиц городов Москвы и Санкт-Петербурга; иностранные и российские юридические лица, при­влекаемые на период реализации целевых социально-экономичес­ких программ жилищного строительства, создания, строительства и содержания профессиональных центров переподготовки лиц, уволенных с военной службы и членов их семей; профессиональ­ные аварийно-спасательные службы и формирования; органы уп­равления и подразделения Государственной противопожарной службы Министерства внутренних дел РФ.

Учреждения, финансируемые собственником (в том числе бюд­жетные), и другие некоммерческие организации уплачивают налог на пользователей автомобильных дорог, если они имеют до­ходы от предпринимательской деятельности.

При уплате этого налога действует также Федеральный закон «О соглашениях о разделе продукции» в соответствии с которым инвесторы – российские и иностранные юридические лица – могут быть освобождены от уплаты налога.

Налог с владельцев транспортных средств. Плательщиками являются предприятия, объединения, учреждения и организа­ции, включая иностранных юридических лиц, а также граждан, в том числе иностранных, и лиц без гражданства, имеющих транс­портные средства на пневмоходу, указанные в Законе.

Объект налогообложения — принадлежащие указанным лицам транспортные средства (автомобили, мотоциклы, моторол­леры, автобусы) и другие самоходные машины и механизмы на пневмоходу. При этом не являются плательщиками налога пред­приятия автотранспорта общего пользования в отношении транс­портных средств, осуществляющих перевозки пассажиров (кроме такси).

Ставки налога установлены Законом в твердых денежных сум­мах с каждой лошадиной силы. Они зависят от вида транспортного средства и мощности двигателя. Законодательные органы субъек­тов Федерации компетентны увеличивать эти ставки в связи с из­менением уровня цен и заработной платы.

Уплата налога производится ежегодно до регистрации, перере­гистрации или технического осмотра транспортных средств в сроки, установленные органами государственной власти субъек­тов Федерации.

По налогу предусмотрены льготы, которые носят характер со­циальной поддержки (освобождаются, к примеру, от его уплаты инвалиды, имеющие мотоколяски и автомобили, общественные организации инвалидов; граждане, подвергшиеся воздействию ра­диации вследствие чернобыльской катастрофы, и т.д.). Другие льготы стимулируют необходимую для общества деятельность: не взимается налог с колхозов, совхозов, крестьянских (фермерских) хозяйств, предприятий, осуществляющих содержание дорог обще­го пользования; иностранных и российских юридических лиц, привлекаемых на период реализации целевых социально-эконо­мических программ; профессиональных аварийно-спасательных служб и формирований; органов управления и подразделений Го­сударственной противопожарной службы МВД РФ. Закон осво­бождает от уплаты налога Героев Советского Союза, Героев Россий­ской Федерации, граждан, награжденных орденом Славы трех сте­пеней, признавая их заслуги перед обществом и государством.

От налога освобождаются также российские и иностранные юридические лица, выполняющие в качестве инвесторов работы по соглашениям о разделе продукции в соответствии с Федераль­ным законом «О соглашениях о разделе продукции»*.

>

*1 См. Федеральный закон от 10 февраля 1999 г. // СЗ РФ. 1999. № 7. Ст. 879.

Дополнительно к предусмотренным в Законе РФ льготам орга­ны государственной власти субъектов Федерации вправе полнос­тью освободить отдельные категории граждан, предприятий и уч­реждений от уплаты налога.

Налог на приобретение автотранспортных средств.

Плательщиками налога являются предприятия, организации, учреждения, предприниматели без образования юридического лица, приобретающие автотранспортные средства путем купли-продажи, мены, лизинга или взносов в уставной фонд.

Объект налогообложения — продажная цена автотранспортно­го средства (без налога на добавленную стоимость и акцизы). Их виды перечислены в Законе. Уплата налога производится по месту регистрации или перерегистрации автотранспортного средства.

Ставки налога зависят от вида транспортных средств. Они ус­тановлены в процентах от их продажной цены: для грузовых авто­мобилей, пикапов, легковых фургонов, автобусов, специальных автомобилей, легковых автомобилей — 20%; для прицепов и полу­прицепов — 10%.

Если автотранспортные средства приобретены за пределами Российской Федерации, налог исчисляется по установленным ставкам от стоимости автотранспортных средств, которая опреде­ляется в соответствии с таможенным законодательством РФ.

Льготы, по данномуналогу в большой мере сходны с льготами по налогу с владельцев транспортных средств. Кроме того, осво­бождаются от налога граждане, приобретающие легковые автомо­били в личное пользование.

Органы государственной власти субъектов Федерации вправе производить полное освобождение отдельных категорий граждан, предприятий, организаций и учреждений от уплаты налога или понижение его размера.

Из перечисленных налогов в федеральный дорожный фонд за­числяются налог на реализацию горюче-смазочных материалов, акцизы с продажи легковых автомобилей в личное пользование граждан, а также часть налога на пользователей автомобильных дорог, другие платежи подлежат зачислению согласно Закону о дорожных фондах в территориальные дорожные фонды.

3.5.3. Земельный налог

Земельный налог установлен ЗакономРФ «О плате за землю» от 11 октября 1991 г.* В связи с принятием названного Закона прекращено взимание установленных законодательством СССР налогов: сельскохозяйственного, земельного и налога с владельцев строений (строения стали облагаться налогами на имущество).

>

* ВВС. 1991. № 44. Ст. 1424; с изм. и доп. на 25 июля 1998 г. // СЗ РФ. 1998. № 31.Ст.3810

В Налоговом кодексе РФ (части первой) 1998 г. земельный налог сохраняется и по-прежнему включен в группу местных на­логов. Однако в случае введения субъектами Федерации на своей территории налога на недвижимость, его взимание должно пре­кратиться одновременно с прекращением действия налога на иму­щество физических лиц и предприятий (п. 2 ст. 14).

Земельный налог по Закону РФ от 11 октября 1991 г., помимо того, что является источником бюджетных доходов, представляет собой одну из форм платы за землю в связи с установлением плат­ности землепользования. Цель введения платы за землю — стиму­лирование рационального использования земель, выравнивание социально-экономических условий хозяйствования на землях раз­ного качества, обеспечение развития инфраструктуры в населен­ных пунктах, формирование специальных фондов финансирова­ния этих мероприятий. Таким образом, Закон определяет конкрет­ное целевое назначение налога на землю.

Закон особо отмечает, что его размер не зависит от результатов хозяйственной деятельности налогоплательщиков и устанавливается в виде стабильных платежей за единицу земельной площади в расчете на год.

Плательщиками налога являются собственники земли, зем­левладельцы и землепользователи. Арендаторы не уплачивают зе­мельный налог, так как за землю, переданную в аренду, с них взимается арендная плата.

Объект налогообложения — земля. Закон делит земли на два вида: а) земля сельскохозяйственного назначения, б) земля несель­скохозяйственного назначения, устанавливая более низкие разме­ры налогообложения для первых.

При взимании налога за земли сельскохозяйственного назначе­ния Закон различает две группы налогоплательщиков В первую входят колхозы, совхозы, крестьянские (фермерские) хозяйства, межхозяйственные предприятия и организации, кооперативы и другие сельскохозяйственные предприятия. С них взимается толь­ко земельный налог. Все остальные налоги по отношению к ним не применяются. Но если предприятие имеет доходы от несельскохо­зяйственной деятельности, то на них положение об освобождении от других налогов не распространяется.

Ко второй группе отнесены сельскохозяйственные предпри­ятия индустриального типа (птицефабрики, тепличные комбина­ты, зверосовхозы, животноводческие комплексы и другие пред­приятия на самостоятельном балансе) по перечню, утвержденному органами законодательной (представительной) власти субъектов Федерации. Эти предприятия должны уплачивать кроме налога на землю и другие налоги в установленном порядке.

Единицей налогообложения для перечисленных плательщиков определен один гектар пашни.

Ставки налога. Закон РФ утверждает средние ставки по рес­публикам, краям, областям, автономной области, автономным ок­ругам, на основании которых соответствующие органы законода­тельной (представительной) власти субъектов Федерации утверж­дают ставки налога для данной территории. При их определении должно учитываться качество земельных угодий. Они же устанав­ливают минимальные ставки за один гектар пашни и другие сель­скохозяйственные угодья.

Особо регулируется порядок налогообложения других земель сельскохозяйственного назначения. К ним отнесены участки в гра­ницах сельских населенных пунктов и вне их черты, предоставленные гражданам для ведения личного подсобного хозяйства, са­доводства и огородничества, животноводства и сенокошения, выпаса скота. Земельный налог за эти участки взимается со всей пло­щади земельного участка по средним ставкам налога за земли сель­скохозяйственного назначения административного района.

Земельный налог за участки, предоставленные гражданам и юридическим лицам в границах сельских населенных пунктов для иных целей (за исключением указанных выше), взимается со всей площади земельного участка в других размерах (за кв. метр).

Органам местного самоуправления предоставляется право с учетом благоприятных условий размещения указанных участ­ков повышать ставки земельного налога, но не более, чем в два раза.

Налогообложение земель несельскохозяйственного назна­чения.

К ним отнесены земли городов, рабочих, курортных и дачных поселков, а также расположенные вне населенных пунктов земли различного специального назначения.

Перечисленные виды земель облагаются налогом по разным ставкам, однако большей частью они выше ставок по землям сель­скохозяйственного назначения (за исключением случаев, когда к последним приравниваются отдельные виды земель).

Так, по городским землям Закон утверждает средние ставки налога за один квадратный метр по экономическим районам с уче­том категорий городов. Наиболее высокие ставки — в Централь­ном районе. Средние ставки дифференцируются органами местно­го самоуправления по местоположению и зонам различной градо­строительной ценности.

Если земельный участок превышает установленные нормы от­вода, то за превышенную часть площади налог взимается в дву­кратном размере.

Если рассматриваемые (городские) земли заняты жилищным фондом, личным подсобным хозяйством, дачными участками, ин­дивидуальными и кооперативными гаражами, то за них в рамках норм отвода земель предусмотрены более низкие размеры налого­обложения — 3% ставок земельного налога, установленных в го­родах и поселках городского типа, но не менее предусмотренного федеральным законом предела.

Специальные размеры налогообложения установлены для рас­положенных вне населенных пунктов земель, занятых предпри­ятиями промышленности, транспорта, связи, других отраслей хо­зяйства, полигонами и т.п.

Особые ставки налога предусмотрены для земель водного и лес­ного фондов.*

>

* В законах о федеральном бюджете на очередной год стали определяться ко­эффициенты применения ставок земельного налога. Так, в 1999 г. должны приме­няться ставки, действовавшие в 1998 г. с коэффициентом 2 для всех категорий земель, за исключением земель сельскохозяйственного назначения, предоставлен­ных сельскохозяйственным организациям и фермерским хозяйствам, а также гражданам для ведения личного подсобного хозяйства, садоводства и т.п. (ст.15Федерального закона «О федеральном бюджете на 1999 год»).

Законом РФ предусмотрены и льготы, по налогу. Здесь учиты­вается общественное значение землепользования (например, осво­бождаются от налога заповедники, национальные парки), задачи стимулирования определенной деятельности (занятие традицион­ными промыслами в местах проживания малочисленных народов, научной деятельностью в области сельского хозяйства); необходи­мость финансовой поддержки социально-культурных учреждений (освобождаются от налога учреждения культуры, здравоохране­ния, образования и т.п., финансируемые за счет соответствующего бюджета либо за счет средств профсоюза) и крестьянских (фермер­ских) хозяйств. Граждане, впервые организующие эти хозяйства, освобождаются от уплаты налога в течение пяти лет. Предоставля­ются также льготы социальные (военнослужащим, инвалидам) и связанные с заслугами перед государством и обществом (участни­ки Великой Отечественной войны) и др.

Помимо льгот, предусмотренных в Законе РФ «О плате за землю», дополнительные льготы на основании этого Закона вправе устанавливать законодательные (представительные) органы влас­ти субъектов Федерации, а также органы местного самоуправ­ления.

Земельный налог уплачивается ежегодно. Организации сами исчисляют суммы налога и не позднее 1 июля представляют в на­логовые органы расчет по каждому земельному участку.

Граждане уплачивают налог на основании платежных извеще­ний, которые вручаются им налоговыми органами не позднее 1 ав­густа.

Налог уплачивается равными долями в два срока (не позднее 15 сентября и 15 ноября). Однако органы законодательной (пред­ставительной) власти субъектов РФ и органы местного самоуправ­ления с учетом местных условий вправе устанавливать другие сроки уплаты.

Средства, полученные от этого налога, имеют целевое назначе­ние. Они (а также арендная плата) учитываются в бюджете отдельной строкой и должны использоваться исключительно на указан­ные в Законе цели, а именно: финансирование мероприятий по землеустройству, повышению их плодородия и т.п., на компенса­цию собственных затрат землепользователя на эти цели, а также на инженерное и социальное обустройство территории. Не использованные в течение года остатки средств не изымаются и направ­ляются по целевому назначению в следующем году.

Часть средств платы за землю, в том числе земельного налога, кроме бюджетных счетов органов местного самоуправления, час­тично перечисляются на бюджетные счета Российской Федерации в федеральном казначействе и соответствующего субъекта РФ.*

>

* См.: ст. 18 и 19 Закона РФ «О плате заземлю»; с ИЗМ.//СЗ РФ. 1998. №31. Cт.3810

3.5.4. Сбор на нужды образовательных учреждений

Законом РФ от 22 декабря 1992 г. налоговая система РФ допол­нена целевым сбором на нужды образовательных учреждений.*

>

* ВВС. 1993. №4. Ст. 118.

Этот сбор отнесен к числу налогов субъектов РФ, установление его входит в компетенцию законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ. Он имеет строго целевой характер и должен использоваться на дополнительное фи­нансирование образовательных учреждений. Данный платеж на­зван в законодательстве сбором. Однако он обладает всеми призна­ками налогов, в частности, ему свойственна, как и налогам, регу­лярность поступлений. Поэтому он рассматривается в настоящей главе в числе целевых налогов.

Плательщиками сбора являются организации, расположен­ные на территории субъекта Федерации. Сюда входят также пред­приятия с иностранными инвестициями, зарегистрировавшие свою деятельность на территории соответствующего субъекта РФ. Учреждения, состоящие на бюджетном финансировании, но не за­нимающиеся предпринимательской деятельностью, к уплате дан­ного сбора не привлекаются.

Объектом обложения данным сбором определен годовой фонд заработной платы плательщика.

Закон РФ определяет предельный размер ставки сбора, он не должен превышать 1% годового фонда оплаты труда организации. Исходя из этого, законодательные (представительные) органы власти субъектов Федерации устанавливают размер сбора на своей территории.

Расходы плательщика по уплате сбора относятся на финансо­вые результаты его деятельности.

Плательщики сами исчисляют суммы платежа и представляют в налоговые органы расчет по ней. Сроки уплаты устанавливаются органами исполнительной власти субъектов Федерации по согла­сованию с налоговыми органами. Сбор зачисляется в бюджеты субъектов Федерации.

В Налоговом кодексе РФ (части первой) 1998 г. такой платеж не предусмотрен в перечне налогов и сборов.

3.5.5. Налог с продаж

Федеральным законом от 31 июля 1998 г.* в Российской Феде­рации вновь был установлен налог с продаж, действовавший ранее в течение 1991 г. на основании указа Президента СССР, однако в новом варианте. Налог отнесен к перечню налогов субъектов РФ. Суммы его поступлений предписано зачислять в бюджеты субъек­тов РФ и местные бюджеты в размере соответственно 40% и 60%. При этом они должны направляться на социальные нужды мало­обеспеченных групп населения. Поэтому данный налог отвечает признакам целевых налогов (хотя механизм использования этих средств по указанному целевому назначению в упомянутом феде­ральном Законе не определен).

>

* Федеральный закон «0 внесении изменений и дополнений в статью 20 Закона РФ «0б основах налоговой системы в Российской Федерации» // СЗ РФ 1998. №31. Ст. 3828.

В Налоговом кодексе РФ (части первой) 1998 г. названный налог также упоминается и включен в группу региональных на­логов.

Согласно Закону РФ от 31 июля 1998 г. плательщиками налога являются:

а) российские организации;

б) иностранные юридические лица, компании, международные организации, их филиалы и представительства, созданные на тер­ритории РФ;

в) индивидуальные предприниматели, осуществляющие свою деятельность без образования юридического лица, самостоятельно реализующие товары (работы, услуги) на российской территории.

Объектом налогообложения выступает стоимость товаров (работ, услуг), реализуемых в розницу или оптом за наличный расчет. К продаже за наличный расчет в этом случае приравнива­ются расчеты посредством кредитных карточек, расчетных чеков банков, перечислений со счетов в банках по поручениям физичес­ких лиц, а также передача товаров (выполнение работ, услуг) на­селению в обмен на другие товары (работы, услуги).

В соответствии с Законом эти товары (работы, услуги) подраз­деляются на две группы. В первую группу входят конкретно ука­занные в Законе виды товаров (работ, услуг): подакцизные товары, дорогостоящая мебель, радиотехника, одежда, деликатесные про­дукты питания, автомобили, меха, ювелирные изделия, услуги по рекламе, услуги трех-, четырех– и пятизвездочных гостиниц и др. По второй группе отмечается, что это товары и услуги не первой необходимости (без какого-либо их перечня). Они определяются законодательными органами субъектов РФ, по решению которых стоимость этих товаров и услуг становится объектом налогообло­жения.

Вместе с тем Федеральный закон устанавливает круг товаров (работ, услуг) первой необходимости, которые не могут быть объ­ектом налогообложения. Их также можно подразделить на две группы. Первая содержит конкретное их перечисление (и как по объектам налогообложения обязательна на всей территории РФ). К ней относятся: хлеб, хлебобулочные изделия, молоко и молоч­ные продукты, масло растительное, маргарин, крупы, сахар, соль, картофель, продукты детского и диабетического питания, детская одежда и обувь, услуги по перевозке пассажиров транспортом об­щего пользования, ритуальные услуги похоронных бюро, клад­бищ и крематориев, услуги, предоставляемые кредитными орга­низациями, страховщиками, негосударственными пенсионными фондами и т.д.

Кроме того, другой перечень товаров первой необходимости (вторая группа) устанавливается законодательными органами субъектов РФ с целью, как подчеркивается в Законе, недопущения снижения уровня жизни малообеспеченных групп. Этот перечень (как и по объектам налогообложения) действует только на терри­тории установившего его субъекта РФ.

Ставка налога установлена в размере до 5% стоимости подле­жащих налогообложению товаров (работ, услуг). При этом в дан­ную стоимость включается налог на добавленную стоимость, а на подакцизные товары – и акцизы. Учитывая установленный пре­дельный размер, законодательные органы субъектов РФ сами оп­ределяют ставку налога. Исчисленная по этой ставке сумма налога включается налогоплательщиком в цену товара (работ, услуг), предъявляемую к оплате покупателю (заказчику), который факти­чески и уплачивает налог. Таким образом, этот налог является косвенным.

Налог с продаж устанавливается в соответствии с федеральным законом и вводится в действие законами субъектов РФ. Помимо уже упомянутых элементов, в них определяется порядок и сроки уплаты налога, льготы и формы отчетности.

При введении налога с продаж на территории субъектов Феде­рации должно прекращаться взимание регионального сбора на нужды образовательных учреждений, а также многих местных налогов и сборов (налога на строительство объектов производствен­ного назначения в курортной зоне, сбора за право торговли, лицен­зионного сбора за право торговли винно-водочными изделиями и др., всего 16 видов, включенных в ст. 21 Закона РФ «Об основах налоговой системы в Российской Федерации»).

КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ

1. Какими особенностями отличаются целевые налоги?

2. Какие налоги по российскому законодательству относятся к целе­вым?

3. Какие налоги предназначены для зачисления в дорожные фонды? Как они распределяются по этим фондам разных уровней? Каким законо­дательством регулируются?

4. Дайте юридическую характеристику каждого из налогов, зачисля­емых в дорожные фонды соответственно основным элементам закона о налоге (плательщики, объект налогообложения, ставки, льготы).

5. К каким классификационным группам относится земельный налог?

6. Дайте юридическую характеристику земельного налога. Каким за­конодательством он регулируется? Какие положения о земельном налоге содержатся в Налоговом кодексе РФ?

7. Какие группы плательщиков земельного налога выделяет законода­тельство?

8. В каком порядке устанавливаются ставки земельного налога?

9. В чем проявляется целевой характер земельного налога? В какой бюджет (какие бюджеты) зачисляются суммы по земельному налогу?

10. К каким классификационным группам относится сбор на нужды образовательных учреждений? По каким признакам он сходен с налога­ми?

11. Кто является плательщиками сбора на нужды образовательных Учреждений? Что является объектом обложения данным сбором? Какова ставка платежа?

12. Каким законодательным актом в РФ установлен налог с продаж?

13. К каким классификационным группам относится налог с продаж?

14. Дайте юридическую характеристику налога с продаж соответст­венно основным элементам закона о налоге (плательщики, объект налого­обложения, ставки, льготы).

15. Что не может быть объектом налогообложения по налогу с продаж?

16. Каковы права субъектов РФ по правовому регулированию налога с продаж?

17. Какие налоги прекращают действие с введением налога с продаж?

3.6. Иные налоги, общие для организаций и физических

Помимо рассмотренных в предыдущей главе целевых налогов, плательщиками большей части которых являются одновременно организации и физические лица, в том числе предприниматели без образования юридического лица, такими же общими для них на­логами являются и другие — налог на покупку иностранной валю­ты, на игорный бизнес, единый налог на вмененный доход для определенных видов деятельности.

Общее значение для юридических и физических лиц, являю­щихся субъектами малого предпринимательства, является упро­щенная система их налогообложения. На более широкий круг на­логоплательщиков, особенно организаций, распространяются нормы права о налоговом кредите и инвестиционном налоговом кредите. В связи с этим отмеченные вопросы также рассматрива­ются в данной главе.

3.6.1. Налог на покупку иностранных денежных знаков и платежных документов, выраженных в иностранной валюте

Налог на покупку иностранных денежных знаков и платежных документов, выраженных в иностранной валюте, введен в Россий­ской Федерации впервые Федеральным законом от 21 июля 1997 г.* и отнесен к платежам федерального уровня.

Объектом налогообложения по данному платежу являются операции по покупке иностранных денежных знаков и платежных документов, выраженных в иностранной валюте, или, как опреде­лено в Законе, операции по покупке наличной иностранной ва­люты.

>

* ' СЗ РФ. 1997. № 30. Ст.3592; 1998. № 29. Ст. 3396.

Налогооблагаемой базой определена сумма в рублях, уплачи­ваемая при совершении следующих операций:

• покупке наличной иностранной валюты за наличные рубли;

• покупке платежных документов в иностранной валюте за на­личные рубли;

• выплате с валютных счетов наличной иностранной валюты физическим лицам при условии поступления этих средств на валютные счета с рублевых счетов;

• покупке у физических лиц за наличные рубли иностранных денежных знаков, не подлежащих обращению из-за дефек­тов;

• выдаче иностранной валюты владельцам пластиковых карт с рублевых карточных счетов.

Плательщики налога. К ним относятся физические лица, ор­ганизации, а также филиалы и представительства, в том числе нерезиденты, совершающие указанные выше операции. Однако не являются плательщиками данного налога организации, деятель­ность которых полностью финансируется из бюджетов (всех уров­ней). Его не уплачивает также Центральный банк Российской Фе­дерации. Не облагаются налогом и операции по покупке наличной иностранной валюты кредитными организациями как у Централь­ного банкаРФ, так и у других кредитных организаций.

Ставка налога первоначально была установлена в размере 0,5% налогооблагаемой базы. Впоследствии Федеральным зако­ном от 16 июля 1998 г. она была повышена до 1%.*

>

* ' См.: Федеральный закон «О внесении изменений в Федеральный закон «О налоге на покупку иностранных денежных знаков и платежных документов, выра­женных в иностранной валюте» // СЗ РФ. 1998. № 29. Ст. 3396.

Порядок удержания налога. Налог удерживается теми кредит­ными организациями, которые производят операции с иностран­ной валютой, в момент получения иностранной валюты платель­щиком налога. Суммы налога должны быть перечислены в бюджет не позднее дня, следующегоза днем удержания налога.

Хотя данный налог является федеральным, суммы его поступ­лений распределяются между бюджетами всех уровней. Закон установил распределение их между федеральным бюджетом и бюд­жетами субъектов Федерации в следующем соотношении: 60% и 40% соответственно. При этом законодательные (представитель­ные) органы государственной власти субъектов РФ вправе прини­мать законы о передаче местным бюджетам всей суммы или части суммы от налога, поступающей в бюджеты субъектов Федерации.

3.6.2. Налог на игорный бизнес

Налог на игорный бизнес как самостоятельный вид налогового платежа был введен Федеральным законом от 31 июля 1998 г.* До принятия этого закона полученные от игорного бизнеса доходы также облагались налогом, но на основании Закона РФ от 27 декаб­ря 1991 г. «О налоге на прибыль предприятий и организаций» по ставке в размере 90% доходов, полученных от игорного бизнеса.

>

* См.: Федеральный закон «О налоге на игорный бизнес»//СЗ РФ. 1998. №31. Ст.3820.

Однако если организация, осуществляющая деятельность в области игорного бизнеса и уплачивающая с него соответствую­щий налог, получает прибыль и от других видов деятельности, то она уплачивает с нее и налог на прибыль.

Под игорным бизнесом Закон понимает предпринимательскую деятельность, не являющуюся реализацией продукции (товаров, работ, услуг), связанную с извлечением игорным заведением от участия в азартных играх и пари дохода в виде выигрыша и платы за их проведение.

Игорным заведением признается предприятие, в котором на основании лицензии на осуществление предпринимательской дея­тельности в области игорного бизнеса проводятся азартные игры и (или) принимаются ставки на пари: т.е. казино, тотализатор, бук­мекерская контора, зал игровых автоматов и иные игорные дома (места).

Плательщиками налога на игорный бизнес являются организации и физические лица, которые осуществляют предпринима­тельскую деятельность в области игорного бизнеса.

Объекты налогообложения. В Законе дается перечень следую­щих видов объектов игорного бизнеса, которые подлежат обложе­нию данным налогом:

• игровые столы, предназначенные для проведения азартных игр, в которых игорное заведение участвует через своих пред­ставителей как: а) сторона; б) организатор и (или) наблюда­тель;

• игровые автоматы;

• кассы тотализаторов;

• кассы букмекерских контор.

Перечень этих объектов является исчерпывающим.

Общее количество каждого вида объектов игорного бизнеса под­лежит обязательной регистрации в налоговых органах по месту их нахождения до момента установки, о чем выдается свидетель­ство. Требуется также регистрация в течение пяти дней изменений общего количества объектов налогообложения каждого вида. При установлении незарегистрированных объектов налогообложения на территории игорного заведения или несоблюдении установлен­ного порядка уплаты налога более двух раз в течение календарного года может быть отозвана лицензия на осуществление предпри­нимательской деятельности в сфере игорного бизнеса.

Ставки налога. Закон устанавливает минимальные ставки на­лога в твердо фиксированных размерах, кратных минимальной месячной оплате труда, на каждый объект налогообложения в рас­чете на один год. Так, за каждый игровой стол, предназначенный для проведения азартных игр, в которых игорное заведение участ­вует как сторона, ставка налога составляет 1200 минимальных размеров оплаты труда, а если как организатор и (или) наблюда­тель — то 100 минимальных размеров оплаты труда; за каждый игровой автомат — 45 минимальных размеров оплаты труда; за каждую кассу тотализатора — 1200 минимальных размеров опла­ты труда; за каждую кассу букмекерской конторы — 600 мини­мальных размеров оплаты труда.

Законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ вправе установить на своей территории став­ки, превышающие указанные минимальные размеры. Если норма­тивный акт субъекта РФ отсутствует, то действуют ставки, уста­новленные названным федеральным законом. Запрещено вводить ставки налога для отдельных категорий плательщиков.

Суммы налога, подлежащие уплате, определяются налогопла­тельщиком самостоятельно, исходя из количества зарегистриро­ванных объектов налогообложения и ставок налога. Уплата произ­водится равными долями в размере одной двенадцатой годовой суммы налога с учетом изменения количества и видов объектов налогообложения. Сумма налога включается в состав расходов, связанных с осуществлением данного вида предпринимательской деятельности.

Налог на игорный бизнес отнесен к платежам федерального уровня. Однако часть поступлений по нему может зачисляться в бюджеты субъектов Федераций. Это касается сумм, соответствую­щих превышению над минимальным размером ставки налога, если законодательством субъектов Федерации предусмотрено такое превышение. Все суммы налога в части, соответствующей минимальному размеру ставки, установленному федеральным за­коном, зачисляются в федеральный бюджет.

3.6.3. Налог на отдельные виды транспортных средств

Налог на отдельные виды транспортных средств установлен Федеральным законом от 8 июля 1999 г.,* вступившим в силу с момента его опубликования. Введение данного налога, дополни­тельного к тому, что уплачивают все владельцы транспортных средств, связано с обострившимися проблемами наполнения бюд­жета доходами и необходимостью решения этих проблем как ус­ловия предоставления России кредитов Международным валют­ным фондом.

>

* Российская газета. 1999. 14 июля.

Объектом налогообложения по данному налогу являются лег­ковые автомобили, но только те, рабочий объем двигателя которых превышает 2500 куб. см. Причем из этого круга исключаются пол­ноприводные автомобили, произведенные на территории Россий­ской Федерации, а также автомобили, произведенные за двадцать пять лет и более до дня уплаты налога.

Особо отмечается, что налогообложение распространяется на транспортные средства, имеющие местонахождение на террито­рии Российской Федерации и подлежащие регистрации в соответ­ствии с законодательством РФ.

Плательщики налога — а) организации, являющиеся юриди­ческими лицами в соответствии с законодательством РФ, ино­странные организации, находящиеся на территории РФ; б) физи­ческие лица, являющиеся собственниками указанных транспорт­ных средств, либо осуществляющие их эксплуатацию по доверен­ности.

При исчислении налога налоговая база определяется как рабо­чий объем двигателя в куб. см. Последний и является единицей налогообложения.

Закон устанавливает две ставки налога:

а) для легковых автомобилей с рабочим объемом двигателя свыше 2500 куб. см. до 3000 куб. см. — 2 руб. за 1 куб. см.;

б) для легковых автомобилей с рабочим объемом двигателя свыше 300 куб. см. — 3 руб. за 1 куб. см.

Однако предусмотрены понижающие коэффициенты в зависи­мости от времени производства автомобиля: для автомобилей, про­изведенных за десять и более лет до дня уплаты налога, применя­ется коэффициент 0,4, а для легковых автомобилей, произведен­ных за пять лет и более, но не более, чем за десять лет до дня уплаты налога, коэффициент равен 0,7.

Налог уплачивается за период, равный одному году, который начинается со дня вступления Закона в силу. Налогоплательщи­ки-организации должны произвести уплату до 1 сентября кален­дарного года, а физические лица — до 1 октября.

Налогоплательщики самостоятельно исчисляют сумму налога. Этот налог отнесен по своему уровню к федеральным платежам* и зачисляется в федеральный бюджет. Контроль за правильностью исчисления и своевременностью уплаты в бюджет возложен на налоговые органы.

>

* См.: Федеральный закон «О внесении дополнений в статью 19 Закона Россий­ской Федерации «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» от 8 июля 1999 г. // Российская газета. 1999. 14 июля.

3.6.4. Единый налог на вмененный доход для определенных видов деятельности

Федеральным законом от 31 июля 1998 г.* введена новая форма налогообложения доходов от предпринимательской деятельности в области оказания бытовых услуг, розничной торговли, бухгал­терских, аудиторских, юридических и иных услуг, связанных в основном с обслуживанием населения, и установлен новый вид налога, а именно единый налог на вмененный доход для определен­ных видов деятельности. Данный налог включен в группу налогов субъектов РФ в соответствии с изменениями ст. 20 Закона РФ «Об основах налоговой системы в Российской Федерации». Следует за­метить, что в перечне налогов, содержащемся в Налоговом кодексе РФ (ст. 13—15), такой налог не предусмотрен.

>

* См.: Федеральный закон «О едином налоге на вмененный доход для опреде­ленных видов деятельности» 3// СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3826; 1999. № 14 Ст. 1661.

При введении этого налога в действие с плательщика прекра­щается взимание не только многих налоговых платежей, за не­которыми исключениями, но и платежей в государственные со­циальные внебюджетные фонды. Поэтому он называется единым. Но по некоторым платежам, включенным в налоговую систему, обязанность налогоплательщика вносить их в бюджет сохраняет­ся. Это касается государственной и таможенной пошлин, лицен­зионных и регистрационных сборов, земельного налога, налогов на приобретение транспортных средств, владельцев транспортных средств, на покупку иностранной валюты, подоходного налога с физических лиц (кроме налогообложения доходов, получаемых от предпринимательской деятельности в указанных упомянутым Законом сферах).

Под вмененным доходом, с которого взимается данный налог, понимается потенциально возможный доход за вычетом потенци­ально необходимых затрат. Он рассчитывается по особой методике с учетом типа населенного пункта, места осуществления предпри­нимательской деятельности внутри населенного пункта (центр, окраина и т.д.), сезонности, качества предоставляемых услуг, ин­формации и др.

Таким образом, такая форма налогообложения в определенной мере удобна и налогоплательщику, и налоговым органам, умень­шая объем расчетов, отчетной и учетной документации, а также упрощая выполнение налоговыми органами контрольных функ­ций.

На территории конкретных субъектов РФ налог устанавливает­ся и вводится в действие их законодательными органами государ­ственной власти в соответствии с положениями упомянутого феде­рального закона.

Плательщиками единого налога являются юридические лица (организации) и физические лица (предприниматели без образова­ния юридического лица), осуществляющие предпринимательскую деятельность в указанных законодательством сферах.

Федеральный закон относит к ним:

1) оказание предпринимателями ремонтно-строительных услуг;

2) оказание бытовых услуг физическим лицам (ремонт обуви» часов, обслуживание автотранспортных средств и т.п.);

3) оказание физическим лицам парикмахерских, медицин­ских, косметологических, ветеринарных и зооуслуг;

4) оказание предпринимателями услуг по кратковременному проживанию;

5) оказание предпринимателями консультаций, бухгалтер­ских, аудиторских услуг, обучение и иная деятельность в области образования;

6) общественное питание (деятельность ресторанов, кафе, сто­ловых и т.д.) с численностью работающих до 50 человек;

7) розничная торговля через магазины с численностью работа­ющих до 30 человек, палатки, рынки, лотки и т.п.;

8) розничная торговля горюче-смазочными материалами;

9) оказание транспортных услуг предпринимателями и субъек­тами малого предпринимательства с численностью работающих 100 человек;

10) оказание транспортных услуг предпринимателями и предоставлению автомобильных стоянок и гаражей.

В пределах этого перечня законы субъектов РФ устанавливают сферы предпринимательской деятельности, на которые распро­страняется единый налог. На каждый вид деятельности налого­плательщику выдается свидетельство по форме, установленной Правительством РФ. Порядок выдачи свидетельства устанавлива­ется законодательными органами субъектов РФ.

Объектом налогообложения является вмененный доход на оче­редной календарный месяц. Налоговый период установлен в один квартал.

Ставка единого налога составляет 20% вмененного дохода. При этом размер вмененного дохода по видам деятельности и зна­чение его составляющих устанавливаются законодательными ор­ганами субъектов РФ. Они же определяют порядок исчисления налога.

Уплата налога производится ежемесячно авансовыми платежа­ми в размере 100%. Налогоплательщик может произвести авансо­вые платежи и за 3, 6, 9 или 12 месяцев.

Суммы единого налога, уплачиваемые организациями, вносят­ся в бюджеты всех трех уровней и государственные внебюджетные фонды в установленных федеральным законом размерах.

Суммы единого налога, уплачиваемые предпринимателями, распределяются следующим образом:

• в бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты — 75%,

• в государственные внебюджетные фонды — 25% общей суммы налога.

Распределение сумм налога между бюджетами субъектов РФ и местными бюджетами определяются законодательными органами субъектов РФ. Актами этих же органов устанавливаются и льготы. по налогу.

3.6.5. Упрощенная система налогообложения субъектов малого предпринимательства

Сложность налоговой системы, включающей несколько десятков платежей, вызывает затруднения у малых предприятий в рас­четах по многочисленным налоговым платежам, ведении бухгал­терского учета и отчетности в связи с отсутствием на них соответ­ствующих квалифицированных работников. С учетом этих обсто­ятельств принят Федеральный закон от 29 декабря 1995 г. «Об упрощенной системе налогообложения, учета и отчетности для субъектов малого предпринимательства»*.

>

* СЗ РФ 1996. № 1. Ст. 15.

К субъектам малого предпринимательства, на которые рас­пространено действие упрощенной системы, отнесены: а) юриди­ческие лица (организации) с предельной численностью работаю­щих до 15 человек (включая работающих по договорам подряда и иным договорам гражданско-правового характера), независимо от вида осуществляемой деятельности; б) физические лица, осущест­вляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица (далее — индивидуальные предприниматели).

Под действие упрощенной системы налогообложения не подпа­дают организации, созданные на базе ликвидированных струк­турных подразделений действующих предприятий, а также кре­дитные организации, страховщики, инвестиционные фонды, про­фессиональные участники рынка ценных бумаг, предприятия игорного и развлекательного бизнеса и др., для которых Минфи­ном РФ установлен особый порядок ведения учета и отчетности.

Каждый из субъектов малого предпринимательства вправе самостоятельно, на добровольной основе избрать для себя упро­щенную систему налогообложения, а также возвратиться к общей системе.

Однако организации и индивидуальные предприниматели могут воспользоваться правом перехода на упрощенную систему налогообложения лишь при следующем условии: если в течение года, предшествующего кварталу, в котором подано заявление на упрощенную систему, совокупный размер валовой выручки данно­го налогоплательщика не превысил суммы стотысячекратного ми­нимального размера оплаты труда (учитывая размер оплаты труда на первый день квартала, в котором подано заявление).

Упрощенная система налогообложения для организаций состо­ит в том, что вместо совокупности налогов всех трех уровней (фе­дерального, субъектов Федерации и местных налогов и сборов) уп­лачивается единый налог, исчисляемый по результатам хозяйст­венной деятельностиза отчетный период.

Однако переход на упрощенную систему организаций не затра­гивает обязанности уплаты следующих платежей: таможенных платежей, государственных пошлин, налога на приобретение авто­транспортных средств, лицензионных сборов, отчислений в госу­дарственные социальные внебюджетные фонды (к последним от­носятся Пенсионный фонд. Фонд социального страхования. Фонд занятости, Фонд обязательного медицинского страхования). Все перечисленные платежи уплачиваются в прежнем порядке.

При переходе на упрощенную систему налогообложения инди­видуальных предпринимателей уплата подоходного налога с дохода физических лиц, полученного от осуществляемой предприни­мательской деятельности, им заменяется на уплату стоимости па­тента на занятие этой деятельностью.

Вновь созданная организация или вновь зарегистрированный предприниматель считаются субъектами упрощенной системы на­логообложения с того квартала, в котором произошла их офици­альная регистрация согласно поданному заявлению о переходе на эту систему.

Объектом налогообложения единым налогом выступают: а) со­вокупный доход, полученный за отчетный период (квартал) или б) валовая выручка, полученная за отчетный квартал.

Совокупный доход исчисляется как разница между валовой вы­ручкой и затратами на производство продукции (работ, услуг), на уплату отчислений в социальные фонды и другие, указанные в Законе.

Валовая выручка — сумма выручки, полученной от реализа­ции товаров (работ, услуг), продажной цены имущества, реализо­ванного за отчетный период, и внереализационных доходов. К вне­реализационным доходам относятся доходы, полученные от сдачи имущества в аренду, доходы по ценным бумагам и другие, непо­средственно не связанные с производством продукции (работ, услуг) и ее реализацией.

Ставки единого налога. Законом установлены ставки налога по зачислению, во-первых, в федеральный бюджет и, во-вторых, в бюджет субъекта РФ и местный бюджет.

Ставка налога на совокупный доход, подлежащего зачисле­нию в федеральный бюджет, составляет 10% этого дохода, а в бюд­жет субъекта Федерации и местный бюджет — в суммарном разме­ре не более 20%.

Ставки налога по валовой выручке: налог, подлежащий зачис­лению в федеральный бюджет, уплачивается в размере 3,33% суммы валовой выручки, а в бюджет субъекта Федерации и мест­ный бюджет — не более 6,67%.

Годовая стоимость патента, уплаченная индивидуальным предпринимателем, полностью зачисляется в бюджет субъекта РФ.

Распределение единого налога между бюджетом субъекта Феде­рации и местным бюджетом производится органами государствен­ной власти субъекта РФ.

Упрощенная система налогообложения сочетается с упрощен­ной системой учета и отчетности.

Официальным документом, удостоверяющим право на приме­нение упрощенной системы налогообложения, учета и отчетности, является патент. Он выдается субъектам малого предпринима­тельства сроком на один календарный год налоговыми органами по месту постановки организаций и индивидуальных предприни­мателей на налоговый учет.

Рассмотренный порядок уплаты налогов не только делает его более доступным для налогоплательщика. По расчетам экономис­тов применение упрощенной системы налогообложения для малых предприятий ведет и к некоторому снижению налогов, сбо­ров и других платежей, взимаемых с них.* Такой порядок более удобен и для контроля за налогообложением.

>

* См.: Финансы. 1996. № 12. С. 23.

3.6.6. Налоговый кредит. Инвестиционный налоговый кредит

Законом РФ «Об инвестиционном налоговом кредите» от 20 де­кабря 1991 г.* названный финансово-правовой институт был вве­ден в нашей стране впервые. Он применяется в развитых капита­листических странах (в США, например, с 60-х гг.) в качестве налоговой льготы как средство стимулирования инвестиций в новое оборудование, затрат на научные исследования и разработ­ки.** По российскому законодательству данный институт отличает­ся особенностями, включает в себя некоторые черты других нало­говых категорий (в частности, налоговой отсрочки).

В связи с введением в действие части первой Налогового кодек­са РФ признан утратившим силу Закон РФ «Об инвестиционном налоговом кредите».*** Вместе с тем Налоговый кодекс внес уточне­ния в нормы этого института.

>

* ВВС. 1992. № 12. Ст. 601; № 34. Ст. 1976.

** См., например: Финансы капитализма / Под ред. Б.Т. Болдырева. М., 1990. С.347—348.

*** СЗ РФ. 1998, №31. Ст. 3825.

Налоговый кодекс выделяет налоговый кредит и инвестицион­ный налоговый кредит, рассматривая их как формы изменения срока уплаты, налога (ст. 61). Органами, в компетенцию которых входит принятие решения об изменении срока уплаты налога, яв­ляются:

• по федеральным налогам — Министерство финансов РФ;

• по региональным и местным налогам — соответственно фи­нансовые органы субъектов РФ и муниципального образо­вания;

• по налогам, поступающим в связи с перемещением товаров через таможенную границу — таможенные органы.

Налоговый кредит, как и инвестиционный налоговый кредит, предоставляются заинтересованному лицу по его заявлению и оформляются договором с уполномоченным органом. Последнее (заключение договора между заинтересованным лицом и уполно­моченным органом) отличает их от других форм изменения срока уплаты налога. Имеются различия и между названными двумя формами налогового кредита при многих сходных чертах.

Налоговый кредит предоставляется заинтересованному лицу на срок от трех месяцев до одного года, причем по одному или нескольким налогам. Кодекс не уточняет, какому лицу он предо­ставляется, следовательно, имеются в виду все налогоплательщи­ки, т.е. организации и физические лица. Основаниями его предо­ставления являются хотя бы одно из следующих обстоятельств:

1) причинение лицу ущерба в результате стихийного бедствия, технологической катастрофы или иных обстоятельств непреодоли­мой силы; 2) задержка финансирования из бюджета или оплаты выполненного лицом государственного заказа; 3) угроза банкрот­ства в случае единовременной выплаты лицом налога.

Договор о налоговом кредите заключается в течение семи дней после принятия по этому вопросу решения уполномоченным орга­ном. В договоре должны быть указаны: сумма задолженности по налогу, начисляемые на нее проценты, срок действия договора, порядок погашения задолженности и процентов, документы об имуществе, которое является предметом залога, либо поручитель­ство, а также ответственность сторон. Проценты начисляются только при предоставлении налогового кредита в случае угрозы банкротства.

Инвестиционный налоговый кредит может быть предостав­лен, в отличие от налогового кредита, согласно Налоговому кодек­су РФ по ограниченному кругу налогов, а именно: по налогу на прибыль, а также по региональным и местным налогам (ст. 66). Такой кредит предоставляется организациям.

Инвестиционный налоговый кредит — это получение организа­цией возможности в течение определенного срока и в определен­ных пределах уменьшить свои платежи с последующей поэтапной уплатой их и начисленных процентов. Он предоставляется на срок от одного года до пяти лет.

В каждом отчетном периоде, а также в течение всего налогового периода сумма кредита не может превышать 50 процентов суммы . налога, подлежащей уплате.

Основаниями предоставления инвестиционного налогового кредита является наличие хотя бы одного из следующих обстоя­тельств:

1) проведение организацией научно-исследовательских, опыт­но-конструкторских работ или технического перевооружения соб­ственного производства, в том числе направленного на создание рабочих мест для инвесторов или защиту окружающей среды от загрязнения промышленными отходами;

2) осуществление внедренческой или инновационной деятель­ности;

3) выполнение организацией особо важного заказа по социаль­но-экономическому развитию региона или предоставление ею особо важных услуг населению.

Такой кредит предоставляется на основании заявления органи­зации и оформляется договором с уполномоченным органом. Ре­шение о предоставлении кредита должно быть принято уполномо­ченным органом в течение одного месяца со дня получения заяв­ления.

В течение срока действия договора не допускается реализация (или передача во владение, пользование, распоряжение) другим лицам оборудования, приобретение которого было условием для предоставления инвестиционного налогового кредита. Такие поло­жения должны содержаться в договоре.

Закон устанавливает ограничения по процентам на сумму кре­дита: они не должны быть ниже одной второй и выше трех четвер­тых ставки рефинансирования Центрального банка РФ.

Представительные органы субъектов РФ и местного самоуправ­ления вправе устанавливать по региональным и местным налогам соответственно иные условия предоставления инвестиционного налогового кредита.

КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ

1. К каким классификационным группам относится налог на покупку иностранных денежных знаков и платежных документов, выраженных в иностранной валюте? Каким законом он регулируется? Кто является пла­тельщиком этого налога, назовите объект налогообложения и налогооблагаемую базу. Каковы ставки налога и порядок его уплаты? В какой бюд­жет (бюджеты) зачисляется данный налог?

2. Когда и каким законом введен налог на игорный бизнес?

3. К каким классификационным группам относится налог на игорный бизнес?

4. Дайте юридическую характеристику налогу на игорный бизнес со­ответственно основным элементам закона о налоге (плательщики, объек­ты налогообложения, ставки).

5. Каким законом и в связи с какими обстоятельствами установлен налог на отдельные виды транспортных средств?

Что является объектом налогообложения по данному налогу? Какие транспортные средства не подлежат налогообложению?

Кто является плательщиком налога? Какие ставки и сроки уплаты по данному налогу?

6. Каким законом установлен единый налог на вмененный доход для определенных видов деятельности?

7. К каким классификационным группам относится единый налог? Объясните наименование данного налога.

8. Кто относится к плательщикам единого налога?

9. На какие сферы предпринимательской деятельности распространя­ется единый налог?

10. Что является объектом налогообложения по единому налогу? Ка­кова его ставка? В какой бюджет (бюджеты) зачисляется он?

11. Определите круг субъектов малого предпринимательства, на кото­рых распространяется упрощенная система налогообложения? Каким за­коном регулируется эта система?

12. В чем состоит упрощенная система налогообложения субъектов малого предпринимательства?

13. Что является объектом налогообложения по этой упрощенной сис­теме?

14. Какие ставки определены по единому налогу, уплачиваемому по упрощенной системе? Как они распределены по бюджетам разных уров­ней?

15. Какой порядок применяется при упрощенной системе налогообло­жения в отношении индивидуальных предпринимателей?

16. Каким нормативным актом регулируется налоговый кредит и ин­вестиционный налоговый кредит?

17. Дайте понятие налогового кредита.

18. В каком порядке предоставляется налоговый кредит? На какой срок? Что является основанием его предоставления? Что должен содер­жать договор о налоговом кредите?

19. Дайте понятие инвестиционного налогового кредита. Чем он отли­чается от налогового кредита и каково сходство между ними?

20. Каковы основания предоставления инвестиционного налогового кредита? Кому он предоставляется? На какой срок?

21. Кто (какие органы) вправе принимать решения о предоставлении налогового кредита и инвестиционного налогового кредита?

3.7. Местные налоги и сборы

3.7.1. Особенности местных налогов и сборов

Конституция РФ закрепила право органов местного самоуправ­ления устанавливать местные налоги и сборы (ч. 1 ст. 132). Эта норма получила развитие в федеральных законах «Об общих прин­ципах организации местного самоуправления в Российской Феде­рации» и «О финансовых основах местного самоуправления в Рос­сийской Федерации».*

>

* СЗ РФ.1995. ,№ 35.Ст.3506;1997.№ 12.Ст.1378, № 39.Ст.4464.

В зарубежных развитых странах местные налоги и сборы явля­ются главным источником доходов местных бюджетов. В Россий­ской Федерации они таковыми пока еще не стали, хотя число их в 90-х гг. существенно возросло.

В указанные годы в Российской Федерации сформировалась новая система местных налогов и сборов взамен действовавшей на основании Указа Президиума Верховного Совета СССР от 26 янва­ря 1981 г. «О местных налогах и сборах»* до вступления в действие Закона РФ «Об основах налоговой системы в Российской Федера­ции» от 27 декабря 1991 г.** В соответствии с названным Указом в число местных налогов входили лишь три платежа — налог с вла­дельцев строений, а также земельный налог и налог с владельцев транспортных средств, не идентичные установленным позднее одноименным налогам. Предусматривалась также возможность введения нескольких местных сборов, не получивших широкого распространения.

>

* ВВС. 1981. №. 5. С. 121, 1984. № 45. Ст. 790; 1988. № 12. Ст. 186. До этого акта действовал Указ Президиума Верховного Совета СССР «О местных налогах и сборах» от 10 апреля 1942 г. // ВВС. 1942. № 13.

** ВВС. 1992. № 11. Ст. 527; с изм. и доп. на 17 июня 1999г. // СЗ РФ. 1999. №25. Ст.3041.

Закон РФ от 27 декабря 1991 г. выделяет в налоговой системе группу платежей, именуемую местными налогами. В нее включе­ны налоги в собственном смысле слова, помимо них — сборы и другие платежи, близкие по своим юридическим свойствам к на­логам. Всего в Законе с учетом изменений и дополнений (на фев­раль 1999 г.) предусмотрено 23 таких платежа.

В отличие от названного Закона РФ Налоговый кодекс РФ (часть первая) 1998 г. резко сократил число местных налогов. К ним относится только пять платежей: земельный налог, налог на имущество физических лиц, налог на рекламу, налог на наследо­вание или дарение, переведенный из перечня налогов федерально­го уровня, и местные лицензионные сборы (ст. 15 Кодекса). Однако эта статья еще не вступила в действие.*

>

* СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3824, 3825.

Установление местных налогов и сборов относится к предметам ведения муниципальных образований (местного самоуправления) в числе других финансовых вопросов местного значения и нахо­дится в исключительной компетенции представительного органа местного самоуправления. Органы местного самоуправления также самостоятельно устанавливают и льготы по этим налогам.

В рассматриваемых правах органов местного самоуправления нашли отражение положения Европейской хартии местного само­управления, принятой Советом Европы 15 октября 1985 г., в кото­рой особо выделена компетенция местных сообществ, касающаяся местных налогов и сборов. В этом документе отмечается, что мест­ные сообщества имеют право в рамках экономической политики государства на собственные достаточные ресурсы, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих полномо­чий. «По крайней мере часть финансовых ресурсов, — говорится в Хартии, — должна поступать за счет местных сборов и налогов, уровень которых они имеют право устанавливать в рамках закона» (п. 1,3 ст. 9).

Местным налогам и сборам согласно законодательству РФ свой­ствен ряд общих особенностей, а именно:

а) использование поступлений по этим платежам на местные нужды в пределах территории, подведомственной соответствую­щему органу местного самоуправления;

б) зачисление их в местные бюджеты в качестве закрепленных доходов;

в) отнесение организации введения и взимания данных плате­жей к компетенции органов местного самоуправления;

г) нахождение поступления и использования платежей как со­ставной части доходов местных бюджетов под контролем органов местного самоуправления;

д) наличие у органов местного самоуправления более широкой компетенции по правовому регулированию местных налогов и сбо­ров в сравнении с налоговыми платежами других уровней.

Правовое регулирование местных налогов и сборов органы местного самоуправления осуществляют в пределах полномочий, определенных законодательством РФ.

Прежде всего, органы местного самоуправления, устанавливая местные налоги и сборы на своей территории, должны руководст­воваться их перечнем, предусмотренным в Законе РФ «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» (впоследствии — ст. 15 Налогового кодекса), за пределы которого они выходить не вправе. Другие вопросы местных налогов и сборов — установление ставок, льгот и др. также решаются в рамках, определенных зако­нодательством РФ. По упомянутым вопросам органы местного самоуправления принимают решения самостоятельно.

Местные налоги и сборы по действующему законодательству подразделяются на две группы в зависимости от порядка их уста­новления:

• во-первых, налоги и сборы, устанавливаемые законодатель­ством РФ и подлежащие обязательному введению на всей территории РФ. Конкретные ставки этих налогов определя­ются законодательными актами органов государственной власти субъектов Федерации, а также органами местного самоуправления, если иное не предусмотрено законодатель­ством РФ;

• во-вторых, налоги и сборы, вводимые по усмотрению органов местного самоуправления, исходя из их перечня, предусмот­ренного федеральным законодательством.

К первой группе относятся: налог на имущество физических лиц, земельный налог, регистрационный сбор с физических лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью. Сюда сле­дует отнести и установленный позднее налог на содержание жи­лищного фонда и объектов социально-культурной сферы. Другие платежи входят во вторую группу.

Среди рассматриваемых платежей налоги в собственном смыс­ле слова составляют небольшую часть. Это — налог на имущество физических лиц, земельный налог, налог на содержание жилищ­ного фонда и объектов социально-культурной сферы (первая груп­па), налог на строительство объектов производственного назначе­ния в курортной зоне, налог на рекламу, налог на перепродажу автомобилей, вычислительной техники и персональных компью­теров (вторая группа). Остальные — сборы. Все они объединяются в Законе РФ «Об основах налоговой системы в Российской Федера­ции» (ст. 21) под условным наименованием «Местные налоги».

В законодательстве особо урегулирован вопрос о порядке рас­пределения расходов предприятий и организаций но уплате мест­ных налогов и сборов. Так, расходы по уплате целевых сборов на содержание милиции, благоустройство территории, на нужды об­разования, налог на рекламу, сбор за парковку автотранспорта, сборы за проведение теле– и киносъемки, сборы за уборку террито­рии населенных пунктов, налог на содержание жилищного фонда и объектов социально-культурной сферы относятся на финансовые результаты, деятельности предприятий и организаций. Расходы по уплате земельного налога относятся на себестоимость продук­ции (работ, услуг). Остальные местные налоги и сборы предпри­ятия и организации уплачивают за счет части прибыли, остаю­щейся после уплаты налога на прибыль; это относится к сбору за право торговли, лицензионному сбору за право торговли винно-во­дочными изделиями, сбору за право использования местной сим­волики и др.

В случаях исполнения соглашений о разделе продукции, за­ключенных сторонами в соответствии с Федеральным законом « О соглашениях о разделе продукции»* взимание местных налогов и сборов заменяется разделом продукции.**

>

* СЗ РФ. 1996. № 1. Ст. 18.; 1999. №2. Ст. 246.

** СЗ РФ. 1999. № 7. Ст. 879. (п. З ст. 7).

Контроль за правильностью и своевременностью взимания в бюджет местных налогов, как и налогов других уровней, осущест­вляется налоговыми органами в соответствии с Законом «О госу­дарственной налоговой службе РСФСР»* и нормами части первой Налогового кодекса (гл'. 14 «Налоговый контроль»). Однако пред­ставительные органы местного самоуправления вправе создавать муниципальную налоговую службу для сбора местных налогов. При этом данная служба должна координировать свою деятель­ность с налоговыми органами РФ и предоставлять им всю необхо­димую информацию.**

>

* ВВС. 1991. № 15. Ст. 492; СЗ РФ. 1996. № 25. Ст. 2958.

** См.: ст. 14 Федерального закона «О финансовых основах местного самоуп­равления в Российской Федерации» от 25 сентября 1997.

3.7.2. Местные налоги и сборы, подлежащие введению на всей территории Российской Федерации

Группа местных налогов и сборов, введение которых определе­но Законом РФ «Об основах налоговой системы в Российской Фе­дерации» и не требует подтверждения со стороны органа местного Российской Федерации» от 25 сентября 1997 г. самоуправления, небольшая по численности. Однако эти налоги из числа местных наиболее социально и экономически значимые. Они охватывают широкий круг налогоплательщиков. Некоторые из них имеют характер целевых платежей (земельный налог и налог на содержание жилищного фонда и объектов социально-культурной сферы). Они регулируются особыми законами РФ.

Налог на имущество физических лиц и земельный налог рас­смотрены в предыдущих главах.* Обратимся к остальным налогам и сборам.

Регистрационный сбор с физических лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью, взимается на основе Закона РФ от 7 декабря 1991 г.** Плательщиками его выступают физичес­кие лица, изъявившие желание заниматься предпринимательской деятельностью без образования юридического лица. При этом из­бранный вид деятельности не должен относиться к запрещенной законодательными актами РФ.

>

* См. гл. 14 и 16 настоящего учебника.

** ВВС. 1992. № 8. Ст. 360.

Объект обложения данным сбором — государственная реги­страция упомянутых лиц в качестве предпринимателей без обра­зования юридического лица.

Ставки сбора. Предельный размер ставки регистрационных сборов устанавливается органами местного самоуправления. Закон предусматривает его ограничение размером минимальной месячной заработной платы. Исходя из этого, конкретный размер сбора определяет для отдельных плательщиков местная админи­страция при рассмотрении заявления о регистрации.

Полученные по сбору суммы зачисляются в соответствующий бюджет по месту регистрации. Сбор уплачивается через учрежде­ния банка либо иные учреждения, принимающие платежи от на­селения по налогам и сборам. Свидетельство о регистрации физи­ческого лица в качестве предпринимателя не выдается без пред­ставления документа об уплате регистрационного сбора.

Уплаченный регистрационный сбор не возвращается. В случае утери предпринимателем свидетельства местная администрация выдает ему дубликат, если имеются уважительные причины.Задубликат взимается 20% суммы ранее уплаченного регистрацион­ного сбора.

Льготы по регистрационному сбору в Законе не предусмотре­ны, их установление входит в компетенцию органов местного само­управления.

Налог на содержание жилищного фонда и объектов социально-культурной сферы установлен Законом РФ «О внесении измене­ний и дополнений в отдельные законы Российской Федерации о налогах» от 22 декабря 1992 г.* Плательщиками его являются ор­ганизации, расположенные на территории органа местного само­управления и осуществляющие производство продукции (работ, услуг).

>

* ' ВВС. 1993. № 4. Ст. 118. Однако Закон не содержит четких указаний, каса­ющихся отнесения названного налога к рассматриваемой группе платежей.

Объект налогообложения — объем реализации этой продук­ции (работ, услуг). По отдельным отраслям деятельности органи­заций имеются особенности в определении объекта налогообло­жения.

Закон определяет предельную ставку налога в размере, не пре­вышающем 1,5% объема реализации произведенной продукции (работ, услуг). Установление конкретных ставок налога и порядка его исчисления отнесено к полномочиям органов местного самоуп­равления.

При исчислении суммы налога исключаются расходы предпри­ятий и организаций, рассчитанные исходя из норм, устанавливае­мых органами местного самоуправления, на содержание жилищ­ного фонда и объектов социально-культурной сферы, находящих­ся на балансе этих предприятий и организаций или финансируе­мых ими в порядке долевого участия.

В связи с финансовым кризисом 17 августа 1998 г. было пред­усмотрено также исключение из налогооблагаемой базы банков, страховых организаций, профессиональных участников рынка ценных бумаг и инвестиционных фондов доходов, которые полу­чены ими в связи с выкупом (погашением) государственных крат­косрочных бескупонных облигаций (ГКО) и облигаций федераль­ных займов (ОФЗ) со сроком погашении до 31 декабря 1999 г., при условии реинвестирования полученных денежных средств во вновь выпускаемые ценные бумаги.*

>

* См. Федеральный закон «О первоочередных мерах в области бюджетной и налоговой политики» от 29 декабря 1998 г., ст. 16 // СЗ РФ. 1999. №1. Ст. 1.

Из наименования данного налога видно, что он носит целевой характер. Это требует использования поступивших от него сумм на соответствующие цели.

3.7.3. Местные налоги и сборы, вводимые по усмотрению органов местного самоуправления

Из всей системы местных налогов и сборов их наибольшая часть взимается на территории муниципального образования только в случае принятия соответствующим органом местного самоуправ­ления решения о введении каждого из конкретных платежей, предусмотренных в установленном законодательством перечне. Этот перечень не предполагает обязательного введения всех упомя­нутых в нем платежей. При этом на органы местного самоуправле­ния возлагается разработка и принятие положений о вводимых налогах и сборах, исходя из Закона РФ «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» и с учетом местных особен­ностей.

Учитывая сложность работы по правовому регулированию этих платежей и недостаточность по ней опыта у местных органов. Ко­миссия Совета Республики Верховного Совета РФ по бюджету, планам, налогам и ценам, Минфин России и Госналогслужба РФ рекомендовали примерные положения по отдельным видам мест­ных налогов и сборов.*

>

* См.: Финансы. 1992. № 7. С. 37—50; № 8. С. 20—30; Нормативные акты по финансам, налогам, страхованию и бухгалтерскому учету. 1993. № 9. С. 82—99.

Местные органы не сразу и не в полной мере воспользовались своим правом вводить названные платежи. По состоянию на 1 июля 1992 г. (т.е. по истечении полугода после получения данного права) они были введены лишь в 20% общего количества административ­но-территориальных единиц.* Впоследствии этот процесс активи­зировался, и нынешние органы местного самоуправления взимают практически все платежи, предусмотренные законом.

>

* См.: Экономика и жизнь. 1992. №36. С. 1.

Закон РФ «Об основах налоговой системы в Российской Феде­рации» в общих чертах определяет круг плательщиков по каждо­му платежу и предельные размеры ставок, не затрагивая вопросов предоставления льгот, которые в случае необходимости могут быть разрешены органами местного самоуправления. В актах органов местного самоуправления должны быть также четко определены объекты обложения, порядок исчисления и сроки уплаты, поря­док представления отчетности по налогам и сборам, органы, осу­ществляющие прием платежей, права, обязанности и ответствен­ность плательщиков.

В числе платежей данной группы значатся следующие налоги.

Налог на рекламу распространяется на организации и на физи­ческих лиц, зарегистрированных в качестве предпринимателей, рекламирующих свою продукцию. Рекламой считаются все виды объявлений, извещений и сообщений, передающие информацию с коммерческой целью при помощи средств массовой информации, справочников, листовок и т.п. имущества юридических и физичес­ких лиц, одежды. Ставки налога устанавливаются в размере, не превышающем 5% стоимости услуг по рекламе.

Орган местного самоуправления по своему усмотрению может установить льготы на отдельные виды рекламы (например, на рек­ламу благотворительных мероприятий и др.).

Налог на перепродажу автомобилей, вычислительной техни­ки и персональных компьютеров уплачивают организации и физи­ческие лица, занимающиеся перепродажей указанных товаров. Объектом налогообложения является сумма сделки (купли-прода­жи). Ставка налога, устанавливаемая решениями органов местно­го самоуправления, не должна превышать 10% суммы сделки. Налог уплачивается в срок совершения сделки. Нотариальные конторы, органы Государственной инспекции безопасности до­рожного движения МВД России (ГИБДД) и другие учреждения выдают соответствующие документы на право собственности при­обретаемых товаров лишь при наличии квитанции (платежного документа). Органы местного самоуправления могут освободить от налога, например, лиц, реализующих указанные товары не в ком­мерческих целях.

Налог на строительство объектов производственного назна­чения в курортной зоне может вводиться органами местного само­управления, на территории которых находится курортная мест­ность.

Помимо налогов органами местного самоуправления могут ус­танавливаться сборы.

Сбор за право торговли. К его плательщикам относятся органи­зации, а также физические лица, осуществляющие торговлю това­рами и изделиями как через постоянные торговые точки (магази­ны, столовые, кафе и т.п.), так и в порядке свободной торговли с рук, выносных лотков, открытых прилавков и автомашин в мес­тах, определенных исполнительными органами местного самоуп­равления.*

>

* Уплата регистрационного сбора физическими лицами, постоянно занимаю­щимися торговлей и зарегистрированными в соответствии с Законом РФ «О реги­страционном сборе с физических лиц, занимающихся предпринимательской дея­тельностью, и о порядкеих регистрации» от 7 декабря 1991 г., не является основа­нием для освобождения от сбора за право торговли.

Организации и физические лица, осуществляющие торговлю на основе обязательного лицензирования и уплатившие лицензи­онный сбор, сбор за право торговли не уплачивают.

В Законе не содержится норм относительно ставок этого сбора. Поэтому размеры их подлежат определению органом местного самоуправления, установившим сбор. При этом учитываются место расположения торговой точки, объем реализации, вид това­ра и т.п.

Сбор может уплачиваться путем выдачи временного патента или приобретения разовых талонов, продажа которых производит­ся в специальных пунктах, расположенных в местах осуществле­ния торговли. Разовые талоны являются документами строгой от­четности.

Лицензионный сбор за право торговли винно-водочными изде­лиями взимается с организаций и физических лиц, реализующих винно-водочные изделия и пиво населению. Физические лица, изъявившие желание заниматься торговлей этими изделиями, обязаны зарегистрироваться в качестве предпринимателей.

Закон определяет размеры ставок этого сбора, не предусматри­вая, как по другим платежам, прав органов местного самоуправле­ния по их конкретизации. С организаций он взимается в размере 50 установленных законом минимальных месячных заработных плат, а с физических лиц в размере 25 установленных законом минимальных месячных заработных плат (действующих на мо­мент получения лицензии) в год. Размер сбора может быть диффе­ренцирован в зависимости от времени, на которое выдается ли­цензия.

При торговле юридическими и физическими лицами с времен­ных торговых точек, обслуживающих вечера, гулянья и т.п. меро­приятия, сбор уплачивается в размере 1/2 минимальной месячной оплаты труда за каждый день торговли.

Действие лицензии распространяется лишь на территорию, подведомственную органу, выдавшему ее.

Лицензионный сбор за право проведения местных аукционов и лотерей взимается с организаций и физических лиц, являющихся устроителями упомянутых мероприятий. Закон РФ определяет предельный размер ставки сбора — он не должен превышать 10% стоимости заявленных к аукциону товаров или суммы, на которую выпущены лотерейные билеты. Устроители, уплатившие сбор, по­лучают лицензию, без наличия которой проведение местных аук­ционов и лотерей запрещается.

Аукционы считаются местными, если они организованы по ре­шению органов местного самоуправления в пределах подведомст­венной им территории и участниками их являются организации и физические лица, зарегистрированные и расположенные на этой территории.

Местные (муниципальные) лотереи — это лотереи, которые проводятся на муниципальной административной территории, подведомственной одному органу местного самоуправления и лишь среди населения данной территории.*

>

* См.: Временное положение о лотереях в Российской Федерации. Утв. Указом Президента РФ от 19 сентября 1995 г. // СЗ РФ. 1995. № 39. Ст. 3754.

Сбор за парковку автотранспорта распространяется на орга­низации и физических лиц, осуществляющих парковку авто­транспорта в специально оборудованных или отведенных для этих целей местах. Согласно Закону ставки сбора самостоятельно опре­деляют органы местного самоуправления; они же устанавливают льготы для плательщиков.

Сбор уплачивается на месте парковки в момент постановки транспорта на стоянку. Взимание сбора возлагается на коммуналь­ные или иные службы, по решению местной администрации. Ор­ганы этой службы производят уплату в бюджет сумм сбора за пар­ковку в установленный срок.

Сбор за право использования местной символики уплачивают организации и физические лица — производители продукции, на которой использована местная символика: гербы, виды города и местностей, исторических памятников и т.п., которые должны быть конкретно указаны в Положении, утверждаемом органом местного самоуправления. Согласно Закону предельный размер сбора — 0,5% стоимости реализуемой продукции. Вопрос о кон­кретном размере ставки сбора рассматривается специальной ко­миссией для каждого производителя продукции.

Сбор со сделок, совершаемых на биржах, взимается с участни­ков сделки, осуществляющих в установленном порядке эти опера­ции. Данный сбор не распространяется на операции с ценными бумагами, с которых законодательством взимается соответствую­щий налог.*

>

* См.: Закон РФ «О налоге на операции с ценными бумагами» в ред. Закона от 18 октября 1995 г. // СЗ РФ. 1995. №43. Ст. 4011.

Биржевой сделкой является зарегистрированный биржей дого­вор (соглашение), заключенный участниками биржевой торговли в отношении биржевого товара в ходе торгов.

Плательщиками данного сбора являются организации и физи­ческие лица.

Предельный размер ставки, установленный Законом, составля­ет 0,1 % суммы сделки.

Сбор за право проведения кино– и телесъемок уплачивают ком­мерческие кино– и телеорганизации, производящие съемки, кото­рые требуют от органов местного самоуправления осуществления организационных мероприятий (выделение нарядов милиции, оцепление территории и т.п.). Закон не определяет каких-либо размеров ставок сбора. Установление их относится к полномочиям органов местного самоуправления.

Сбор с владельцев собак распространяется на физических лиц — владельцев собак (кроме служебных), проживающих в го­родах. Согласно Закону ставка сбора может быть установлена соот­ветствующими органами местного самоуправления в размере не выше 1/7 минимальной месячной оплаты труда в год (установлен­ной на момент исчисления налога). Документ (квитанция) об опла­те сбора предъявляется при регистрации собак, производимой коммунальными органами.

Основанием для освобождения от уплаты сбора владельцем слу­жебной собаки является документ, подтверждающий необходи­мость ее содержания и использования в служебных целях.

Сбор за выдачу ордера на квартиру уплачивают физические лица, получившие право на заселение отдельной квартиры. Закон устанавливает предельный размер сбора, который не должен пре­вышать 3/4 минимальной месячной оплаты труда (на день получе­ния ордера). Устанавливая размер сбора, органы местного самоуп­равления должны учитывать общую площадь и качество жилья. Уплата производится до получения ордера.

Сбор за уборку территорий населенных пунктов уплачивается организациями и физическими лицами (владельцами строений). Ставки сбора устанавливаются органами местного самоуправле­ния, исходя из нормативов и расценок убираемой площади (кв. м) на одного человека. Плательщик может по письменному заявле­нию и с согласия местной администрации взять на себя обязан­ность по уборке территории.

Сбор за участие в бегах на ипподромах уплачивают организа­ции и физические лица, выставляющие своих лошадей на состяза­ниях коммерческого характера. Размеры ставок устанавливаются органами местного самоуправления, на территории которых нахо­дится ипподром. Администрация ипподрома принимает заявку на Участие в бегах при наличии документа, подтверждающего уплату сбора.

Сбор за выигрыш на бегах уплачивают физические лица, выиг­равшие в игре на тотализаторе на ипподроме. Устанавливая ставки сбора, органы местного самоуправления не должны превышать их предельного размера, предусмотренного в Законе, а именно: 5% суммы выигрыша.

Сбор с лиц, участвующих в игре на тотализаторе на ипподро­ме, устанавливается в виде процентной надбавки к плате, взимае­мой за участие в игре. Размер его не должен превышать 5% этой платы. Сумма сбора вносится участниками игры при приобрете­нии ими билетов на участие в игре.

Сбор за открытие игорного бизнеса* уплачивают организации и физические лица — собственники средств и оборудования игор­ного бизнеса (игровых автоматов и другого оборудования с веще­вым или денежным выигрышем, карточных столов, рулеток и иных средств для игры). Установление размеров ставок поданному сбору и порядок его взимания относится к компетенции органов местного самоуправления.

>

* Сбор установлен Законом РФ «О внесении изменений и дополнений в налого­вую систему России» от 16 июля 1992 г.

Целевые сборы на содержание милиции, на благоустройство территорий, на нужды образования и другие цели могут взимать­ся с организаций, расположенных на территории органа местного самоуправления, с физических лиц, занимающихся предпринима­тельской деятельностью без образования юридического лица и за­регистрированных на данной территории, а также с физических лиц, проживающих на ней. Ставка сбора, согласно Закону, не должна превышать 3%:* для организаций от годового фонда зара­ботной платы, рассчитанного исходя из установленной Законом минимальной месячной оплаты труда, а для физических лиц — от 12 минимальных месячных оплат труда.

>

* ВВС. 1992. № 34. Ст. 1976.

Решая вопросы о льготах по данным сборам, органы местного самоуправления могут предоставлять их, например, многодетным и малообеспеченным семьям, инвалидам Великой Отечественной войны, пенсионерам, предприятиям, занимающимся производст­вом товаров для детей, и другим плательщикам.

Сборы могут быть зачислены в местные бюджеты или во вне­бюджетные муниципальные фонды.

Курортный сбор. Порядок взимания этого сбора регулируется Законом «О курортном сборе с физических лиц» от 12 декабря 1991 г.* Однако согласно Закону «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» введение сбора отнесено к полномочиям районных и городских органов местного самоуправления, на тер­ритории которых находится курортная местность. Собранные суммы зачисляются в соответствующие местные бюджеты.

>

* ВВС. 1992. № 8. Ст. 364.

Плательщиками курортного сбора являются физические лица, временно пребывающие в курортной местности. Перечень курорт­ных местностей определяется Правительством РФ.

Предельный размер ставки согласно Закону РФ не может пре­вышать 5% минимальной месячной оплаты труда.

От уплаты курортного сбора освобождаются дети в возрасте до 16 лет; инвалиды и сопровождающие их лица; лица, прибывшие по путевкам и курсовкам в санатории, дома отдыха и т.п.; лица, прибывшие в курортные местности в служебную командировку, на учебу и постоянное место жительства; лица, следующие по плано­вым туристским маршрутам туристско-экскурсионных организа­ций и совершающие путешествия по маршрутным книжкам; муж­чины в возрасте от 60 лет, женщины в возрасте от 55 лет и дети, приезжающие к родителям указанного возраста.

Курортный сбор уплачивается по месту временного прожива­ния плательщиков.

Следует иметь в виду, что при введении субъектами Российской Федерации налога с продаж на их территории не должны взимать­ся не только региональный сбор на нужды образовательных уч­реждений, предусмотренный ст. 20 Закона РФ об основах налого­вой системы, но и большая часть рассмотренных выше местных сборов, а именно: сбор на право торговли, сбор с владельцев собак, лицензионный сбор за право торговли винно-водочными изделия­ми, лицензионный сбор за право проведения местных аукционов и лотерей, сбор за выдачу ордера на квартиру, сбор за парковку авто­транспорта, сбор за право использования местной символики, сбор за участие в бегах на ипподроме, сбор за выигрыш на бегах, сбор с лиц, участвующих в игре на тотализаторе на ипподроме, сбор со сделок, совершаемых на биржах, сбор за право проведения кино и телесъемок, сбор за уборку территорий населенных пунктов, сбор за открытие игорного бизнеса, а также налоги — на стро­ительство объектов производственного назначения в курортной зоне и на перепродажу автомобилей, вычислительной техники и персональных компьютеров, всего 16 местных сборов.*

>

* См.: Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в статью 20 Закона Российской Федерации «Об основах налоговой системы в Российской Феде­рации» от 31 июля 1998 г., ст. 2 // СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3829.

КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ

1. Какие особенности свойственны местным налогам и сборам?

2. На какой правовой основе действуют местные налоги и сборы?

3. Какой порядок установления местных налогов и сборов предусмот­рен законодательством? На какие группы подразделяются эти платежи в зависимости от данного порядка?

4. За счет каких финансовых ресурсов предприятия и организации уплачивают местные налоги?

5. Какие местные налоги и сборы подлежат введению на всей террито­рии Российской Федерации?

6. Какие местные налоги и сборы вводятся по усмотрению органов местного самоуправления?

7. В каком порядке определяются ставки местных налогов и сборов?

8. Дайте юридическую характеристику каждому из местных налогов и сборов.

9. Какие из местных налогов и сборов не должны взиматься в случае введения на территории субъекта РФ налога с продаж?

10. Какие изменения введены в систему местных налогов и сборов Налоговым кодексом (первой частью) РФ?

3.8. Иные платежи, входящие в систему налогов и сборов

3.8.1. Общие положения

При рассмотрении системы налогов и сборов законодательство РФ включает в нее, помимо налогов в собственном смысле, ряд платежей обязательного характера, подлежащих, как и налоги, зачислению в государственную или муниципальную казну, однако отличающихся от них своими особенностями. Такие платежи в Законе «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» названы сборами, пошлинами и другими платежами, устанавли­ваемыми в соответствии с названным Законом. Закон дает и пере­числение их в соответствующих статьях среди платежей трех уров­ней: федерального, субъектов Федерации и местного. Налоговый кодекс применяет в основном только три термина: налоги, пошли­ны и сборы. И лишь страховые взносы в социальные фонды, кото­рые он также отнес к данной системе названы просто взносами в государственные социальные внебюджетные фонды. Однако ста­тьи Кодекса с перечнем всех этих платежей в действие не введены (ст. 13, 14 и 15).

Действующим законодательством к федеральным отнесены го­сударственная и таможенная пошлины, отчисления на воспроиз­водство минерально-сырьевой базы, платежи за пользование при­родными ресурсами, плата за воду, сбор за использование наиме­нований «Россия», «Российская Федерация» и образованных на их основе слов и словосочетаний, сбор за пограничное оформление и др. В число платежей уровня субъектов Федерации входят лес­ной доход, сбор на нужды образовательных учреждений, взимае­мый с юридических лиц. В перечень местных вошло большое число сборов (около 20), установление которых (в соответствии с федеральным законодательством) входит в компетенцию органов местного самоуправления.*

>

* Местные налоги и сборы рассматриваются объединение в особой главе в Целях комплексного освещения системы этих платежей и компетенции органов местного самоуправления по данному вопросу. См. гл. 8 учебника.

Налоговый кодекс РФ, несколько уменьшив систему федераль­ных платежей, сохранил в их числе государственную и таможен­ную пошлины, дополнил его федеральными лицензионными сбо­рами. Лесной доход переименован в лесной налог и переведен в ранг федерального. Названы налогами другие федеральные плате­жи за пользование природными ресурсами. К ним же присоединен водный налог (по действующему законодательству — плата за пользование водными объектами, входящая в систему федераль­ных платежей). Число местных сборов резко сокращено: в Кодек­се названы только местные лицензионные сборы.

3.8.2. Государственная и таможенная пошлины

А. Государственная пошлина.

Государственная пошлина относится к числу наиболее распро­страненных платежей, используемых государством в качестве ис­точника доходов своего бюджета и в определенной мере для ре­гулирования общественных отношений (путем установления вы­соких размеров или освобождения от уплаты и т.п.). Она имеет длительную историю развития и широко применяется в странах мира.

В Российской Федерации государственная пошлина в настоя­щее время взимается на основании Закона РФ от 9 декабря 1991 г., действующего в редакции Федерального закона от 31 декабря 1995 г. с последующими изменениями и дополнениями.*

>

* СЗ РФ. 1996. № 1. Ст. 19; № 35. Ст. 4128; 1997. № 29. Ст. 3505; 1998. № 30.

Ст. 3613 (ст. 11).

В отличие от налогов, государственная пошлина имеет индиви­дуально возмездный характер: обязанность уплатить ее возникает лишь в связи с предоставлением определенных услуг юридическо­го характера (совершением действий) со стороны указанных в за­конодательстве органов (судов, нотариальных контор и т.д.). Обя­зательным платежом она является именно в этом смысле, ибо если лицо не обращается за такими услугами, то и обязанности платить ее не возникает.

Пошлину следует отличать и от сбора. Так, французский уче­ный П.М. Годме отмечает, что сбор, в отличие от пошлины, уста­навливается в определенном соотношении со стоимостью услуг (например, сбор за очистку мусора)3 . В пошлине такое соотношение не учитывается, хотя она и устанавливается в дифференциро­ванных размерах в зависимости от вида совершаемых действий (но не от стоимости предоставляемых услуг, например, по рассмотре­нию судом искового заявления, по регистрации актов гражданско­го состояния и т.п.). Однако в российском законодательстве (в том числе в Налоговом кодексе) не достигнута еще необходимая чет­кость в разграничении понятий платежей, включенных в систему налогов и сборов.

>

* См.: Годме П.М. Финансовое право. М., 1978. С. 393.

По российскому законодательству под государственной пошли­ной понимается установленный законом и действующий на всей территории Российской Федерации платеж, взимаемый за совер­шение юридически значимых действий либо выдачу документов уполномоченными на то органами или должностными лицами. Государственная пошлина входит в группу платежей федераль­ного уровня.

Плательщиками государственной пошлины выступают физи­ческие лица (граждане РФ, иностранные граждане и лица без гражданства) и организации в тех случаях, когда они обращаются за совершением юридически значимых действий или выдачей до­кументов.

Если такое обращение поступило одновременно от нескольких лиц, то государственная пошлина уплачивается в полном размере одним из них или несколькими лицами в согласованных между ними долях. При наличии у кого-то из них льготы, освобождаю­щей от уплаты государственной пошлины, другие лица уплачива­ют ее только соответственно своей доле.

Закон содержит перечень объектов, за которые требуется упла­та государственной пошлины.

Так, государственная пошлина взимается:

с исковых заявлений и жалоб, подаваемых в суды общей юрис­дикции, арбитражные суды и Конституционный Суд РФ;

за совершение нотариальных действий нотариусами государст­венных нотариальных контор или уполномоченными на то долж­ностными лицами органов исполнительной власти и консульских учрежденийРФ;

за государственную регистрацию актов гражданского состоя­ния и другие юридически значимые действия, совершаемые орга­нами записи актов гражданского состояния;

за выдачу документов вышеуказанными судами, учреждения­ми и органами;

за рассмотрение и выдачу документов, связанных с приобрете­нием гражданства РФ или выходом из гражданства РФ, въездом в РФ и выездом из РФ, а также за совершение других юридически значимых действий, указанных в Законе РФ «О государственной пошлине».

Размеры (ставки) государственной пошлины установлены в За­коне в размерах, зависящих от видов совершаемых действий, в форме кратности от минимальной оплаты труда либо в процентах от суммы, содержащейся в документе (от цены иска, суммы дого­вора и т.п.).*

>

* Нотариус, занимающийся частной практикой, взимает плату за совершение нотариальных действий по тарифу, определяемому соглашением сторон. Однако если законодательством предусмотрено применение только нотариально удостове­ренной формы действий (документов), то плата взимается по тарифам, соответству­ющим ставкам государственной пошлины. Сам же нотариус уплачивает с получен­ных средств подоходный налог на основании Закона РФ «О подоходном налоге с физических лиц».

Размеры пошлины сильно дифференцированы. При определе­нии суммы платежа по государственной пошлине, установленной в размере, кратном минимальной оплате труда, последний учиты­вается на день уплаты пошлины.

Государственная пошлина уплачивается наличными деньгами в рублях в банки (их филиалы), а также путем перечисления тре­буемой суммы со счета плательщика через банки. При оплате на­личными деньгами банки должны выдавать квитанцию установ­ленной формы. Иностранные лица могут уплачивать государствен­ную пошлину через уполномоченных представителей в России, имеющих рублевые и валютные счета.

По уплате государственной пошлины Федеральный закон уста­навливает широкий перечень льгот, касающихся всех объектов ее взимания (например, от уплаты государственной пошлины осво­бождены истцы по искам о взыскании алиментов, о возмещении материального ущерба, причиненного преступлением, ветераны Великой Отечественной войны, ветераны военной службы, ветера­ны труда, обращающиеся в суды общей юрисдикции за защитой своих прав, установленных Федеральным законом «О ветеранах», граждане — за государственную регистрацию рождения, смерти, усыновления (удочерения), установления отцовства и т.п.).

Помимо этого, органы законодательной (представительной) власти субъектов РФ вправе устанавливать дополнительные льго­ты для отдельных категорий плательщиков за исключением льгот по уплате пошлины по делам, рассматриваемым судами общей юрисдикции, арбитражными судами и Конституционным Судом РФ. Названные суды вправе, исходя из имущественного положе­ния граждан (арбитражный суд — из имущественного положения сторон), своим решением освободить (уменьшить) от уплаты госу­дарственной пошлины, отсрочить или рассрочить платеж.

Федеральный закон от 19 июля 1997 г., внесший изменения в Закон РФ «О государственной пошлине»*, установил право орга­нов местного самоуправления устанавливать по уплате государст­венной пошлины, зачисляемой в местные бюджеты, за выполне­ние нотариальных действий и выдачу документов льготы для от­дельных плательщиков.

>

* СЗ РФ. 1997. №. 29. Ст. 3505.

Закон (п. 4 ст. 6) предусматривает случаи возврата уплаченной государственной пошлины. К ним относятся:

а) внесение пошлины в большем размере, чем требуется по За­кону;

б) возвращение или отказ судами в принятии заявления, жало­бы и иного обращения, отказ в совершении нотариальных дейст­вий уполномоченными на то органами;

в) прекращение производства по делу или оставление иска без рассмотрения, если спор не подлежит рассмотрению в суде, а также когда истцом не соблюден досудебный (претензионный) по­рядок урегулирования спора с ответчиком либо когда иск предъ­явлен недееспособным лицом;

г) отказ лица, уплатившего государственную пошлину, от со­вершения юридически значимого действия или от получения документа до обращения в орган, совершающий данное юридически значимое действие;

д) отказ в выдаче заграничного (общегражданского) паспорта.

Возврат государственной пошлины производится в течение года налоговыми органами: уплаченной в федеральный бюджет — со дня принятия решения судом, а в местный бюджет — со дня поступления в указанный бюджет.

Государственная пошлина по делам, рассматриваемым судами (общей юрисдикции, арбитражными судами и Конституционным Судом РФ) зачисляется в федеральный бюджет, в остальных слу­чаях — в доход местного бюджета по месту нахождения банка, принявшего платеж.

Б. Таможенная пошлина

Существование таможенной пошлины обусловлено внешнеэко­номическими связями страны с зарубежными государствами, ко­торые в условиях перехода России к рыночным отношениям приобретают все большее значение. В целях эффективного развития этих отношений при соблюдении интересов страны производится таможенное* регулирование, основанное на единой таможенной политике в России.

Организация и правовые основы таможенного дела определены в Таможенном кодексе Российской Федерации, принятом 18 июня 1993 г.**

>

* По толкованию В.И. Даля термин «таможня» происходит от татаро-башкирского «тамга», означавшего «клеймо, знак, штемпель», а также особый сбор за приложение клейма или таможенную пошлину, которая уплачивалась с «привоз­ного» или «отпускного» товара. См.: Даль В. Толковый словарь живого великорус­ского языка. М.,1980.Т. IV.С.389.

** ВВС. 1993. № 31. Ст. 1224; изменения и дополнения — СЗ РФ. 1996. № 26. Ст.2397;1996. № 1.Ст.4;1997. № 47. Ст.5341.

ТК РФ определяет порядок и условия перемещения через рос­сийскую таможенную границу товаров и транспортных средств, взимания таможенных платежей, проведение таможенного кон­троля и другие средства, обеспечивающие проведение таможен­ной политики. Целью же таможенной политики являются обес­печение наиболее эффективного использования инструментов та­моженного контроля и регулирования товарообмена, участие в реализации торгово-политических задач по защите российского рынка, стимулирование развития национальной экономики.

Таможенным платежам принадлежит существенная роль в проведении указанных целей таможенной политики в жизнь. Среди таможенных платежей ТК РФ называет прежде всего тамо­женную пошлину, а также налог на добавленную стоимость, акци­зы, различные таможенные сборы, взимаемые за таможенное оформление, хранение и другие услуги.

Применение налога на добавленную стоимость и акцизов в от­ношении товаров, ввозимых на таможенную территорию РФ и вы­возимых с этой территории, производится на основании ТК РФ и, соответственно, Закона РФ «О налоге на добавленную стоимость» и Закона РФ «Об акцизах».

Таможенная пошлина выделяется своим значением и суммами поступлений в бюджет. Взимание ее регулируется ТК РФ, а также Законом РФ «О таможенном тарифе» от 21 мая 1993 г.* В ТК РФ (ст. 11) указано, что товары, перемещаемые через таможенную границу РФ, подлежат обложению таможенной пошлиной в соот­ветствии с Законом РФ «О таможенном тарифе». Согласно этим законодательным актам таможенная пошлина представляет собой обязательный взнос, взимаемый таможенными органами РФ при ввозе товара на таможенную территорию РФ или вывоз товара с этой территории и являющийся неотъемлемым услови­ем такого ввоза или вывоза. Таможенная пошлина относится к платежам федерального уровня.

>

* ВВС. 1993. №23. Ст. 821; СЗ РФ. 1996. № 1. Ст. 4; 1997. №6. Ст. 709.

Таможенная пошлина, как и государственная пошлина, отли­чается от налога в собственном смысле (хотя и имеет с ним некото­рые общие черты в силу своего обязательного характера, зачисле­ния в бюджет и условного включения в систему налогов и сборов, как и многие другие платежи, не являющиеся в своей сущности налогами). В отличие от налога, являющегося платежом индиви­дуально безвозмездным, взимание таможенной пошлины увязано с получением конкретным лицом, уплатившим пошлину, права на ввоз и вывоз товара, перемещением их через таможенную границу, чему сопутствует пользование плательщика определенными бла­гами.

Таможенная пошлина является своего рода платой за получе­ние такого права, т.е. имеет индивидуально возмездный характер. Кроме того, если платежам налогов свойственна регулярность уп­латы в установленные сроки, то таможенной пошлине это не свой­ственно. Обязанность уплатить ее появляется в связи с возник­новением у лица необходимости в получении права перемещения товаров через таможенную границу. Еще одна особенность: зако­нодательство предоставляет возможность делегирования прав и обязанностей по уплате таможенной пошлины другим лицам, которые по этим вопросам могут самостоятельно взаимодейст­вовать с таможенными органами. В законодательстве же о на­логах такого делегирования не предусмотрено; права и обязан­ности налогоплательщика рассматриваются как лично ему при­надлежащие. Например, в Законе РФ «О подоходном налоге с физических лиц» прямо указано, что этот налог перечисляется в бюджет непосредственно из доходов данных лиц, а уплата на­лога за счет средств предприятий, учреждений и организаций не допускается.

Однако такие особенности, не позволяющие отождествлять та­моженную пошлину с налогом, нисколько не умаляют ее значе­ния. Напротив, они подчеркивают ее гибкость как инструмента внешнеэкономической политики, широкие возможности диффе­ренциации. Налогу же свойственна большая стабильность. Да и Таможенный кодекс, давая толкование используемых в нем по­нятий, отделяет таможенные пошлины от налогов. В Налоговом кодексе, как и в действующем Законе РФ «Об основах налоговой системы в Российской Федерации», таможенная пошлина сохра­няет свое место в перечне платежей, входящих в налоговую сис­тему.*

>

* Вместе с тем имеются и другие взгляды на правовую характеристику тамо­женной пошлины. Так, А.Н. Козырин, исходя из наличия у этого платежа общих с налогами признаков, считает таможенную пошлину одной из разновидностей кос­венных налогов.

Плательщиком таможенной пошлины является декларант, т.е. лицо, заявляющее от собственного имени перемещаемые через границу товары и транспортные средства. Термином «лица» Тамо­женный кодекс обозначает предприятия, учреждения и организа­ции, а также физических лиц, за исключением случаев, когда из положений Кодекса вытекает иное (ст. 18). В качестве декларанта может выступать не только лицо, непосредственно перемещающее товары, но и таможенный брокер (посредник).

Объектом взимания таможенной пошлины могут быть тамо­женная стоимость товаров или количественные показатели пере­мещаемых через таможенную границу товаров, либо сочетание того и другого. Таможенная стоимость заявляется (декларируется) декларантом таможенному органу РФ при перемещении товара. Таможенный орган РФ, производящий оформление товара, кон­тролирует правильность определения таможенной стоимости.

Ставки таможенной пошлины. Их виды и порядок установле­ния регулируются Законом «О таможенном тарифе». Таможенный тариф — это свод ставок таможенных пошлин, применяемых к товарам, перемещаемым через таможенную границу РФ и систе­матизированным в соответствии с Товарной номенклатурой внеш­неэкономической деятельности.

Применяется несколько видов ставок таможенных пошлин:

а) адвалорные, начисляемые в процентах к таможенной стои­мости облагаемых товаров;

б) специфические, начисляемые в установленном размере за единицу облагаемых товаров;

в) комбинированные, сочетающие оба названных вида тамо­женного обложения.

Ставки таможенных пошлин являются едиными и не могут быть изменены в зависимости от лиц, перемещающих товары через таможенную границу РФ, видов сделок и других факторов, за исключением случаев, предусмотренных Законом.

Однако ставки таможенной пошлины в значительной мере диф­ференцируются по своим размерам, исходя из задач таможенной и экономической политики России. Среди них различают ставки ввозных и вывозных пошлин. Ввозные пошлины используются для защиты внутреннего рынка от иностранных конкурентов и решения иных экономических и торгово-политических задач (на­пример, в целях поддержания режима наибольшего благоприятст­вования в отношении тех или иных стран). Ставки вывозных тамо­женных пошлин являются мерами оперативного регулирования внешнеэкономической деятельности на российской территории. Вывозным таможенным пошлинам принадлежит важная фис­кальная роль.

Конкретные размеры ставок таможенных пошлин устанавли­ваются Правительством РФ.

Закон предусматривает в целях защиты экономических инте­ресов РФ временное применение к ввозимым товарам особых видов пошлин: специальных, антидемпинговых и компенсационных. Например, специальные пошлины применяются, когда товары ввозятся на таможенную территорию РФ в количествах и на усло­виях, угрожающих нанести ущерб отечественным производите­лям подобных или непосредственно конкурирующих товаров. Эти ставки также устанавливаются Правительством РФ, но с соблюде­нием специально установленной процедуры.

По уплате таможенной пошлины существуют льготы, порядок предоставления которых урегулирован Законом «О таможенном тарифе».

Льготы по таможенной пошлине именуются тарифными льго­тами. Они не могут носить индивидуального характера, за исклю­чением случаев, установленных в Законе. Тарифные льготы предо­ставляются исключительно по решению Правительства РФ, кото­рое определяет и порядок предоставления льгот.

Закон особо перечисляет виды перевозимых объектов (с учетом их назначения), которые освобождаются от пошлины (например, товары, подлежащие обращению в собственность государства в случаях, предусмотренных законодательством РФ; товары, ввози­мые на территорию РФ и вывозимые с этой территории в качества гуманитарной помощи; товары, перемещаемые через таможенную границу РФ физическими лицами и не предназначенные для про­изводственной или иной коммерческой деятельности в соответствии с ТК и т.д.). Эти льготы могут носить индивидуальный ха­рактер.

Таким образом, таможенная пошлина имеет важное значение в качестве одного из доходов государственной казны и инструмента регулирования экономических отношений.

3.8.3. Лицензионные сборы

Официальное, законодательно закрепленное определение ли­цензии — это «разрешение (право) на осуществление лицензируе­мого вида деятельности при обязательном соблюдении лицензион­ных требований и условий, выданное лицензирующим органом юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю», а лицензирование — это «мероприятия, связанные с выдачей ли­цензий, переоформлением документов, подтверждающих наличие лицензий, приостановлением и аннулированием лицензий и над­зором лицензирующих органов за соблюдением лицензиатами при осуществлении лицензируемых видов деятельности соответствую­щих лицензионных требований и условий» (ст. 2 Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности» от 25 сентября 1998 г.*).

>

*1 СЗ РФ. 1998. № 39. Ст. 4857; № 48. Ст. 5853.

Лицензия является ненормативным правовым актом исполни­тельного органа государственной власти или местного самоуправ­ления, дающего юридическому или физическому лицу право на осуществление определенной деятельности в течение конкретного срока, указанного в лицензии.

Лицензирование — одно из средств государственного регулиро­вания экономической и социальной деятельности, осуществляе­мой юридическими и физическими лицами в сферах, затрагиваю­щих государственные, общественные и частные интересы. В тех сферах, где действует система лицензирования, правомерной при­знается только разрешенная соответствующими лицензиями дея­тельность; нелицензированная деятельность незаконна уже в силу одного лишь факта отсутствия лицензий.

Лицензирование является комплексным правовым инсти­тутом.

В своей основе его образуют нормы административного права (процедура рассмотрения заявлений о выдаче лицензий, надзор за соблюдением законодательства, относящегося к соответствующе­му виду деятельности и т.д.). Далее, это нормы гражданского права (в частности, о праве лица заниматься лицензируемой деятель­ностью).

Нормы финансового права регулируют отношения по поводу внесения лицензиатами в бюджет установленных платежей, а также по планированию поступления и распределения лицензион­ных платежей как источников доходов бюджетной системы.

Перечень лицензируемых видов деятельности установлен Фе­деральным законом «О лицензировании отдельных видов деятель­ности ».

Названный закон уточнил правовые категории, относящиеся к лицензированию, процедуру лицензирования, юридические пос­ледствия соблюдения и несоблюдения требований и условий выда­чи лицензий, финансовые аспекты лицензионной деятельности и т.д. Весьма существенно следующее обстоятельство. Закон упоря­дочил практику внедрения и осуществления института лицензи­рования, имея в виду, что до принятия Закона как федеральные исполнительные органы, так и исполнительные органы субъектов Федерации, органы местного самоуправления произвольно вводи­ли системы лицензирования, устанавливали лицензионные сборы, исходя из ведомственных или местнических соображений и т.д.

В дальнейшем перечень лицензируемых видов деятельности, установленный Федеральным законом от 25 сентября 1998 г., может изменяться (расширяться или сужаться) также федеральными законами. До настоящего времени перечень лицензируемых видов деятельности постоянно расширяется. В Федеральном законе «О лицензировании отдельных видов деятельности» названо 208 видов лицензируемой деятельности.

Каждый конкретный вид лицензируемой деятельности регули­руется специальным положением, утверждаемым Правительст­вомРФ.*

>

* См., например: Положение о лицензировании розничной торговли алкоголь­ной продукцией // Российская газета. 1996. 28 авг.; Федеральные авиационные правила лицензирования деятельности в области гражданской авиации (Россий­ская газета. 1998. 6 февр.); Положение о лицензировании деятельности по произ­водству, хранению и обороту этилового спирта, изготовленного из всех видов сырья, и спиртосодержащей продукции // Российская газета. 1998. 18 авг.

В соответствии с законодательством в лицензионной практике имеется четыре вида платежей.

Во-первых, это плата за рассмотрение заявлений о выдаче ли­цензий.

Для получения лицензии соискатель лицензии в числе других документов представляет в лицензирующий орган документ, под­тверждающий внесение платы за рассмотрение этим органом заяв­ления соискателя.

Максимальный размер этой платы не может превышать трех­кратный минимальный размер оплаты труда, установленный фе­деральным законодательством. Конкретные размеры платы за рас­смотрение заявления соискателя устанавливаются Правительст­вом РФ.

Плата за рассмотрение заявления соискателя зачисляется в бюджет: федеральный, субъекта Федерации или местный — в за­висимости от подчиненности органа, рассматривающего заяв­ление.

Во-вторых, это лицензионный сбор.

Лицензиат, т.е. юридическое лицо или индивидуальный пред­приниматель, которому выдана лицензия, обязан внести лицензи­онный сбор. Выдача документа, подтверждающего наличие лицен­зии, производится в течение трех дней после представления соис­кателем лицензии документа, подтверждающего оплату лицензи­онного сбора. Если лицензиат в течение трех месяцев не уплатил лицензионный сбор, лицензирующий орган вправе аннулировать лицензию.

Размер лицензионного сбора устанавливается Правительством РФ в положениях о лицензировании конкретных видов деятель­ности, но максимальный размер лицензионного сбора за выдачу лицензии не должен превышать десятикратный минимальный размер оплаты труда, установленный федеральным законом.*

>

* См., например: пост. Правительства РФ «О размерах единовременных сбо­ров, взимаемых за выдачу лицензий, разрешений и сертификатов, предусмотрен­ных Федеральным законом «Об оружии», а также за продление срокаих действия» от 8 июня 1998 г. № 574 // Российская газета. 1998. 24 июня. Отметим, что в связи с принятием Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятель­ности» по некоторым позициям размеры лицензионных сборов, указанные в поста­новлении от 8 июня 1998 г., приведены в соответствие с размерами сборов, предус­мотренными Федеральным законом от 25 сентября 1998 г.

Лицензионные сборы зачисляются в соответствующие бюдже­ты — федеральный, субъекта Федерации или местный — в зависи­мости от подчиненности лицензирующего органа.

В-третьих, это плата за переоформление документа, под­тверждающего наличие лицензии и внесение в него изменений (в случае преобразования юридического лица, изменения его наиме­нования или места его нахождения; изменения имени или места жительства индивидуального предпринимателя).

Размер названной платы устанавливается Правительством РФ. Он не может превышать одну десятую минимального размера оп­латы труда, установленного Федеральным законом. Суммы платы зачисляются в соответствующие бюджеты.

В-четвертых, это плата, вносимая юридическими и физическими лицами за информацию, содержащуюся в реестрах лицензий.

Такого рода информация является открытой для названных лиц. Заинтересованные юридические и физические лица вправе получить указанную информацию в виде выписок о конкретных лицензиатах. Органам государственной власти и местного самоуп­равления информация предоставляется безвозмездно.

Плата за предоставление информации не может превышать за­траты лицензирующего органа на подготовку соответствующей выписки.

Порядок и размер платы за предоставление такого рода инфор­мации устанавливается Правительством РФ.

Лицензионные платежи поступают в соответствующие бюдже­ты, а не на счета лицензирующих органов. Такая конструкция имеет своей целью исключить какую-либо имущественную выгоду лицензирующих органов от осуществляемой ими деятельности и предотвратить возможные злоупотребления с их стороны.

В соответствии со ст. 16 Федерального закона «О лицензирова­нии отдельных видов деятельности» финансирование лицензиро­вания проводится в пределах средств, выделяемых на содержание лицензирующих органов из соответствующих бюджетов.

3.8.4. Платежи за пользование природными ресурсами

Негативное влияние человека на окружающую природную среду постоянно усиливается, что ставит задачу рационального природопользования в разряд первоочередных. Платежи за при­родные ресурсы установлены с целью экономического регулиро­вания природопользования, стимулирования рационального и комплексного использования различных видов природных ресур­сов и охраны окружающей среды, формирования материальных ресурсов.

Использование природных ресурсов в Российской Федерации осуществляется на возмездной основе, т.е. за определенную плату. Плата за пользование природными ресурсами может зачисляться как в бюджеты всех уровней бюджетной системы, так и во внебюджетные и другие фонды, что является прямым отражением прин­ципа федерализма в построении бюджетной системы.

Право собственности на природные ресурсы провозглашено Конституцией РФ. Эта собственность подразделяется на федераль­ную, собственность субъектов Федерации, муниципальную и иные формы собственности (ст. 9 Конституции РФ). Разграничение государственной собственности относится к сфере совместного веде­ния Российской Федерации и ее субъектов, полномочия в рамках которой закрепляются либо прямо в Конституции РФ, либо (в большинстве случаев) в текущем федеральном законодательстве или договорах Федерации с ее субъектами. Приоритет в разграни­чении предметов совместного ведения принадлежит конституци­онному методу (ч. 3 ст. 11 Конституции). В соответствие с п. «в» и «д» ч. 1 ст. 72 Конституции в совместном ведении Федерации и ее субъектов находятся вопросы владения, пользования и распоря­жения землей, недрами, водными и другими природными ресур­сами, а также природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности.

Следовательно, земельное, лесное, водное, природоохранное за­конодательство и законодательство о недрах принимается как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации.

В системе платежей данной группы наиболее значительные — фискальную и природоохранную — функции выполняют: плате­жи за право пользования недрами; отчисления на воспроизводст­во минерально-сырьевой базы; платежи за пользование лесным фондом; плата за воду.*

Платежи за право пользования недрами регламентируются в Законе РФ «О недрах».**

>

* В экономической литературе платежи за пользование природными ресурса­ми принято считать рентными. Разнообразие рентных составляющих определяет различный уровень платы за пользование природными ресурсами. См., например:

Юткина. Т.Ф. Налоги и налогообложение. М., 1998. С. 339—340

** См.: Закон РФ «О недрах» от 21 февраля 1992 г. в редакции Федерального закона от 3 марта 1995 г. // СЗ РФ. 1995. № 10. Ст. 823.

Их система включает:

а) основные платежи: плата за право пользования недрами; от­числения на воспроизводство минерально-сырьевой базы; сбор за участие в конкурсах и аукционах за выдачу лицензий и экспорт­ных квот;* акцизы и акцизные сборы;

б) дополнительные платежи: плата за землю или акваторию территориального моря и участок морского дна; плата за геологи­ческую информацию о недрах;** другие платежи и сборы, не связан­ные с отраслевой спецификой финансово-хозяйственной деятель­ности.

>

* Этот сбор впервые включен в систему платежей за пользование недрами новой редакцией Закона «О недрах».

** Платеж впервые включен в систему платежей за пользование недрами новой редакцией закона «О недрах».

Взимание не предусмотренных Законом платежей не допуска­ется.

Сбор за участие в конкурсах и аукционах за выдачу лицензий и экспортных квот установлен в соответствии с Законом РФ «О недрах», Указом Президента РФ «Об обеспечении экономичес­кой основы суверенитета РСФСР» от 20 августа 1991 г..* Законом РФ «О лицензировании отдельных видов деятельности»** и более детально регламентируется отраслевым федеральным законода­тельством,*** законодательством субъектов Российской Федерации и ведомственными подзаконными нормативными актами.****

>

* СЗ РСФСР. №37; С. 402.

** СЗ РФ. 1998. №39. С. 857.

*** См., например: Федеральный закон «О животном мире» от 24 апреля 1995 г. // СЗ РФ. 1995. № 17. Ст. 1462; Водный кодекс Российской Федерации от 16 ноября 1995 г. // СЗ РФ. 1995. № 47. Ст. 4471.

**** См., например: Положение о лицензировании отдельных видов деятельнос­ти, связанных с геологическим изучением и использованием недр, утв. пост. Пра­вительства РФ от 31 июля 1995 г. // СЗ РФ. 1995. № 32. Ст. 3315.

Природопользование определенными объектами в Российской Федерации осуществляется на основе лицензий, за выдачу кото­рых взимаются сборы.

Лицензия является документом, удостоверяющим право ее владельца на пользование участком недр в определенных границах в соответствии с указанной целью в течение установленного срока при соблюдении им заранее установленных требований и условий.

Предоставление лицензий осуществляется через государствен­ную систему лицензирования, организационное обеспечение кото­рой возлагается на Министерство природных ресурсов РФ и его территориальные подразделения.

Размер сборов и порядок их взимания определяются по согла­сованию с Министерством финансов РФ, исходя из расходов на экспертизу заявок на получение лицензий, организацию конкур­сов и аукционов, оплату пакетов геологической информации и иных расходов, связанных с предоставлением лицензий.

Сбор за выдачу лицензий направляется в органы, выдающие лицензии на пользование недрами и используется на оплату расхо­дов, связанных с выдачей лицензий.

В предоставляемой лицензии обязательно оговариваются усло­вия выполнения платежных обязательств перед государством за право пользования недрами, земельными участками, акватория­ми. Конкретные размеры и условия платежей, а также применяе­мые скидки устанавливаются по каждому объекту лицензирова­ния и фиксируются в лицензии. В случаях замены денежных пла­тежей за право пользования недрами поставками производимой продукции в лицензии указываются порядок и методы расчета объемов этой продукции, пункты ее доставки и другие необходимые данные. Отказ лица, претендующего на получение лицензии, от внесения платежа, связанного с предоставлением лицензии, яв­ляется основанием для признания сделки выдачи лицензии недей­ствительной. В случае нарушения пользователем недр условий внесения платежей за право природопользования, определенных в лицензии, право на пользование недрами может быть досрочно прекращено, приостановлено или ограничено компетентными на то органами.

Владельцами лицензий могут быть субъекты предпринима­тельской деятельности независимо от форм собственности, в том числе юридические лица и граждане других государств. Владель­цами лицензий на право добычи радиоактивного сырья могут быть только государственные предприятия Российской Федерации.

Предоставление лицензий на право пользования недрами осу­ществляется путем проведения конкурсов и аукционов.

Плата за право пользования недрами состоит из системы пла­тежей, включающей платы: за право на поиск и оценку месторож­дений полезных ископаемых; за право разведки полезных ископа­емых; за право на добычу полезных ископаемых; за право на ис­пользование отходов горнодобывающих и перерабатывающих про­изводств; за право строительства и эксплуатации подземных со­оружений, не связанных с добычей полезных ископаемых.

Платежи за пользование недрами уплачиваются субъектами предпринимательской деятельности независимо от форм собствен­ности, в том числе и иностранными юридическими и физическими лицами, допущенными к разработке недр на территории Россий­ской Федерации.

Закон РФ «О недрах» устанавливает для определенных катего­рий недропользователей льготы в виде частичного или полного освобождения от платежей при пользовании недрами, предостав­ления отсрочек по уплате платежей, скидок за истощение недр. Вопросы предоставления льгот рассматриваются индивидуально по каждому недропользователю Министерством природных ресур­сов РФ на основании государственной экспертизы геологических и экономических материалов, проводимой Государственной ко­миссией по запасам полезных ископаемых Министерства природ­ных ресурсов РФ. Устанавливать односторонние преимущества от­дельным категориям пользователей недр запрещается.

Процедура проведения государственной экспертизы для предо­ставления льгот по рассматриваемым платежам регламентируется письмом Министерства природных ресурсов РФ «О проведении государственной экспертизы материалов по освобождению от ре­сурсных платежей».*

>

* Письмо от 18 ноября 1996 г. № ВО-61/3024 «О проведении государственной экспертизы материалов по освобождению от ресурсных платежей» (опубликовано не было. Содержится в компьютерной версии «Консультант»).

Так, от уплаты платежей при пользовании недрами освобождаются:

1) собственники, владельцы земельных участков, осущест­вляющие в установленном порядке добычу общераспространен­ных полезных ископаемых и подземных вод на принадлежащем им или арендуемом ими земельном участке непосредственно для своих нужд;

2) пользователи недр, ведущие региональные геолого-геофизи­ческие работы, геологическую съемку, другие геологические рабо­ты, направленные на общее геологическое изучение недр, геологи­ческие работы по прогнозированию землетрясений и исследований вулканической деятельности, инженерно-геологические изыска­ния, палеонтологические, геоэкологические исследования, кон­троль за режимом подземных вод, иные работы, проводимые без существенных нарушений целостности недр;

3) пользователи недр, получившие участки недр для образова­ния особо охраняемых геологических объектов.

В целях стимулирования освоения месторождений полезных ископаемых, находящихся в сложных горно-геологических усло­виях или пониженного качества, а также внедрения экологически безопасных технологий и технологий, повышающих извлечение основных и попутных полезных компонентов, пользователи недр могут частично или полностью освобождаться от платежей за поль­зование недрами и получать отсрочки от уплаты этих платежей. Решение о предоставлении отсрочек или об освобождении от пла­тежей принимается органами, предоставляющими лицензии на пользование недрами.

Дополнительные основания для освобождения отдельных кате­горий пользователей недр от региональных ресурсных платежей могут устанавливаться органами власти субъектов Российской Фе­дерации.

С пользователей недр взимаются платежи за поиски, разведку месторождений полезных ископаемых, их добычу и пользование недрами в иных целях.

Основным объектом налогообложения являются недра. Основ­ными факторами, влияющими на определение размера платежей за пользование недрами, являются экономико-географические ус­ловия, размер участка недр, виды полезных ископаемых, степень геологический изученности территории и риск.*

Законодательство устанавливает несколько форм взимания платы за пользование недрами:**

— денежные платежи;

— часть объема добытого минерального сырья или иной про­дукции, производимой пользователями недр;

— выполнение работ или предоставление услуг;

—         зачет сумм предстоящих платежей в качестве долевого вкла­да в уставный капитал создаваемого горного предприятия.

>

* Как отмечает ряд исследователей, в этой связи актуальной становится необ­ходимость создания Кадастра месторождений и проявлений полезных ископаемых. См. напр.: Львов Д. Райские налоги в России можно получать и без обложения труда и капитала // Финансовые известия. 1995. 29 нояб. С. 4.

** См.: Закон РФ «О недрах»; Положение о порядке и условиях взимания пла­тежей за право на пользование недрами, акваторией и участками морского дна, утв. пост. Правительства РФ от 28 октября 1992 г № 828 // САПП. 1992. № 18. Ст. 1466;

СЗ РФ. 1996. № 37. Ст. 4294.

Не допускаются требование и принятие в качестве платы за пользование недрами радиоактивных и других материалов и про­дуктов, распоряжение которыми входит в соответствие с законода­тельством РФ в ведение специальных органов, а также услуг воен­ного характера и информации, составляющей государственную тайну. Не допускается также требование предоставления инфор­мации, составляющей коммерческую тайну недропользователя, в счет оплаты за пользование недрами.

Конкретная форма и размеры внесения платы устанавливается в лицензии на пользование недрами. Так, размеры платежей за проведение поисковых и разведочных работ определяются в зави­симости от экономико-географических условий, размера участка недр, вида полезного ископаемого, продолжительности работ, сте­пени геологической изученности территории и степени риска.

Эти платежи взимаются в форме разовых и (или) регулярных взносов за единицу использованного участка недр или площади. Регулярные платежи взимаются в течение всего периода проведе­ния поисков и оценки месторождений полезных ископаемых. Ус­ловия взимания платежей зависят от договорной (сметной) стои­мости поисковых работ, продолжительности их проведения, пло­щади территории, выделенной пользователю недр. Минимальная величина ставки платежа за право на поиски и оценку месторож­дений полезных ископаемых составляет 1% договорной (сметной)

стоимости указанных работ, максимальная — 2%.* Размеры регу­лярных взносов, как правило, возрастают в зависимости от про­должительности проведения работ. При возврате пользователем недр части поисковой площади он освобождается от дальнейшей платы за нее.

Размеры платежей за добычу полезных ископаемых определя­ются с учетом вида полезного ископаемого, количества и качества его запасов, природно-географических, горно-технических и эко­номических условий освоения и разработки месторождения, сте­пени риска.

Платежи за добычу полезных ископаемых взимаются в форме разового, а также в форме последующих регулярных платежей после начала добычи в течение всего срока действия лицензии.Ихразмеры включаются в себестоимость добычи полезных ископае­мых и определяются как доля от стоимости добытых полезных ископаемых и потерь при добыче, превышающих нормативы, ус­танавливаемые ежегодными планами горных работ, согласован­ными с органами государственного надзора. При этом стоимость добытого минерального сырья исчисляется по ценам реализации товарной продукции из него без учета налога на добавленную сто­имость.

Относительно разового платежа за право на добычу полезных ископаемых законодательство устанавливает только его мини­мальный размер — не менее 10% величины регулярного платежа в расчете на среднегодовую проектную мощность добывающего предприятия. Окончательная сумма разового платежа определяет­ся МПР России по согласованию с Минэкономики России по ре­зультатам конкурса или аукциона. Относительно регулярных пла­тежей за право на добычу полезных ископаемых, напротив, уста­новлены только предельные уровни (в процентах от стоимости до­бытого минерального сырья),** конкретные размеры определяются по каждому месторождению и устанавливаются органами, предо­ставляющими лицензию по результатам конкурса или аукциона.

>

*Конкретный размер платежей зависит от вида полезного ископаемого, эко­номико-географических условий района и определяется по результатам конкурсов или аукционов органами, выдающими лицензию на право ведения указанных работ.

** Например, ставки за добычу нефти, конденсата и природного газа установле­ны в размере 1—3%, угля — 3—6%, черных металлов — 1—5%, цветных и редких металлов — 4—6%, благородных металлов — 4—10%, алмазов и драгоценных кам­ней — 4—8%, радиоактивного сырья — 2—6%, подземных пресных вод — 2—8% стоимости добытого сырья. См.: Приложение к Положению о порядке и условиях взимания платежей за право на пользование недрами, акваторией и участками морского дна.

Принципиально важным новшеством в деле природоохраны является положение новой редакции Закона «О недрах» об уста­новлении двойного размера платежей за добычу полезных ископа­емых в случае превышения сверхнормативных потерь полезных ископаемых при их добыче.

Платежи за пользование недрами в целях, не связанных с добы­чей полезных ископаемых, в том числе для строительства и экс­плуатации подземных сооружений, взимаются в форме разовых взносов и (или) разовых платежей. Размеры этих платежей опре­деляются органами, предоставившими лицензию, в зависимости от размеров участка недр, предоставляемого в пользование, полез­ных свойств недр и степени экологической опасности при их ис­пользовании. Суммы таких платежей определяются в пределах 1—3% сметной стоимости объекта и стоимости предоставляемых услуг при его эксплуатации и включаются в себестоимость соору­жений.

Порядок распределения платежей за пользование недрами ус­танавливается как законодательством, так и на договорной основе между заинтересованными сторонами. Плата за природные ресур­сы поступает в бюджеты всех уровней бюджетной системы РФ в следующих пропорциях:

1. В федеральный бюджет:

платежи за право на пользование недрами в пределах морской исключительной экономической зоны — в полном объеме;

платежи за право на пользование недрами континентального шельфа в границах территориального моря — 40%;

платежи за право на добычу углеводородного сырья — 40%;

платежи за право на добычу других полезных ископаемых, кроме общераспростаненных, — 25%.

2. В бюджеты субъектов РФ:

платежи за право на добычу углеводородного сырья — 30%;

платежи за право на добычу других полезных ископаемых, кроме общераспространенных, — 25%;*

платежи за право на пользование недрами континентального шельфа в границах территориального моря — 60%.

>

* При добыче полезных ископаемых на территории автономного округа, вхо­дящего в состав края или области, платежи за право на добычу в бюджет края или области поступают за счет половины соответствующих платежей в федеральный бюджет.

3. В местные бюджеты:

платежи за право на добычу углеводородного сырья — 30%;

платежи за право на добычу других полезных ископаемых, кроме общераспространенных, — 50%;

платежи за добычу общераспространенных полезных ископае­мых на территории муниципального образования — в полном объеме;

платежи за право на пользование недрами на территории муни­ципального образования для строительства и эксплуатации под­земных сооружений, не связанных с добычей полезных ископае­мых — в полном объеме.

Распределение платежей за право на добычу полезных ископа­емых из уникальных месторождений или групп месторождений между бюджетами разных уровней может устанавливаться в иных пропорциях по соглашению всех заинтересованных сторон.

Отчисления на воспроизводство минерально-сырьевой базы. Плательщиками отчислений на воспроизводство минерально-сы­рьевой базы являются пользователи недр (субъекты предпринима­тельской деятельности независимо от форм собственности, в том числе иностранные юридические и физические лица, если законо­дательством РФ и законодательством ее субъектов они наделены правом заниматься соответствующим видом деятельности при пользовании недрами), осуществляющие добычу всех видов полез­ных ископаемых, разведанных за счет государственных средств.

Не производятся отчисления на воспроизводство минерально-сырьевой базы:*

при добыче трудноизвлекаемых, некондиционных, ранее спи­санных запасов полезных ископаемых, а также при использова­нии вскрышных и вмещающих пород, отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств;

пользователями недр, осуществляющих свою деятельность на условиях соглашений о разделе продукции;**

пользователи недр, получившие участки недр для образования особо охраняемых геологических объектов, имеющих научное, культурное, эстетические, санитарно-оздоровительное и иное зна­чение (научные и учебные полигоны, геологические заповедники, заказники, памятники природы, пещеры и другие подземные по­лости);***

пользователи недр, осуществившие за счет собственных средств поиски и разведку разрабатываемых ими месторождений или пол­ностью возместившие все расходы государства на поиски и развед­ку соответствующего количества запасов полезных ископаемых,**** при этом в сумму возмещения не входят отчисления на воспроиз­водство минерально-сырьевой базы.

>

* Более подробно см.: Закон РФ «О недрах»; пост. Правительства РФ «О поряд­ке использования отчислений на воспроизводство минерально-сырьевой базы и освобождения пользователей недр от указанных отчислений» от 17 мая 1996 г. // СЗРФ. 1996. №21. Ст. 2518; письмо Госналогслужбы России и Минфина России «О размерах отчислений на воспроизводство минерально-сырьевой базы на 1998 г.» // Налоговый-вестник. 1998. № 5; Инструкция Госналогслужбы России «О порядке исчисления, уплаты в Фонд воспроизводства минерально-сырьевой базы и целевом использовании отчислений на воспроизводство минерально-сырьевой базы» // БHA.1998.N-21.

**Соглашения о разделе продукции заключаются в соответствии с Федераль­ным законом «О соглашениях о разделе продукции» от 30 декабря 1995 г. // СЗ РФ. 1996. № 1. Ст. 18.

*** Отношения в области организации, охраны и использования особо охраняе­мых геологических объектов регулируются Федеральным законом «Об особо охра­няемых природных территориях» от 14 марта 1995 г. // СЗ РФ. 1995. № 12. Ст.1024.

**** Письмом Министерства природы Российской Федерации от 18 ноября 1996 г. утверждены Временные требования к содержанию геологических и экономических материалов, обосновывающих возможность частичного или полного освобождения недропользователей от платежей за пользование недрами (официально не опубли­ковано; содержится в компьютерной версии «Консультант»),

Решение об освобождении пользователей недр от уплаты отчис­лений принимается органами, выдающими лицензии на пользова­ние недрами.

Ставки отчислений на воспроизводство минерально-сырьевой базы установлены Федеральным законом «О ставках отчислений на воспроизводство минерально-сырьевой базы» от 30 декабря 1995 г.,* являются едиными для всех недропользователей, добыва­ющих данный вид минерального сырья, и устанавливаются в про­центах от стоимости первого товарного продукта, полученного и реализованного из фактически добытых полезных ископаемых. Так, ставка отчислений на воспроизводство нефти, газа и конден­сата составляет 10%, угля — 5%, радиоактивного сырья — 3%, цветных и редких металлов — 8,2%, благородных металлов — 7,8%, алмазов — 3,5% стоимости первого товарного продукта. Недропользователи производят отчисления от стоимости всего добы­того ими минерального сырья как за основное, так и за попутные компоненты. Сумма отчислений на воспроизводство минерально-сырьевой базы соответственно установленным ставкам определя­ется плательщиком самостоятельно. Выручка в иностранной ва­люте пересчитывается в рубли по курсу Центрального банка РФ, действовавшему на дату совершения операции в иностранной ва­люте.

>

* См.: Федеральный закон «О ставках отчислений на воспроизводство мине­рально-сырьевой базы» //СЗРФ. 1996. № 1. Ст. 17.

Отчисления на воспроизводство минерально-сырьевой базы включаются в себестоимость продукции.*

>

* См.: п. 2, 6 Положения о составе затрат по производству и реализации про­дукции (работ, услуг) и о порядке формирования финансовых результатов, учиты­ваемых при налогообложении прибыли, утв. пост. Правительства РФ от 5 августа 1992 г. с учетом изменений и дополнений, внесенных пост. Правительства РФ от 1 июля 1995 г. // САПП. 1992. № 9. Ст. 602.

Отчисления направляются в федеральный Фонд воспроизводст­ва минерально-сырьевой базы и бюджеты субъектов Российской Федерации и используются по целевому назначению для финанси­рования работ по государственному геологическому изучению недр и воспроизводству минерально-сырьевой базы. Основанием для распределения отчислений, направляемых в федеральный фонд воспроизводства минерально-сырьевой базы и фонды воспро­изводства минерально-сырьевой базы субъектов Федерации (в том числе передаваемых добывающим организациям и предприятиям) являются соответственно федеральные и территориальные госу­дарственные программы геологического изучения недр и воспро­изводства минерально-сырьевой базы. В целях наиболее качест­венного освоения недр и более полного финансирования работ по поиску, разведке и освоению запасов полезных ископаемых орга­нам власти субъектов РФ могут быть предоставлены более широ­кие возможности по использованию сумм отчислений на воспроиз­водство минерально-сырьевой базы на основании двусторонних до­говоров, заключаемых между компетентными органами власти РФ и субъекта Федерации.*

>

* Впервые подобный двусторонний договор был заключен в 1995 г. с Республи­кой Коми, а в 1996—1997 гг. такие договоры были заключены практически со всеми республиками. В ведении этих субъектов предусмотрено было оставлять от 60 до 95% сумм отчислений на воспроизводство минерально-сырьевой базы, которые использовались на ведение геологоразведочных работ и обустройство территории, оставленной после геологических работ.

Порядок использования отчислений на воспроизводство мине­рально-сырьевой базы, поступающих в бюджеты субъектов РФ, регламентируется законодательством субъектов Федерации. Часть отчислений из направляемых в Фонды воспроизводства ми­нерально-сырьевой базы субъектов РФ по представлению террито­риальных подразделений МПР России может передаваться добы­вающим организациям и предприятиям для самостоятельного фи­нансирования геологоразведочных работ. Использованные не по назначению средства, переданные добывающим организациям и предприятиям для самостоятельного финансирования работ по геологическому изучению недр, по решению органов исполнительной власти субъектов Федерации, территориальных подразделе­ний МПР РФ, федеральных органов исполнительной власти (в со­ответствии с их компетенцией), взыскиваются по их представле­нию налоговыми органами в Фонды воспроизводства минерально-сырьевой базы субъектов Федерации.

Часть отчислений (от 0,5 до 2%) направляется на выплату воз­награждений за открытие и разведку недр.

Уплачиваются отчисления на воспроизводство минерально-сы­рьевой базы ежеквартально или в зависимости от суммы платежей ежемесячно. Предусмотрены также авансовые платежи при круп­ных суммах.

Законодательством Российской Федерации* установлены акци­зы на нефть, включая газовый конденсат, добываемую (вырабаты­ваемую) из месторождений с относительно лучшими горно-геологическими и экономико-географическими характеристиками. Плательщиками акциза на нефть, включая газовый конденсат, являются предприятия и организации всех форм собственности, осуществляющие добычу нефти и газового конденсата на террито­рии РФ и ее континентальном шельфе. Плательщиками акциза на природный газ являются предприятия и организации по транспор­ту и поставкам газа РАО «Газпром», реализующие газ как посред­никам, так и непосредственно потребителям.

>

* См.: Федеральный закон «Об акцизах» // СЗ РФ. 1996. № 11. Ст. 1016;

пост. Правительства РФ «О видах минерального сырья, подлежащих обложению акцизами» от 3 июля 1997 г. № 808 // СЗ РФ. 1997. № 27. Ст. 3242; Инструкция Госналогслужбы России от 1 ноября 1995 г. «О порядке уплаты акцизов на нефть, включая газовый конденсат, и природный газ» // БНА. 1996. № 3.

Объектом обложения акцизом на нефть, включая газовый кон­денсат, является количество реализованной продукции, а по при­родному газу — стоимость реализованной продукции.

Сумма акциза определяется плательщиками самостоятельно и зачисляется в федеральный бюджет. Сроки уплаты акциза зависят от товарооборота плательщика и могут быть ежедекадными, еже­месячными или ежеквартальными.

В составе неналоговых доходов государства выделяется лесной доход, представляющий собой совокупность платежей за пользова­ние природными ресурсами: лесные подати и арендную плату за участок лесного фонда, сданный в аренду. Основное назначение лесного дохода — покрыть расходы государства на воспроизводст­во древесины.

Платежи за пользование лесными богатствами имеют в России давнюю историю и назывались они по-разному: «лесной доход», «попенная плата», «плата за древесину, отпускаемую на корню», «лесные подати».*

Значительные изменения в систему платежей за лесопользование были внесены Лесным кодексом Российской Федерации от 29 января 1997 г.,** особенно относительно видов платежей, поряд­ка их начисления и распределения полученных средств. В связи с отнесением лесного фонда к федеральной собственности измени­лась компетенция Российской Федерации и ее субъектов в сфере установления, взимания и распределения платежей за пользова­ние лесом.

>

* См., например: Закон РФ «Об уточнении показателей республиканского бюд­жета Российской Федерации на 1992 год» от 18 декабря 1992 г. // Российская газета. 1993. 16 янв.; Основы лесного законодательства Российской Федерации // ВВС. 1993. № 15. Ст. 523; Федеральный закон «О федеральном бюджете на 1995 год» //СЗРФ. 1995. №14. Ст. 1213; Закон РФ «Об основах налоговой системы в Российской Федерации»; Указ Президента Российской Федерации «О ставке от­числений (сбора) на воспроизводство, охрану и защиту лесов» от 23 декабря 1993 г. // САПП. 1993. № 52. Ст. 5077.

** СЗРФ. 1997. №5. Ст. 610.

Наибольшая значимость в составе лесного дохода принадлежит лесным податям, являющимся платой, взимаемой за:

древесину, отпускаемую на корню;

заготовку живицы, второстепенных лесоматериалов, сеноко­шения, выпас скота, промысловую заготовку древесных соков, ди­корастущих ягод, грибов, лекарственных растений, технологичес­кого сырья, размещение ульев, пасек и другие побочные лесопользования;

использование лесных угодий для нужд охотничьих хозяйств, в оздоровительных, туристических, спортивных и других анало­гичных целях.

Лесные подати взимаются со всех пользователей лесным фон­дом, за исключением арендаторов, а также физических и юриди­ческих лиц, которым предоставлены льготы по уплате лесных по­датей лесным законодательством.

Плательщиками лесных податей за древесину, отпускаемуюнакорню, являются лесопользователи, заготавливающие древесину в лесном фонде, а также в лесных насаждениях, не входящих в лесной фонд.

Таким образом, платными являются виды лесопользования, которые требуют оформления в специальном порядке, за исключе­нием:

древесины, заготавливаемой при рубках промежуточного поль­зования, проводимых осуществляющим рубки главного пользова­ния на арендованном участке арендатором за свой счет; древесины, заготавливаемой лесхозами федерального органа управления лесным хозяйством при проведении рубок проме­жуточного пользования, других лесохозяйственных работ;

пребывания граждан в лесах для отдыха, сбора для личных нужд дикорастущих плодов, ягод, орехов, грибов, других пище­вых продуктов, лекарственно-технического сырья, участия в культурно-оздоровительных, туристических и спортивных меро­приятиях.

От платежей за пользование лесным фондом освобождаются:

лица, внесшие платежи за пользование лесным фондом;

лесхозы федерального органа управления лесным хозяйством;

участники Великой Отечественной войны, а также граждане, на которых законодательством распространены социальные гаран­тии и льготы участников Великой Отечественной войны;

инвалиды I и II групп;

пенсионеры, проживающие в сельской местности;

лица, пострадавшие от стихийных бедствий;

вынужденные переселенцы;

крестьянские (фермерские) хозяйства;

представители коренных малочисленных народов.

Нормативы льгот по платежам за лесопользование устанавли­ваются органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Размеры лесных податей определяются по ставкам, установ­ленным за единицу продукции, получаемой при пользовании лес­ным фондом, а по отдельным видам пользования — по гектарным ставкам эксплуатируемой площади лесного фонда. Конкретные ставки должны быть не ниже минимальных ставок,* которые ус­танавливаются органами государственной власти субъектов РФ по согласованию с территориальными органами федерального органа управления лесным хозяйством, за исключением минимальных ставок лесных податей за древесину, отпускаемую на корню, кото­рые устанавливаются Правительством РФ. Ставки лесных податей также могут устанавливаться по результатам лесных торгов (аук­ционов). В случае отсутствия спроса на какие-либо виды лесных ресурсов конкретные ставки лесных податей определяются по до­говоренности с лесопользователем или в размере минимальной ставки. В связи с рыночными условиями ценообразования в лес­ном хозяйстве минимальные ставки лесных податей регулярно пересматриваются.

>

* Минимальные ставки являются экономической оценкой лесных ресурсов. Они определяются как разница между рыночной ценой продукции и затратами на ее производство с учетом средней нормы прибыли, т. е. являются рентой. Мини­мальные ставки являются нижним пределом стоимости (цены) лесопользования.

Минимальные ставки лесных податей разграничены в зависи­мости от вида основных пород леса, качества древесины (деловая и дровяная), сортиментам деловой древесины (крупная, средняя, мелкая), от расстояния вывозки (семь разрядов такс). Наиболее высокие ставки установлены на бук, кедр, сосну, а самые низ­кие — на осину, ольху.

В составе лесных податей взимается плата за землю лесного фонда в соответствии с Законом РФ «О плате за землю» от 10 ок­тября 1991 г.*

>

* ВВС. 1991. № 44. Ст. 1424; с изм. и доп. на 25 июля 1998 г. // СЗ РФ. 1998. №31. Ст.3810.

Дифференцированы и формы взимания лесных податей, кото­рые могут быть в виде денежных платежей, части объема добытых лесных ресурсов или иной производимой пользователем продук­ции, выполнения работ или предоставления услуг. Лесные подати взимаются в виде разового или регулярных платежей с начала пользования участком лесного фонда в течение всего срока дейст­вия разрешительного документа. Форма и порядок внесения лес­ных податей определяется в разрешительном документе по каждо­му объекту пользования.

На основе ставок лесных податей устанавливается арендная плата. Основным документом, определяющим размер, порядок, условия и сроки внесения арендной платы является договор арен­ды участка лесного фонда. Конкретные размеры арендной платы определяются органами государственной власти субъектов РФ по представлению территориальных органов федерального органа уп­равления лесным хозяйством или по результатам лесных торгов.

В условиях инфляции ставка арендной платы может пересмат­риваться в течение периода действия арендного договора. Решение о порядке изменения ставок арендной платы отражается в каждом конкретном договоре.

Размер арендной платы зависит от экономико-географических условий арендуемого участка лесного фонда, качества и количест­ва лесных ресурсов, вида деятельности, который будет осущест­вляться на этом участке.

Так, при аренде участков лесного фонда для нужд охотничьего хозяйства ставки арендной платы устанавливаются исходя из фак­тического качества охотничьих угодий, сдаваемых в аренду, а также количества и стоимости лицензий, которые могут быть вы­даны для отстрела животных на арендуемом участке. При аренде участков лесного фонда для культурно-оздоровительных, туристи­ческих и спортивных целей арендная плата рассчитывается исхо­дя из предполагаемых расходов арендатора и рентабельности этого вида деятельности.

Лесной кодекс в части межбюджетного распределения лесного дохода значительно отличается от ранее действовавшего законода­тельства.* Согласно ст. 106 Лесного кодекса часть лесных податей и арендной платы в размере минимальных ставок за древесину, отпускаемую на корню, поступает в федеральный бюджет, бюдже­ты субъектов Российской Федерации** в следующем соотношении:

федеральный бюджет — 40%; бюджеты субъектов Российской Фе­дерации — 60%.

>

* Ранее на основании Основ лесного законодательства вся сумма арендной платы и лесных податей зачислялась в местные бюджеты.

** Закон РФ «Об основах налоговой системы в Российской Федерации», кото­рый к федеральным налогам относит платежи за пользование природными ресурса­ми, зачисляемые в федеральный бюджет и бюджеты субъектов Российской Федера­ции, вместе с тем в перечне налогов субъектов РФ называет лесной доход (ст. 19,20).

От уплаты в федеральный бюджет части лесных податей и арендной платы освобождаются те субъекты Российской Федера­ции, в которых расчетная лесосека по рубкам главного пользова­ния не превышает 1 млн куб. м.

Часть указанных средств, поступивших в бюджет субъекта Фе­дерации, направляется соответствующему территориальному ор­гану федерального органа управления лесным хозяйством на фи­нансирование лесного хозяйства: лесовосстановительных работ, ухода за лесом, противопожарных и лесозащитных мероприятий, лесомелиорации, строительства лесохозяйственных дорог, лесо­устройства, проектно-изыскательских работ, содержания терри­ториальных органов управления Федеральной службы лесного хо­зяйства России, других мероприятий по организации воспроизвод­ства, охраны и защиты лесов. Лесные подати и арендная плата, поступившие в распоряжение лесхозов, приравниваются к бюд­жетным средствам и приобретают соответствующий режим расхо­дования.

В целях экономического регулирования использования, вос­становления и охраны водных объектов в Российской Федерации Водным кодексом* установлена система платежей, связанных с пользованием водными объектами, включающая в себя:

плату за пользование водными объектами (водный налог);

плату, направляемую на восстановление и охрану водных объ­ектов.

>

* СЗРФ. 1995. №47. Ст. 4471. Федеральный закон от 17 июня 1999г. плату за пользование водными объектами отнес к составу федеральных налогов, исключив ее из перечня налогов субъектов РФ // СЗ РФ. 1999. № 25. Ст. 3041.

Плата за воду регулируется, помимо Водного кодекса, други­ми законодательными и подзаконными нормативными актами.*

>

*' См.: Федеральный закон «О плате за пользование водными объектами» от 6 мая 1998 г. // СЗ РФ. 1998. № 19. Ст. 2067; пост. Правительства РФ «Об утверж­дении положения о введении государственного мониторинга водных объектов» от 14 марта 1997 г. // СЗ РФ. 1997. № 12. Ст. 1443; пост. Правительства РФ «Об утверждении минимальных и максимальных ставок платы за пользование водны­ми объектами по бассейнам рек, озерам, морям и экономическим районам» от 22 июля 1998 г. // СЗ РФ. 1998. № 30. Ст. 3784.

Субъектами платы за пользование водными объектами явля­ются организации и предприниматели, осуществляющие на ос­новании лицензии непосредственное пользование водными объ­ектами с применением сооружений, технических средств или уст­ройств.

Плату за пользование водными объектами не уплачивают поль­зователи обособленных водных объектов (замкнутых водоемов), не включенных в реестр водных объектов.*

>

* В соответствии со ст. 122 Водного кодекса взимание платы по таким обособ­ленным объектам осуществляется на основании Закона «О плате за землю» // ВВС. 1991. №44. Ст. 1424.

Объектом платы, за водопользование является использование поверхностных водных объемов, внутренних морских вод, терри­ториального моря Российской Федерации с применением сооруже­ний, технических средств или устройств в определенных целях:

осуществления забора воды из водных объектов;

удовлетворения потребности гидроэнергетики в воде;

использования акватории водных объектов для лесосплава, а также для добычи полезных ископаемых, размещения плаватель­ных средств, коммуникаций, зданий, сооружений и т.п.;

осуществления сброса сточных вод в водные объекты.

В случаях возникновения необходимости воды для государст­венных, социальных или природоохранных мероприятий, плата за пользование водными объектами не взимается. Так, не является платным водопользование в следующих случаях:

забора воды для ликвидации стихийных бедствий и последст­вий аварий;

забора воды для рыбоводства и воспроизводства водных биоло­гических ресурсов;

забора воды сельскохозяйственными организациями, крес­тьянскими (фермерскими) хозяйствами, садоводческими и огородническими объединениями граждан для сельскохозяйственных целей;

проведения государственного мониторинга водныхобъектов и других природных ресурсов и т.п.

Налоговая база определяется в зависимости от вида пользова­ния водными объектами и представляет собой: объем воды, забран­ной из водного объекта; объем продукции (работ, услуг), произве­денной при пользовании водным объектом без забора воды; пло­щадь акватории используемых водных объектов; объем сточных вод, сбрасываемых в водные объекты.

Ставки платы за воду зависят от категорий плательщиков, вида водопользования и состояния водных объектов. Действующее федеральное законодательство устанавливает только минималь­ные и максимальные ставки платы за пользование водными объ­ектами, а конкретизируются ставки законодательными (предста­вительными) органами власти субъектов Российской Федерации с учетом местных особенностей. От категорий плательщиков зави­сят и сроки перечисления платы в бюджет: субъекты малого пред­принимательства и плательщики, использующие акваторию вод­ного объекта, вносят плату ежеквартально, остальные плательщи­ки — ежемесячно.

Льготы по плате за воду устанавливаются представительными органами субъектов Федерации в пределах суммы, поступающей в соответствующий бюджет субъекта Федерации.

Водный кодекс значительно изменил порядок межбюджетного распределения платы: 40% зачисляется в федеральный бюджет, оставшиеся 60% — в бюджет субъекта Федерации, на территории которого находятся водные объекты. В целях бюджетного регули­рования представительные органы власти субъектов Федерации в пределах сумм своих поступлений от платы за воду имеют право принимать решения о зачислении в местные бюджеты всей суммы платы или ее части. Поступившие денежные средства имеют час­тично целевое назначение: не менее 50% должно направляться на осуществление мероприятий по восстановлению и охране водных объектов.

Составным элементом системы платежей, связанных с пользо­ванием водными объектами, является плата, направляемая на восстановление и охрану водных объектов. Данный вид платы является формой возмещения затрат специализированных водохо-зяйственных организаций на осуществление водоохранной дея­тельности.

Объектом платы является весь объем водопользования. В слу­чае превышения лимита забора воды, при сбросе в водный объект сточных вод с повышенным содержанием вредных веществ, при отсутствии у водопользователя надлежаще оформленной лицен­зии и договора на водопользование, плата взимается по повышен­ным ставкам.

В бюджетной системе плата на восстановление и охрану водных объектов распределяется по двум направлениям: либо между госу­дарственными бюджетами, либо между бюджетами всех уровней. Конкретное распределение сумм платы зависит от вида водополь­зования. Так, плата взимаемая за забор воды в пределах лимита, сброс сточных вод нормативного качества, а также за использова­ние водных объектов без изъятия воды на условиях лицензии по­ступает в объеме 40% в федеральный бюджет и 60% — в бюджет субъекта Федерации, на территории которого осуществляется во­допользование. Плата, поступающая в федеральный бюджет, яв­ляется доходным источником федерального целевого бюджетного фонда восстановления и охраны водных объектов. Плата, посту­пающая в бюджеты субъектов Федерации используется на строго целевые мероприятия по реализации государственных программ использования, восстановления и охраны водных объектов.

Плата, взимаемая за сброс в водные объекты сточных вод с повышенным содержанием вредных веществ и за сброс сточных вод нормативного качества сверх установленных лимитов поступа­ет в федеральный целевой бюджетный экологический фонд (10%), бюджеты субъектов Федерации (30%) и местные бюджеты (60%). Суммы платы, поступившей в бюджеты субъектов Федерации и местные бюджеты используются не менее чем на 80% для финан­сирования мероприятий по восстановлению и охране водных объ­ектов.

Сроки внесения платежей, связанных с пользованием водными объектами, устанавливаются органами Министерства РФ по нало­гам и сборам.

Уплата водопользователями платы на восстановление и охрану водных объектов и ее целевое использование не освобождает обя­занных субъектов от рационального использования водных объек­тов и возмещения в полном объеме вреда, причиненного ими в результате нарушения водного законодательства.

Действующее законодательство предусматривает систему пла­тежей за пользование животным миром,* включающую плату за пользование животным миром и штрафыза сверхлимитное и не­рациональное пользование животным миром.

>

* См.: Федеральный закон «О животном мире» от 24 апреля 1995 г. // СЗ РФ. 1995. № 17.Ст.1462.

Денежные суммы за пользование животным миром распреде­ляются между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Федерации и используются по целевому назначению на реализа­цию соответствующих федеральных и региональных программ, мероприятия по комплексному использованию, охране и воспро­изводству объектов животного мира, их защиту от вредных воздей­ствий, ведение государственного мониторинга объектов животного мира, научно-исследовательские работы и т.п.

Законодательные органы власти РФ и субъектов Федерации имеют право устанавливать льготы по платежам за пользование животным миром в пределах сумм, поступающих в соответствую­щий бюджет.

Существенные изменения в системе платежей за пользование природными ресурсами предстоят в связи с принятием Налогового кодекса РФ (часть первая), согласно ст. 13 которого платежи дан­ной категории включены в налоговую систему группы федераль­ных налогов и сборов и состоят из:

налога на пользование недрами;

налога на воспроизводство минерально-сырьевой базы;*

налога на дополнительный доход от добычи углеводородов;**

сбора за право пользования объектами животного мира и вод­ными биологическими ресурсами;

лесного налога;

водного налога;

экологического налога.

>

* Данный налог планируется в течение пяти лет поэтапно отменить.

** Указанный налог будет являться альтернативным. Добывающие предпри­ятия получат возможность вместо акцизов на природный газ и нефть уплачивать налог на дополнительные доходы от добычи углеводородов

Следует отметить относительную условность включения ре­сурсных платежей в налоговую систему. Это не налоги по совокуп­ности юридических признаков, но платежи, по механизму тесно примыкающие к налоговым. Как и налоги, платежи за пользова­ние природными ресурсами имеют определенный порядок уста­новления, введения и взимания, порядок их уплаты контролиру­ется налоговыми органами, а суммы платежей поступают в бюдже­ты или внебюджетные фонды. Однако в определенных случаях платежи этой системы носят разовый характер и имеют эквива­лентную основу в виде действий со стороны государственных орга­нов в пользу плательщика.

После введения в действие части второй Налогового кодекса РФ значение этих платежей останется прежним: они должны оказы­вать стимулирующее влияние на повышение эффективности ис­пользования и охраны земель, лесов, водных объектов и объектов животного мира, недр, добычи и рационального использования минерально-сырьевых ресурсов и продуктов переработки.

КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ

1. Дайте понятие государственной пошлины.

2. Чем государственная пошлина отличается от налогов?

3. Какими законодательными актами регулируется взимание государ­ственной пошлины?

4. Кто является плательщиком государственной пошлины?

5. Какие объекты взимания государственной пошлины установлены законодательством?

6. В каких формах и размерах установлены ставки государственной пошлины? Какие факторы влияют на их размеры?

7. В каких случаях государственная пошлина возвращается?

8. Какие имеются льготы по государственной пошлине? Ктоих уста­навливает?

9. В какие бюджеты зачисляются платежи по государственной пошли­не?

10В каких целях устанавливается таможенная пошлина?

11. Какими законодательными актами регулируется взимание тамо­женной пошлины?

12. Каковы отличия и сходство таможенной пошлины с налогом?

13. Кто является плательщиком таможенной пошлины?

14. Что является объектом взимания таможенной пошлины?

15. Назовите виды ставок таможенной пошлины. Кто устанавливает размеры ставок таможенной пошлины?

16. В каком порядке предоставляются льготы по таможенной пошлине?

17. Что представляют собой лицензионные платежи?

18. Каковы основания возникновения лицензионных платежей?

19. Носят ли лицензионные платежи обязательный характер?

20. Перечислите виды лицензионных платежей.

21. Имеет ли местная администрация право вводить собственные ли­цензионные платежи?

22. Охарактеризуйте систему платежей за пользование природными ресурсами.

23. Из каких платежей состоит система платежей за право пользова­ния недрами?

24. Что представляет собой сбор за участие в конкурсах и аукционах за выдачу лицензий и экспортных квот?

25. Охарактеризуйте роль системы платежей за право пользования недрами.

26. Кто является плательщиком платы за право пользования недрами?

27. Какие льготы установлены законодательством при пользовании недрами? Какова процедура предоставления подобных льгот?

28. Назовите объекты налогообложения платы за право пользования недрами.

29. В каких формах и размерах взимается плата за право пользования недрами?

30. В какие бюджеты зачисляются платежи за пользование недрами?

31. Кто отнесен законодательством к плательщикам отчислений на воспроизводство минерально-сырьевой базы?

32. Каковы ставки отчислений на воспроизводство минерально-сырье­вой базы?

33. Назовите особенности взимания акцизов на нефть.

34. Что такое лесной доход?

35. Что представляют собой лесные подати и с каких объектов они взимаются?

36. Кто является плательщиком лесных податей? Какие категории лиц освобождены от уплаты лесных податей?

37. Назовите особенности определения ставок лесных податей.

38. Определите особенности взимания арендной платы за пользование участком лесного фонда.

39. Каков порядок распределения лесного дохода между бюджетами?

40. Из каких элементов состоит система платежей, связанных с поль­зованием водными объектами?

41. Что представляет собой плата за воду?

42. Каковы особенности платы, направляемой на восстановление и охрану водных объектов?

43. Назовите систему платежей за пользование животным миром.

44. Какие изменения в системе платежей за пользование природными ресурсами предусмотрены Налоговым кодексом Российской Федерации?

3.9. Правовое регулирование обязательных платежей в государственные социальные внебюджетные фонды

3.9.1. Страховые взносы в государственные социальные внебюджетные фонды и принципы их взимания

Государственные социальные внебюджетные фонды РФ (Пен­сионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ, Государст­венный фонд занятости населения РФ, фонды обязательного меди­цинского страхования) формируются за счет различных источни­ков, в том числе добровольных взносов и ассигнований из бюдже­та. Однако основным и постоянным источником финансовых ре­сурсов этих внебюджетных фондов являются обязательные плате­жи, именуемые в действующем законодательстве «страховые пла­тежи» либо «страховые взносы».*

>

* См., например: пост. Правительства РФ «О внесении изменений и дополне­ний в перечень выплат, на которые не начисляются страховые взносы в Пенсионный фонд Российской Федерации» от 13 августа 1996 г. // СЗ РФ. 1996. № 35. Ст. 4186.

Денежные средства государственных социальных внебюджет­ных фондов являются федеральной собственностью, однако при этом не включаются в бюджет и имеют строго целевое назначение, обусловленное задачами фондов и содержанием разработанных и реализуемых с их помощью общегосударственных социальных программ. Концепция этих программ базируется на положениях Конституции РФ, устанавливающих каждому гражданину гаран­тии прав на социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, рождения и воспитания детей, на охрану здоровья и медицинскую помощь, на защиту от безрабо­тицы (ст. 37,39,41).

Таким образом, именно общегосударственная значимость на­званных социальных внебюджетных фондов позволяет законода­телю отнести страховые взносы в них к числу особых обязательных платежей и запретить изъятие денежных средств государственных социальных внебюджетных фондов * , в том числе и в целях погаше­ния бюджетного дефицита.

>

* См., например: пост. Правительства РФ «О внесении изменений и дополне­ний в положение о Фонде социального страхования Российской Федерации» от 19 февраля 1996 г. // СЗ РФ. 1996. № 9. Ст. 809.

Одним из характерных признаков создания названных фондов, согласно действующему законодательству, является особый метод финансирования на основе обязательности уплаты страховых взносов работодателями (страхователями), а в определенных слу­чаях — гражданами (застрахованными) либо органами управле­ния* (за отдельные категории застрахованных граждан). Ведь все действующие в России государственные социальные внебюджет­ные фонды формируются страховым методом, предусматриваю­щим обязанность всех страхователей — работодателей (организа­ций), работающих и самозанятых граждан (нотариусов, занимаю­щихся частной практикой, частных детективов, адвокатов), а в определенных случаях и органов управления вносить обязатель­ные страховые платежи (взносы) в фонды.

>

* Так, в фонды обязательного медицинского страхования органы управления вносят бюджетные средства за неработающее население (пенсионеры, дети, домохо­зяйки и т.п.).

Страховой метод образования финансовых ресурсов государст­венных социальных внебюджетных фондов, в свою очередь, и предопределил название платежей в эти фонды как «страховые взносы».

В материальном аспекте страховой взнос представляет собой сумму, периодически вносимую страхователями (организациями и физическими лицами) в государственный социальный внебюд­жетный фонд для материального обеспечения граждан в связи с достижением определенного возраста, при наступлении болезни, инвалидности, в случае безработицы, на охрану здоровья и полу­чение бесплатной медицинской помощи.

Уплата страховых взносов производится по страховым тари­фам — ставкам платежей по социальному страхованию с единицы страховой суммы за определенный период. Размер страховых та­рифов в государственные социальные внебюджетные фонды по представлению Правительства РФ утверждается Федеральным Со­бранием РФ в ежегодно принимаемом Федеральном законе «О та­рифах страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федера­ции, Фонд социального страхования Российской Федерации, Госу­дарственный фонд занятости населения Российской Федерации и в фонды обязательного медицинского страхования».

Страховые взносы в Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ, Государственный фонд занятости населения РФ и фонды обязательного медицинского страхования в первоначаль­ном варианте Налогового кодекса РФ должны были быть объеди­нены в социальный налог, включенный в перечень федеральных налогов. Однако в окончательном варианте первой части Налого­вого кодекса РФ, принятой 31 июля 1998 г., вместо «социального налога» в перечень федеральных налогов и сборов (ст. 13) включе­ны «взносы в государственные социальные внебюджетные фонды», предусматривающие сохранение действующих в настоя­щее время обязательных платежей в каждый из этих внебюджет­ных фондов. Однако необходимо учитывать, что ст. 13 Налогового кодекса РФ будет введена в действие со дня введения в действие части второй Налогового кодекса. Поэтому к идее объединения отчислений в государственные социальные внебюджетные фонды в едином обязательном платеже законодатель возможно вернется позднее, после ее всесторонней дополнительной проработки, тем более что данные предложения поддерживают как ученые, так и представители финансово-кредитных органов.*

>

* См., например: интервью с заместителем министра финансов РФ М.А. Моториным // Финансы. 1998. № 2. С. 6.

С учетом анализа норм действующего финансового законода­тельства, страховые платежи (взносы) в государственные социаль­ные внебюджетные фонды в правовом аспекте можно определить как вид обязательных платежей, взимаемых с организаций и фи­зических лиц по ставкам (тарифам), в порядке и сроки, закреплен­ные в нормативно-правовых актах, в целях финансового обеспече­ния гарантированных государством прав граждан на пенсионное обеспечение, социальное страхование, социальное обеспечение в случае безработицы, охрану здоровья и медицинскую помощь, а также обеспечения деятельности самих внебюджетных фондов.*

>

* Конституционный Суд РФ в постановлении от 24 февраля 1998 г. по делу о проверке конституционности отдельных положений ст. 1 и 5 Федерального закона «О тарифах страховых взносов в Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхо­вания РФ, Государственный фонд занятости РФ и в фонды обязательного медицин­ского страхования на 1997 год» от 5 февраля 1997 г. в связи с жалобами ряда граждан и запросами судов определил страховые взносы в Пенсионный фонд как «особые обязательные платежи, являющиеся формой отчуждения денежных средств страхователей и застрахованных для обеспечения частных и публичных интересов по государственному пенсионному страхованию» // СЗ РФ. 1998. № 10. Ст.1242.

Таким образом, страховые взносы в государственные социаль­ные внебюджетные фонды устанавливаются как ставки (тарифы) платежей в размерах, покрывающих затраты на выполнение госу­дарственных социальных программ и обеспечивающих рентабель­ную деятельность самих фондов.

В законодательстве не раскрыта социально-правовая природа страховых взносов в государственные социальные внебюджетные фонды. Данное положение констатировано даже Конституцион­ным Судом РФ в постановлении от 24 февраля 1998 г.

Являясь по своей правовой природе обязательными платежа­ми, страховые взносы в названные фонды имеют ряд характерных для этих платежей признаков. При этом одна часть признаков этих платежей совпадает с признаками налогов, другая — с признака­ми сборов.

Во-первых, страховые платежи в государственные социальные внебюджетные фонды как и общеобязательные налоги и сборы, устанавливаются законом и носят публичный характер. Поэтому и отношения по уплате страховых взносов, также как и налогов, возникают независимо от воли участников — в силу закона;

во-вторых, плательщики страховых взносов в эти внебюджет­ные фонды подлежат обязательной регистрации, как и плательщи­ки налогов и сборов;

в-третьих, страховые платежи (взносы) являются регулярными платежами и носят постоянный характер. Они уплачиваются в определенном порядке и конкретные сроки, установленные в нор­мативно-правовых актах;

в-четвертых, за просрочку уплаты страховых взносов предус­мотрено не только взыскание в бесспорном порядке недоимок, но и взимание пени, а за сокрытие или занижение сумм выплат, на которые начисляются страховые взносы — применение в судебном порядке финансовых санкций;

в-пятых, контроль за полнотой и своевременностью начисле­ния и уплаты страхователями страховых взносов осуществляется не только со стороны самих внебюджетных фондов, но и со стороны налоговых органов, а также Министерства финансов РФ и Феде­рального казначейства;

в-шестых, страховые взносы, взимаемые в государственные со­циальные внебюджетные фонды, несмотря на то, что не включают­ся в федеральный бюджет, имеют общегосударственное значение, ибо централизованные в этих фондах денежные средства, аккуму­лированные в виде обязательных страховых платежей (взносов), расходуются, прежде всего, для финансирования в общегосударст­венных целях конкретных социальных потребностей граждан:насоциальное обеспечение по возрасту, на охрану здоровья и меди­цинскую помощь, на защиту от безработицы и т.п. Однако исполь­зование финансовых ресурсов указанных внебюджетных фондов в общегосударственных целях не препятствует одновременной «пер­сонификации» получаемых из этих фондов выплат.*

>

* См., например: Федеральный закон «Об индивидуальном (персонифициро­ванном) учете в системе государственного пенсионного страхования» от 1 апреля 1996 г. // СЗ РФ. 1996. № 14. Ст. 1401.

Следовательно, страховые взносы по своему социально-право­вому содержанию относятся к целевым платежам, что, с одной стороны, сближает их со сборами, а с другой стороны, законода­тель установил публичные цели взимания этих платежей, что яв­ляется сущностным признаком налогов;

в-седьмых, законодатель при установлении страховых взносов в государственные социальные внебюджетные фонды как одного из видов обязательных платежей закрепляет такие элементы обло­жения страховыми взносами, как

• субъект страховых взносов(т.е. определяет плательщика-страховщика);

• объект (т.е. выплаты, на которые начисляются страховые взносы);

• ставка (т.е. тариф — размер страхового платежа с определен­ного вида доходов или выплат);

• льготы (т.е. выплаты, на которые страховые взносы не начис­ляются);

• сроки и порядок уплаты;

• ответственность плательщиков и банков за правильность на­числения, своевременность уплаты и перечисления страхо­вых взносов в фонды и порядок защиты прав плательщиков этих взносов;

в-восьмых, в правоотношениях по уплате страховых взносоввовнебюджетные социальные фонды на стадии их исполнения анало­гично, как и при уплате налогов, участвуют банковские кредитные организации. Банки обязаны обеспечить перечисление страховых платежей в соответствующие внебюджетные фонды. За несвоевре­менное зачисление или перечисление по вине кредитных органи­заций страховых взносов на счета органов фондов банки несут фи­нансовую ответственность в виде начисления пени за каждый день просрочки;

в-девятых, правовое регулирование обязательных платежей в государственные социальные внебюджетные фонды базируется на основных принципах правового регулирования налогообложения. При этом часть этих принципов действуют как правовые идеи,т.е.без закрепления в нормах права. Другая же часть принципов за­креплена в налоговом и бюджетном законодательстве.

На основе анализа финансово-правовой литературы и действу­ющего финансового законодательства можно выделить следующие принципы, установления, взимания и расходования страховых взносов в государственные социальные внебюджетные фонды:

принцип всеобщности и обязательности уплаты страховых взносов в государственные социальные внебюджетные фонды, га­рантированный установлением мер финансово-правовой ответст­венности как к плательщикам-страховщикам (за неуплату и не­своевременное внесение страховых взносов), так и к банковским и иным кредитным организациям (за несвоевременное зачисление или перечисление сумм страховых взносов, а также сумм пени, штрафов и иных финансовых санкций на счета органов фонда);

принцип законности и публичности, связанный с установле­нием страховых взносов на основе закона. Это, в свою очередь, обусловлено общегосударственными целями образования самих социальных внебюджетных фондов;

принцип единства и федерального характера платежей, оз­начающий, что страховые взносы в указанные внебюджетные фонды взимаются на всей территории России по единым прави­лам, установленным федеральными законодательными актами, что денежные средства фондов являются федеральной собствен­ностью. Отнесение взносов в государственные внебюджетные со­циальные фонды в Налоговом кодексе к числу федеральных пла­тежей (ст. 13) не означает, что поступления от их сбора будут зачисляться исключительно в федеральный бюджет. Это означает лишь то, что эти обязательные платежи ко всем плательщикам-страховщикам независимо от форм собственности применяются единообразно и подлежат уплате на всей территории Российской Федерации;

принцип справедливости и равенства тарифов страховых взносов для различных категорий плательщиков, означающий со­размерность (нечрезмерность) ограничений прав и свобод граж­дан социально значимым интересам и целям их введения. Други­ми словами, введение таких обязательных платежей не должно лишать лиц реализовывать конституционные права на собствен­ность и достойное существование. Несоразмерными такие плате­жи будут признаны в том случае, если они фактически «парализу­ют реализацию конституционных прав и свобод» юридических и физических лиц;*

принцип непридания обратной силы закону, ухудшающему положение одних категорий плательщиков страховых взносов в сравнении с иными категориями;

принцип возвратности страховых взносов, что предполагает, в основном, общественную возмездность. Однако, с учетом пос­ледних изменений пенсионного законодательства и перехода к индивидуальному (персонифицированному) учету в целях назна­чения пенсий на основе страхового стажа застрахованных лиц и размера их страховых взносов, можно говорить и об индивиду­альной возмездности и возвратности страховых платежей (взно­сов) их плательщикам;

принцип целевого использования страховых взносов в государ­ственные социальные внебюджетные фонды в соответствии с зада­чами формирования конкретных фондов. Этот принцип обуслов­ливает запрет на изъятие средств одного государственного соци­ального внебюджетного фонда для передачи в другой аналогичный внебюджетный фонд, за исключением случаев, прямо установлен­ных в законодательном порядке. Например, в числе средств, ис­пользуемых для формирования Пенсионного фонда РФ, преду­смотрены средства Государственного фонда занятости населения РФ, идущие на возмещение досрочно назначенных пенсий безра­ботным.** Кроме того, в соответствии с этим принципом устанавли­вается запрет на изъятие средств внебюджетных фондов в бюджет. Это особенно важно в условиях хронического бюджетного дефицита, когда требуются не только дополнительные финансовые ресур­сы для его покрытия, но и мобильность в перераспределении бюд­жетных средств на осуществление конкретных особо важных ста­тей расходов. Однако от подобного перераспределения бюджетных средств могут страдать другие статьи расходов бюджета. Чтобы этого не случилось с наиболее важными социальными потребнос­тями членов общества, государство и создает социальные внебюд­жетные фонды. Финансовые ресурсы этих фондов как раз и служат гарантией обеспечения наиболее значимых социальных нужд (пенсии, пособия и т.п.), так как на перераспределение и изъятия денежных средств этих фондов наложен запрет, а сами страховые взносы в государственные социальные внебюджетные фонды отно­сятся к специальным обязательным (целевым) платежам.

>

* См.: пост. Конституционного Суда РФ от 4 апреля 1996 г. по делу о проверке конституционности ряда нормативных актов г. Москвы и Московской области, Ставропольского края, Воронежской области и г. Воронежа, регламентирующих порядок регистрации граждан, прибывающих на постоянное жительство в назван­ные регионы // СЗ. 1996. № 16. Ст. 1909.

** См.: Положение о Пенсионном фонде Российской Федерации // СЗ РФ. 1997. № 19.Ст.2188.

3.9.2. Особенности взимания и ответственность за неуплату страховых взносов в государственные социальные внебюджетные фонды

Начиная с 1991 г. со всех работодателей стали взиматься обяза­тельные страховые взносы в три государственных социальных вне­бюджетных фонда: Пенсионный фонд РФ, Государственный фонд занятости РФ и Фонд социального страхования РФ. В Пенсионный фонд РФ страховые взносы уплачивали также и работники. С 1993 г., когда были образованы фонды обязательного медицин­ского страхования, отчисления с работодателей стали в обязатель­ном порядке взиматься и в этот фонд.

В формировании государственных социальных внебюджетных фондов и аккумулировании в эти фонды обязательных страховых взносов много общего, поскольку все эти фонды в своей совокуп­ности представляют организационно-правовую форму социально­го страхования, которое распространяется в Российской Федера­ции абсолютно на всех работников (ст. 236 КЗоТ).

Однако учитывая то обстоятельство, что каждый из государст­венных социальных внебюджетных фондов имеет статус самосто­ятельного государственного некоммерческого финансово-кредит­ного учреждения, порядок уплаты обязательных платежей (взно­сов) в различные фонды, естественно, имеет свои особенности инеможет быть абсолютно идентичным.

Таким образом, в формировании внебюджетных фондов за счет обязательных страховых взносов можно выделить не только общие черты, но и существенные различия. Различия заключаются, в частности, в перечне выплат, на которые начисляются и не начис­ляются страховые взносы, размере страхового тарифа, а также штрафных санкций за неуплату страховых взносов и порядке их применения. Определенные отличия имеются в порядке предо­ставления льгот и осуществления контроля за своевременностью и полнотой уплаты страховых взносов.

Рассмотрим более подробно сходства и различия в порядке фор­мирования и использования финансовых ресурсов фондов за счет обязательных платежей — страховых взносов. Для этого обратим­ся к источникам правового регулирования порядка взимания стра­ховых взносов в государственные социальные внебюджетные фонды. Перечень этих источников очень широк и разнообразен. Среди правовых актов, регулирующих начисление страховых взносов можно выделить такие основные, как утвержденные Пра­вительством РФ положения о конкретных фондах, ежегодно при­нимаемые федеральные законы «О тарифах страховых взносов в Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ, Госу­дарственный фонд занятости населения РФ и в фонды обязатель­ного медицинского страхования», утвержденные перечни выплат, на которые не начисляются страховые взносы в конкретные вне­бюджетные фонды,* а также инструкции о порядке начисления, уплаты страховых взносов, расходования и учета средств конкрет­ных фондов.** Достаточно много положений, касающихся уплаты страховых взносов, содержится в законах о бюджете конкретного фонда на текущий год.*** В качестве особого источника правового регулирования можно назвать постановления и определения Кон­ституционного Суда РФ.**** Помимо правовых актов нормативного характера, порядок начисления страховых взносов на конкретные выплаты разъясняется многочисленными ведомственными доку­ментами.*****

>

* Страховые тарифы на 1999 г. установлены Федеральным законом от 4 января 1999 г. (СЗ РФ. 1999. № 1. Ст. 3). Перечень выплат, на которые не начисляются страховые взносы в Пенсионный фонд РФ, утвержден пост. Правительства РФ от 7 мая 1997 г. (СЗ РФ. 1997. № 20. Ст. 2295).

**См.: Нормативные акты по финансам, налогам, страхованию и бухгалтерско­му учету. 1998.№ 6. С. 95.

***См., например: Федеральный закон «О бюджете Пенсионного фонда Россий­ской Федерации на 1999 год» // СЗ РФ. 1999. № 14. Ст. 1654.

****См., например: определение Конституционного Суда от 26 ноября 1998 г. // СЗ РФ. 1998. № 49. Ст. 6103.

*****См., например– письмо Пенсионного фонда РФ «О нотариусах, занимающих­ся частной практикой» от 1 октября 1997 г. // Нормативные акты для бухгалтера. 1997. №21. С. 13—14.

Общие черты и особенности взимания страховых взносов в кон­кретные государственные социальные внебюджетные фонды наи­более полно можно выявить, если рассматривать их, исходя из основных элементов обложения этими платежами, закрепленных в законодательстве.

Так, едиными субъектами обложения обязательными страхо­выми взносами (кругом плательщиков) в государственные соци­альные фонды являются:

• работодатели-организациилюбых организационно-право­вых форм;

• работодатели-организации, занятые в производстве сельско­хозяйственной продукции;

• граждане (физические лица) — работодатели, осуществляю­щие прием на работу по трудовому договору или выплачи­вающие вознаграждение по договорам гражданско-правово­го характера, предметом которых являются выполнение работ и оказание услуг (если последние не являются индиви­дуальными предпринимателями);

• граждане (физические лица), работающие по трудовым дого­ворам, а также получающие вознаграждение по договорам гражданско-правового характера, предметом которых явля­ются выполнение работ и оказание услуг, а также по автор­ским договорам;

• индивидуальные предприниматели, в том числе и иностран­ные граждане, а также приравненные к ним плательщики (например, частные детективы и аудиторы, нотариусы, зани­мающиеся частной практикой, адвокаты);

• крестьянские (фермерские) хозяйства;

• родовые, семейные общины коренных малочисленных наро­дов Севера, занимающиеся традиционными отраслями хо­зяйствования.

Все плательщики (кроме работающих граждан) в обязательном порядке проходят регистрацию в территориальном органе кон­кретного внебюджетного фонда. Для вновь образованных органи­заций установлен максимальный срок для прохождения такой ре­гистрации в 30 дней со дня учреждения. В соответствии же с Феде­ральным законом «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболе­ваний», принятым 24 июля 1998 г., но не вступившим в законную силу, срок регистрации плательщика страховых взносов сокращен до 10 дней.*

>

* Данный закон вступает в силу не со дня его опубликования (Российская газета. 1998. 12 авг.), а одновременно с вступлением в силу Федерального закона, устанавливающего страховые тарифы, необходимые для формирования средств на осуществление обязательного социального страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний (ст. 27) (СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3803). Однако в соответствии со ст. 27 Федерального закона от 24 июля 1998 г. со дня официального опубликования данного Закона производится предваритель­ная регистрация страхователей (т.е. организаций), что дополнительно разъяснено Письмом Высшего Арбитражного Суда РФ от 18 августа 1998 г. № С 5-7/УЗ-645.

За неисполнение возложенных на организацию (страхователя) обязанностей по своей регистрации во внебюджетном фонде(устраховщика) предусмотрена финансово-правовая ответствен­ность страхователя перед страховщиком.

В 1999 г. в соответствии с Федеральным законом «О Федераль­ном бюджете на 1999 год» (ст. 18,19), от уплаты страховых взносов в Пенсионный фонд освобождены федеральные суды, органы про­куратуры и таможенные органы (с заработной платы судей, проку­роров, следователей и работников таможенных органов, имеющих специальные звания), а также воинские формирования (Минобо­роны России, МВД России и т.п.), Минюст России, служба налого­вой полиции (как получающие пенсию из бюджета РФ). Последние не уплачивают взносы и в другие вышеназванные внебюджетные фонды.

Плательщиками страховых взносов во все без исключения го­сударственные социальные внебюджетные фонды не являются:*

общероссийские общественные организации инвалидов (в том числе созданные как союзы общественных организаций инвали­дов), среди членов которых инвалиды и их законные представите­ли (один из родителей, усыновителей, опекун, попечитель) состав­ляют не менее 80% , их региональные и территориальные органи­зации;

организации, уставный капитал которых полностью состоит из вкладов общественных организаций инвалидов или имущество ко­торых полностью принадлежит общественным организациям ин­валидов, и в штатном расписании которых инвалиды составляют не менее 50% , и если доля выплат инвалидам в фонде оплаты труда составляет не менее 25%.

>

* СЗРФ.1999.№1.Ст.З.

Льгота для общественных организаций пенсионеров в 1999 г. отменена.

В 1999 г. впервые законодатель освободил от уплаты страховых взносов во все государственные внебюджетные фонды:

индивидуальных предпринимателей, в том числе иностранных граждан, лиц без гражданства, проживающих на территории РФ, частных детективов, занимающихся частной практикой нотариу­сов, адвокатов, являющихся инвалидами I, II и III групп и получа­ющих пенсии по инвалидности в соответствии с законодательством РФ;

организации любых организационно-правовых форм в части выплат, начисленных по всем основаниям независимо от источни­ков финансирования, включая вознаграждения по договорам гражданско-правового характера, предметом которых является выполнение работ и оказание услуг, в пользу работников, являю­щихся инвалидами I, II и III групп и получающих пенсии по инва­лидности в соответствии с законодательством РФ.

Основным элементом обложения обязательными страховыми взносами в государственные социальные внебюджетные фонды яв­ляется также облагаемая база для исчисления страховых взносов. В 1999 г. она была существенно изменена.

Если в 1998 г. страховые взносы в Фонд социального страхова­ния начислялись предприятиями, учреждениями и организация­ми, т.е. работодателями, только по отношению к начисленной оп­лате труда по всем основаниям, а в Государственный фонд занятос­ти населения и фонды обязательного медицинского страхования также и на выплаты по договорам подряда и поручения, то теперь облагаемой базой в Фонд социального страхования являются вы­платы в денежной и (или) в натуральной форме, начисленные в пользу работников по всем основаниям независимо от источников финансирования для работодателей — организаций и граждан (физических лиц), осуществляющих прием на работу по трудово­му договору. Хотя по-прежнему при уплате взносов в Фонд соци­ального страхования в облагаемую базу не включаются вознаграж­дения по договорам гражданско-правового характера, в том числе и по договорам подряда и поручения, возмездного оказания услуг (аудиторским, маркетинговым, юридическим, медицинским,пообучению), а также авторским договорам.

Облагаемая база при уплате страховых взносов в Государствен­ный фонд занятости включает, помимо выплат в денежной и нату­ральной форме, в отличие от уплаты Фонд социального страхова­ния, также и договоры гражданско-правового характера, предме­том которых является выполнение работ и оказание услуг.

При взимании же страховых взносов в фонды обязательного медицинского страхования включаются все выплаты, что и в Госу­дарственный фонд занятости, а также выплаты по авторским дого­ворам для работодателей-организаций, для индивидуальных пред­принимателей и для граждан (физических лиц), осуществляющих прием на работу по трудовому договору либо выплачивающих воз­награждение по договорам гражданско-правового характера (предметом которых является выполнение работ и оказание услуг).

Облагаемая база при уплате страховых взносов в Пенсионный фонд РФ, как и раньше, устанавливается в законодательстве, по аналогии с размером ставки платежей в этот внебюджетный фонд, дифференцирований по субъектам, т.е. в зависимости от катего­рии плательщиков.

В целях удобства рассмотрим облагаемую страховыми взноса­ми базу одновременно с указанием дифференцированного размера тарифа страховых взносов в Пенсионный фонд РФ. Для этого перейдем к рассмотрению следующего элемента обложения: стра­хового тарифа — ставке страхового взноса с начисленной оплаты труда по всем основаниям (дохода) граждан, подлежащих пенси­онному, социальному, медицинскому страхованию, а также стра­хованию на случай безработицы.

Страховой взнос как обязательный платеж по социальному страхованию рассчитывается всегда исходя из страхового тарифа с облагаемой базы, который работодатель (страхователь) обязан внести в государственный социальный внебюджетный фонд (стра­ховщику).

В соответствии с действующим законодательством страховые тарифы дифференцированы лишь при уплате страховых взносов в Пенсионный фонд. Во все остальные внебюджетные социальные фонды установлен единый тариф страховых взносов. Однако с вступлением в законную силу Федерального закона «Об обяза­тельном социальном страховании от несчастных случаев на про­изводстве и профессиональных заболеваний» предполагается ввести аналогичные страховые тарифы в Фонд социального стра­хования, дифференцировав их по группам отраслей (подотраслей) экономики в зависимости от класса профессионального риска (ст. 21 Закона).

Следует отметить, что тарифы страховых взносов в государст­венные социальные внебюджетные фонды более стабильны, чем налоги. Так, тарифы страховых взносов в эти фонды для работода­телей не менялись с момента их введения и составляли соответст­венно: в Фонд социального страхования РФ — 5,4%, в фонды обя­зательного медицинского страхования — 3,6% (в том числе в фе­деральный фонд — 0,2% и территориальные фонды — 3,4%). В Пенсионный фонд тарифы не меняются с 1993 г. и составляют для работодателей 28%. Незначительно изменялись тарифы в Го­сударственный фонд занятости населения: в 1992 г. он составлял 1%, в 1993 г. — 2%, а с 1996 г. и по настоящее время — 1,5%. Таким образом, всего общий размер страхового тарифа работодате­лей составляет в 1999 г. 38,5%.

Более существенно изменились размеры тарифов страховых взносов в Пенсионный фонд РФ, уплачиваемых физическими ли­цами, не являющимися работодателями, в частности, индивиду­альными предпринимателями, нотариусами, занимающимися частной практикой, частными детективами, адвокатами.

До 1997 г. все они, в отличие работающих граждан, платилине1% , а 5% с получаемых доходов. С 1 января 1997 г. этот тариф был увеличен до 28%, т.е. фактически эта категория физических лиц была приравнена к категории работодателей.

Однако уже упоминавшимся постановлением Конституционно­го Суда Российской Федерации от 24 февраля 1998 г. нормы, уста­новившие указанной категории плательщиков повышенные тари­фы страховых взносов в размере 28% суммы заработка (дохода), признаны не соответствующими Конституции РФ (ее ст. 19 (ч. 1 и 2) и ст. 55 (ч. 2 и 3), т.е. как нарушающие принципы соразмер­ности ограничений прав граждан и непридания обратной силы за­кону, ухудшающему положение одних категорий плательщиков страховых взносов по сравнению с другими плательщиками.*

>

* СЗ РФ. 1998 . № 10. Ст. 1242.

В 1999 г. установлены следующие тарифы страховых взносов с облагаемой базы в Пенсионный фонд РФ:

для работодателей-организаций — 28% ;

для работодателей-организаций, занятых в производстве сель­скохозяйственной продукции, — 20,6% выплат в денежной и (или) натуральной форме, начисленных в пользу работников по всем основаниям, независимо от источников финансирования, включая вознаграждения по договорам гражданско-правового ха­рактера, предметом которых является выполнение работ и оказа­ние услуг, а также по авторским договорам.

Изменился тариф взносов в Пенсионный фонд для индивиду­альных предпринимателей, частных детективов, занимающихся частной практикой нотариусов — теперь он равен 20,6% дохода от их деятельности за вычетом расходов, связанных с его извлечени­ем. Это несколько меньше ставки (28%), действовавшей до 24 ав­густа 1998 г. Аналогичный размер страховых взносов установлен и для адвокатов, которые выплачивают их с выплат, начисленных в их пользу.

Предприниматели, перешедшие на упрощенную систему нало­гообложения, должны уплачивать взнос а размере 20,6% доходов, определяемых исходя из стоимости патента.

Размер платежей предпринимателей, переведенных на уплату единого налога на вмененный единый доход, определяется в соот­ветствии с Федеральным законом «О едином налоге на вмененный доход для определенных видов деятельности» от 31 июля 1998 г.* и на них не распространяются льготы, связанные с наличием у плательщика группы инвалидности.**

>

* СЗ РФ. 1998. №31. Ст. 3827.

** См.: письмо Пенсионного фонда РФ от 16 февраля 1999 г. № ЕВ-16-27/1388 // Экономика и жизнь. 1999. № 10. С. 23—24.

Если же индивидуальные предприниматели, в том числе ино­странные граждане, лица без гражданства, а также российские граждане и другие самостоятельные плательщики страховых взносов в Пенсионный фонд (частные детективы, занимающиеся частной практикой нотариусы) сами выступают в качестве работо­дателей, либо выплачивают вознаграждения по договорам граж­данско-правового характера на оказание работ (услуг), либо по ав­торским договорам, то они уплачивают страховые взносы в разме­ре 28% выплат в денежной и (или) натуральной форме, начислен­ных в пользу работников по всем основаниям независимо от источ­ников финансирования, если только последние не являются сами индивидуальными предпринимателями.

Однако, если в аналогичной роли выступают родовые семей­ные общины коренных малочисленных народов Севера, занимаю­щиеся традиционными отраслями хозяйствования, а также крес­тьянские (фермерские) хозяйства, то они уплачивают страховые взносы в размере 20,6% выплат в денежной и (или) натуральной форме, начисленных в пользу работников по всем основаниям и независимо от источников финансирования. При этом следует иметь в виду, что выплаты, начисленные и полученные работни­ками в натуральной форме, учитываются по рыночным ценам (на дату начисления) на данный продукт (товар, услуги) в конкретной местности.

Граждане (физические лица), работающие по трудовым догово­рам, а также получающие вознаграждение по договорам граждан­ско-правового характера, предметом которых является выполне­ние работ и оказание услуг, а также по авторским договорам упла­чивают взносы по прежней ставке — 1%, но с выплат, начислен­ных в их пользу по всем основаниям независимо от источников финансирования.

Размеры тарифа в Фонд социального страхования РФ, фонды обязательного медицинского страхования РФ в 1999 г. сохранены и составляют соответственно 5,4% и 3,6% (из них 0,2% — в Феде­ральный фонд обязательного медицинского страхования, 3,4% — в территориальные фонды). Однако даже при сохраненном в 1999 г. размере страхового тарифа ожидается существенное увели­чение денежных поступлений в эти фонды в абсолютном денежном выражении, которое должно произойти за счет расширения обла­гаемой страховыми взносами базы.

Для определения размера облагаемой базы важное значение имеет перечень тех выплат, на которые по действующему законо­дательству не начисляются страховые взносы в государственные социальные внебюджетные фонды. Эти выплаты закреплены в различных актах и являются, по своей сути, льготами, предостав­ляемыми при уплате страховых взносов, т.е. еще одним из элемен­тов обложения.

Перечень выплат, на которые не начисляются страховые взно­сы в фонды обязательного медицинского страхования закреплен в Инструкции о порядке взимания и учета страховых взносов (пла­тежей) на обязательное медицинское страхование, утвержденной постановлением Совета Министров — Правительства РФ от 11 ок­тября 1993 г. № 1018.*

>

* САПП. 1993. №44. Ст. 4198.

В него включаются такие выплаты, как:

компенсация за неиспользованный отпуск;

выходное пособие при увольнении;

компенсационные выплаты (суточные по командировкам и вы­платы взамен суточных, выплаты в возмещение ущерба, причи­ненного увечьем или иным повреждением здоровья, связанным с работой) в пределах норм, установленных законодательством;

стоимость выданной спецодежды, спецобуви и других средств индивидуальной защиты, мыла и других моющих средств, обез­вреживающих средств, молока и лечебно-профилактического пи­тания или возмещение работникам затрат на приобретенные им спецодежду, спецобувь и другие средства индивидуальной за­щиты;

стоимость рациона бесплатного питания;

дотации на обеды, стоимость путевок на санаторно-курортное лечение и в дома отдыха, оплачиваемые за счет фонда социального развития (фонда потребления);

стоимость бесплатно предоставляемых квартир, коммуналь­ных услуг, топлива, проездных билетов или возмещение их стои­мости;

возмещение расходовпо проезду, провозу имущества и найму помещения при переводе либо переезде на работу в другую мест­ность;

поощрительные выплаты (включая премии) в связи с юбилей­ными датами, за долголетнюю трудовую деятельность, производи­мые за счет фонда оплаты труда;

денежные награды, присужденные за призовые места на со­ревнованиях, смотрах, конкурсах и других аналогичных меро­приятиях;

стипендии, выплачиваемые учебными заведениями, а также предприятиями учащимся (аспирантам), направленным на обуче­ние с отрывом от производства;

пособия, выплачиваемые за счет предприятия молодым специ­алистам за время отпуска после окончания высшего или среднего специального учебного заведения;

дивиденды, начисляемые на акции;

все виды пособий, выплачиваемых из средств Фонда социаль­ного страхования РФ;

другие выплаты, носящие единовременный либо компенсаци­онный характер.

Данный перечень является примерным, т.е. в отличие от пере­чня соответствующих выплат по Пенсионному фонду, он не носит исчерпывающего характера, а наоборот, подлежит расширенному толкованию.

Перечень выплат, на которые не начисляются взносы в Фонд социального страхования был утвержден первоначально постанов­лением Госкомтруда СССР и ВЦСПС от 3 сентября 1990 г.* В даль­нейшем этот перечень воспроизводился в актах, касающихся всех внебюджетных фондов, в него вносились изменения и дополнения. 7 июля 1999 г. этот Перечень впервые был утвержден Правитель­ством РФ как самостоятельный нормативный акт.**

>

* Бюллетень Госкомтруда СССР. 1991. № 1.

** См.: Перечень выплат, на которые не начисляются страховые взносы в Фонд социального страхования, утв. пост. Правительства РФ от 7 июля 1999 г. // Россий­ская газета. 1999.16 июля. См. также: ст. 9 Федерального закона «О бюджете Фонда социального страхования Российской Федерации на 1999 год» от 30 апреля 1999 г. // СЗ РФ. 1999. № 18. Ст. 2209.

К этим выплатам в настоящее время относятся:

стипендии, выплачиваемые учебными заведениями и работода­телями учащимся, аспирантам в период обучения с отрывом от производства;

компенсации за неиспользованный отпуск;

выходное пособие при прекращении трудового договора (кон­тракта);

различные виды денежных пособий, выплачиваемых из Фонда социального страхования, средств бюджетов и других социальных внебюджетных фондов;

заработная плата за дни работы без вознаграждения (за время субботников, воскресников), перечисляемая в соответствующий бюджет или благотворительные фонды;

поощрительные выплаты, в том числе премии, единовременно­го характера;

компенсационные выплаты (суточные, квартирные при коман­дировках, суммы взамен суточных, оплата стоимости проезда);

выплаты в качестве возмещения ущерба, причиненного работ­нику увечьем либо иным повреждением здоровья, связанным с исполнением трудовых обязанностей;

стоимость бесплатно предоставляемых некоторым категориям работников квартир, коммунальных услуг, топлива, проездных документов или стоимость их возмещения;

стоимость выданной спецодежды, спецобуви и других средств индивидуальной защиты, мыла, обезжиривающих средств, моло­ка и лечебно-профилактического питания, а также стоимости фор­менной одежды и обмундирования;

стоимость рациона бесплатного коллективного питания, предо­ставляемого в случаях, предусмотренных законодательством;

дотации на обеды, стоимость путевок на санаторно-курортное лечение и в дома отдыха за счет работодателя;

суммы возмещения расходов по проезду, провозу имущества и найму помещения при переводе, при переезде в другую местность.

Помимо тех выплат, которые закреплены по Фонду социально­го страхования в перечне выплат, на которые не начислялись взно­сы до 1999 г., в новом перечне, утвержденном постановлением Правительства РФ от 7 июля 1999 г., дополнительно указаны:

материальная помощь, льготы и компенсации, предоставляе­мые в соответствии с Законом РФ «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС», исключая доплаты до размера прежнего за­работка при переводе работников по медицинским показаниям на нижеоплачиваемую работу, оплату дополнительного отпуска;

компенсации, выплачиваемые матерям (или другим родствен­никам, фактически осуществляющим уход за ребенком), состоя­щим в трудовых отношениях на условиях найма с организациями независимо от организационно-правовых форм и находящимся в отпуске по уходу за ребенком до достижения им возраста, установ­ленного законодательством РФ;

суммы, выплачиваемые в соответствии с законодательством РФ в возмещение ущерба, причиненного здоровью и имуществу работ­ников вследствие чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

сохраняемый за работником средний заработок, выплачивае­мый в размерах, предусмотренных законодательством РФ, на пе­риод трудоустройства работникам, уволенным в связи с осущест­влением мероприятий по сокращению численности или штата, ре­организацией или ликвидацией организаций;

вознаграждения по договорам гражданско-правового характе­ра и авторским договорам;

материальная помощь, оказываемая в связи с чрезвычайными обстоятельствами в целях возмещения ущерба, причиненного здо­ровью и имуществу граждан, на основании решений органов госу­дарственной власти и органов местного самоуправления, ино­странных государств, а также правительственных и неправитель­ственных межгосударственных организаций, созданных в соответ­ствии с международными договорами РФ;

материальная помощь, оказываемая работникам в связи с по­стигшим их стихийным бедствием, пожаром, похищением имуще­ства, увечьем, а также в связи со смертью работника или его близ­ких родственников;

страховые платежи (взносы), уплачиваемые организацией в пользу работников по договорам обязательного государственного личного страхования;

суммы страховых платежей (взносов), выплачиваемых органи­зацией по договорам добровольного медицинского страхования ра­ботников, заключаемым на срок не менее одного года, договорам добровольного личного страхования, заключаемым исключитель­но на случай наступления смерти застрахованного или утраты за­страхованным трудоспособности в связи с исполнением им трудо­вых обязанностей, при условии отсутствия у работодателя задол­женности по платежам в Пенсионный фонд РФ и если указанные договоры не предусматривают страховых выплат застрахованным без наступления страхового случая;

единовременные выплаты работникам при увольнении в связи с назначением государственной пенсии;

стоимость проезда работников к месту использования отпуска и обратно, выплачиваемая организацией в соответствии с законо­дательством РФ;

суммы, выплачиваемые организациями за время отпуска, предоставляемого перед началом работы выпускникам учрежде­ний начального, среднего и высшего профессионального образования, исходя из размеров стипендий, установленных законодатель­ством РФ;

стипендии, выплачиваемые за период обучения;

доходы по акциям и другие доходы, получаемые от участия работников в управлении собственностью организации (дивиден­ды, проценты, выплаты по долевым паям и т.д.);

суммы страховых платежей (взносов) работодателей, не превы­шающие в год 24-кратного минимального размера оплаты труда, выплачиваемые по договорам негосударственного пенсионного обеспечения, заключенным с негосударственными пенсионными фондами и страховыми организациями на срок не менее пяти лет и предусматривающим выплаты сумм в случаях установления за­страхованному инвалидности и (или) достижения им пенсионного возраста при условии отсутствия у работодателя задолженности по платежам в Пенсионный фонд.

В соответствии с Федеральным законом от 27 октября 1994 г. (ст. 2)* во все страховые фонды не начисляются взносы на:

средства избирательных фондов кандидатов в депутаты феде­ральных органов государственной власти, представительных и ис­полнительных органов субъектов РФ и органов местного самоуп­равления, полученные и израсходованные на проведение избира­тельных кампаний, а также учтенные в установленном порядке;

доходы, получаемые от избирательных комиссий членами из­бирательных комиссий, осуществляемыми свою деятельность в указанных комиссиях не на постоянной основе;

доходы, получаемые физическими лицами от избирательных комиссий, а также из избирательных фондов кандидатов в депута­ты и избирательных фондов избирательных объединений за вы­полнение указанными лицами работ, непосредственно связанных с проведением избирательных кампаний.

>

* СЗРФ. 1994. № 27. Ст. 2823.

Выплаты, на которые не начисляются страховые взносы в Пен­сионный фонд, так же как и в Фонд социального страхования, закреплены в утвержденном постановлением Правительства РФ нормативном акте-Перечне (с одноименным наименованием). По­мимо тех выплат, которые закреплены по Фонду социального стра­хования в Перечне выплат, на которые не начисляются взносы в Пенсионный фонд, утвержденном постановлением Правительства РФ от 7 мая 1997 г., дополнительно указаны:

материальная помощь, оказываемая гражданами, благотвори­тельными организациями и экологическими фондами, осуществляющими деятельность в соответствии с российским законода­тельством;

вознаграждение, выплачиваемое гражданам за выполнение ими работ по договорам гражданско-правового характера, исклю­чая вознаграждения, выплачиваемые по гражданско-правовым договорам, предметом которых является выполнение работ или оказание услуг, а также исключая вознаграждения по авторским договорам.

Сроки уплаты как элемент обложения страховыми взносами в обязательном порядке подлежат законодательному закреплению.

Сроки уплаты платежей на 1999 г. регламентированы ст. 8 Фе­дерального закона «О бюджете Пенсионного фонда РФ на 1999 год» от 30 марта 1999 г.*

Работодатели уплачивают страховые взносы один раз в месяц, одновременно с получением в банках средств, предназначенных для осуществления выплат в пользу работников, в том числе аван­совых и единовременных, по всем основаниям за истекший месяц, но не позднее 15 числа месяца, следующего за месяцем, за который начислены страховые взносы. Те же работодатели, которые не имеют счетов в банке, либо производящие выплаты в пользу работ­ников наличными средствами, уплачивают взносы в дни фактичес­кой выдачи заработной платы (аванса), но не позднее 15 числа месяца, следующего за месяцем, за который начислены страховые взносы.

>

* СЗ РФ. 1999. № 14. Ст. 1654.

Самостоятельные плательщики (индивидуальные предприни­матели, частные детективы, нотариусы, занимающиеся частной практикой, адвокаты) уплачивают страховые взносы в те сроки, которые определены для этой категории граждан законодательст­вом РФ о подоходном налоге с физических лиц. Если же индиви­дуальные предприниматели являются субъектами малого пред­принимательства, то они уплачивают взносы в сроки, установлен­ные органами государственной власти РФ для уплаты стоимости патента, с доходов, исходя из стоимости патента методом расчета с применением ставки подоходного налога, но не более 30% .

Физические лица, нанимающие граждан по трудовым догово­рам, уплачивают страховые взносы ежемесячно как и работодате­ли, т.е. до 15 числа месяца, следующего за месяцем выплаты зара­ботка этим гражданам.

Плательщики страховых взносов, заключающие с гражданами договоры гражданско-правового характера (на выполнение работ,

оказание услуг, авторские договоры), за исключением договоров, заключенных с индивидуальными предпринимателями, уплачи­вают страховые взносы в дни фактических выплат по договору,ноне позднее сроков выплаты вознаграждения, определенных дого­вором.

Для органов исполнительной власти, являющихся плательщи­ками в фонды обязательного медицинского страхования (за нера­ботающее население) срок ежемесячного платежа установлен не позднее 25 числа, в размере не менее 1/3 квартальной суммы средств, предусмотренных на указанные цели в соответствующих бюджетах, с учетом индексации.

Для крестьянских (фермерских) хозяйств, а также родовых, семейных общин малочисленных народов Севера, занимающихся традиционными отраслями хозяйствования, срок уплаты страхо­вых взносов с доходов, полученных за истекший календарный год, — не позднее 1 апреля последующего года.

Уплата начисленных страховых взносов плательщиками-рабо­тодателями производится, как правило, перечислением соответст­вующих сумм со своих текущих и расчетных счетов отдельными платежными поручениями на счет внебюджетного фонда. Платеж­ные поручения на перечисление страховых взносов представляют­ся в кредитную организацию одновременно с представлением до­кументов на выдачу средств на оплату труда.

В отдельных случаях страховые взносы могут быть перечисле­ны на расчетные счета внебюджетных фондов наличными денеж­ными средствами через обслуживающие их банковские организа­ции в определенные законодательством сроки.

Плательщики и кредитные организации, их должностные лица . несут ответственность за правильность исчисления, своевремен­ность уплаты и перечисления страховых взносов (платежей) в со­ответствии с налоговым законодательством РФ.

Излишне внесенные на счета соответствующих фондов суммы страховых взносов (платежей) засчитываются в счет будущих пла­тежей в эти фонды или возвращаются плательщику органами, ве­дущими учет поступающих взносов, в 10-дневный срок со дня по­лучения от плательщика письменного заявления.

За нарушение порядка уплаты страховых взносов предусмотре­ны санкции.

Так, по истечении установленных сроков уплаты страховых взносов неуплаченная сумма считается недоимкой и взыскивается с плательщиков страховых взносов с начислением пеней. К недо­имке относится и сумма задолженности, выявленная при проверке плательщика страховых взносов, в том числе при сдаче расчетных ведомостей.

Пеня начисляется на сумму недоимки за каждый день просроч­ки в размере 1/300 ставки рефинансирования Центрального банка РФ, действующей на начало финансового года.*

>

* См.: ст. 9 Федерального закона «О бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации на 1999 год» от 30 марта 1999 г. // СЗ РФ. 1999. № 14. Ст. 1654.

Датой исполнения плательщиком обязательства по уплате страховых взносов является день списания средств плательщика страховых взносов с его расчетного счета.

За несвоевременное перечисление или зачисление по вине бан­ков и иных кредитных организаций страховых взносов, а также сумм пеней, штрафов и иных финансовых санкций на счета орга­нов фонда соответствующий орган фонда взыскивает с банков и иных кредитных организаций пеню за каждый день просрочки в размере 1% этих сумм.

Фонд и его органы вправе взыскивать в бесспорном порядке суммы недоимок и пеней со всех счетов плательщиков страховых взносов — юридических лиц, в том числе и с валютных.

К плательщикам страховых взносов применяются финансовые санкции в виде взыскания всех сокрытых или заниженных при начислении страховых взносов в фонд сумм выплат, начисленных в пользу работников по всем основаниям независимо от источни­ков финансирования, включая вознаграждения по договорам гражданско-правового характера, предметом которых являются выполнение работ и оказание услуг, авторским договорам, и штра­фа в размере той же суммы, которые взыскиваются в судебном порядке.

В некоторых случаях фондам разрешается предоставлять орга­низациям на основе заключаемых соглашений рассрочки на пога­шение сумм недоимок, приостанавливать начисление пеней на сумму недоимки по страховым взносам на период действия указан­ных соглашений при условии своевременной уплаты текущих пла­тежей.*

>

* Такое право в 1999 г. предоставлено, например, Пенсионному фонду. См.:

Федеральный закон «О бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации на 1999 год» от 30 марта 1999 г.

Плательщики обязаны сами начислять пени на всю сумму не­доимки за период просрочки и отражать ее в соответствующих документах по уплате страховых взносов (платежей). При этом пени взыскиваются какза нарушение порядка уплаты страховых взносов, так и за нарушение порядка регистрации в качестве пла­тельщиков.

Помимо взыскания пеней за нарушение порядка регистрации и уплаты страховых взносов к плательщикам применяются и иные виды финансовых санкций. Так, за отказ от регистрации в качест­ве плательщика страховых взносов (платежей) предусмотрен штраф в размере 10% причитающихся к уплате сумм страховых взносов (платежей); за непредставление в установленные сроки расчетной ведомости по страховым взносам (платежам) — штраф в размере 10% причитающихся к уплате в отчетном квартале сумм страховых взносов (платежей); в случае же сокрытия или заниже­ния сумм, на которые должны начисляться страховые взносы (пла­тежи), — штраф в размере страхового взноса (платежа) с сокрытой или заниженной суммы, взимаемый сверх причитающегося плате­жа с учетом пеней, а при повторном в течение года нарушении — указанный штраф в двойном размере.

Сумма недоимок и пеней взыскиваются с работодателей — юри­дических лиц в бесспорном порядке, суммы же штрафов — только в судебном. С физических лиц недоимки, пени, штрафы взыскива­ются только в судебном порядке.

Таким образом, при применении к плательщикам финансовых санкций, внебюджетные фонды пользуются правами, предостав­ленными налоговым органам. Штрафы и пени по страховым взно­сам относятся на чистую прибыль, остающуюся в распоряжении предприятия.

 

КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ

1. За счет каких платежей формируются государственные социальные

внебюджетные фонды?

2. Проанализируйте Федеральный закон «О бюджете Пенсионного фонда РФ» на текущий год и определите, каков основной источник дохо­дов названного внебюджетного фонда и почему?

3. Сопоставьте законы «О бюджете Фонда социального страхования РФ» за два предыдущих года и обоснуйте положение о том, что «страхо­вые взносы — основной источник дохода государственных социальных

внебюджетных фондов».

4. Каков порядок утверждения тарифов страховых взносов в государ­ственные социальные внебюджетные фонды?

5. Какие основные принципы взимания страховых взносов закрепле­ны законодательно?

6. Сравните правовую природу страховых взносов в Фонд социального страхования РФ с природой страховых взносов по договору добровольного

страхования жизни в случае наступления нетрудоспособности.Кто в пос­леднем случае будет стороной по договору (страховщиком)?

7. Каковы основные элементы обложения страховыми взносами в го­сударственные внебюджетные фонды?

8. Какова связь между облагаемой страховыми платежами (взносами) базой и выплатами, на которые не начисляются страховые взносы? Иден­тичны ли данные понятия?

9. Какова ответственность плательщиков — работодателей за неупла­ту страховых взносов в государственные социальные внебюджетные фонды?

10. Какова ответственность банков и других кредитных организаций за несвоевременное зачисление или перечисление страховых взносов на счета государственного социального внебюджетного фонда?

11. В каком случае банк не будет нести ответственности за несвоевре­менное перечисление страховых взносов на счет Пенсионного фонда?

12. В каком порядке перечисляют страховые взносы нотариусы, зани­мающиеся частной практикой, и адвокаты, состоящие в коллегии адвока­тов? Определите на основе действующего законодательства отличия по­рядка уплаты страховых взносов названной категории плательщиков в конкретные государственные социальные внебюджетные фонды.

13. В чем выражается публичный характер платежей в государствен­ные социальные внебюджетные фонды?

14. Какие органы уполномочены представлять организациям (стра­ховщикам) отсрочку (рассрочку) по уплате страховых взносов в государ­ственные внебюджетные фонды?

15. Какие органы осуществляют государственный контроль (надзор) за своевременной уплатой страховых взносов во внебюджетные государ­ственные фонды? Каковы здесь полномочия налоговых органов?

4. ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО КРЕДИТА И ОРГАНИЗАЦИИ СТРАХОВОГО ДЕЛА

4.1. Правовые основы государственного и муниципального кредита

4.1.1. Понятие и значение государственного и муниципального кредита в Российской Федерации. Государственный и муниципальный внутренний долг

Для привлечения денежных средств в распоряжение государст­ва и муниципальных образований и решения проблем бюджетного дефицита, помимо других способов, применяется государствен­ный (муниципальный) кредит.

Слово «кредит» произошло от латинского creditum — ссуда, долг, credere — верить. В толковом словаре В.И. Даля понятие «кредит» раскрывается как «доверие, вера вдолг, забор, дача и прием денег или товаров на счет, на срок».* В современном рус­ском языке термин «кредит» сохранил свое основное содержание и определяется как «ссуда, предоставление ценностей (денег, то­варов) в долг; коммерческое доверие».** Таким образом, в общеп­ринятом смысле, кредит — это предоставление денег или товаров в долг на определенный срок на условиях возмездности и возврат­ности.

>

* Даль Вл. Толковый словарь живого великорусского языка. М., 1979. Т. II. С.189.

** Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. М., 1998. С.304.

Вознаграждение за пользование кредитом устанавливается, как правило, в форме процента.

Кредит имеет несколько видов (форм).*** Кредитные отношения получили широкое распространение в современной российской экономике. Одним из основных видов кредита, изучаемых в курсе финансового права, является государственный (муниципальный) кредит. Государственный (муниципальный) кредит как самостоя­тельный финансово-правовой институт состоит из относительно обособленных однородных финансовых отношений, регулируе­мых определенной системой правовых норм.

>

* Выделяют банковский, коммерческий, валютный, экспортный и др. кредит. Подробнее о формах кредита см.: Финансово-экономический словарь / Под ред. акад. Назарова М.Г. М., 1995. С. 107—110.

Государственный (муниципальный) кредит является одним из основных (наряду с налогами) инструментов для решения проблем достижения баланса бюджетных доходов и расходов. Отдельные вопросы, касающиеся, например, конкретного порядка заключе­ния договоров государственного займа регулируются также граж­данско-правовыми нормами (ст. 817 ГК РФ). Однако это не влияет на обоснованность вывода о том, что сам государственный (муни­ципальный) кредит является самостоятельным финансово-право­вым институтом.

Независимо от уровня кредит (государственный и муниципаль­ный) можно рассматривать в двух значениях (аспектах): в эконо­мическом и в правовом.

Кредит (государственный и муниципальный) как экономичес­кая категория является базисным понятием по отношению к кре­диту в правовом аспекте и представляет собой систему денежных отношений, возникающих в связи с привлечением государством и муниципальными образованиями на добровольных началах для временного использования свободных денежных средств юриди­ческих и физических лиц. И если сущность самой категории кре­дита рассматривается как передача платежных средств кредито­ром заемщику для использования их последним на началах воз­вратности и в собственных интересах, то экономическая сущность государственного и муниципального кредита заключаются в том, что временно свободные денежные средства юридических и физи­ческих лиц аккумулируются и на условиях возвратности и воз­мездности используются государством (муниципальным образова­нием) как ссудный капитал. Государство направляет его на обще­государственные потребности (как правило, на покрытие дефици­та бюджета) либо перераспределяет на льготных условиях между отраслями экономики, предприятиями и другими хозяйствующи­ми субъектами, имеющими большое социальное и экономическое значение для государства и его граждан.

Таким образом, государственный (муниципальный) кредит представляет с экономической точки зрения одну из форм движе­ния ссудного капитала и заключается во вторичном распределении стоимости валового внутреннего продукта и части национального

продукта. Ведь владелец денежных средств (ссудного капитала) передает, а точнее продает, заемщику не сам капитал, а лишь право на его временное использование *. Поэтому именно возврат­ность — определяющая черта и особое свойство, присущее кредит­ным отношениям (независимо от уровня их возникновения).

>

*' Подробнее о кредите как форме движения ссудного капитала см., например:

Финансы. Денежное обращение. Кредит / Под ред. Дробозиной Л.А. М., 1997. С. 329 и след.; Курс экономики / Под ред. проф. Райзберга Б.А. М., 1997. С. 288— 294; Деньги, кредит, банки / Под ред. Лаврушина О.И. М., 1998. С. 168 и след.

Особенность же финансово-экономических отношений, кото­рые возникают в процессе государственного и муниципального кредита, заключается в их субъектном составе.

Как совокупность финансово-экономических отношений госу­дарственный кредит представляет собой отношения между госу­дарством, с одной стороны, и юридическими и физическими ли­цами — с другой, при которых государство выступает в роли за­емщика временно свободных денежных средств указанных субъ­ектов.*

>

* В области международных экономических связей государство может не толь­ко являться заемщиком, но и выступать в роли кредитора.

При муниципальном кредите заемщиком соответственно яв­ляется муниципальное образование, а кредиторами — граждане и организации. Таким образом, обязательным субъектом право­отношений по государственному и муниципальному кредиту со­ответственно является государство или муниципальное образо­вание.

Государственный и муниципальный кредит можнорассматри­вать, как отмечалось, и в правовом аспекте.

С правой точки зрения государственный (муниципальный) кредит — это урегулированные правовыми нормами отношения по аккумуляции государством и муниципальными образованиями временно свободных денежных средств юридических и физичес­ких лиц на принципах добровольности, срочности, возмездности и возвратности в целях покрытия бюджетного дефицита и регу­лирования денежного обращения.

Традиционная роль государственного кредита всегда заключа­лась в обеспечении своевременного финансирования расходов государства при наличии дефицита государственного бюдже­та. С развитием рыночной экономики в целях регулярного фи­нансирования общесоциальных потребностей общества госу­дарство использует кредит и для регулирования денежного обращения.

Муниципальный кредит используется также и в целях финан­сирования местных инвестиционных программ.*

>

* См.: ст. 16 Федерального закона «О финансовых основах местного самоуп­равления в Российской Федерации» от 25 сентября 1997 г. // Российская газета. 1997. 30 сент.

Государственный (муниципальный) кредит является составной . частью такого звена финансовой системы Российской Федерации, как кредит (другую его часть составляет банковский кредит).

Принципы срочности, возвратности и возмездности, лежащие в основе отношений по государственному (муниципальному) кре­диту, характерны для любых кредитных отношений. Однако между государственным (муниципальным) и банковским креди­том имеются существенные различия как с экономической, так и с правовой стороны.

Не случайно еще в 1832 г. русский финансист М.Ф. Орлов в своей работе «Теория государственного кредита» отмечал, что «кредит публичный, или государственный, и кредит частный» (банковский) «кроме имени и цели имеют мало подобия».*

>

* См.: У истоков финансового права. М., 1998. С. 300.

Отличительные черты двух названных форм кредита, в свою очередь, служат дополнительным обоснованием теоретического вывода о самостоятельности финансово-правового института госу­дарственного (муниципального) кредита.

Основная особенность государственного (муниципального) кре­дита заключается в непроизводительном использовании капитала. Ведь средства, привлекаемые при таком кредите, обычно не участ­вуют в кругообороте производительного капитала,* в производстве материальных ценностей, а идут на покрытие бюджетного дефици­та. Средствами для погашения процентов за пользование государ­ственным и муниципальным кредитом служат либо налоги, либо новые займы. К. Маркс называл государственный кредит антици­пированными (взятыми заранее) налогами.

>

* Ссудный капитал, используемый при государственном кредите, К. Маркс называл иллюзорным, фиктивным капиталом (Маркс К., Энгельс Ф. Соч. Т. 25. Ч. 2. С. 7).

** Маркс К., Энгельс Ф.Соч. Т. 23. С. 766.

Характерной чертой банковского кредита является производи­тельное использование ссудного фонда. Это позволяет не только погашать кредит, но и выплачивать вознаграждение за пользова­ние ссудой за счет увеличения в процессе производства прибавоч­ной стоимости. С правой точки зрения в отношениях банковского кредита участвуют две стороны: банк — в роли кредитора (заимо­давца), юридические и физические лица — в роли заемщиков. При государственном (муниципальном) кредите заемщиком, как пра­вило, всегда является государство* либо муниципальное образо­вание.

>

* В последнее время государство в отношениях по госкредиту выступает в роли не только заемщика, но и кредитора. Так, государство на безвозмездных либо льгот­ных условиях предоставляет казначейские ссуды предприятиям, учреждениям, организациям, деятельность которых имеет важное значение для всего общества в целом, либо в целях стабилизации экономики страны (см., например: Указ Прези­дента РФ «О порядке предоставления финансовой поддержки предприятиям за счет средств федерального бюджета» от 8 июля 1994 г.). Однако в настоящей главе мы будем рассматривать отношения по госкредиту в общепринятом смысле, т.е. когда государство выступает в качестве заемщика (и аналогично — отношения по муни­ципальному кредиту).

И если отношения банковского кредита имеют своим следстви­ем заключение между сторонами договора банковской ссуды, отно­сящегося к объекту гражданско-правовых отношений, то резуль­татом госкредитных операций выступает внутренний государст­венный долг, являющийся объектом финансовых правоотноше­ний. Аналогично при муниципальном кредите формируется муни­ципальный внутренний долг.

Представители финансово-правовой науки дореволюционной России (М.Ф. Орлов, М.И. Слуцкий, Л.В. Ходский, А. Тарасов, В. Яроцкий, А. Исаев, Е. Ламанский, и др.) выделяли и другие, актуальные и сейчас различия между государственным и банков­ским кредитом. Эти различия заключаются в следующем:

1. В отношениях по государственному кредиту всегда имеется верховенство государства, несмотря на то, что государство являет­ся заемщиком (должником), а не кредитором. При банковском кредите, наоборот, кредитор (банк) обладает всей полнотой прав по применению мер принуждения, предоставляемых ему законом в случае неисправности должника.

2. Учитывая особую роль государства, оно заключает долго­срочные займы без обеспечения их каким-либо залогом, тогда как при заключении договоров долгосрочных банковских ссуд необхо­димо предоставление залога.

3. При банковском кредите договор банковской ссуды заключа­ется, как и любой гражданско-правовой договор, на условиях ра­венства сторон. Применение принципа диспозитивности, в регули­ровании отношений по банковскому кредиту абсолютно несовмес­тимо с элементом принуждения при заключении кредитной сдел­ки. При государственном же кредите принуждение «имеет иногда место при заключении займа».* Таковыми, например, были государственные займы, выпущенные в годы Великой Отечественной войны и размещаемые среди населения по подписке. Русский уче­ный финансист Л.В. Ходский писал по поводу принудительных займов: «…Благодаря своему верховенству и той власти, какую государство имеет в отношении подданных, оно может иногда вно­сить элемент принуждения даже при заключении своих займов. Правда, — подчеркивал автор, — принудительные займы совер­шенно не согласуются с установившимися теперь воззрениями на правомерность государства».**

>

* Слуцкий М.И. Популярные лекции по финансовому праву. СПб., 1902. С. 69.

** Ходский Л.В. Основы государственного хозяйства (пособие по финансовому праву). СПб., 1894. С. 424.

Эти отличительные признаки ха­рактерны и для муниципального кредита.

Чем обусловлена необходимость использования государствен­ного кредита? Основная причина — это нехватка доходов бюджета для покрытия государственных и муниципальных расходов.*

>

* М.И. Слуцкий отмечал: «Если обобщено определить причину государствен­ного кредита, то это будут чрезвычайные потребности общества» (Слуцкий М.И. Указ. соч. С. 68).

В любом обществе существуют объективные и субъективные противоречия между размером бюджетных доходов и растущи­ми, порой непредвиденными расходами на регулирование эко­номики страны, на выполнение социальных программ и функ­ций по обороне страны. Известные американские экономисты К.Р. Макконелл и Л.С. Брю следующим образом формулируют три основные причины длительного использования в различных странах государственного (муниципального) долга: «Расходы в военное время, циклические спады и сокращения налогов в последнее время».*

>

* См.: Макконнелл К.Р., Брю С.Л. Экономика: принципы, проблемы и полити­ка. В 2т. М., 1993. Т. 1. С. 368.

Естественно, что для реализации операций по государственно­му (муниципальному) кредиту необходимо наличие временно сво­бодных средств юридических лиц и граждан. Использование этих средств в качестве кредитных ресурсов позволяет государству не прибегать к эмиссионной деятельности, а следовательно, роль го­сударственного (муниципального) кредита заключается не только в том, что он используется как дополнительный источник попол­нения доходов бюджета, но может служить одним из факторов улучшения денежного обращения, развития безналичных форм расчетов, укрепления внутренней валюты. Поэтому роль как госу­дарственного, так и муниципального кредита достаточно много­гранна.

Финансово-экономическими предпосылками реализации отно­шений по государственному (муниципальному) кредиту служат особенности образования доходов, а также наличие разрывоввовремени их получения и использования юридическими лицами (организациями) и гражданами.

У граждан свободные денежные средства могут образовываться по ряду причин, в частности, из-за неравномерности получения заработной платы и других видов доходов, гонораров, дивидендов по ценным бумагам, социальных выплат, сумм в возмещении ущерба, наследства и т.п. Ненасыщенность товарного рынка при несбалансированной экономике также может явиться причиной Оседания у населения наличных денежных средств. Для приобре­тения дорогостоящих вещей длительного пользования граждане часто сознательно ограничивают свои текущие потребности, в ре­зультате чего у них также могут образовываться значительные денежные сбережения.

У юридических лиц, помимо вышеназванных причин, времен­но свободные денежные средства образуются из-за сезонного ха­рактера производства, длительного производственного цикла, не­равномерности крупных капитальных вложений. Резервные и страховые фонды юридических лиц также могут быть источником временно свободных денежных средств.

Функционирование государственного (муниципального) кре­дита предполагает наличие не только временно свободных денеж­ных средств юридических и физических лиц и объективных эко­номических предпосылок их образования, но и правового закреп­ления возможности использования названных средств государст­вом и муниципальными образованиями в качестве кредитных ре­сурсов.

Государственный кредит и муниципальный кредит напрямую связаны с такими финансово-правовыми категориями, как госу­дарственный долг и муниципальный долг. Так, в результате реа­лизации финансово-правовых отношений по госкредиту формиру­ется внутренний государственный долг, с материальной точки зрения представляющий собой общую сумму задолженности госу­дарства по непогашенным долговым обязательствам и невыпла­ченным по ним процентам. Такой долг называется капитальным государственным долгом. Выделяют еще текущий государствен­ный долг, представляющий собой сумму расходов государства по всем долговым обязательствам, срок погашения которых уже на­ступил.

Муниципальный внутренний долгсоответственно представля­ет собой общую сумму задолженности муниципального образова­ния по непогашенным долговым обязательствам и невыплаченным по ним процентам.

Юридический аспект понятия внутреннего государственного долга России, представляющего собой долговые обязательства Правительства РФ, выраженные в валюте РФ перед юридически­ми и физическими лицами, если иное не установлено законом РФ, первоначально был закреплен в ст. 1 Закона РФ «О государствен­ном внутреннем долге Российской Федерации».* Государственный долг, как закреплено в Законе, обеспечивается всеми активами, находящимися в распоряжении Правительства РФ.

>

* ВВС. 1993. № 1. Ст. 4. Этот Закон утратит силу с 1 января 2000 г. (см.:

Федеральный закон «О введении в действие Бюджетного кодекса Российской Феде­рации» от 9 июля 1999 г. // Российская газета. 1999. 14 июля).

В Бюджетном кодексе РФ, принятом 31 июля 1998 г., подлежа­щем введению в действие с 1 января 2000 г., государственному и муниципальному долгу посвящена отдельная глава. Бюджетный кодекс РФ впервые закрепляет не только общее понятие государ­ственного долга, но и подразделяет понятия государственного долга РФ и государственного долга субъекта РФ. Однако эти поня­тия несколько отличаются от понятий, данных в Законе РФ «О го­сударственном внутреннем долге Российской Федерации».

Государственный долг РФ определяется в Бюджетном кодексе РФ как долговые обязательства Российской Федерации перед фи­зическими и юридическими лицами, иностранными государства­ми, международными организациями и иными субъектами меж­дународного права. Государственный долг субъекта РФ определя­ется как совокупность долговых обязательств субъекта РФ. При этом закрепляется, что государственный долг РФ полностью и без условий обеспечивается всем находящимся в федеральной собст­венности имуществом, составляющим государственную казну, а государственный долг субъекта РФ — соответственно всем имуще­ством субъекта РФ, составляющим казну субъекта РФ. Это не­сколько шире гарантий, установленных Законом РФ «О государст­венном внутреннем долге РФ».

Муниципальный долг как совокупность долговых обязательств муниципального образования полностью и без условий, как за­креплено в ст. 100 Бюджетного кодекса РФ, обеспечивается всем муниципальным имуществом, составляющим муниципальную казну.

Рост государственного внутреннего долга РФ с начала 90-х гг. был особенно стремительным, что связано с кризисом в экономике и финансах, обусловленным перестроечным периодом в развитии Страны. Так, например, в 1993 г. сумма государственного долга составила 838 млрд руб. (при верхнем пределе — т.е. максимально возможном размере долга, установленном в законе, — в 10 трлн руб.). В 1994 г. на эти же цели из федерального бюджета было направлено более 48 млрд руб. при верхнем пределе в 88,4 трлн руб. В 1997 г. верхний предел внутреннего долга был установлен в сумме 560 трлн руб., в 1998 г. — 785,9 млрд руб. (в деноминированных рублях). В 1999 г. верхний предел государст­венного внутреннего долга РФ был несколько снижен — до 678,3 млрд руб.* Рост государственного долга, как правило, влечет повышение ставок действующих налогов или даже введение новых ' налоговых платежей, ведь основной источник погашения государ­ственных долговых обязательств и расходов по его обслуживанию, как правило, один — бюджет, в котором эти средства закрепляют­ся как расходы и выделяются отдельной строкой.

>

* Данные взяты из законов о федеральном бюджете РФ на соответствующий год. См.: СЗ РФ. 1995. № 14. Ст. 1213; 1997. № 9. Ст. 1012; 1998. № 13. Ст. 1464;

1999. №9.Ст.1093.

Не случайно поэтому в экономической и финансово-правовой науке никогда не было однозначного отношения к проблеме госу­дарственного (муниципального) кредита.

Так, А. Смит, Д. Рикардо и многие их последователи перво­начально резко отрицательно относились к развитию государст­венного кредита. В государственных долгах они видели лишь крайнее средство, которым можно пользоваться при отсутствии других возможностей, например «для спасения существования или чести всего государства». По мнению Д. Рикардо, для страны выгоднее покрывать всякие чрезвычайные расходы, не исключая и расходов на ведение войн, за счет прямого увеличения налогов, чем прибегать к кредиту. Он считал, что население само должно нести бремя по погашению своих долгов, а не перекладывать их в виде налогов на последующие поколения. Однако уже в XVIII в. представители немецкой финансовой науки (Штейн, Дитцель, Не-бениус и др.) проводят мысль о том, что если государство крайне редко пользуется кредитом, то это свидетельствует о том, что оно «слишком много берет у современников, или же не стоит на вы­соте своих задач, т.е. недостаточно заботится об интересах насе­ления».

Представители дореволюционной российской финансово-пра­вовой науки придерживались мнения о необходимости достаточно осторожного использования государственного кредита. Так, Л.В. Ходский считал, что «несмотря на разнообразные высказыва­ния о целесообразности использования государственного кредита в тех или других случаях, все же руководящим началом финансо­вой политики всегда должно служить стремление к возможно бы­строму погашению государственных долгов, а не к увеличению их сумм».*

>

* Ходский Л.В. Указ. соч. С. 425.

При всех разногласиях во взглядах следует отметить живой интерес представителей финансовой науки, причем как зарубеж­ной, так и отечественной, к проблемам теории государственного кредита. В дореволюционной России проблемами экономико-пра­вовых теорий государственного и муниципального кредита зани­мались ученые Алексеенко, Исаев, Залшупин, Ходский, Слуцкий, Орлов и др.* При этом М.Ф. Орлов в своем специальном исследова­нии «О государственном кредите», вышедшем в 1832 г., дает опре­деление предназначению науки финансов, которое как раз и за­ключается, по его мнению, в том, чтобы «поставить в совершенное равновесие оба сии средства», т.е. налоги и кредит, таким образом, чтоб налоги не вредили кредиту, а кредит облегчал налоги.**

>

* См., например: Алексеенко М. Государственный кредит. 1872; Исаев А. Госу­дарственный кредит. 1886; Боголепов М. Государственный долг (к теории государ­ственного кредита). СПб., 1910; Слуцкий М. Государственный кредит // Популяр­ные лекции по финансовому праву. 1902. С. 68—84; Ходский Л. Государственный кредит // Основы государственного хозяйства. 1894. С. 422—534.

** Орлов М.Ф. Указ. соч. С. 304.

Представители современной отечественной науки финансового права также отмечают как положительные, так и негативные сто­роны роста долговых обязательств государства и муниципальных образований. Положительная роль государственного (муници­пального) кредита, по общему мнению, заключается в безэмисси­онном пополнении доходов бюджета, которое необходимо для удовлетворения общегосударственных потребностей, особенно если они связаны с чрезвычайными государственными и муници­пальными расходами, а также для совершенствования организа­ции денежного обращения, улучшения состояния расчетов в хо­зяйственном обороте в условиях дестабилизации экономики стра­ны. Негативная роль государственного кредита состоит в том, что его применение ведет к росту непроизводительных расходов госу­дарства и муниципальных образований, так как денежные средства, используемые в качестве кредитных, подлежат обязательному возврату юридическим и физическим лицам (кредиторам), причем с уплатой процентов за пользование кредитом. Уплата же процен­тов по кредиту, как отмечалось выше, может приводить к росту налогов.

Убедительными представляются доводы американских ученых К.Р. Макконелла и С.Л. Брю по проблеме финансово-правовых полномочий правительств различных государств по выполнению своих долговых обязательств по государственному внутреннему долгу. Они называют три основные группы финансово-правовых полномочий («возможностей») правительств, использование кото­рых делает практически невозможным невыполнение обяза­тельств по государственному долгу и приведение правительства к банкротству. Во-первых, это использование правительством пол­номочий по рефинансированию долга. У правительства, по их мне­нию, нет никаких причин сокращать государственный долг либо полностью его ликвидировать, ибо у него есть возможность рефи­нансировать свой долг, т.е. продать новые облигации и использо­вать выручку для выплаты держателям погашенных облигаций. Во-вторых, это использование налоговых методов. У правительст­ва, отмечают американские ученые, в отличие от терпящих финан­совое бедствие частных хозяйств и корпораций, всегда есть воз­можность получить доходы за счет сбора налогов. Если это прием­лемо для избирателей, то увеличение налогов является тем спосо­бом, который у правительства есть для получения достаточных доходов для выплат процентов и общей суммы долга. В-третьих, это полномочия по эмиссии денег.

Раскрывая это положение, К.Р. Макконелл и С.Л. Брю отмеча­ют, что банкротство правительства невозможно уже потому, что оно имеет право печатать деньги, которыми можно заплатить и основную сумму долга, и проценты по нему. Выпуск дополнитель­ных денег, конечно, может иметь инфляционный эффект. «Но рас­сматриваемый здесь вопрос, — отмечают представители амери­канской школы, — состоит в том, что правительство имеет воз­можность и право создавать новые деньги, просто включив печат­ный станок».* Учитывая наличие аналогичных полномочий в об­ласти госкредитных отношений у законодательных и исполни­тельных органов власти РФ, вышеизложенные положения совре­менной американской теории государственного кредита представ­ляют значительный научный и практический интерес.

>

*Макконнелл К.Р.. Брю СЛ. Указ.соч. С. 369—371.

Правовые основы государственного кредита в Российской Фе­дерации закреплены в различных нормативных актах, основным среди которых является Закон РФ «О государственном внутрен­нем долге Российской Федерации». Этот закон впервые был при­нят 13 ноября 1992 г. Ранее специального нормативного акта, закрепляющего основные положения государственного кредита Рос­сийской Федерации, не было. Не было такого закона и в бывшем Союзе ССР.

Кредитные отношения такого рода складываются, как мы выяснили, также на уровне субъектов Федерации и местного самоуп­равления и регулируются правовыми актами соответствующего уровня на основе законодательства Российской Федерации.

Среди основных источников правового регулирования муници­пального кредита особо следует выделить Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления в РФ»,* Феде­ральный закон «О рынке ценных бумаг»,** Федеральный закон «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муници­пальных ценных бумаг».*** Порядок заключения договора государ­ственного займа получил правовое закрепление в части второй Гражданского кодекса РФ, введенного в действие с 1 марта 1996 г.

>

* СЗ РФ. 1997. №39. Ст. 4464.

** СЗ РФ. 1996. №17. Ст. 1918; 1998. №48. Ст. 5857.

*** СЗ РФ. 1998. №31. Ст. 3814.

Вопросы государственного кредита конкретных субъектов РФ и муниципального кредита регулируются также конституциями и уставами субъектов Федерации, а также уставами конкретных му­ниципальных образований.

Общие же положения, касающиеся правового регулирования выпуска в обращение региональных и муниципальных займов со­держатся в Конституции Российской Федерации (ст. 12, 71,72,75, 132) и Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления».*

Особое место в системе правовых источников займет Бюджет­ный кодекс РФ, которым комплексно урегулированы правоотно­шения по осуществлению государственных и муниципальных за­имствований, а также правоотношения в области государственно­го и муниципального долга.**

>

* СЗ РФ. 1995. № 35. Ст. 3506; 1996. № 17. Ст. 1917; № 49. Ст. 5500; 1997. №12.Ст.1378.

** См.: Федеральный закон «О введении в действие Бюджетного кодекса Рос­сийской Федерации» от 9 июля 1999 г. // Российская газета. 1999. 14 июля.

4.1.2. Формы государственного и муниципального внутреннего долга

Долговые обязательства Российской Федерации могут быть вы­ражены в следующих трех формах, закрепленных в ст. 2 Закона РФ «О государственном внутреннем долге Российской Феде­рации»:

1) в форме кредитов, получаемых государством в лице Прави­тельства РФ;

2) в форме государственных займов, осуществляемых посредст­вом выпуска ценных бумаг от имени Правительства РФ;

3) долговые обязательства в других формах, гарантированные Правительством РФ.

Бюджетный кодекс РФ более конкретно определяет формы, в которых могут существовать долговые обязательства России. В со­став государственного долга Российской Федерации в соответствии со ст. 98 Бюджетного кодекса РФ включаются долговые обязатель­ства в следующих формах:

• в форме кредитных договоров и соглашений, заключенных от имени России с кредитными организациями, иностранны­ми государствами и международными финансовыми органи­зациями, в пользу указанных кредиторов;

• в форме государственных ценных бумаг, выпускаемых от

имени РФ;

• в форме договоров о предоставлении государственных гаран­тий РФ, договоров поручительства РФ по обеспечению ис­полнения обязательств третьими лицами;

• в форме переоформления долговых обязательств третьих лиц в государственный долг РФ на основе принятых федераль­ных законов;

• и, наконец, в форме соглашений и договоров, в том числе международных, заключенных от имени России, о пролонга­ции и реструктуризации долговых обязательств РФ про­шлых лет.

В аналогичных формах могут быть выражены долговые обяза­тельства субъекта РФ, а также муниципального образования. Ис­ключение составляет для муниципальных образований последняя из вышеуказанных форм (международных договоров и соглаше­ний). В свою очередь, долговые обязательства муниципального об­разования (в отличие от государственных) могут быть выражены в форме долговых обязательств юридических лиц, переоформлен­ных в муниципальный долг на основе правовых актов органов местного самоуправления.

Общие положения о формах государственных и муниципаль­ных ценных бумаг закреплены в ст. 4 Федерального закона «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муници­пальных ценных бумаг» от 29 июля 1998 г.

После введения в действие БК РФ с 1 января 2000 г. долговые обязательства РФ будут соответствовать тем формам, которые за­креплены в его ст.98.

Так, использование такой формы государственных долговых обязательств, как кредиты Правительства РФ, обусловлено недо­статочностью бюджетных средств. До принятия Закона РФ «О го­сударственном внутреннем долге Российской Федерации» прямое указание на возможность покрытия дефицита бюджета развития за счет использования кредитных ресурсов было закреплено в ст. 13 Закона РСФСР «Об основах бюджетного устройства и бюд­жетного процесса в РСФСР» от 10 октября 1991 г. Некоторые по­ложения были закреплены также в первоначальной редакции За­кона РСФСР.* Однако именно Закон РФ «О государственном внут­реннем долге Российской Федерации» впервые комплексно урегу­лировал этот вопрос. При этом следует напомнить, что до 26 апреля 1995 г. — даты принятия новой редакции Федерального закона «О Центральном банке РФ (Банке России)», кредиты Правитель­ству предоставлялись, как правило, самим Центральным банком. При этом Банк России в качестве кредитных ресурсов использовал как собственные средства, так и отчисления коммерческих банков и кредитных организаций от сумм привлеченных ими средств фи­зических и юридических лиц по нормативам, подлежащим пере­даче ЦБ РФ для хранения, а также временно свободные вклады населения в учреждениях Сбербанка РФ в объемах, определяемых ежегодными соглашениями.

>

* ВВС. 1990. № 27 Ст. 356; 1992. № 34. Ст. 1966; СЗ РФ. 1995. № 18. Ст. 1593;

№ 31. Ст. 2991; 1996. № 1. Ст. 7; № 2. Ст. 55; № 26. Ст. 3032; 1997. № 9. Ст. 1028;№ 18. Ст. 2099; 1998. №31. Ст. 3829; Российская газета. 1999. 7 и 14 июля.

В настоящее время эта форма долговых обязательств выраже­на, причем как на государственном, так и на муниципальном уров­нях, в форме кредитных договоров, заключаемых между заемщи­ком (Российской Федерацией,ее субъектом, либо муниципальным образованием) и кредиторами (банковскими кредитными органи­зациями, как правило, коммерческими банками).

Центральный же банк, в соответствии с Федеральным законом «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» те­перь не вправе предоставлять кредиты на финансирование дефицитов государственных и местных бюджетов, а также бюджетов государственных внебюджетных фондов.

Государственные займы — вторая основная форма государст­венного долга, названная в Законе «О государственном внутрен­нем долге Российской Федерации». Государственные займы пред­ставляют собой кредитные отношения между государством (как правило, в лице Правительства) и юридическими и физическими лицами, которые оформляются путем выпуска и размеще­ния среди последних государственных ценных бумаг.

Государственные и муниципальные долговые обязательства, составляющие внутренний долг, должны быть выражены в валюте Российской Федерации. Иностранная валюта, условные денежные единицы и драгоценные металлы могут указываться лишь в каче­стве соответствующей оговорки, на основании которой определя­ется величина платежа по конкретным государственным и муни­ципальным ценным бумагам. Оплачиваться они также должны в российской валюте.

Порядок выпуска государственных займов Российской Федера­ции, как установлено в ст. 75 Конституции РФ, определяется на основе федерального закона. Генеральные условия эмиссии и обра­щения государственных или муниципальных ценных бумаг ут­верждаются соответственно: Правительством РФ, органом испол­нительной власти субъекта РФ, органом местного самоуправления в форме нормативных правовых актов соответствующего уровня (ст. 8 Федерального закона «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг»). Принцип добровольности размещения государственных займов в России по­лучил конституционное закрепление (ч. 4 ст. 75 Конституции РФ).

В целях оформления государственных внутренних займов вы­пускаются ценные бумаги различных видов: облигации, казначей­ские обязательства, бескупонные облигации и другие, относящие­ся к эмиссионным ценным бумагам в соответствии с Федеральным законом «О рынке ценных бумаг», удостоверяющих право их вла­дельца на получение от органа, их выпустившего, денежных средств или иного имущества, установленных процентов либо иных имущественных прав в сроки, предусмотренные условиями указанной эмиссии.

Эмитентом, т.е. органом, осуществляющим выпуск ценных бумаг Российской Федерации, выступает федеральный орган ис­полнительной власти, являющийся юридическим лицом, к функ­циям которого решением Правительства РФ отнесено составление и (или) исполнение федерального бюджета. Соответствующие ор­ганы субъекта Российской Федерации и местного самоуправления являются эмитентами ценных бумаг субъекта РФ и муниципаль­ного образования.

Наиболее распространенным видом ценным бумаг по государ­ственным займам являются облигации внутреннего государствен­ного займа.

Облигация (от лат. obligatio — обязательство) представляет собой ценную бумагу, удостоверяющую внесение ее держателем денежных средств и подтверждающую обязательство возместить ему номинальную стоимость этой ценной бумаги в предусмотрен­ный в ней срок с уплатой фиксированного процента (если иное не предусмотрено условиями выпуска).

Подробное понятие облигации закреплено в ст. 816 ГК РФ. Более короткое и общее определение облигации дано в Положении о выпуске и обращении ценных бумаг и фондовых биржах в РСФСР от 28 декабря 1991 г.* — облигация есть ценная бумага, удостоверяющая отношения займа между ее владельцем (креди­тором) и лицом, выпустившим документ (должником).

>

* СП РСФСР. 1992. № 5. Ст. 26.

Облигации бывают различных видов: на предъявителя и имен­ные.

Облигации внутренних займов выпускаются, как правило, на предъявителя. По виду выплат дохода они подразделяются на про­центные и беспроцентные. Доход может выплачиваться и в форме выигрышей, разыгрываемых в специальных тиражах.

В зависимости от субъектов, среди которых размещаются обли­гации, они подразделяются на: свободно обращающиеся и с ограни­ченным кругом обращения (например, только среди юридических лиц). Облигации распространяются среди юридических и физи­ческих лиц на добровольной основе. Между тем из истории многих государств известно и принудительное (по подписке) размещение облигаций внутреннего государственного займа; поэтому облига­ции могут классифицироваться и по принципу размещения.

В зависимости от эмитента различают: облигации, выпускае­мые Правительством или Министерством финансов Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Россий­ской Федерации, и облигации, выпускаемые органами местного самоуправления.

Выпуск облигаций внутренних займов имеют право осущест­влять Правительство и Министерство финансов Российской Феде­рации, а также соответствующие органы субъектов Федерации и местного самоуправления.

Все названные виды облигаций допускаются к публичному раз­мещению *.

Первые муниципальные займы после распада Союза ССР и перехода к рыночным отношениям появляются в России в 1992 г.** Их эмитентом стали муниципальные органы власти г. Новосибир­ска, Пушкинского и Сергиево-Посадского районов Московской об­ласти, а также муниципальные органы власти Хабаровского края и Нижегородской области. Число муниципальных займов, а также займов субъектов РФ (субфедеральных) растет из года в год. За период с 1992 по 1997 г. было зарегистрировано 176 муниципаль­ных займов. В общей сложности количество субфедеральных и му­ниципальных облигационных займов на 1 января 1998 г. состави­ло 466 выпусков на общую сумму 49,5 трлн руб.***

>

* См.: п. 4 Указа Президента РФ «О мерах по государственному регулированию рынка ценных бумаг в Российской Федерации» от 4 ноября 1994 г. с изм. и доп. // СЗ РФ. 1994. № 28. Ст. 2972; 1996. № 13. Ст. 1312.

** Муниципальные (местные) займы в дореволюционной России использованы впервые в 1871 г. Основная цель их выпуска — финансирование строительства муниципальных зданий, сооружений, дорог. См. подробнее: Ходский Л.В. Основы государственного хозяйства (пособие по финансовому праву). СПб., 1884. С. 425.

*** См.: Экономика и жизнь. 1998. № 9 (приложение «Деловое Поволжье». С. 7).

Цели муниципальных займов аналогичны государственным:

основное их предназначение — частичное погашение бюджетного дефицита. И кроме того, предназначение муниципальных зай­мов — развитие самих муниципальных образований.

Одной из самых распространенных форм муниципального долга в России являются облигации жилищных и телефонных займов. Муниципальные облигации, как правило, выпускаются на срок более одного года. Если же они имитируются на срок менее одного года, то принято уже говорить не об облигациях, а о краткосрочных долговых обязательствах (КДО). В отличие от облигаций их целью являются не инвестиции на развитие муни­ципальных структур и реализацию их долговременных социаль­ных программ, а финансирование текущих муниципальных рас­ходов.

Цены (курс) облигаций и других государственных и муници­пальных долговых обязательств определяются в процентах к их нарицательной стоимости (номиналу).

Юридические лица приобретают облигации всех видов за счет средств, остающихся в их распоряжении после внесения в бюджет и внебюджетные фонды налоговых и неналоговых платежей, а фи­зические лица — за счет личных средств.

Средства, полученные от реализации облигаций внутреннего займа, направляются в бюджет и внебюджетные фонды либо на специальные цели, определенные при их выпуске. Облигации внутренних государственных займов распространяются, как пра­вило, через учреждения Сберегательного банка РФ, а местных зай­мов — также и через фондовые биржи.

Генеральным агентом по обслуживанию выпусков облигаций федеральных займов, как правило, является Центральный банк Российской Федерации. Он же либо, по его усмотрению, иная упол­номоченная организация выполняет функции депозитария, в том числе функции по хранению глобального сертификата выпуска облигаций федеральных займов, осуществляет учет прав различ­ных организаций на эти облигации. Функции же субдепозитария по этим облигациям могут выполнять уполномоченные организа­ции. Они осуществляют учет прав на облигации федеральных зай­мов по счетам «Депо» депонентов (инвесторов).

Государственные и муниципальные ценные бумаги могут вы­пускаться в документарной форме с обязательным централизован­ным хранением. При этом имя владельца такой бумаги не является обязательным реквизитом глобального сертификата. В нем указы­вается лишь депозитарий. При этом по именным ценным бумагам РФ реестр владельцев таких бумаг не ведется. Эмиссия может осу­ществляться отдельными выпусками. В рамках конкретного вы­пуска государственных и муниципальных ценных бумаг могут ус­танавливаться серии, разряды, номера ценных бумаг. Сам выпуск может подразделяться на транши (франц. tranche — кусок, ломоть), т.е. определенные части, размещаемые в рамках объема данного выпуска в любую дату в течение периода обращения цен­ных бумаг данного выпуска.

Внутренние государственные займы оформляются также по­средством выпуска государственных казначейских обязательств. Казначейские обязательства — это вид размещаемых на добро­вольной основе среди населения и юридических лиц государствен­ных ценных бумаг, удостоверяющих внесение их держателями денежных средств в бюджет и дающих право на получение фикси­рованного дохода в течение всего срока владения этими ценными бумагами.

Их выпуск осуществляется «в целях оптимизации исполнения федерального бюджета и снижения темпов инфляции».* Эмитен­том казначейских обязательств является Министерство финансов РФ. Выпускаются и обращаются казначейские обязательства в бездокументарной форме в виде записи на счетах в уполномочен­ном банке. Срок их погашения, процентная ставка и номинальная стоимость устанавливаются при выпуске каждой серии.

>

* См.: пост. Правительства РФ «О выпуске казначейских обязательств»от 9 августа 1994 г. // СЗ РФ. 1994. № 16. Ст. 1911.

Владельцами казначейских обязательств могут быть юриди­ческие и физические лица. Обращение казначейских обязательств допускается в а) ограниченной и б) неограниченной форме. К числу ограничений, устанавливаемых Минфином России, могут отно­ситься: строго целевое использование казначейских обязательств (только на погашение кредиторской задолженности); ограничения на право передачи казначейских обязательств (только юридичес­ким лицам); определение минимального числа операций по казна­чейским обязательствам; ограничения по срокам учета и обмена на налоговые освобождения.

Муниципальные займы также могут иметь форму казначей­ских обязательств (КО).

Самостоятельной формой государственного внутреннего долга являются также долговые обязательства, гарантированные Пра­вительством РФ. Долговые обязательства в данном случае — это любые ценные бумаги, удостоверяющие отношения займа, в кото­рых должником выступает государство, органы государствен­ной власти или управления и удостоверяющие право заимодавца на получение от заемщика предоставленных ему взаймы денеж­ных средств или, в зависимости от условий займа, иного имущест­ва, установленных процентов либо иных имущественных прав в сроки, предусмотренные условиями выпуска займа в обращение (ст. 817 ГК РФ).

В случае эмиссии ценных бумаг (независимо от сумм эмиссии) органами государственной власти и управления субъектов Россий­ской Федерации, краев и областей, городов и регионов регистра­ция ценных бумаг проводится Министерством финансов РФ,*Подолговым обязательствам субъектов Федерации и местного само­управления, гарантированным Правительством РФ, материальная ответственность по погашению долга в случае неплатежеспо­собности эмитентов возлагается на Российскую Федерацию. Если же внутренние займы субъектов РФ не были гарантированы Пра­вительством РФ, то ответственности по их долговым обязательст­вам Российская Федерация не несет.

>

*См.: п. 5 Инструкции «О правилах выпуска и регистрации ценных бумаг на территории Российской Федерации» от 3 марта 1992 г. (с изменениями и дополне­ниями) // Закон. 1992. № 12; Российские вести. 1993. 2 дек.; БНА. 1997. № 10. С. 63.

Формы и условия выпуска долговых обязательств субъектов Федерации и местного самоуправления устанавливаются самосто­ятельно соответствующими органами власти. Говоря о других фор­мах государственных долговых обязательств, гарантированных Правительством РФ, следует назвать, например, и такую как казначейские векселя, которые появились на территории Российской Федерации в 1994 г.* В соответствии же с Федеральным законом «О переводном и простом векселе» от 11 марта 1997 г.** были уста­новлены определенные ограничения на выпуск в обращение долго­вых обязательств в форме векселя. Так, ст. 2 названного Закона установлено, что Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, имеют право обязываться по переводному и простому векселю только в случаях, специально предусмотренных феде­ральным законом. Действующее российское законодательство не содержит норм, предусматривающих возможность эмиссии муни­ципальными образованиями ценных бумаг в форме векселя, сущ­ность которого заключается в содержащемся в нем ничем не обу­словленном обязательстве векселедателя или иного лица — пла­тельщика выплатить до наступления предусмотренного векселем срока полученные взаймы денежные суммы (ст. 815 ГК РФ).

>

* См.: Основные условия выпуска и обслуживания казначейских векселей 1994 г. Утв. пост. Правительства РФ от 14 апреля 1994 г. // САПП РФ. 1994. № 17. Ст. 1406.

** СЗ РФ. 1997. № 11. Ст. 1238. См. также: О некоторых вопросах применения Федерального закона «О переводном и простом векселе». Постановления Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 5 февраля 1998 г. № 3/1 // Российская газета. 1998. 5 марта.

Для привлечения денежных средств государство использовало также выпуск золотых сертификатов (первоначально номина­лом по 10 кг, а затем по 1 кг золота на каждый сертификат). При погашении сертификатов, их владельцы получали право на соот­ветствующее весовое количество золота.*

>

* См.: Основные условия продажи золота путем выпуска Министерством фи­нансов Российской Федерации золотых сертификатов 1993 года // Экономика и жизнь. 1993. № 40; пост. Правительства РФ «О генеральных условиях эмиссии и обращения государственных облигаций, погашаемых золотом» от 27 июля 1998 г. // СЗ РФ. 1998. № 32. Ст. 3897; Условия эмиссии и обращения государст­венных облигаций, погашаемых золотом. Утв. приказом Министра финансов РФ от 28 октября 1998 г. // Российская газета. 1999. 12 янв.

Долговые обязательства государства могут различаться не толь­ко по форме, но и по продолжительности. Различают: краткосроч­ные (до 1 года), среднесрочные (от одного года до пяти лет), и долгосрочные (от 5 до 30 лет) обязательства. Сроки погашения долга определяются конкретными условиями внутреннего госу­дарственного займа. В любом случае срок погашения государст­венных долговых обязательств не может превышать 30 лет, а му­ниципальных — 10 лет.

Государственные краткосрочные обязательства (ГКО) офор­мляются путем выпуска облигаций на срок три и шесть месяцев. Их продажа осуществляется с дисконтом, т.е. со скидкой, а пога­шаются они всегда по номинальной стоимости. ГКО можно про­дать раньше срока их погашения на вторичном рынке ценных бумаг. Как и любые ценные бумаги государства, они могут быть использованы как средство залога при кредитовании.

В результате всех государственных кредитных операций РФ формируется государственный внутренний долг РФ, в состав ко­торого включаются все задолженности прошлых лет и вновь воз­никающие задолженности.

При аналогичных операциях на уровне муниципальных обра­зований формируется муниципальный долг, представляющий собой совокупность долговых обязательств муниципального образования.

Долговые обязательства бывшего Союза ССР включаются в го­сударственный внутренний долг РФ только в части, принятойнасебя Российской Федерацией.

Так, в соответствии с Федеральным законом «О восстановлении и защите сбережений граждан Российской Федерации» от 10 мая 1995 г.* государство приняло на себя обязательства по восстанов­лению и обеспечению сохранности ценности денежных сбереже­ний граждан Российской Федерации, в том числе помещенных гражданами РФ на вклады в Сберегательный банк РФ до 20 июня 1991 г., а также размещенные в государственные ценные бумаги (СССР и РСФСР) в период до 1 января 1992 г. Все названые сбере­жения граждан определяются в Законе от 10 мая 1995 г. как «га­рантированные сбережения граждан» и признаются государствен­ным внутренним долгом Российской Федерации, гарантирован­ным государственной собственностью.

>

* СЗ РФ. 1995. № 20. Ст. 1765; см. также: пост. Правительства РФ от 30 июня 1998 г., утв. порядок проведения в 1998—1999 г. предварительной компенсации вкладов отдельных категорий граждан РФ // СЗ РФ. 1998. № 27. Ст. 3194; № 42. Ст. 5161; расп. Правительства РФ от 8 февраля 1999 г. // СЗРФ. 1999. № 7. Ст. 965.

Порядок возникновения и исполнения долговых обязательств Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образова­ний, устанавливается на основе Федерального закона «Об особен­ностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг» от 29 июля 1998 г. Этим же Законом регулируется (ст. 15) порядок выдачи гарантий и принятия решений об обеспе­чении исполнения от имени Российской Федерации, ее субъектов или муниципальных образований обязательств по ценным бума­гам третьих лиц, а также закрепляется форма государственной и муниципальной гарантии, которая обязательно должна быть пись­менной. Говоря о такой закрепленной в Бюджетном кодексе РФ форме долговых обязательств, как «переоформление долговых обя­зательств третьих лиц в государственный долг на основе приня­тых федеральных законов», отметим, что в 1999 г. к такому дол­говому обязательству, например, относится переоформление за­долженности по центральным кредитам, выданным в 1992— 1994 гг. предприятиям и организациям топливно-энергетического, агропромышленного и других комплексов и отраслей экономи­ки под гарантии органов исполнительной власти субъектов РФ. Эти задолженности переоформляются в государственный внутрен­ний долг путем выдачи Банку России коммерческим банкам, предоставившим кредит этим организациям, облигации федераль­ного займа с постоянным купонным доходом, со сроком погашения в течение 5 лет, начиная с 2005 г., ежегодно, равными долями, с уплатой 2% годовых, на общую сумму до 5 млрд руб.*

>

* Подробнее см.: пост. Правительства РФ «О мерах по реализации Федераль­ного закона «О федеральном бюджете на 1999 год» от 22 марта 1999 г. с изм. // СЗ РФ. 1999. № 13. Ст. 1613; № 23. Ст. 2859; Российская газета. 1999. 5 июля.

Бюджетный Кодекс РФ в ст. 120 закрепляет создание в Россий­ской Федерации единой системы учета и регистрации государст­венных заимствований Российской Федерации. На Минфин Рос­сии возложена обязанность по ведению государственной долговой книги РФ (книги внутреннего и внешнего долга РФ), куда вносит­ся информация об объеме долговых обязательств РФ, ее субъектов и муниципальных образований. Субъекты РФ и муниципальные образования ведут учет заимствований и других обязательств также внося информацию об этом в специальную Государственную долговую книгу субъекта РФ или муниципальную долговую книгу.

4.1.3. Финансовые правоотношения в области государственного (муниципального) кредита

Отношения, возникающие в области государственного (муни­ципального) кредита, носят сложный, многоплановый характер и регулируются нормами не только финансового, но и других отрас­лей права.

Финансовые отношения в сфере государственного и муници­пального кредита складываются по поводу формирования, функ­ционирования и погашения государственного и муниципального внутреннего долга. Возникают они в процессе финансовой деятель­ности государства и муниципальных образований. Объектом дан­ных правоотношений являются финансовые ресурсы государства и финансовые ресурсы муниципальных образований.

К сфере государственного кредита относятся отношения между Правительством РФ и банковскими кредитными организа­циями, а в некоторых случаях и Центральным банком России по поводу предоставления кредитов; отношения между государством и субъектами РФ и Правительством РФ, в том числе в случаях, предусмотренных законом о федеральном бюджете, по поводу предоставления последним гарантий по долговым обязательствам субъектов Федерации и ряд других, складывающиеся в связи с образованием, распределением и использованием финансовых ре­сурсов государства и носящих имущественный (денежный) ха­рактер. Это как раз и является их отличительной особенностью как разновидности финансовых правоотношений.

В области муниципального кредита соответствующие правоот­ношения складываются по поводу финансовых ресурсов муници­пального образования.

В правоотношениях по государственному кредиту, как и в дру­гих финансовых отношениях, одной из сторон всегда выступает государство или уполномоченный им орган. Второй стороной от­ношений могут быть любые субъекты, финансовых правоотноше­ний. Конкретный участник правоотношений по государственному кредиту зависит от вида юридических фактов, лежащих в основе их возникновения. Так, субъектами правоотношений по государ­ственному внутреннему долгу РФ являются: с одной стороны — государство в лице Правительства как получателя средств, на ко­торое возлагается обязанность возврата долга и уплаты процентов по нему; с другой — юридические и физические лица (кредиторы).

В правоотношении по государственному кредиту на уровне субъекта РФ участвует уполномоченный орган исполнительной власти субъекта РФ, а при муниципальном кредите — уполномо­ченный орган местного самоуправления в соответствии с уставом последнего.

Участие представительных и исполнительных органов власти различного уровня, а также финансовых и кредитных органов в правоотношениях по государственному кредиту закреплено зако­нодательно. Например, Конституцией РФ (ст. 75) и Законом РФ «О государственном внутреннем долге Российской Федерации» ус­танавливается распределение компетенции между представитель­ными и исполнительными органами в сфере государственного кре­дита. За законодательными органами, в частности Федеральным Собранием РФ, закреплены следующие полномочия: определять политику в отношении государственного внутреннего долга; уста­навливать верхний предел государственного внутреннего долга при утверждении бюджета на предстоящий финансовый год; осу­ществлять контроль за состоянием государственного внутреннего долга. Правительство РФ как исполнительный орган власти осу­ществляет управление государственным внутренним долгом РФ;

именно на нем лежит обязанность определения порядка, условий выпуска и размещения долговых обязательств РФ и ежегодного опубликования данных о состоянии государственного внутреннего долга за предыдущий финансовый год (не позднее мая текущего года). Субъектами отношений помимо Правительства РФ являют­ся соответствующие органы власти субъектов РФ и местного само­управления. Эти органы наделены полномочиями по определению собственных долговых обязательств и условий их выпуска.

Субъектами правоотношений по государственному кредиту в соответствии с действующим законодательством являются также Центральный банк РФ, Министерство финансов РФ.

Центральный банк совместно с Правительством РФ представ­ляет предложения по государственному кредиту представительно­му органу власти РФ для определения им политики в этой сфере. На Центральный банк также возложена функция по обслужива­нию государственного внутреннего долга РФ; если иное не установ­лено Правительством РФ, Банк России осуществляет операции по размещению долговых обязательств, их погашению и выплате до­ходов кредиторам.*

>

* См.: ст. 3 и 4 Закона РФ «О государственном внутреннем долге РФ» и ст.23Закона РФ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)».

В соответствии с Бюджетным кодексом РФ (ст. 119) Банку Рос­сии отводится роль генерального агента по обслуживанию государственного внутреннего долга. Данная функция должна осущест­вляться им безвозмездно. Кодексом предусмотрена возможность осуществления функций генерального агента, заключающихся в размещении, погашении и выплате доходов в виде процентов по долговым обязательствам Российской Федерации, также и другим специализированным финансовым институтом, который в этом случае будет являться самостоятельным участником правоотно­шений по государственному кредиту, услуги которого будут опла­чиваться из средств федерального бюджета в пределах определен­ных норм.

Министерство финансов РФ разрабатывает предложения по вы­пуску и размещению, а также осуществляет выпуск в установлен­ном порядке государственных внутренних займов РФ, производит согласование общего объема и условий выпуска долговых обяза­тельств республик, краев, областей, городов федерального значе­ния, автономной области и автономных округов и докладывает об этом Правительству РФ. Совместно с Центральным банком РФ Министерство финансов осуществляет обслуживание государст­венного внутреннего долга РФ.*

>

* См.: ст. 7 Положения о Министерстве финансов РФ, утв. пост. Правительства РФ от 19 августа 1994 г. // СЗ РФ. 1994. № 19. Ст. 2211; с изм. от 1 мая 1996 г.;

12 июля 1996 г. // СЗ РФ. 1996. № 19. Ст. 2300; № 29. Ст. 3497.

Все правоотношения в области государственного кредита носят государственно-властный характер. Несмотря на то что государ­ство в этих отношениях является должником (заемщиком), имен­но оно имеет право в одностороннем порядке устанавливать их условия: срок, платность, виды, основания их прекращения и из­менения.

Юридические и физические лица, добровольно вступив в отно­шения по государственному кредиту, обязаны выполнять все усло­вия займа.

В отличие от правоотношений по банковскому кредиту субъек­ты здесь неравноправны, ибо основным методом регулирования правоотношений по государственному кредиту является метод го­сударственно-властных велений и государству принадлежит функ­ция управления государственным внутренним долгом. Временные рамки действия правоотношений в сфере государственного креди­та в одностороннем порядке устанавливаются государством (долж­ником).

В сфере государственного кредита возникают, однако, право­отношения не только по поводу государственных долговых обязательств (между заемщиком — государством и кредиторами), но и правоотношения, опосредуемые функционированием государ­ственного долга. К таковым относятся, например, правоотно­шения:

между Банком России либо Сбербанком России и органами за­конодательной и исполнительной власти РФ по поводу перечисле­ния из средств федерального бюджета РФ сумм на возмещение затрат по размещению, рефинансированию, погашению долговых обязательств и выплате доходов по государственным займам (ст. 4 'Закона РФ «О государственном внутреннем долге Российской Федерации»);

между учреждениями Сбербанка России и Банком России по поводу установления минимального размера обязательных ресур­сов, депонируемых (размещаемых) в Банке России и используе­мых последним в качестве кредитных ресурсов для погашения го­сударственных займов (ст. 35, 38 Федерального закона «О Цент­ральном банке Российской Федерации (Банке России)», ст. 24 Фе­дерального закона «О банках и банковской деятельности»;

между учреждениями Сберегательного банка РФ и Централь­ным банком РФ по поводу выплаты процентов по вкладам, являю­щихся основным источником кредитных ресурсов для предостав­ления кредитов Правительству России в случаях, когда это пред­усматривается Федеральным законом о федеральном бюджете (ст. 22, 40 Федерального закона о Центральном банке РФ). Отме­тим, однако, что Банк России регулирует уровень банковских про­центных ставок только в том случае, если банки в качестве ресур­сов используют не свои собственные либо привлеченные ими во вклады и депозиты денежные средства, а кредиты Центрального банка. Во всех иных случаях процент ставок и величина комисси­онного вознаграждения устанавливаются банками самостоятельно по соглашению с клиентами (ст. 35 Федерального закона «О Цент­ральном банке РФ (Банке России)», ст. 29 Федерального закона «О банках и банковской деятельности»);

между Правительством РФ и банковскими кредитными орга­низациями, а в случаях, предусмотренных Федеральным законом (о бюджете на текущий год) — и Центральным банком России по поводу получения и возврата кредитов;

между Банком России и Министерством финансов РФ по поводу заключения соглашения о проведении операции по обслуживанию государственного долга на основании поручения Правительства РФ и т.д.

Аналогичные отношения устанавливаются и на уровне субъек­та Федерации и уровне муниципальных образований.

Кроме того, между Минфином России и субъектами РФ, а также между Минфином России и муниципальными образования­ми возникают правоотношения и по поводу регистрации своих за­имствований (ст. 120 Бюджетного кодекса РФ), и регистрации эмиссии государственных бумаг субъектов РФ и муниципальных ценных бумаг.*

>

* О порядке формирования государственного регистрационного номера, при­сваиваемого выпускам государственных ценных бумаг субъектов РФ и муници­пальных ценных бумаг, см.: Приказ министра финансов РФ от 21 января 1999г. // Российская газета. 1999. 16 февр.

4.1.4. Правовое регулирование внутренних государственных и муниципальных займов. Управление государственным и муниципальным долгом

Правовое регулирование внутренних государственных займов осуществляется на основе Федерального закона «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг», а также путем принятия по каждому их выпуску отдель­ных нормативных актов. Законом установлены порядок их выпус­ка и особенность обращения, а также связанный с названной эмис­сией порядок возникновения и исполнения долговых обязательств Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образо­ваний.

Бюджетный кодекс РФ впервые в законодательной практике закрепил государственные и муниципальные заимствования и право на их осуществление не только в рамках правоотношений по государственному и муниципальному долгу, но и выделил их особо, объединив в отдельную главу 13 «Дефицит бюджета и источ­ники его покрытия». Законодатель также впервые определил само понятие и цели заимствований.

Под государственными внутренними заимствованиями Рос­сийской Федерации или субъекта РФ, понимаются займы, привле­каемые от юридических и физических лиц, иностранных госу­дарств, международных финансовых организаций, по которым возникают долговые обязательства Российской Федерации или ее субъекта как заемщика или гаранта погашения займов другими заемщиками, выраженные в валюте России.

Муниципальные заимствования — займы, привлекаемыеотфизических и юридических лиц в валюте России, по которымсоответственно возникают долговые обязательства органа местного самоуправления как заемщика или гаранта.

Эмиссия государственных и муниципальных заимствований в соответствии с Федеральным законом «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг» (ст. 7) допускается только в случае принятия Российской Федера­цией или ее субъектом закона (органом местного самоуправле­ния — решения) о бюджете соответствующего уровня, где в обяза­тельном порядке утверждаются:

а) предельный размер соответствующего государственного (му­ниципального) долга;

б) предельный объем заемных средств, направляемых в течение текущего финансового года на финансирование бюджетного дефи­цита или программ развития субъекта РФ или муниципального образования.

При этом предельный объем заемных средств для субъекта РФ не должен превышать 30% объема его собственных доходов на текущий год, без учета финансовой помощи из федерального бюд­жета и заемных средств, привлеченных в том же году.

Для муниципальных образований соответствующий объем за­емных средств не может превышать 15% объема его доходов.

Со дня вступления в силу Бюджетного кодекса РФ положение о необходимости ежегодно утверждать вышеуказанные «предель­ные» цифры утратит свою силу. Будут действовать нормы Бюджет­ного кодекса РФ, устанавливающие предельное значение объема долга, предельный объем средств, направляемых на финансирова­ние бюджета соответствующего уровня на текущий финансовый год, и предельные расходы на обслуживание государственного или муниципального долга (ст. 106, 107, 111, 112).

При эмиссии государственных и муниципальных ценных бумаг исполнительные органы власти соответствующего уровня (на уровне Российской Федерации — Правительство) утверждают Ге­неральные условия эмиссии (далее — Генеральные условия), яв­ляющиеся нормативно-правовым актом, в котором закрепляется:

• вид ценных бумаг;

• форма выпуска;

• указание на срочностьданного вида ценных бумаг;

• валюта обязательств;

• особенности исполнения обязательства, предусматриваю­щие право на получение вместо денежных средств имущест­венного эквивалента;

• наличие ограничений их оборотоспособности и круга лиц, среди которых данные бумаги распространяются.

На основе этих Генеральных условий эмитент (на федеральном уровне, как правило, Минфин России) принимает нормативно-правовой акт, содержащий более подробные условия эмиссии и обращения государственных (муниципальных) ценных бумаг (далее — условия эмиссии). В частности, в них должны содержать­ся такие атрибуты, как: указание на вид ценных бумаг, сроки выпуска займа, его доходность, порядок выплаты и формы дохода, номинальная стоимость одной ценной бумаги в рамках одного вы­пуска государственных и муниципальных бумаг, льготы и другие существенные условия эмиссии.

Этот правовой акт подлежит обязательной государственной ре­гистрации в федеральном органе исполнительной власти, уполно­моченном Правительством РФ на составление или исполнение фе­дерального бюджета.

Об итогах эмиссии эмитенты соответствующего уровня обязаны принять нормативный акт, содержащий отчет.

В соответствии с Генеральными условиями и условиями эмис­сии эмитент принимает решение об эмиссии отдельного выпуска государственных или муниципальных бумаг (далее — решение о выпуске).

Решение о выпуске должно включать в обязательном порядке следующие условия:

• наименование эмитента;

• дату начала размещения и дату, или период размещения;

• форму выпуска и указание на вид ценных бумаг;

• номинальную стоимость одной ценной бумаги;

• количество бумаг данного выпуска;

• дату их погашения;

• наименование органа, осуществляющего ведение реестра владельцев ценных бумаг (регистратора);

• наличие ограничений и иных условий, имеющихзначениедля их размещения и обращения.

Все эти условия должны быть не позднее чем за дварабочих дня до начала их размещения опубликованы эмитентом либо в средст­вах массовой информации, либо иным способом.

Государство обладает достаточной полнотой прав по управле­нию государственным и муниципальным внутренним долгом, фор­мирующимся в результате заемных операций.

Управление государственным долгом РФ на основании Закона РФ «О государственном внутреннем долге Российской Федера­ции» возложено на Правительство РФ. Это же положение нашло отражение и в Бюджетном кодексе РФ. Статья 101 Бюджетного кодекса так и называется — «Управление государственным и му­ниципальным долгом». Кроме того, учитывая, что конкретные ме­роприятия по управлению внутренним долгом РФ осуществляет Минфин России, Бюджетный Кодекс РФ (ст. 165) закрепляет за ним полномочие на осуществление «в порядке, установленном Правительством РФ, управления государственным долгом Россий­ской Федерации», отнеся его к «полномочиям в бюджетном про­цессе».

Управление государственным долгом субъекта РФ осуществля­ется органом исполнительной власти субъекта Российской Федера­ции, а муниципальным долгом — уполномоченным органом мест­ного самоуправления.

В соответствии с постановлением Правительства РФ от 4 марта 1997 г. в Министерстве финансов РФ создается единая система уп­равления государственным долгом РФ для обеспечения снижения стоимости обслуживания государственных заимствований.*

>

* См.: пост. Правительства РФ «О единой системе управления государствен­ным долгом Российской Федерации» от 4 марта 1997 г. // СЗ РФ. 1997. .№ 10. Ст.1184.

Управление государственным (муниципальным) долгом пред­ставляет собой совокупность финансовых мероприятий государ­ства и органов местного самоуправления по погашению займов, организации выплат доходов по ним, проведению изменений усло­вий и сроков ранее выпущенных займов, а также по размещению новых долговых обязательств.

Среди мероприятий по управлению государственным и муни­ципальным долгом наиболее распространенными в мировой прак­тике являются: рефинансирование, конверсия, консолидация, унификация и некоторые другие.

Рефинансирование, т.е. выпуск новых займов в целях покры­тия ранее выпущенных долговых обязательств, используется обычно при недостаточности средств централизованного денежно­го фонда (бюджета). В нашей стране рефинансирование использо­валось неоднократно. В частности, задолженность по государст­венному трехпроцентному внутреннему выигрышному займу 1966 г. погашалась путем обмена старых облигаций на облигации внутреннего выигрышного займа 1982 г. без уплаты разницы в курсе. В связи с кризисной ситуацией 17 августа 1998 г. государственные краткосрочные обязательства (ГКО) по согласованию с их владельцами подлежат обмену на облигации федерального займа с постоянным купонным доходом (ОФЗ) с новыми сроками погашения (с 2013 по 2018 г.).

Конверсия займа заключается в изменении размера доходности займа. Изменение доходности может заключаться как в сниже­нии, так и в повышении процентной ставки дохода, выплачивае­мого заемщиком — государством (муниципальным образованием) своим кредиторам.

Изменение сроков действия ранее выпущенных займов называ­ется консолидацией. В 1990 г. в Российской Федерации совместно с конверсией займа была проведена и консолидация: срок погаше­ния казначейских обязательств был сокращен с 16 до 8 лет, а про­центная ставка повышена с 5 до 10%.

С принятия второй части Гражданского кодекса РФ, введенной в действие с 1 марта 1996 г., получило законодательное закрепле­ние правило о недопущении изменений условий выпущенного в обращение государственного либо муниципального займа (ст. 817 ГК РФ).

Таким образом, впервые в законодательной практике получил закрепление запрет на консолидацию займов государством или му­ниципальным образованием в одностороннем порядке.

Если же все-таки возникает необходимость изменить срок госу­дарственного (муниципального) займа, то теперь государство (му­ниципальное образование) правомочно сократить либо увеличить сроки обращения долговых обязательств (как одного из существен­ных условий договора займа) только по согласованию с кредитора­ми, т.е. с юридическими и физическими лицами, являющимися правообладателями государственных (муниципальных) облига­ций. В этом случае принято руководствоваться правилами ст. 414 и 818 ГК РФ о новации, т.е. прекращении обязательства по согла­шению сторон о замене первоначального обязательства, существо­вавшего между ними, другим обязательством между теми же ли­цами, предусматривающим иной предмет или способ исполнения (новация).

Примером такой ситуации является финансово-экономичес­кий кризис в России, разразившийся 17 августа 1998 г. и свя­занный с ним процесс по изменению сроков погашения государ­ственных долговых обязательств, когда впервые на практике были реализованы положения Гражданского кодекса РФ о нова­ции долга по государственным краткосрочным бескупонным об­лигациям и облигациям федеральных займов с постоянным и переменным купонным доходом путем заменыпо согласованию с их владельцами на новые обязательства и частичной выплатой денежных средств *.

>

* См.: расп. Правительства РФ «О новации по государственным ценным бума­гам» от 12 декабря 1998 г. // СЗ РФ. 1998. № 51. Ст. 6329; от 3 марта 1999 г. // СЗ РФ. 1999. № 11. Ст. 1396; Положение о порядке осуществления новации по госу­дарственным краткосрочным бескупонным облигациям федеральных займов с по­стоянным и переменным купонным доходом со сроками погашения до 31 декабря 1999 г. и выпущенных в обращение до Заявления Правительства РФ и Центрально­го банка РФ от 17 августа 1998 г. путем замены по согласованию с их владельцами на новые обязательства и частичной выплатой денежных средств, утв. Минфином РФ и Центральным банком РФ 21 декабря 1998 г. с изм. от 23 марта 1999 г. // БНА. 1999. № 1. Ст. 81; Российская газета. 1999. 22 апр.

Новация, в данном случае предполагает замену одного обяза­тельства (например, погашение ГКО до 31 декабря 1999 г.) другим (погашение ОФЗ до 2013 г.) между теми же лицами с одновремен­ным прекращением первоначального обязательства (а следова­тельно, и с возможностью предъявлять какие-либо претензии к заемщику-государству).

Правила о новации соответственно применяются и к займам, вы­пускаемым муниципальными образованиями (п. 5 ст. 817 ГК РФ).

Другим мероприятием по управлению государственным долгом являются мероприятия государства по унифицированию займов, означающий обмен нескольких ранее выпущенных займов на один новый.

Аннулирование государственного внутреннего долга, т.е. пол­ный отказ от долговых обязательств, является, как правило, край­ней мерой по управлению внутренним долгом. Принятие такой меры обусловлено обычно сменой политической власти. Так про­изошло в 1918 г., когда советское правительство решило аннули­ровать долги царской России, в том числе и внутренние.

Начиная с момента ликвидации Союза ССР в России были вы­пущены в обращение следующие виды государственных ценных бумаг, относящихся к внутренним долговым обязательствам:

• облигации государственного внутреннего займа 1991 г.;

• облигации российского внутреннего выигрышного займа 1992г.;

• государственные краткосрочные бескупонные облигации 1993 г. (ГКО);

• облигации внутреннего государственного валютного облига­ционного займа 1993 г. и 1996 г. (ОВВЗ);

• золотой сертификат Минфина России 1993 г. и 1998 г.;

• облигации золотого федерального займа 1995 г.;

• облигации федеральных займов 1995 г. (ОФЗ);

• облигации государственных нерыночных займов 1996 г. (ОГНЗ);

• облигации государственного сберегательного займа (1995— 1998гг.)(ОГЗ);

• казначейские векселя Минфина РФ 1994 г.;

• казначейские обязательства Минфина РФ (КО) 1994 г.;

• государственные долговые товарные обязательства1994 г.(не действуют с 1996 г.);

• государственные облигации, погашенные золотом 1998 г.

Среди выпущенных в обращение в России государственных ценных бумаг можно выделить долговые обязательства, относя­щиеся ко всем формам, закрепленным в Законе РФ «О государст­венном внутреннем долге Российской Федерации».

Таким образом, основная часть ценных бумаг, обращающихся в настоящее время на фондовом рынке Российской Федерации, выпущена в виде облигаций и относится к такой форме внутренне­го долга, как займы. Одним из них является государственный внутренний заем 1991 г. Условия выпуска этого займа были ут­верждены постановлением Президиума Верховного Совета РСФСР от 30 сентября 1991 г.* Этот заем был выпущен сроком на 30 лет (с 1 июля 1991 г. по 30 июня 2021 г.) в виде облигаций номиналь­ной стоимостью 100 тыс. руб.

>

* ВВС. 1991. №42. Ст. 1344; Письмо Центрального банка РФ от 20 мая 1992г. № 13//Бизнес и банки. 1992. № 30.

Облигации государственного внутреннего займа 1991 г. разме­щаются только среди юридических лиц (с ограниченным кругом обращения). Функции по продаже и обслуживанию займа возло­жены на Центральный банк России. Эти облигации являются именными. Каждый новый владелец облигации регистрируется в территориальном управлении Банка России. Держателям облига­ций годовой доход выплачивается по плавающей процентной став­ке. По первым двум разрядам выплачивался годовой доход в раз­мере 15% нарицательной стоимости облигации. Доход выплачива­ется только в безналичном порядке.

В связи с ликвидацией Союза ССР и в подтверждение правопре­емства Правительства РФ по обязательствам бывшего СССР перед гражданами России по облигациям государственного внутреннего выигрышного займа 1982 г. Правительство РФ 19 февраля 1992 г. приняло решение о выпуске российского внутреннего выигрышно го займа 1992 г., действующее с изменениями, внесенными поста­новлением Правительства РФ от 5 августа 1992 г. с изменениями и дополнениями от 3 июля 1997 г. и от 30 июня 1998 г.*

>

* Российская газета. 1992. 25 февр.; САПП. 1992. №6. Ст. 331; СЗ РФ. 1997. № 27. Ст. 3245; 1998. № 27.Ст.3193.

В соответствии с постановлением Правительства РФ все обли­гации государственного займа 1982 г. подлежали обмену на об­лигации российского займа 1992 г. по номиналу (с учетом ком­пенсации на 1 апреля 1991 г.). Владельцам облигаций 1982 г. было предоставлено право выбора: либо в добровольном порядке обменять их на облигации российского займа, либо получить доход от продажи облигаций, который зачислялся во вклады в учреждениях Сберегательного банка РФ с 1 октября 1992 г. Эми­тентом займа 1992 г. является Минфин России. Заем осущест­вляется отдельными разрядами. Облигации выпускаются по. мере их продажи населению.

Государственный заем в виде выпуска государственных крат­косрочных бескупонных облигаций (ГКО) выпущен в соответст­вии с постановлением Совета Министров — Правительства РФ «О выпуске государственных краткосрочных бескупонных об­лигаций» от 8 февраля 1993 г.* и действует с изменениями и дополнениями.** Номинальная стоимость облигации составляет 100 тыс. руб. Размещается заем среди юридических и физических лиц на срок три или шесть месяцев. Однако для каждого выпуска отдельно могут устанавливаться ограничения на потенциальных владельцев. Решение о выпуске ГКО принимается Минфином по согласованию с Центральным банком РФ, который является гене­ральным агентом по обслуживанию их выпуска.

>

* САПП. 1993. № 7. Ст. 567.

** СЗ РФ.1994.№ 23. Ст.2575;1997. № 51. Ст.5814;1998. № 27.Ст.3193.

Доход определен как разница в цене покупки с ценой погаше­ния. Погашение этих облигаций производится в безналичной форме путем перечисления их владельцу номинальной стоимости государственных бескупонных облигаций на момент погашения.

В соответствии с генеральными условиями эмиссии и обраще­ния облигаций федеральных займов, утвержденными постановле­нием Правительства РФ от 15 мая 1995 г., Министерством финан­сов РФ 14 июня 1995 г. выпущены облигации федеральных займов с постоянным и переменным купоном (ОФЗ).* По срокам обраще­ния ОФЗ могут быть среднесрочными или долгосрочными. Их владельцами могут быть российские и иностранные юридические и физические лица. Выпускаются в документарной форме с обяза­тельным централизованным хранением. Глобальный сертификат хранится депозитарием, который заключает с Минфином России договор. Функции субдепозитария выполняют уполномоченные организации, имеющие лицензию профессионального участника рынка ценных бумаг, которые осуществляют учет прав на ОФЗпосчетам «Депо» депонентов (инвесторов).

>

* СЗРФ. 1995. №21. Ст. 1967; 1998. №27. Ст. 3193; 1999. №11. Ст. 1296.

Внутренний государственный валютный облигационный заем также является одним из долговых обязательств Российской Федерации. Он выпущен в целях обеспечения условий, необходи­мых для урегулирования внутреннего валютного долга, а также выполнения Указа Президента Российской Федерации от 7 декаб­ря 1992 г. «О мерах по урегулированию внутреннего валютного долга бывшего Союза ССР», действующий в редакции указов Пре­зидента РФ от 31 января 1996 г. и от 12 августа 1996 г.* Сами условия выпуска внутреннего государственного валютного облига­ционного займа были утверждены постановлением Правительства от 15 марта 1993 г.

>

* ВВС. 1992. № 51. Ст. 3039; СЗ РФ. 1996. № 34. Ст. 4071; № 36. Ст. 4234.

Валютный заем произведен путем выпуска облигаций на общую сумму 7885 млн долл. США. Облигации выпущены номи­налом: 1, 10 и 100 тыс. долл. США на предъявителя. Неотъемле­мой частью облигации является комплект купонов, количество которых определяется сроком погашения облигации. Держателя­ми облигаций являются юридические лица, имеющие валютные счета во Внешэкономбанке. На всю сумму средств, хранящихся на валютных счетах в этом банке, владельцам счетов (в том числе банкам) выдаются облигации займов, которые погашаются в тече­ние 15 лет (до 14 мая 2008 г).

В целях исполнения Указа Президента РФ « О некоторых мерах по упорядочению работы с внешним и внутренним валютным дол­гом Российской Федерации» 1996 г. Правительство РФ осущест­вляет в соответствии со своими постановлениями от 4 марта и 13 августа 1996 г.* выпуск облигаций внутреннего государствен­ного валютного облигационного займа на сумму 350 млн долл. США для погашения внутреннего валютного долга, который не был учтен при определении первоначального объема эмиссии внутреннего государственного валютного облигационного займа, на условиях, утвержденных постановлением Правительстваот15 марта 1993 г.** Срок погашения облигаций 1996 г. выпуска — 10 и 15 лет (т.е. до 14 мая 2006 г. и 14 августа 2011 г.).

>

* СЗ РФ. 1996. № 12. Ст. 1115; № 34. Ст. 4071; № 36. Ст. 4234; Российская газета. 1997.18февр.

** САПП. 1993. № 12. Ст. 1002; см. также: пост. Правительства РФ от 18 июня 1999 г. (Экономика и жизнь. 1999. № 26).

В целях сохранения единой целостной системы учета облига­ций валютных займов 1993 г. и 1996 г. они выпущены в аналогич­ных документарных формах с сохранением единой системы нуме­рации облигаций.

В соответствии с постановлением Правительства РФ от 5 нояб­ря 1995 г. предусматривался также выпуск облигаций золотого Федерального займа, предусматривающий право их владельца на получение слитков золота. Однако Правительством РФ на основа­нии постановления от 23 декабря 1996 г. было признано нецелесо­образным с учетом состояния финансового рынка выпускать новый вид ценных бумаг.*

>

* СЗ РФ. 1995. №46. Ст. 4447; 1997. №1. Ст. 172.

Облигации государственного сберегательного займа* выпуска­ются Минфином России начиная с 1995 г. Они являются государ­ственными ценными бумагами на предъявителя. Их владельцами могут быть российские и иностранные юридические и физические лица. Облигации выпускают отдельными выпусками на основе Ге­неральных условий сроком на один год. Их номинальная стои­мость 100 и 500 тыс. руб. Эти облигации свободно продаются и покупаются на территории РФ уполномоченными банками на ос­новании соглашений с Минфином России.

>

* См.: Указ Президента РФ «О государственном сберегательном займе Россий­ской Федерации» от 9 августа 1995 г. // СЗ РФ. 1995. № 33. Ст. 3360; пост. Прави­тельства РФ «О генеральных условиях выпуска и обращения облигаций государст­венного сберегательного займа Российской Федерации» от 10 августа 1995 г. // СЗ РФ. 1995. № 34. Ст. 3455.

Облигации государственных нерыночных займов (ОГНЗ) вы­пускаются с 1996 г. Минфином России в соответствии с постанов­лением Правительства РФ «О Генеральных условиях эмиссии и обращения облигаций государственных нерыночных займов» от 21 марта 1996 г., действующим с изменениями от 3 июля 1997 г., 30 июня 1998 г., 24 февраля 1999 г.* По срокам они могут быть краткосрочными, среднесрочными или долгосрочными. Владель­цами ОГНЗ могут быть российские и иностранные юридические лица. Их владелец имеет право на получение при погашении обли­гации суммы основного долга (номинальной стоимости), а также дохода в виде процента, начисляемого на номинальную стоимость облигации. Периодичность выпусков, выплаты доходов определяются Минфином России. На вторичном рынке ОГНЗ не обращают­ся (т.е. владелец не вправе их продавать).

>

* СЗ РФ. 1996. № 13. Ст. 1368; 1997. № 27. Ст. 3246; 1998. № 27. Ст. 3193.

В качестве долговых обязательств, гарантированных Прави­тельством РФ (одна из форм государственного внутреннего долга), на территории Российской Федерации были выпущены зо­лотые сертификаты 1993 г. В соответствии с «Основными усло­виями продажи золота путем выпуска Министерством финансов Российской Федерации золотых сертификатов 1993 года», утверж­денными постановлением Правительства РФ от 25 сентября 1993 г.,* золотой сертификат является государственной ценной бумагой, выпускаемой Министерством финансов РФ (эмитент). Номинал сертификата — 10 кг золота пробы 0,9999. Доход для держателя сертификата представляет собой разницу между ценой покупки и ценой погашения. Держателями могут быть юридичес­кие и физические лица. В целях продажи предусмотрено дробле­ние сертификатов банками (не менее 100 г).

>

* СЗ РФ. 1997. №43. Ст. 4971, 8779.

Для осуществления операций по купле-продаже золотых серти­фикатов коммерческие банки обязаны были получить специаль­ную лицензию Центрального банка РФ. Срок действия сертифика­та — один год.

Доход по сертификатам гарантировался Министерством финан­сов РФ на уровне трехмесячной ставки ЛИБОР по долларам США,* публикуемой в газете «Файненшл таймс», плюс 3%. 15 сентября

1994 г. Минфином России и Роскомдрагметом был утвержден по­рядок выдачи золотых слитков владельцам золотых сертификатов выпуска 1993 г. при их погашении.**

>

* «Лондонская межбанковская ставка предложений» (ЛИБОР) — процентные ставки, по которым авторитетнейшие банки Лондона предоставляют кредиты в европейских валютах первоклассным банкам путем размещения у них депозитов, а также средняя ставка по этим банкам (рассчитывается как средняя арифметичес­кая). См.: Финансовая газета. 1994. № 36, С. 23.

** См.: Экономика и жизнь. 1994. № 39; см. также: пост. Правительства РФ «О погашении золотых сертификатов Министерства финансов Российской Федера­ции выпуска 1993 года» от 27 сентября 1994 г. // СЗ РФ. 1997. № 43. Ст. 4984, 8805.

Казначейские векселя — еще один вид ценных бумаг, выпуска­емых в обращение государством для покрытия бюджетных расхо­дов. Это краткосрочные обязательства государства, выпускающие­ся сроком на 3, 6 и 12 месяцев, обычно на предъявителя. Реализу­ются в основном среди кредитных банковских организаций по цене ниже номинальной (со скидкой), а выкупаются по полной нарицательной стоимости. Таким образом, доход держателя казначейского векселя равен разнице между ценой погашения (номи­нальной) и продажной ценой.

В 1994 г. Министерство финансов РФ осуществило выпуск каз­начейских векселей на сумму 1100 млрд (неденоминированных) руб. Казначейские векселя 1994 г. выпускаются сериями, объем и даты выпуска которых устанавливаются Минфином России по со­гласованию с Центральным банком РФ. Срок казначейских вексе­лей 1994 г. определен в один год с даты составления. Владельцами казначейских векселей 1994 г. являются лишь юридические лица — резиденты РФ по российскому законодательству. Банк России выступает генеральным агентом и по обслуживанию казна­чейских векселей 1994 г.*

>

* Подробнее см.: пост. Правительства РФ от 14 апреля 1994г. «О выпуске казна­чейских векселей 1994 г. Министерства финансов РФ» //САПП.1994.№17.Ст. 1406.

В этом же году Министерство финансов РФ выпускает еще один вид ценных бумаг — казначейские обязательства. Казначейские обязательства выпущены на основании постановления Правитель­ства РФ «О выпуске казначейских обязательств» от 9 августа 1994 г.* Выпускаются они сериями, в бездокументарной форме на основании договоров с уполномоченными депозитариями. Их вла­дельцами могут выступать российские юридические и физические лица. По казначейским обязательствам должен был выплачивать­ся процентный доход. В дальнейшем был разрешен обмен казна­чейских обязательств на казначейские налоговые освобождения. Оформление последних производят органы федерального казна­чейства.**

>

* СЗ РФ. 1994. №16. Ст. 1911.

** Подробнее см., например: Порядок проведения зачета по налогам и другим платежам в Федеральный бюджет при финансировании расходов из федерального бюджета в 1996 году // Российские вести. 1996. 19 июня.

В соответствии с постановлением Правительства РФ «О государственных дол­говых товарных обязательствах» от 16 апреля 1994 г.* Правительством РФ было принято решение о частичном погашении целевых беспроцентных займов 1990 г., условия и порядок выпуска которых был определен постановлением Совета Мини­стров СССР «О выпуске государственных целевых беспроцентных займов» от 21 де­кабря 1989 г. В 1996 г. оно утратило силу в связи с принятием Федерального закона «О государственных долговых товарных обязательствах» от 1 июня 1995 г.** В соот­ветствии с этим Законом внутренним государственным долгом РФ признаны госу­дарственные долговые товарные обязательства в виде облигаций государственных целевых беспроцентных займов на приобретение товаров народного потребления, включая легковые автомобили, целевых чеков на приобретение легковых автомо­билей, чеков «Урожай-90», обязательств государства перед сдатчиками сельскохо­зяйственной продукции.

>

* САПП. 1994. № 17. Ст. 1419; СЗ РФ. 1996. № 4. Ст. 289.

** СЗРФ. 1995 №23 Ст.2171; 1996 №4 .ст.285.

В 1998 г. в соответствии с постановлением Правительства РФ «О Генеральных условиях эмиссии и обращения государственных облигаций, погашаемых золо­том» от 27 июля 1998 г., а также в соответствии с Законом РФ «О государственном внутреннем долге Российской Федерации» и Федеральным законом «О драгоцен­ных металлах и драгоценных камнях» было принято решение о выпуске в обраще­ние государственных облигаций, погашаемых золотом (золотые сертификаты).

Названные долговые обязательства Российской Федерации (золотые сертифи­каты) являются именными беспроцентными облигациями, предоставляющимиихвладельцу право на получение в срок погашения 1 кг химически чистого золота за каждый погашаемый сертификат.

Эмитентом золотых сертификатов от имени Российской Федерации выступает Министерство финансов РФ.

Эмиссия золотых сертификатов осуществляется отдельными выпусками. Параметры выпуска (в том числе дата выпуска, номинальная стоимость, объем выпуска, количество сертификатов, дата погашения) определяются Минфином РФ. Документом, удостоверяющим права, закрепляемые золотыми сертификата­ми каждого выпуска, является глобальный сертификат Минфина РФ. Золотые сертификаты выпускаются в документарной форме с обязательным централизован­ным хранением. Владельцами золотых сертификатов являются юридические и фи­зические лица.

В связи с кризисом 1998 г. принят Федеральный закон «О первоочередных мерах в области бюджетной и налоговой политики» от 29 декабря 1998 г., где разработаны конкретные меры по новации государственного внутреннего долга, в частности владельцам ГКО и ОФЗ со сроками погашения до 31 декабря 1999 г., выпущенных в обращение до 17 августа 1998 г., предоставлена возможность реин­вестировать полученные от погашения денежные средства в государственные цен­ные бумаги. При этом для различных категорий инвесторов ГКО-ОФЗ процедура новации дифференцирована.

Так, кредитные организации, профессиональные участники рынка ценных бумаг и органы государственной власти и местного самоуправления, являющиеся собственниками ГКО-ОФЗ, вправе 10% обязательств получить в денежной форме; 20% — обменять на ОФЗ с постоянным купонным доходом (ОФЗ-ПД) и 70% — на ОФЗ с фиксированным доходом (ОФЗ-ФД). Другие инвесторы, к которым относят­ся граждане и некоммерческие организации, вправе получить полную сумму пога­шения в деньгах в сроки, установленные при выпуске принадлежащих им облига­ций либо участвовать в новации на условиях последней категории инвесторов — тех, кто не относится к первым двум группам. Они вправе соответственно: 30% — получить в денежной форме; 20% — обменять на ОФЗ-ПД и 50% — на ОФЗ-ФД.

ОФЗ-ПД — это облигации с нулевым купонным доходом и сроком погашения 3 года, которые могут быть использованы для погашения задолженности перед феде­ральным бюджетом.

ОФЗ-ФД — облигации с 4—5-летним сроком обращения и с фиксированным

доходом (30, 25, 20, 15, 10% годовых, начиная с 19 августа 1998 г.).

Владельцы ГКО-ОФЗ, не пожелавшие участвовать в новации, будут получать по ним доход в установленные в них сроки путем зачисления средств на инвестици­онные счета, режим которых будет определен законодателем дополнительно .*

>

* СЗ РФ. 1999. № 1. Ст. 1. См. также: ст. 95—97 Федерального закона «О феде­ральном бюджете на 1999 год» //СЗ РФ. 1999. № 9. Ст. 1093; Финансы. 1999. № 5. С. 24—27; Федеральный закон «О порядке перевода государственных ценных бумаг СССР и сертификатов Сберегательного банка СССР в целевые долговые обязательства Российской Федерации» от 12 июля 1999 г. // Российская газета. 1999. 21 июля.

4.1.5. Правовое регулирование сберегательного дела

Проблемы правового регулирования внутреннего государствен­ного (муниципального) кредита тесно связаны с проблемами сбере­гательного дела в стране. Сбережения населения и счета юридичес­ких лиц всегда являлись важнейшими кредитными источниками государственных займов. В настоящее время они становятся также основными источниками муниципальных займов.

Использование государством части денежных вкладов физи­ческих и юридических лиц, хранящихся в кредитных учреждени­ях, длительное время рассматривалось в науке финансового права в качестве формы государственного кредита *. В настоящее время с учетом положений Закона РФ « О государственном внутреннем долге Российской Федерации » принято говорить о формах государ­ственного долга (ст. 2 Закона) либо о формах долговых обяза­тельств (ст. 98 Бюджетного кодекса РФ).

В соответствии с Федеральным законом «О восстановлении и защите сбережений граждан Российской Федерации» от 10 мая 1995 г.** впервые предусматривается восстановление и обеспечение сохранности гарантированных сбережений путем перевода их в целевые долговые обязательства Российской Федерации, являю­щиеся государственными ценными бумагами.

>

* Своеобразным подтверждением правильности названного теоретического по­ложения финансово-правовой науки явилось принятие Федерального закона «О восстановлении и защите сбережений граждан РФ» от 10 мая 1995 г., где все гарантированные сбережения граждан отнесены к государственным и внутренним долговым обязательствам (ст. 2).

** СЗ РФ. 1995. № 20. Ст. 1765. О порядке проведения в 1999 г. предваритель­ной компенсации вкладов отдельных категорий граждан РФ в СбербанкеРФ см.:

пост. Правительства РФ от 20 мая 1999 г. // СЗ РФ. 1999. № 21. Ст. 2638.

В условиях дестабилизации экономики, наличия разрывов между доходами и расходами бюджета государства существенно усиливается взаимозависимость проблем государственных долго­вых обязательств и рационального использования денежных сбе­режений граждан и хозяйствующих субъектов в целях сбаланси­рования экономических процессов, преодоления кризиса финан­сов и оздоровления экономики, улучшения денежного обращения. Вложение денежных средств юридическими и физическими лица­ми в банковские кредитные организации в форме вкладов сокра­щает находящееся в обращении количество наличных денег, уско­ряет их оборачиваемость, способствует укреплению внутренней валюты.

Кредитная реформа начала 90-х гг., направленная на реоргани­зацию государственных банковских структур в акционерные ком­мерческие банки, обусловила возникновение новых явлений в об­ласти сберегательного дела, его развитие и переход на более высо­кий уровень. Круг источников правового регулирования сберега­тельного дела в Российской Федерации пополнился новыми нор­мативными и индивидуально-правовыми актами. Основными среди них являются законы о Центральном банке, о банках и бан­ковской деятельности. Гражданский кодекс РФ (гл. 44 «Банков­ский вклад»), Устав Сберегательного банка Российской Федера­ции и др. Так, в Федеральном законе «О банках и банковской дея­тельности» правовому регулированию сберегательного дела посвя­щена отдельная глава (гл. 6).

Как и по ранее действующему законодательству, в соответствии с новым ГК РФ 1996 г. (ст. 843), договор банковского вклада (если иное не предусмотрено соглашением сторон) удостоверяется сбе­регательной книжкой. Она может быть как именной, так и на предъявителя. Причем последняя относится к ценным бумагам. Сберегательная книжка должна содержать определенные рекви­зиты: наименование и место нахождения банка (либо его филиа­ла), номер счета, сумму денежных средств, зачисленных, а также списанных со счета, и остаток средств на момент предъяв­ления сберкнижки в банк. Выдача вклада осуществляется банком лишь при предъявлении вкладчиком сберегательной книжки.

В настоящее время право привлекать денежные средствавовклады имеют независимо от формы собственности все банковские кредитные организации, которые получили лицензию Централь­ного банка Российской Федерации и с момента регистрации кото­рых прошло не менее двух лет. До перехода к рыночным отноше­ниям, сберегательные операции в нашей стране фактически осу­ществлял лишь Сбербанк.

Однако, несмотря на расширение субъектов сберегательного дела, особая роль в этой сфере по-прежнему принадлежит Сберега­тельному банку Российской Федерации. Это обусловлено рядом причин, в том числе и связанных с историей развития сберегатель­ного дела в России.

Первые сберегательные учреждения в нашей стране были осно­ваны почти 160 лет назад в соответствии с Указом императора Николая I от 30 октября 1841 г.

В условиях существования Союза ССР единым общесоюзным кредитным учреждением, привлекающим временно свободные

средства населения во вклады, являлись Государственные трудо­вые сберегательные кассы.* До 1963 г. сберегательные кассы нахо­дились в ведении Министерства финансов СССР, позднее общее руководство их деятельностью осуществлял Государственный банк СССР.

>

* Следует отметить, что с 1943 г. учреждения Госбанка СССР также при опре­деленных условиях (внесение вклада не ниже определенной суммы) имели право принимать вклады граждан.

На основе банковской реформы 1988 г. Государственные трудо­вые сберегательные кассы были преобразованы в Сбербанк СССР — специализированный банк по обслуживанию не только физических, но и юридических лиц. В связи с ликвидацией Союза ССР Сбербанк СССР был объявлен Верховным Советом РСФСР соб­ственностью российского государства. Но уже в 1990 г. на основа­нии Закона РСФСР «О банках и банковской деятельности в РСФСР» Сберегательный банк РСФСР был преобразован в акцио­нерный коммерческий банк. Это обусловило начало нового этапа развития российского сберегательного дела.

В последнее время Сберегательный банк — крупнейший в бан­ковской системе Российской Федерации. В Сберегательном банке РФ находится более 70% вкладов населения. Даже несмотря на финансовый и банковский кризис (17 августа 1998 г.), размер вкладов в этот банк, в отличие от иных коммерческих банков снизился незначительно. Так, если на 1 августа 1998 г. размер вкладов составлял 151 млрд руб., то на 1 февраля 1999 г. — 143 млрд руб.*

>

* См.: Аргументы и факты. 1999. № 15. С. 7; на 1 июня 1999 г. вклады Сбер­банка достигли 178,1 млрд руб. //Российская газета. 1999. 1 июля.

Таким образом, придание Сберегательному банку РФ особого положения и роли в российском сберегательном деле обусловлено тем, что он является преемником традиций, приобретенных сбере­гательными кассами за более чем полуторавековую историю, и обладает значительными кредитными ресурсами. Особая роль Сбербанка в реализации отношений по государственному кредиту обусловлена и тем, что до настоящего времени* учредителем акци­онерного коммерческого Сберегательного банка РФ является Центральный банк РФ. Это предопределяет более тесные связи

Сбербанка России с государством по сравнению с другими коммер­ческими банками, что проявляется в ряде взаимных прав и обязан­ностей.

>

* Статья 7 Федерального закона«О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», устанавливающая запрет на участие Банка России в капиталах иных кредитных организаций, в соответствии с последующими изменениями этого Закона не распространяется на участие Банка России в капиталах Сбербанка РФ // СЗ РФ. 1998. № 10. Ст. 1147.

Так, государство, используя хранящиеся в Сберегательном банке временно свободные денежные средства юридических и фи­зических лиц в качестве кредитных ресурсов для погашения своих долговых обязательств по внутреннему долгу, гарантирует полную сохранность денежных средств и других ценностей, вверенных Сберегательному банку, и выдачу их по первому требованию вкладчиков. Государство заинтересовано в увеличении вкладов на­селения и юридических лиц именно в учреждениях Сберегатель­ного банка РФ.

Не случайно поэтому вкладчики многих коммерческих банков в условиях российского кризиса банковской и финансовой систе­мы 1998 г. предпочли перевести свои сбережения на счета Сбер­банка.

Вкладчиками банка могут быть граждане Российской Федера­ции, иностранные граждане и лица без гражданства. Вкладчики могут распоряжаться вкладами, получать по вкладам доход в виде процентов и в иной форме, предлагаемой банками. Вкладчики могут совершать и безналичные расчеты.

В целях привлечения свободных денежных средств юридичес­ких и физических лиц Сбербанком России разработана целая сис­тема мер. Так, законом гарантируется свобода вкладчиков в выборе банка для хранения своих сбережений и возможность иметь вкла­ды одновременно в нескольких банках.

Одной из мер по привлечению вкладов в учреждения Сберега­тельного банка РФ является установление самых разнообразных видов вкладов. Виды вкладов как таковые установлены достаточно давно, однако размеры дохода по вкладам (процентная ставка) в связи с инфляционными процессами в стране постоянно пересмат­риваются Сберегательным банком РФ. В целях предоставления вкладчикам выбора для размещения своих временно свободных денежных средств были разработаны следующие виды вкладов: до востребования, срочные, условные, молодежные, пенсионные, срочные с дополнительно вносимыми взносами (накопительные), компенсационные и другие.

Рассмотрим условия некоторых из видов вкладов.

Вклады до востребования могут быть именными, т.е. с указа­нием определенного лица (гражданина) в сберегательной книжке, и на предъявителя. Вклад на предъявителя может быть получен любым лицом, предъявившим сберегательную книжку с пометкой

«на предъявителя», контрольного талона к ней и документа, удос­товеряющего личность. По этому виду вклада вкладчик имеет право получить деньги полностью либо частично в любое время. Этот вид вклада позволяет совершать многократно приходно-расходные операции, а также использовать вклад для выполнения безналичных расчетов. В 1999 г. ставка по этому виду вклада уста­новлена в размере 2% годовых.

Срочные вклады принимаются на срок не менее установленного банком периода (как правило, не менее шести месяцев либо даже одного года). Размер процентной ставки определяется ежегодно. В 1999 г. доход выплачивался в размере 11% годовых. Выплата средств со вклада по частям не производится. Вкладчик имеет право получить причисленные к остатку вклада в конце каждого года проценты. При этом срок хранения вклада не нарушается и вклад на новый счет не перечисляется. Достаточно большой срок нахождения средств в учреждениях Сберегательного банка по срочным вкладам позволяет наиболее рационально использовать эти средства как в интересах самого банка, так и в интересах госу­дарства. Его разновидностью является срочный вклад с ежемесяч­ной выплатой процента (в 1999 г. — 0,6%).

Длительное время существовали вклады на детей до 16 лет, которые принимались независимо от родственных отношений. Вклад выдавался по истечении 10 лет хранения и при достижении ребенком 16-летнего возраста. Дополнительные взносы принима­лись в любых суммах как наличными деньгами, так и безналич­ным путем. Частичная выдача сумм из вклада не производилась. Эти вклады в настоящее время не открываются, хотя ранее откры­тые не закрываются.

Вклады, внесенные на имя другого лица, устанавливающие какие-либо специальные условия (достижение определенного воз­раста, свадьба), называются условными. Учитывая крайнюю заин­тересованность Сбербанка в привлечении дополнительных вкла­дов сейчас условные вклады не открываются, т.к. они несут в себе некоторые ограничения вкладчиков.

Разновидностью вклада до востребования являются вклады, на текущие счета. Для распоряжения таким вкладом вкладчику вы­даются расчетная и чековая книжки. Выдача именных или предъ­явительских чеков будет в этом случае являться формой распоря­жения вкладом.

С января 1993 г. в учреждениях Сбербанка России введен новый вид вклада населения — срочные депозиты. Срочный депо­зит принимается на срок 4, 6 месяцев и 1 год с минимальной суммой вклада — 500 руб. и выплатой дохода от 11 до 19% годовых. Разновидностью этого вклада является срочный депозит в ино­странной валюте.

Для привлечения в Сберегательный банк временно свободных средств юридических лиц используется депозит (договор депозит­ного счета). Депозит в Сбербанке открывается любому юридичес­кому лицу независимо от места нахождения расчетного (текущего) счета. На депозитах выгодно хранить свободные денежные средст­ва пенсионным, благотворительным и другим видам фондов, ко­оперативным и общественным организациям, а также резервные и специальные (страховые) фонды, нераспределенную прибыль прошлых лет, амортизационные отчисления коммерческих пред­приятий. Условия депозита, т.е. банковского вклада, в соответст­вии со ст. 836 ГК РФ, оформляются договором и определяются индивидуально, исходя из размера и срока размещаемой суммы. В отличие от расчетного (текущего) счета с депозитного счета осу­ществлять расчеты запрещается, так как основная цель заключе­ния депозитного счета для банка — привлечение денежных средств организаций на строго определенный в договоре срок.

В последнее время в Сбербанке принимаются новые виды вкладов:

Сберегательный вклад с ежемесячным начислением процентов. Он принимает­ся на 1, 2, 3 месяца при минимальном взносе в 300 руб.;

Юбилейный вклад принимается на срок 3 месяца при минимальном первона­чальном взносе — 20 тыс. руб. и дополнительном — не менее 10 тыс. руб. в налич­ной или безналичной форме;

Молодежный вклад для лиц от 14 до 23 лет при условии самостоятельности первоначального взноса в размере не менее 50 руб. на срок не менее 3 месяцев.

Среди вновь привлекаемых Сбербанком видов вкладов следует выделить специ­альные вклады для пенсионеров («пенсионный» вклад и «срочный пенсионный» вклад) и вклады владельцам и наследникам гарантированных сбережений (конпенсационный» вклад).

Пенсионный вклад специально открывается гражданами для ежемесячного перечисления уполномоченными органами причитающихся им пенсий. Срок хра­нения по данному вкладу не ограничен.

В отличие от предыдущего другой вид вклада «срочный пенсионный» открыва­ется лично гражданином при предъявлении Сбербанку пенсионного удостоверения и внесения не менее 50 руб. Срок хранения — не менее 3 месяцев. Доход установлен в повышенном (по сравнению с другими видами вкладов) размере.

Вклад открывается на сумму компенсации, начисленной по вкладам, принад­лежащим гражданам, родившимся до 1922 г., в соответствии с Указом Президента от 2 декабря 1997 г., ст. 123 Федерального закона «О федеральном бюджете на 1999 год» наследникам первой очереди, родившимся до 1922 г. включительно, инвали­дам первой группы, наследникам в случае смерти владельца гарантированных сбе­режений (без ограничения возраста) на оплату ритуальных услуг в соответствии с постановлениями Правительства от 30 июня 1998 г. № 677 и от 20 мая 1999 г. № 553. При этом Сбербанком предусмотрено, что этот вклад открывается и другим категориям граждан, которым будет предоставлено право на получение предвари­тельной компенсации нормативными актами РФ. Срок хранения вклада – – не менее 2-х месяцев.

Особое место среди вкладов Сбербанка России занимают вклады в иностранной валюте (в основном—в долл. США).

В 1999 г. установлены новые виды таких вкладов: «Пополняемый Сбербанка России» и «Особый Сбербанка России».

Первый из названных вкладов принимается на срок 3 и 6 месяцев с последую­щей пролонгацией. Минимальный взнос — 300 долл. США. В 1999 г. доход по этому вкладу — 6 и 7% годовых в зависимости от срока хранения.

. Вклад «Особый Сбербанка России» принимается на срок 3 месяца с пролонга­цией, при минимальном первоначальном взносе — о и дополнительного — 1 тыс. долл. США. По данному вкладу можно совершать расходные операции при условии сохранения неснижаемого остатка (5 тыс. долл.). Размер дохода в 1999 г. — 8% годовых.

Помимо вкладов в традиционной форме используются и новые формы привлечения средств вкладчиков. К ним относятся, напри­мер, сберегательные и депозитные сертификаты. Их выпуск и оформление регулируются письмом Банка России от 10 февраля 1992г.сизм. 1993 г.*

>

* См.: Бизнес. Банки. Биржа. 1992. № 9; Экономика и жизнь. 1993. № 1.

Депозитный сертификат Сберегательного банкаРФ является ценной бумагой — обязательством банка по выплате размещенных у него депозитов и доходов по ним вкладчику — юридическому лицу (бенефициару) или его правопреемнику. Оплата сертификата производится в том же учреждении Сберегательного банка, кото­рое произвело его выдачу.

Сертификат является срочным и именным. Для юридических лиц срок его действия ограничен одним годом. Право требования по нему может передаваться одним юридическим лицом другому (цессия).

В случае, если срок получения депозита и дохода по нему истек, сертификат считается документом до востребования, по которому учреждение банка, выдавшее сертификат, несет обязательство оп­латить означенную в нем сумму по первому требованию владельца. Сертификат в отличие от простого векселя Сбербанка, не может служить расчетным или платежным документом за проданные то­вары или оказанные услуги, не подлежит вывозу на территорию государства, не использующего рубль в качестве официальной де­нежной единицы. Учреждения Сбербанка принимают сертифика­ты в залог при выдачи ссуды их владельцу. Внесение депозита и выдача сертификата производятся на основании договора, заклю­чаемого между учреждением Сбербанка и бенефициаром.

Сбербанк России выступает в качестве банка-эмитента, выпус­кающего и такой вид ценных бумаг, как сберегательный серти­фикат. Он выпускается номиналом 1, 10 и 50 тыс. руб. Доход устанавливается в виде плавающей процентной ставки. Сберега­тельный сертификат выпускается на срок три года и размещается среди физических лиц и является ценной бумагой на предъяви­теля.

Установлены следующие реквизиты бланков депозитных и сбе­регательных сертификатов: наименование «депозитный (или сбе­регательный) сертификат», указание на причину выдачи сертифи­ката (внесение депозита или сберегательного вклада), место для проставления даты внесения депозита или сберегательного вкла­да; размер депозита или сберегательного вклада или место для проставления суммы, безусловное обязательство банка вернуть сумму, внесенную в депозит или во вклад; место для проставления даты востребования бенефициаром суммы по сертификату; место для проставления ставки процента за пользование депозитом или вкладом; место для проставления суммы причитающихся процен­тов; наименование и адрес банка-эмитента. Законодательством ус­тановлено, что в случае эмиссии, т.е. выпуска ценных бумаг бан­ками и иными кредитными организациями, производится их обя­зательная регистрация в Центральном банке РФ.

Депозитные и сберегательные сертификаты вправе выпускать и коммерческие банки, однако сохранность вкладов в этих банках государством не гарантируется. Вместе с тем с учетом того, что сберегательные вклады населения принимаются всеми банками*, на государственном уровне разработана целая система мер, способ­ствующих повышению надежности сохранности населением и хо­зяйствующими субъектами своих денежных средств в различных кредитных учреждениях страны:

1. Все банки, в том числе и коммерческие, в обязательном по­рядке должны страховать вклады клиентов. Порядок и условия страхования вкладов определяет Банк России.

>

* См.: ст. 38 Федерального закона «О банках и банковской деятельности».

2. Все банки на территории России в соответствии со ст. 23 Фе­дерального закона «О банках и банковской деятельности» должны держать обязательные резервы в Банке России. Центральный банк РФ, руководствуясь ст. 61 и 71 Федерального закона «О Цент­ральном банке Российской Федерации», устанавливает норматив (минимальный размер) обязательных резервов, депонируемых (размещаемых) в Банке России на возможные потери по ссудам, для покрытия валютных, процентных и финансовых рисков.

Резервные требования устанавливаются Центральным банком РФ в целях повышения гарантии вкладчиков. В этих же целях Банк России устанавливает и другие экономические нормативы, в частности максимальный размер риска на одного кредитора (вкладчика), максимальный размер крупных кредитных рисков, максимальный размер риска на одного заемщика или группу свя­занных заемщиков, ограничения использования привлеченных денежных вкладов (депозитов) населения, нормативы использова­ния собственных средств банков для приобретения долей (акций) других юридических лиц, максимальный размер кредитов, гаран­тий и поручительств, предоставленных Банком своим акционерам и т.д.

3. Банк России определяет и порядок формирования обязатель­ных страховых фондов банков. Это осуществляется в целях возме­щения возможных убытков вкладчиков и клиентов, возникших по вине коммерческих банков, а также на возможные потери этих банков по ссудам, для покрытия разнообразных финансовых рис­ков, страхования вкладов граждан в соответствии с федеральными законами.

Закрепленное в законодательстве положение о том, что Банк России в качестве кредитных ресурсов по обеспечению государст­венных долговых обязательств может использовать депонируемые (хранящиеся) у него резервы других банков (в том числе и часть привлеченных им сбережений физических лиц и денежных счетов юридических лиц), свидетельствует о том, что кредитная реформа в Российской Федерации способствовала появлению новых финан­совых правоотношений в области внутреннего государственного кредита и российского сберегательного дела.

Обращение части вкладов граждан и денежных средств юриди­ческих лиц в государственные займы может, теперь в соответствии с законодательством, осуществляться двумя путями.

Во-первых, непосредственным, когда сбережения вкладчиков заимствуются государством непосредственно у банка, который привлек их в виде вкладов и депозитов. В данном случае кредит государству может быть предоставлен по договору, условия и со­держание которого оговариваются двумя сторонами — банком (в лице коммерческого банка или Сберегательного банка) и государ­ством (в лице Правительства). Порядок заключения и исполнения договора регулируется гражданско-правовыми нормами.

Второй путь — опосредованный. Опосредованность в данном случае заключается в том, что кредит государству предоставляют

не сами банки из привлеченных вкладов и депозитов, а через по­средника — Центральный банк РФ, в котором эти денежные сред­ства выступают уже не как «вклады клиентов», а как «средства банков, депонируемые Банком России». Взаимоотношения между Центральным банком РФ, предоставляющим кредит, и государст­вом в лице Правительства регулируются в данном случае нормами финансового права. Предоставление кредита Правительству, в от­личие от дореформенного периода, когда Центральный банк (Гос­банк) фактически безвозмездно изымал у Сбербанка привлечен­ные им во вклады денежные средства населения лишь на основа­нии своих односторонних распоряжений, теперь обязательно оформляется специальным правовым актом, а само заимствование Банком России средств Сбербанка осуществляется исключительно на возмездной основе (с уплатой процента).

КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ

1. Дайте понятие кредита.

2. Сформулируйте понятие государственного и муниципального кре­дита в экономическом и правовом аспектах.

3. Каковы характерные признаки государственного и муниципально­го кредита как финансово-правового института?

4. В чем заключаются различия государственного и банковского кре­дита?

5. Чем обусловлена необходимость использования государственного (муниципального) кредита?

6. Какова взаимосвязь государственного кредита и государственно­го долга (если их рассматривать как причину и следствие)? Определите понятие государственного долга в материальном и юридическом аспек­тах.

7. Каковы формы государственного внутреннего долга, установленные законодательством?

8. Какие формы муниципального долга установлены на территории вашего муниципального образования?

9. Каков порядок оформления государственных и муниципальных займов?

10. Какие виды государственных займов существуют в РФ?

11. Какие виды казначейских обязательств выпускаются в РФ?

12. В каком случае Правительство РФ несет материальную ответствен­ность по долговым обязательствам субъектов Федерации и местного само­управления?

13. Что такое управление государственным (муниципальным) долгом?

14. Какие ограничения установлены законодательством по изменению сроков обращения государственных и муниципальных долговых обяза­тельств? '

15. Как распределена компетенция в сфере государственного (муници­пального) кредита между представительными и исполнительными орга­нами?

16. Чем обусловлена особая роль Сберегательного банка РФ в россий­ском сберегательном деле?

17. Обоснуйте взаимозависимость проблем сберегательного дела с про­блемами правового регулирования государственного (муниципального) внутреннего долга.

4.2. Правовое регулирование организации страхового дела

4.2.1. Общая характеристика страхования и основ организации страхового дела

Страхование как система защиты имущественных интересов граждан, организаций и государства является необходимым эле­ментом социально-экономической системы общества.

Страхование является самостоятельным звеном финансовой системы Российской Федерации. Оно выступает в двух обособлен­ных формах: в форме социального страхования и собственно стра­хования, связанного с непредвиденными чрезвычайными собы­тиями.

Социальное страхование в современных условиях развития ры­ночной экономики и функционирования предприятий, основан­ных на различных формах собственности, как самостоятельная форма страхования подразделяется, в свою очередь, на два вида:

государственное социальное страхование и негосударственное со­циальное страхование. В соответствии со ст. 39 Конституции РФ первый из названных видов социального страхования гражданам России гарантируется, второй — поощряется.*

Вторая форма страхования — собственно страхование, связан­ное с непредвиденными чрезвычайными событиями.

В русском языке понятие «страхование» всегда ассоциирова­лось с деятельностью по предохранению от чего-нибудь неприят­ного, нежелательного.** Например, В. Даль так объясняет значение слова «страховать»: отдавать кому-либо «на страх, на ответ, руча­тельство, т.е. платить посрочно соста, за обезпеченье целости чего, с ответом на условную сумму».***

>

* Настоящая глава посвящена правовому регулированию страхования, свя­занного с чрезвычайными событиями. Подробнее о социальном страховании как системе отношений по государственному материальному обеспечению граждан при наступлении нетрудоспособности, старости и в иных установленных законом слу­чаях, осуществляемом за счет средств общества и предприятий, а также частично за счет средств самих граждан, объединенных в различные фонды в см.гл.20 учебника.

** См. смысл слова «страхование»:Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый сло­варь русского языка. М., 1998. С. 772.

*** Даль В. Толковый словарь живого великорусского языка. М., 1980. Т. 4. C.337.

В современном русском языке основной смысл понятия «стра­хование» сохранился. Страховать — означает «предотвращать ма­териальные потери путем выплаты взносов учреждению, которое берет на себя обязательство возместить возможный ущерб, поне­сенный в специально оговариваемых случаях».*

>

* Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. М.,1998.С.772.

В экономическом аспекте страхование представляет собой сис­тему экономических отношений по поводу образования централи­зованных и децентрализованных резервов денежных и материаль­ных средств, необходимых для покрытия непредвиденных нужд общества и его членов.

С материальной точки зрения в ходе страхования создаются денежные (материальные) фонды специализированных учрежде­ний — страховщиков, используемые для возмещения ущерба, причиненного стихийными бедствиями, несчастными случаями, а также в связи с наступлением определенных событий.

Страхование предоставляет гарантии восстановления нарушен­ных имущественных интересов в случае непредвиденных природ­ных, техногенных и иных явлений, оказывает позитивное влия­ние на укрепление финансов государства. Оно не только освобож­дает бюджет от расходов на возмещение убытков при наступлении страховых случаев, но и является одним из наиболее стабильных источников долгосрочных инвестиций.

Это определяет стратегическую позицию страхования в странах с развитой рыночной экономикой.

В нерыночной системе хозяйствования возмещение ущерба в России в основном осуществлялось государством, которое выделя­ло средства из бюджета на восстановление разрушенных предпри­ятий, жилья, ликвидацию последствий стихийных бедствий и дру­гие аналогичные цели. Система страхования играла вспомогатель­ную роль.

Для современной России ускоренное развитие страхования как механизма защиты имущественных интересов лиц становится осо­бенно значимым. Так, в результате широкомасштабной привати­зации значительная часть основных фондов перешла в собствен­ность физических лиц и негосударственных структур. Это настоятельно требует создания системы финансовых гарантий, обеспечи­вающей возмещение ущерба в случае стихийных бедствий, ава­рий, пожаров и других непредвиденных событий, которые могут негативно повлиять на формирующиеся производственные связи, породить сбои в отраслях экономики.*

Некоторые представители зарубежной науки, исследуя труды Цицерона и Тита Ливия, пришли к выводу о том, что страхование применялось еще в Древнем Риме. В Древней Греции уже в эпоху Александра Македонского создавались «не только взаимные, но и акционерные страховые общества».**

>

* См.: «Основные направления развития национальной системы страхования в Российской Федерации в 1998—2000 годах», одобр. пост. Правительства РФ от 1 октября 1998 г. // СЗ РФ. 1998. № 40. Ст. 4968.

** См.: Райхер В.К. Общественно-исторические типы страхования. М.,1947. С.30—38.

Появление страхования на Руси связывается исследователями с памятником древнерусского права «Русская правда» (X—XIвв.),где впервые была предусмотрена возможность возмещения вреда общиной в случае убийства.*

Однако страхование в собственном смысле этого слова возни­кает в XIV в. Именно с этого времени, по мнению дореволюци­онных русских ученых, а также зарубежных исследователей, страхование выступает как деятельность коммерческих страхо­вых организаций, основной целью которых становится «распре­деление убытков», а также «получение прибыли от страховых операций».**

>

* Подробнее см.: Рыбников СА. Очерки истории страхования в России //Вест­ник государственного страхования. 1927. № 19/20.

** Подробнее см.: Ходский Л.В. Основы государственного хозяйства (пособие по финансовому праву). С. 85,385; ШершеневичГ.Ф. Курс торгового права. СПб.,1908.Т. 2. С. 357, 363; Серебровский В.И. Очерки советского страхового права. М., 1926. С. 12.

В дореволюционной России страхование является одной из форм деятельности самых разнообразных предприятий и обществ. Ведущую роль среди них играют акционерные общества, для кото­рых страхование является одной из форм коммерческой деятель­ности. На их долю в 1913 г. приходилось 63% застрахованного имущества, остальная часть — на городские взаимные страховые общества (8%) и 15% на земства (органы местного самоуправления в ряде центральных губерний). Всего же в 1913 г. страховыми уч­реждениями России было застраховано имущества на сумму 21 млрд руб. Помимо страхования имущества в дореволюционной России осуществлялось страхование «от огня», страхование жизни, транспортное страхование судов и грузов, страхование стё­кол, страхование от краж со взломом* и др.

Объективная необходимость применения страхования для со­здания страховых резервов объясняется тем, что «постоянный ка­питал подвергается во время процесса воспроизводства, в вещест­венном отношении, случайностям и опасностям, которые могут его уменьшить… В соответствии с этим часть прибыли, следователь­но, прибавочной стоимости… служит страховым фондом…».** Такой фонд в силу объективных экономических процессов должен Существовать в государстве независимо от способа производства.

Сразу после революции 1917 г. в России правительством была поставлена задача «национализации страхового дела».*** 28 ноября 1918 г. Совнаркомом РСФСР был принят декрет «Об организации страхового дела в Российской Республике»,**** в соответствии с кото­рым все частные страховые общества ликвидировались, аих иму­щество и денежные средства переходили в собственность государ­ства. Страхование во всех его видах было объявлено с этого време­ни монополией государства, которая просуществовала вплоть до экономической реформы 1990-х гг.

>

* См.: Тагиее Г.М. Развитие государственного страхования в СССР. М., 1978. С. 6, 8.

** Маркс К„ Энгельс Ф. Соч. Т. 25. Ч. П. С. 416.

*** См., например: Ленин В.И. ПСС. Т. 23. С. 186; Т. 34. С. 167.

**** СУ РСФСР. 1918. № 30. Ст. 397.

Вся работа по страхованию в бывшем Союзе ССР осуществля­лась органами Госстраха СССР.

В настоящее время произошли радикальные изменения в под­ходах государства к регулированию страхования и организации страхового дела, созданы новые условия функционирования стра­ховых организаций и компаний, в том числе и негосударственных. При переходе экономики к рыночным отношениям хозяйствую­щие субъекты самостоятельно отвечают за результаты своей дея­тельности, действуют на свой риск. Расширяется круг страховых случаев, обусловливающих получение страхового возмещения. Становится более разнообразным круг страховых отношений с фи­зическими лицами, стремящимися застраховать себя от непредви­денных неблагоприятных событий.

Основой организации и правового регулирования страховых от­ношений и деятельности страховых предприятий в России перво­начально был Закон РФ «О страховании» от 27 ноября 1992 г.,* действующий с изменениями и дополнениями, внесенными Федеральным законом от 31 декабря 1997 г. (под наименованием — Закон РФ «Об организации страхового дела в Российской Феде­рации»).

>

* ВВС. 1993. № 2. Ст. 56; СЗ РФ. 1998. № 1. Ст. 4.

В Законе (ст. 2) впервые закреплено правовое понятие страхо­вания: это отношения по защите имущественных интересов физи­ческих и юридических лиц при наступлении определенных собы­тий (страховых случаев) за счет денежных фондов, формируемых из уплачиваемых ими страховых взносов.

Характерными чертами страхования являются:

1. Не постоянный, а вероятностный характер отношений. При страховании нельзя заранее предусмотреть ни время наступ­ления страхового случая (определенного события, с которым свя­зано возмещение потерь страхователю), ни размер причиненных убытков. Невозможно определить заранее и конкретного страхова­теля, интересы которого будут подлежать защите в тот или иной момент времени.

2. Возвратность средств. Страховые платежи после объедине­ния их в страховой фонд подлежат (за вычетом расходов за услуги страховой компании) выплате самим же страхователям. Размер выплат конкретному страхователю при данной форме страхования (в отличие от социального) может зависеть не только от величины потерь, но и от условий конкретного страхового договора, напри­мер, от размера страховых платежей, срока договора и т.д. Возврат средств, согласно среднестатистическим данным, осуществляется, как правило, по истечении пяти — десяти лет после их внесения. Поэтому невыплата средств какому-либо конкретному страховате­лю из-за краткосрочности договора лишь подтверждает вероят­ностный характер отношений при страховании, но не свидетельст­вует об отсутствии этой характерной черты страхования. Ведь при страховании выплата средств предназначается не какому-либо конкретному страхователю, а как бы всем им в совокупности.

3. Строго очерченный (замкнутый) характер перераспредели­тельных отношений. Перераспределительные отношения при страховании заключаются в том, что сумма ущерба, подлежащая возмещению при наступлении страхового случая, распределяется между всеми участниками этих отношений. Субъекты страхова­ния — юридические и физические лица — аккумулируют в специ­ализированном предприятии (страховой компании) денежные фонды, за счет которых и осуществляется защита имущественных и личных интересов этих лиц. При этом риск раскладывается на всех страхователей, что особенно важно и максимально эффектив­но при нестабильных экономических условиях хозяйствования.

Таким образом, перераспределительные отношения при страхова­нии основываются на том, что общее количество страхователей, участвующих своими взносами в формировании страхового фонда, как правило, превышает число страхователей, получающих право на возмещение потерь, связанных с наступлением страхового слу­чая (что в конечном итоге и делает возможным перераспределе­ние). И поскольку этот фонд используется исключительно для воз­мещения потерь страхователям, размер страховых взносов будет зависеть от количества лиц, участвующих в этих отношениях: чем шире круг страхователей, тем меньшая доля придется на каждого из них в распределении ущерба. Поэтому возможность возместить значительный ущерб при незначительных суммах взносов появля­ется лишь тогда, когда количество страховщиков будет макси­мальным. В этом одно из преимуществ государственного обяза­тельного страхования.

Это преимущество отмечалось еще представителями россий­ской дореволюционной науки финансового права. «Сосредоточе­ние в руках государства, — считал, в частности, Л. В. Ходский, — страхового дела, особенно так называемого страхования жизни или личного страхования, составляет чрезвычайно благодарное поле для государственного хозяйства… представляет больше выгод для страхующихся, чем частное страхование… т.к. казенное страхование сосредоточило бы в руках государства огромные стра­ховые капиталы». При этом он отмечал: «Нельзя не пожелать, чтобы у нас дело страхования жизни государство не упускало из своих рук».* Последнее предложение основывается на том, что ха­рактерной чертой перераспределительных отношений при страхо­вании является их замкнутый характер.

>

* Ходский.Л.В. Указ.соч. С. 85—86.

4. Целевое использование создаваемого фонда. Расходование страховых ресурсов осуществляется исключительно в строго опре­деленных случаях, обусловленных условиями договора страхова­ния. Порядок заключения и условия договора страхования регу­лируются нормами гражданского права.

Страхованию как одному из самостоятельных звеньев финансо­вой системы присущи все основные функции категории финансов, но в определенных специфических проявлениях.

Так, распределительная функция финансов проявляется в страховании через такие специфические черты, как предупрежде­ние, восстановление и сбережение.

Предупредительная функция страхования заключается в том, что страховые компании вправе использовать временно свободные средства страхователейна проведение широкой системы профи­лактических мероприятий, направленных на предупреждение на­ступления возможных убытков страхователей. Страховые резе­рвы, образуемые за счет страховых взносов, инвестируются в про­мышленность, строительство, социально-экономические, эколо­гические и иные программы, в государственные ценные бумаги и т.д.* За счет этих средств, в частности, могут производиться стро­ительство, переоснащение пожарных, санитарно-эпидемиологических, ветеринарных и т.п. служб.

Восстановительная (защитная) функция страхования прояв­ляется в том, что в случае наступления страхового случая и выпла­ты определенной, обусловленной договором денежной суммы про­исходит полное или частичное погашение (восстановление) потерь, понесенных юридическими или физическими лицами.

>

* См.: п. 3. ст. 26 Федерального закона «Об организации страхового дела в Российской Федерации».

Страхование может выполнять и сберегательную функцию.

Это происходит тогда, когда оно используется как средство обеспечения защиты не только личных и имущественных потерь, но и самих денежных средств, вложенных в качестве страховых платежей. Сберегательная функция наиболее характерна для стра­хования на дожитие, когда категории «страхование» в наиболь­шей степени присуща функция накопления обусловленных дого­вором страховых сумм в их денежном выражении.

Контрольная функция как основная функция финансов прису­ща и страхованию. Она проявляется в том, что страховые платежи аккумулируются в страховой фонд на строго определенные цели, используются в строго определенных случаях и строго определен­ным кругом субъектов. Данная функция проявляется одновремен­но с распределительной и является одним из оснований осущест­вления финансового страхового контроля (надзора) в сфере страхо­вания.

Наличие специфических черт и функций, присущих страхова­нию, свидетельствуют о том, что страхование является особым правовым институтом, регулирующим круг однородных финансо­вых отношений.

Как самостоятельное звено финансовой системы Российской Федерации страхование представляет собой совокупность эконо­мических отношений, посредством которых через взимаемые со страхователей (юридических и физических лиц) на добровольной и обязательной основе платежи образуются специальные страховые фонды денежных средств, за счет которых осуществляется финансирование убытков и потерь, связанных с непредвиденными чрезвычайными событиями.

Роль и значение страхования многогранны. Страхование игра­ет важную роль в обеспечении постоянного функционирования хо­зяйствующих субъектов и нормальной работы граждан-предпри­нимателей. Оно способствует также выравниванию потерь в лич­ных доходах граждан и семейном бюджете, связанных с наступле­нием чрезвычайных событий и иных страховых случаев.

Учитывая и то, что при страховании часть временно свободных денежных средств юридических лиц и граждан изымается из на­личного денежного обращения, страхование имеет определенное значение и для регулирования денежного оборота и укрепления валюты России. Немаловажную роль играет страхование для ре­шения проблем, связанных с госкредитными отношениями в нашей стране и погашением внутреннего государственного долга. Ведь предприятия-страховщики, располагая временно не исполь­зуемыми достаточными средствами страхового фонда, имеют воз­можность в значительных размерах приобретать облигации госу­дарственных внутренних займов. Основная же роль страхования заключается в формировании страхового фонда для покрытия не­предвиденных расходов.

Страховой деятельностью в Российской Федерации могут зани­маться как государственные, так и негосударственные организа­ции и компании. Деятельность страховых компаний носит пред­принимательский характер.

Содержание взаимоотношений государства и страховых ком­паний после перехода России к рыночным отношениям карди­нально изменилось. Государственное управление заменено на го­сударственное регулирование и контроль (надзор). Системы орга­нов государственного страхования как самостоятельной системы органов государственного управления на современном этапе не существует.

Основным органом, уполномоченным государством осущест­влять надзор за страховой деятельностью, является Министерство финансов РФ, а точнее — его Департамент страхового надзора. Ранее страховой надзор был возложен на Росстрахнадзор — Феде­ральную службу по надзору за страховой деятельностью, которая действовала в России с апреля 1993 г. по ноябрь 1996 г. На Депар­тамент страхового надзора Минфина России (как правопреемника) возложены функции по анализу документов, которые страховщи­ки представляют в Минфин РФ для получения лицензий и дачи по

ним (документам) заключения, регистрации страховых компаний, а также функции по ведению единого реестра страховщиков, уста­новлению правил формирования и размещения страховых резе­рвов, обобщению практики страховой деятельности, осуществле­нию контроля за обеспечением платежеспособности страховщи­ков. В случае обнаружения неоднократных нарушений законода­тельных актов РФ Департамент вправе предъявлять в арбитраж­ный суд иски об их ликвидации.

Сложный характер взаимоотношений при страховании, учас­тие в этих отношениях государственных органов предопределили изменения в этой области, регулируемой несколькими отраслями права, в частности гражданским и финансовым правом. Граждан­ское право регулирует договорные отношения в этой области (гл. 48 ГК РФ), финансовое право — отношения, основанные на государственно-властных велениях. Нормы финансового права оп­ределяют систему и организацию страхования, его виды, порядок обязательного страхования, лицензирование страховой деятель­ности, обеспечение финансовой устойчивости организаций-стра­ховщиков, а также осуществление государственного надзора за страховой деятельностью.

Государственный надзор, возложенный на федеральные органы исполнительной власти по надзору за страховой деятельностью, осуществляется в целях соблюдения требований законодательства РФ о страховании, эффективного развития страховых услуг, защи­ты прав и интересов страхователей, страховщиков, иных заинте­ресованных лиц и государства.

Отношения в области страхования, регулируемые нормами фи­нансового права, в зависимости от участвующих в них субъектов можно классифицировать на следующие виды:

1) отношения между государством в лице Правительства РФ и федеральными органами исполнительной власти по надзору за страховой деятельностью (Департаментом Минфина России) по по­воду утверждения основных положений их деятельности в целях осуществления государственного надзора за страховой деятельнос­тью в Российской Федерации (п. 2 ст. 30 Закона РФ «Об организа­ции страхового дела в Российской Федерации»);

2) отношения между федеральными исполнительными органа­ми власти по надзору за страховой деятельностью и организация­ми-страховщиками по поводу выдачи лицензий, установления правил формирования и размещения страховых резервов, показа­телей и форм отчетности страховых организаций, а также по пово­ду выполнения предписаний Департамента страхового надзораоб устранении нарушений Закона РФ «Об организации страхового дела в Российской Федерации», в связи с приостановлением или ограничением действия, а также отзывом лицензий страховщиков и т.д. (п. 3, 4 ст. 30 Закона РФ «Об организации страхового дела в Российской Федерации»; п. 31 п. 7 Положения о Министерстве финансов РФ от 6 марта 1998 г.);

3) отношения между государством в лице федерального антимо­нопольного органа (Министерства РФ по антимонопольной поли­тике и поддержке предпринимательства) и организациями-стра­ховщиками по поводу предупреждения, ограничения и пресече­ния монополистической деятельности и недобросовестной конку­ренции на страховом рынке (ст. 31 Закона РФ «Об организации страхового дела в Российской Федерации»);

4) отношения по обязательному государственному страхова­нию, где государство как обязательный субъект всех финансовых правоотношений выступает в качестве страховщика имуществен­ных и личных интересов отдельных категорий граждан и выраба­тывает меры по обеспечению имущественных интересов страхова­телей. Так, еще Росстрахнадзором 14 марта 1995 г. были утверж­дены Правила размещения страховых резервов.* Страховые резе­рвы, образуемые из полученных от страхователей страховых взно­сов для предстоящих страховых выплат, в соответствии с п. 1.2 этих Правил инвестируются страховыми организациями в целях обеспечения их финансовой устойчивости и гарантий страховых выплат на принципах диверсификации,** возвратности, прибыль­ности и ликвидности.***

>

* См.: Экономикам жизнь. 1995. № 19.

** Диверсификация — распределение инвестируемых средств между различ­ными объектами вложения с целью снижения риска возможных потерь.

*** Ликвидность — возможность быстрой реализации инвестированных акти­вов при сохранении их номинальной стоимости в случае необходимости выполне­ния взятых обязательств по страховым выплатам.

В целях обеспечения финансовой устойчивости всех страхов­щиков принято решение о повышении до 1 января 1999 г. мини­мального размера уставного капитала до 25 тыс. минимальных размеров оплаты труда (МРОТ) при проведении видов страхования иных, чем страхование жизни; не менее 35 тыс. МРОТ — при про­ведении страхования жизни и иных видов страхования и не менее 50 тыс. МРОТ — при проведении исключительно перестрахования (ч. 2 ст. 25 Закона РФ «Об организации страхового дела в Россий­ской Федерации»),

5) отношения между Федеральной комиссией по рынку ценных бумаг, Министерством РФ по налогам и сборам со страховщиками по осуществлению контрольных функций за страховой деятель­ностью.

Поскольку в условиях рыночных отношений государство и предприятия становятся равноправными хозяйствующими субъ­ектами, каждый из которых отвечает только по своим долгам, осо­бенно остро ощущается необходимость использования страхова­ния. Таким образом, сами рыночные условия хозяйствования объ­ективно предопределяют необходимость защиты имущественных и личных интересов юридических и физических лиц путем созда­ния страховых фондов.

Однако страхование является лишь одним из методов формиро­вания объективно необходимых страховых фондов.

В Российской Федерации страховые фонды создаются также и другими методами: централизованным и децентрализованным.

Посредством централизованного метода создания страховых фондов осуществляется прямое выделение средств на эти цели из централизованных бюджетных средств или средств внебюджет­ных фондов. Так, в федеральном бюджете РФ ежегодно предус­матриваются расходы на создание страховых фондов по предуп­реждению и ликвидации последствий стихийных бедствий и чрез­вычайных ситуаций. За счет указанных средств, а также привле­ченных внебюджетных средств формируется целевой финансовый резерв* для финансирования мероприятий по ликвидации послед­ствий чрезвычайных ситуаций на промышленных предприятиях, в строительстве и на транспорте. Федеральным законом «О госу­дарственном регулировании агропромышленного производства» от 14 июля 1997 г., например, впервые предусмотрено создание федерального сельскохозяйственного резерва за счет 5% отчисле­ний от общей суммы страховых сборов, поступивших от сельско­хозяйственных товаропроизводителей по договорам страхова­ния.**

>

* Не следует смешивать с материальным резервом. См.: Федеральный закон «О государственном материальном резерве» от 29 декабря 1994 г. // СЗ РФ. 1995. № 1.Ст.3;1998.№ 7.Ст.798.

** СЗ РФ. 1997. №25. Ст. 3501.

В децентрализованном порядке образуются страховые фонды самими хозяйствующими субъектами. Фонды самострахования образуются для возмещения локального ущерба и ликвидации не­предусмотренных убытков. Создание таких фондов осуществляет­ся предприятиями в добровольном порядке, иногда — в обязатель­ном. Так, в соответствии с законодательством обязательные резервные (страховые) фонды должны образовывать кредитные и страховые учреждения всех форм собственности.

Эти фонды используются хозяйствующими субъектами децент­рализованно. На эти отношения, как и на социальное страхование, нормы Закона РФ «Об организации страхового дела в Российской Федерации» не распространяются.

4.2.2. Виды страхования. Обязательное страхование

Страхование (в собственном смысле) в 1зависимости от объекта* страхования подразделяется на две основные отрасли — имущественное страхование и личное страхование. Объектом имущест­вевенного страхования являются имущественные интересы, связанные с владением, пользованием и распоряжением имуществом. ГК РФ относит к имущественному страхованию и страхование ответ­ственности (ст. 929, 931, 932). В этом случае, в соответствии со ст. 4 Закона РФ «Об организации страхового дела в Российской Федерации» объектом страхования (ответственности) выступают имущественные интересы, связанные с возмещением страховате­лем вреда, причиненного им личности или имуществу физическо­го лица, а также вреда, причиненного юридическому лицу.

Объектом личного страхования выступают личные блага граж­данина, связанные с его жизнью, здоровьем, трудоспособностью. При личном страховании объектом страхования могут быть как имущественные интересы, связанные с жизнью, здоровьем и пр. самого страхователя, так и интересы, связанные с жизнью, здоро­вьем и пр. застрахованного лица, т.е. лица, в пользу которого стра­ховщик заключает со страхователем договор.

Закон РФ «Об организации страхового дела в Российской Феде­рации», как и ГК РФ (ст. 927), предусматривает две формы стра­хования: добровольную и обязательную. Первая осуществляется на основе договора между страхователем и страховщиком. Общие условия и порядок проведения добровольного страхования уста­навливаются на основе законодательства. Конкретные же условия страхования устанавливаются при заключении отдельно взятого договора страхования. Порядок его заключения, исполнения и расторжения регулируется гражданским правом. Однако некото­рые вопросы, в частности касающиеся порядка формирования и использования резерва предупредительных мероприятий по добровольным видам страхования, регулируются также и норма­ми финансового права.**

>

* В некоторых учебниках этот критерий классификации называется «предметом страхования» (см. например: Советская финансовое право М.,1982. С. 274. )

** См., например: Примерное положение о резерве предупредительных меро­приятий по добровольным видам страхования, утв. Росстрахнадзором18 января 1995 г.//Экономика и жизнь. 1995. № 5. С. 15.

Обязательным является страхование, осуществляемое в силу закона. Оно может выступать в виде: обязательного государственного страхования, осуществляемого за счет средств бюджета, и обязательного страхования, осуществляемого за счет средств самих страхователей.

И имущественное, и личное страхование могут выступать как в форме добровольного, так и обязательного страхования.

Гражданским законодательством (гл. 48 ГК РФ) определены общие правила осуществления обязательного страхования. В част­ности, установлено, что к обязательному страхованию (в силу за­кона) может относиться: во-первых, страхование жизни, здоровья, имущества других (третьих) лиц, определенных в законе на случай причинения им вреда, и во-вторых, страхование риска своей ответ­ственности, которая может наступить вследствие причинения вреда жизни, здоровью или имуществу других (третьих) или нару­шения договоров с другими лицами. Однако обязательное страхо­вание собственной жизни или здоровья, в соответствии с п. 2 ст. 935 ГК РФ, не может быть возложено законом на гражданина.

Виды, условия и порядок проведения обязательного страхова­ния определяются соответствующими нормативными финансово-правовыми актами.

В соответствии с Указом Президента РФ «Об основных направ­лениях государственной политики в сфере обязательного страхо­вания» от 6 апреля 1994 г. Правительству РФ поручено разрабо­тать проект Закона «Об основах проведения обязательного страхо­вания в Российской Федерации», где будет определено его поня­тие, а также общие (в том числе — и обязательного государствен­ного страхования) цели, задачи, принципы и условия проведения страхования в этой форме.

Однако до настоящего времени такой закон не принят, хотя он уже неоднократно обсуждался Федеральным Собранием РФ. При разработке проектов законов по вопросам обязательного страхова­ния в соответствии с основными направлениями государственной политики в этой сфере должны обеспечиваться:

а) первоочередное правовое урегулирование видов обязательно­го страхования, направленных на защиту гарантированных Кон­ституцией РФ прав и свобод гражданина;

б) подтверждение проведения в Российской Федерации основ­ных видов обязательного личного и имущественного страхования, установленных законодательными актами России и бывшего Союза ССР в части, не противоречащей Закону РФ «Об организа­ции страхового дела в Российской Федерации»;

в) сохранение, а при необходимости — увеличение установлен­ных страховых сумм по видам обязательного личного страхо­вания;

г) единство основных положений порядка и условий проведе­ния обязательного страхования в Российской Федерации.*

>

* САПП. 1994. № 15. Ст. 1174.

1 октября 1998 г. Правительством РФ принято постановление № 1139 «Об основных направлениях развития национальной сис­темы страхования Российской Федерации в 1998—2000 годах,* где дан анализ современному состоянию национальной системы стра­хования, определены основные цели и задачи в этой сфере. Так, к важнейшим задачам развития национальной системы страхова­ния отнесены: во-первых, обеспечение надежности и финансовой устойчивости системы страхования. В связи с этим установлено, что одним из приоритетных направлений деятельности страховых организаций является повышение минимального размера уставно­го капитала и его формирование за счет денежных средств, а также подготовка кадров страховщиков и развитие страховой науки; во-вторых, ключевым моментом развития системы страхования яв­ляется проведение активной структурной политики на рынке страховых услуг, заключающейся в оптимизации пропорций в соотно­шении добровольных и обязательных видов страхования, не до­пуская необоснованного и неупорядоченного введения новых видов обязательного страхования; и, наконец, в-третьих, к основ­ным задачам в области страхования отнесено повышение эффек­тивности методов государственного контроля страхового сектора экономики, предполагающее создание нормативных и организа­ционных основ страхового надзора в РФ, разработку процедур фи­нансового оздоровления страховых организаций, определение спе­циальных требований к страховым организациям, совершенство­вание условий лицензирования страховой деятельности и работы по подбору руководящих кадров, а также создание дифференциро­ванной системы санкций, за нарушение страховыми организация­ми финансового и иного законодательства.

>

* СЗ РФ. 1998. № 10. Ст. 4968.

Особенности правоотношений, возникающих при обязатель­ном страховании, позволяют отнести их к кругу правоотношений, регулируемых финансовым правом. Так, характерными чертами страховых правоотношений по обязательному страхованию, как и финансовых правоотношений, являются: во-первых, установле­ние государством видов, порядка и условий обязательного страхо­вания, осуществляемого за счет средств самих страхователей, на­личие государственного контроля (надзора) в этой сфере либо не­посредственное участие государства (уполномоченного им органа) в качестве обязательного субъекта отношений по обязательному государственному страхованию; во-вторых, применение при регу­лировании возникновения, изменения и прекращения этих право­отношений императивного метода (метода государственно-власт­ных велений).

Прежде чем перейти к рассмотрению действующих в РФ видов обязательного страхования, следует заметить, что в соответствии с п. 3.2 «Основных направлений развития национальной системы страхования в Российской Федерации в 1998—2000 годах» поста­новлено к числу важнейших видов обязательного страхования в целях соотнесения их (видов) с основными целями социально-эко­номического развития страны, отнести обязательное страхование ответственности владельцев транспортных средств, работодате­лей, отдельных категорий производителей продукции, работ и услуг (в том числе оценщики, регистраторы); ряд программ обяза­тельного государственного страхования (страхование военнослу­жащих, государственных служащих, государственного имущест­ва). При этом поставлена задача — в сжатые сроки на основе феде­рального закона регламентировать порядок осуществления уже введенных видов обязательного страхования (на сегодняшний день их число превышает 40), пересмотреть либо отменить ряд действующих нормативных актов, устанавливающих виды обяза­тельного страхования.

Рассмотрим более подробно основные виды обязательного госу­дарственного страхования, действующие в Российской Феде­рации.

До вступления в силу в марте 1996 г. ч. 2 ГК РФ было преду­смотрено обязательное страхование принадлежащего гражданам имущества,* поименованного в законодательстве. К имуществу, подлежащему обязательному страхованию, относилось: находящиеся в собственности граждан строения (жилые дома, садовые домики, дачи, хозяйственные постройки), а также животные (крупный рогатый скот, лошади и верблюды).

>

* См.: Указ Президиума Верховного Совета СССР от 2 октября 1981 г.//ВВС. 1981. №40. Ст. 111.

Обязательное страхование строений проводилось на случай их уничтожения или повреждения в результате пожара, взрыва, удара молнии, наводнения, землетрясения, бури, урагана, цуна­ми, ливня, обвала, оползня, паводка, селя, выхода подпочвенных вод, необычных для данной местности, продолжительных дождей и обильного снегопада, аварии отопительной системы, водопровод­ной и канализационной сетей, а также когда для прекращения распространения пожара или в связи с внезапной угрозой какого-либо стихийного бедствия было необходимо разобрать строения или перенести их на другое место. При этом не подлежали обяза­тельному страхованию ветхие строения, если они не использова­лись для каких-либо хозяйственных нужд, а также строения, при­надлежащие гражданам, место пребывания которых неизвестно. Исчисление стоимости (оценки) строений для целей обязательного страхования производилось по оценочным нормам с учетом износа строений. В сельской местности эта оценка производилась органа­ми страхования, а в городской местности — органами коммуналь­ного хозяйства.

Обязательное страхование животных проводилось на случай их гибели в результате болезней, несчастных случаев и стихийных бедствий, а также вынужденного убоя. Стоимость животных опре­делялась по средним ценам на соответствующей территории в за­висимости от вида и возрастной группы.

Размер страховых взносов устанавливался страховщиком.

В настоящее время страхование имущества и животных осу­ществляется на основе добровольного страхования. Однако, с уче­том постановления Правительства РФ от 1 октября 1998 г., одоб­рившего «Основные направления развития национальной системы страхования Российской Федерации в 1998—2000 годах», в целях освобождения бюджета от расходов на возмещение убытков при наступлении страховых случаев, как это предусматривается основ­ной позицией страхования в странах с развитой рыночной эконо­микой и с учетом международной практики страховой деятельнос­ти, страхование строений, а в определенных случаях и животных, должно быть вновь отнесено законодателем к обязательному виду страхования (за счет средств страхователя).

Разновидностью обязательного страхования имущества, уста­новленного Федеральным законом «О пожарной безопасности», является противопожарное страхование имущества, находящегося в ведении, пользовании либо распоряжении предприятий (в том числе иностранных юридических лиц), осуществляющих на тер­ритории России предпринимательскую деятельность, за счет средств названных предприятий.

Обязательное страхование может быть не толькоимуществен­ным, но и личным, а также платным и бесплатным.

Основным видом обязательного личного страхования является обязательное личное страхование пассажиров, осуществляемое на основании Указа Президента РФ «Об обязательном личном страховании пассажиров»* от 7 июля 1992 г. (в редакции Указа Президента РФ от 6 апреля 1994 г.).** В Российской Федерации за счет взносов страхователей осуществляется страхование от не­счастных случаев пассажиров воздушного, железнодорожного, морского, внутреннего водного и автомобильного транспорта, а также туристов и экскурсантов, совершающих междугородные экскурсии по линии туристическо-экскурсионных организаций на время поездки или полета.

>

* САПП. 1992. № 2. Ст. 35.

** САПП. 1992. №2. Ст. 35; 1994. №15. Ст. 1174; СЗ РФ. 1998. №30. Ст. 3757.

Обязательное страхование не распространяется на пассажи­ров: всех видов транспорта международных сообщений; железно­дорожного, морского, внутреннего водного и автомобильного транспорта пригородного сообщения; морского и внутреннего вод­ного транспорта внутригородского сообщения и переправ, а также автомобильного транспорта на городских маршрутах.

Размеры страхового тарифа по обязательному личному страхо­ванию пассажиров (туристов, экскурсантов) устанавливаются страховщиками по согласованию с Министерством транспорта РФ либо Министерством путей сообщения РФ и утверждаются феде­ральным органом исполнительной власти по надзору за страховой деятельностью.* Сумма страхового платежа включается в стои­мость билета (путевки) и взимается с пассажира (туриста, экскур­санта) транспортной организацией независимо от ее организацион­но-правовой формы собственности. Обязательное страхование может быть и бесплатным: так, пассажиры (туристы, экскурсан­ты), пользующиеся правом бесплатного проезда в Российской Федерации, подлежат обязательному страхованию без уплаты ими страхового взноса.

>

* В таком же порядке происходит и само формирование резервных фондов. См., например, действующее Положение о порядке формирования и использования резерва предупредительных мероприятий по обязательному личному страхованию пассажиров, перевозимых автомобильным транспортом в международном сообще­нии от 16 января 1995г., утв. руководителем Росстрахнадзора и директором Депар­тамента автомобильного транспорта (Экономическая газета. 1995. № 5).

Страховая сумма по обязательному личному страхованию пас­сажиров установлена в размере 120 установленных законом на дату приобретения проездных документов минимальных размеров

оплаты труда. В случае смерти застрахованного лица эта сумма выплачивается полностью, при получении же травмы выплачива­ется часть суммы, соответствующая степени тяжести.

Обязательное личное страхование пассажиров осуществляется путем заключения договоров между соответствующими транс­портными, транспортно-экспедиторскими предприятиями и стра­ховщиками. Страховщики для осуществления названного вида страхования обязаны получить лицензию в порядке, предусмот­ренном действующим законодательством — т.е. в Министерстве финансовРФ.*

>

* О страховании пассажиров железнодорожного транспорта и воздушных судов см. также ст. 1 Федерального закона «О федеральном железнодорожном транспорте» от 25 августа 1995 г. // СЗ РФ. 1995. № 35. Ст. 3505; ст. 133 ВК РФ // СЗ РФ. 1997. №6. Ст. 711.

Бесплатное обязательное страхование предусмотрено и в неко­торых других случаях. Так, в соответствии со ст. 19 Закона РФ «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» от 11 марта 1992 г. обязательному страхованию за счет средств соответствующего предприятия (объединения) на слу­чай гибели, получения увечья или иного повреждения здоровья в связи с осуществлением сыскных и охранных действий подлежат граждане, занимающиеся частной детективной и охранной дея­тельностью, работающие по найму.*

>

* ВВС. 1992. №17. Ст. 888.

Обязательное страхование, предусмотренное законодательст­вом, может осуществляться: во-первых, без заключения специаль­ного отдельного договора страхования между страховщиком и страхователем и, во-вторых, в форме обязательного заключения договора страхования со страховой компанией.

Примером обязательного вида страхования, заключаемого без оформления специального договора, а лишь путем внесения (упла­ты) страхового платежа является обязательное личное страхова­ние пассажиров, когда застрахованные лица (пассажиры, турис­ты, экскурсанты) не заключают индивидуальных договоровсостраховщиком (страховой компанией). Аналогично осуществля­лось и обязательное страхование строений и животных. В этом слу­чае страховщик лишь осуществлял принудительный сбор страхо­вых премий.

Без заключения договора, непосредственно на основании закона длительное время осуществлялось обязательное государственное страхование военнослужащих Минобороны России и МВД России, хотя инструкции о порядке его осуществления подлежали согласо­ванию между этими министерствами, выступающими в роли стра­хователей, и организациями, которые осуществляли страхование, т.е. страховщиками.* Однако более распространенным является второй вариант осуществления обязательного страхования — с за­ключением индивидуальных договоров страхования.

Обязательное заключение договоров страхования предусмотре­но законом в ряде случаев. К ним относятся:

Во-первых, страхование определенных видов деятельности. Это страхование предусмотрено в целях гарантий возмещения страхователями возможного ущерба в случае причинения его тре­тьим лицам в процессе деятельности страхователя. К ним относят­ся, например, нотариусы, занимающиеся частной практикой. Пос­ледние обязаны заключить договор страхования своей деятельнос­ти.** Аналогичные обязанности возложены на таможенного броке­ра и таможенного перевозчика.***

>

* БНА. 1993. № 9; 1998. № 34. С. 3. Сейчас предусмотрено заключение таких договоров страхователем и страховщиком в пользу третьего лица (СЗ РФ. 1998. № 30. Ст. 3613).

** См.: ст. 18 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате // ВВС. 1993. №10. Ст. 357.

*** См.: ст. 158, 165 ТК РФ//ВВС. 1993. №31.

Во-вторых, предусмотрено обязательное заключение договоров страхования в пользу других лиц. Эти договоры заключаются на случай причинения ущерба самим страхователем либо третьими лицами, но в процессе использования страхователями трудовых и иных навыков, а также личных благ застрахованных лиц. Так, в соответствии со ст. 8 Закона РФ «О донорстве крови и ее компонен­тов» от 9 июня 1993 г.* обязательному страхованию за счет средств службы крови подлежит донор на случай заражения его инфекци­онными заболеваниями при выполнении им донорской функции. В соответствии с Законом РФ «О космической деятельности»** от 20 августа 1993 г. (ст. 25) в редакции Федерального закона от 29 ноября 1996 г. организации и граждане, которые используют (эксплуатируют) космическую технику или по заказу которых осу­ществляются создание и использование (эксплуатация) космичес­кой техники, производят обязательное страхование жизни и здо­ровья космонавтов, работников объектов космической инфраструктуры, а также ответственности за вред, причиненный жизни, здоровью или имуществу других лиц, в порядке и на условиях, которые установлены законом. Воздушным кодексом РФ преду­смотрено обязательное страхование жизни и здоровья членов эки­пажа воздушного судна при исполнении ими служебных обязан­ностей (ст. 132). Федеральным законом «О федеральном железно­дорожном транспорте» предусмотрено обязательное страхование отдельных категорий работников (например выполняющих кон­трольно-инспекционные функции в поездах).

В-третьих, законодательством предусмотрено обязательное страхование некоторых культурных ценностей и иного имущест­ва. Так, при временном вывозе культурных ценностей государст­венными хранилищами (музеями, архивами и т.п.) к заявлению о временном вывозе культурных ценностей в соответствии со ст. 30 Закона РФ «О вывозе и ввозе культурных ценностей» от 15 апреля 1993 г.*** должен быть приложен документ, подтверждающий ком­мерческое страхование временно вывозимых ценностей с обеспече­нием всех случаев страховых рисков, либо документ о государст­венной гарантии финансового покрытия всех рисков, предостав­ленный страной, принимающей культурные ценности.

>

* ВВС. 1993. №28. Ст. 1064.

** Российская газета. 1993. 6 окт.; СЗ РФ. 1996. № 50. Ст. 5609.

*** ВВС. 1993. №20. Ст. 718.

Обязанность страховать за свой счет имущество, оставленное в качестве залога, возложена в соответствии с Законом РФ «О зало­ге» от 29 мая 1992 г. на залогодателя при залоге с оставлением имущества у залогодателя, если иное не предусмотрено договором о залоге.* В соответствии со ст. 50 этого же Закона «при закладе залогодатель, если иное не предусмотрено договором, обязан… за­страховать предмет заклада на его полную стоимость за счет и ,в интересах залогодателя».

>

* См.: ст. 38 Закона РФ «О залоге» //ВВС. 1992. № 23. Ст. 38.

Действующим законодательством предусмотрен также широ­кий перечень случаев обязательного страхования организациями своей ответственности, если они являются владельцами либо поль­зователями особо опасных механизмов или объектов. Например, 21 июля 1997 г. были приняты два Федеральных закона «О про­мышленной безопасности производственных объектов» и «О безо­пасности гидротехнических сооружений», установивших обяза­тельное страхование гражданской ответственности в случае при­чинения вреда жизни, здоровью или имуществу юридических и физических лиц в результате деятельности по эксплуатации на­званных объектов.*

>

* СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3588, 3589.

В отличие от правоотношений по обязательному страхованию в отношениях по обязательному государственному страхованию . одной из сторон всегда выступает государство или уполномочен­ный им орган и страхование осуществляется (для застрахованного) бесплатно — за счет средств бюджета.

Правоотношения по обязательному государственному страхо­ванию в связи с этим в большей своей части относятся к кругу правоотношений, регулируемых финансовым правом.

Законодательством предусмотрено как обязательное личное го­сударственное страхование, так и обязательное имущественное государственное страхование. Перечень случаев обязательного личного страхования, установленный в законодательных актах РФ, более широк по сравнению с обязательным имущественным страхованием.

Обязательное государственное страхование, помимо общей классификации на личное и имущественное, можно подразде­лить на:

а) установленное для лиц, находящихся на государственной

службе;

б) установленное для лиц, пострадавших от радиационных ава­рий на объектах гражданского и военного назначения, от экологи­ческих и иных чрезвычайных катастроф;

в) установленное для лиц, занятых медицинскими и иными научными исследованиями в области вирусологии, оказанием медицинской, психиатрической и других видов помощи, а также лиц, занятых проведением разнообразных спасательных

работ.

Общие положения о гарантиях государственного страхования

государственного служащего закреплены в Федеральном законе «Об основах государственной службы РФ» от 31 тюля 1995 г.* (дей­ствует с изменениями от 18 февраля 1999 г.). Положении о феде­ральной государственной службе, утвержденном Указом Прези­дента РФ от 22 декабря 1993 г., действующего с изменениями** . В соответствии с законодательством государственному служаще­му гарантируется «обязательное государственное страхование на случай смерти, причинения ущерба здоровью и имуществу в связи с исполнением должностных полномочий, а также потери трудо­способности в период прохождения государственной службы или после ее прекращения,но наступившие в результате выполнения служебных обязанностей».

>

*СЗ РФ. 1995. № 31. Ст. 2990; 1999. № 8. Ст. 974.

** САПП. 1993. №52. Ст. 5073; СЗ РФ. 1994. ст.76; 1995. №3. Ст. 174;

№33.Ст.3358.

Гражданский кодекс РФ (ст. 969) закрепил положение о том, что обязательное государственное страхование жизни, здоровья и имущества может быть установлено для определенных категорий государственных служащих в целях обеспечения социальных ин­тересов граждан и государства. Однако само понятие государствен­ных служащих в ГК РФ не уточнено. Анализ Федерального закона «Об основах государственной службы», а также анализ действую­щих в России форм и видов обязательного государственного стра­хования позволяют сделать вывод о том, что эти понятия неодно­значны. Закон «Об основах государственной службы» в ст. 15 гла­сит, что обязательному государственному страхованию подлежат все (а не отдельные категории — как это установлено в ст. 969 ГК РФ) государственные служащие, подпадающие под действие дан­ного Закона. Указанное противоречие должно быть устранено за­конодателем и в ГК РФ должны быть внесены соответствующие изменения. Это связано также и с тем, что в Российской Федерации действует ряд нормативных актов, предусматривающих обяза­тельное государственное страхование лиц, которые хотя и нахо­дятся на службе у государства (работают по найму в государствен­ных организациях), но не являются государственными служащи­ми в смысле названного закона.

В настоящее время установлено государственное обязательное личное страхование для всех работников и сотрудников государ­ственных налоговых инспекций* и налоговой полиции,** всех со­трудников милиции*** и приравненных к ним работников Государ­ственной фельдъегерской службы РФ при Министерстве связи РФ, прокурорских работников,**** судей,***** всех сотрудников кадрового со­става органов внешней разведки,****** всех военнослужащих внутренних войск,******* сотрудников, военнослужащих и работников Государ­ственной противопожарной службы,******** а также военнослужащих и граждан, призванных на военные сборы********* и некоторых других лиц.

>

* Статья 16 Закона РСФСР «О государственной налоговой службе РСФСР»от21 марта 1991 г. с изм. на 8 июля 1999 г.//ВВС. 1991. № 15. Ст. 492.

** Статья 16 Закона РФ «О федеральных органах налоговой полиции» от 24 июня 1993 г. в ред. Федерального закона от 17 декабря 1995 г. // ВВС. 1993. № 29. Ст. 1114; СЗ РФ. 1995. № 51. Ст. 4973.

*** Статья 29 Закона РФ «О милиции» от 18 апреля 1991 г. с изм. и доп. на 31 марта 1999 г. // ВВС. 1991. № 16. Ст. 503; СЗ РФ. 1996. № 25. Ст. 2964; 1999. № 14. Ст. 16.66.

**** Статья 45 Закона РФ «О прокуратуре Российской Федерации» // ВВС. 1992. № 8. Ст. 366; СЗ РФ. 1995. № 47. Ст. 4472; 1999. № 7. Ст. 878.

***** Статья 20 Закона РФ «О статусе судей в Российской Федерации» // ВВС. 1992. № 30. Ст. 1792; СЗ РФ 1995 № 26. Ст. 2399.

****** Статья 22 Федерального закона «О внешней разведке» от 10 января 1996 г. // СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 143.

******* Статья 43 Федерального закона «О внутренних войсках Министерства внут­ренних дел Российской Федерации» от 6 февраля 1997 г. // СЗ РФ. 1997. № 6. Ст.711.

******** Статья 9 Федерального закона «О пожарной безопасности» от 21 сентября 1994 г. // СЗ РФ. 1994. № 35. Ст. 3649; 1995. № 35. Ст. 3503; 1996. № 17. Ст. 1911;

1998. №4. Ст. 430.

********* Статья 18 Федерального закона «О статусе военнослужащих» от 27 мая 1998 г. // СЗ РФ. 1998. № 22. Ст. 2331.

Подлежат обязательному государственному личному страхова­нию работники органов, осуществляющих приватизацию,* а также должностные лица таможенных органов РФ.** На должност­ных лиц органов, осуществляющих оперативно-розыскную дея­тельность, распространяются гарантии правовой и социальной за­щиты сотрудников тех органов, в штаты которых они входят.***

>

* Пункт 16.1 Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации. Утв. Указом Президента РФ от 24 декабря 1993 г. // САПП. 1994. № 1. Ст. 2; СЗ РФ. 1996. № 12. Ст. 1064;

1997.№ 30.Ст.3608; № 41.Ст. 4676; 1998. № 29.Ст.3538.

** Статья 431 Таможенного кодекса РФ; ст. 42 Федерального закона «О службе в таможенных органах Российской Федерации» от 21 июля 1997 г. // СЗ РФ. 1997. № 30.Ст.3586.

*** См.: ст. 16,18 Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности в Российской Федерации».

Страховыми случаями при обязательном государственном лич­ном страховании являются:

а) для лиц гражданских специальностей — судей, прокурор­ских работников, работников органов, осуществляющих привати­зацию, и др. — гибель (смерть) застрахованного лица, причинение телесных повреждений или иного вреда здоровью, исключающих (либо не исключающих) возможность заниматься в дальнейшем профессиональной деятельностью;

б) для военнослужащих и приравненных к ним лиц — гибель (смерть), увечье (ранение, контузии, травмы) или заболевание, по­лученные в период прохождения ими военной (иной приравнен­ной) службы или военных сборов и некоторые другие.

Законодательство устанавливает различные размеры, выплат по обязательному личному государственному страхованию приме­нительно для каждой группы застрахованных лиц.

Рассмотрим более подробно случаи и размеры выплат по обяза­тельному государственному страхованию судей, работников про­куратуры, сотрудников милиции и военнослужащих.

В соответствии с Законом РФ «О статусе судей в Российской Федерации» в редакции Федерального закона от 21 июня 1995 г.* (ст. 20) страховые суммы выплачиваются в случаях гибели (смер­ти) судьи в период работы либо после увольнения с должности, если она наступила вследствие телесных повреждений или иного повреждения здоровья — его наследникам в размере пятнадцати­летней заработной платы судьи.

>

* СЗ РФ. 1995. № 26. Ст. 2399; см. также: Федеральный закон «О государст­венной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов» (СЗ РФ. 1995. № 17. Ст. 1455; 1998. № 30. Ст. 6313; 1999. № 2. Ст. 238).

При причинении судье увечья или иного повреждения здоро­вья, исключающих дальнейшую возможность заниматься профес­сиональной деятельностью, страховая сумма выплачивается в раз­мере трехлетней заработной платы судьи, а в случаях причинения телесных повреждений или иного повреждения здоровья, не по­влекших стойкой утраты трудоспособности, которые бы исключа­ли дальнейшую возможность заниматься профессиональной дея­тельностью, — в размере годовой заработной платы судьи.

В случае причинения судье увечья или иного повреждения здо­ровья, исключающих дальнейшую возможность заниматься про­фессиональной деятельностью, ему ежемесячно выплачивается возмещение в виде заработной платы занимающего соответствую­щую должность судьи.

При этом пенсия по инвалидности, назначенная судье в связи с увечьем, а равно другие виды пенсий, назначенные как до, так и после увечья, в счет возмещения вреда не засчитываются. Также не засчитываются в счет возмещения вреда заработок, получаемый потерпевшим судьей после увечья, а также выплаты, полученные им по обязательному государственному страхованию.

В случае гибели (смерти) судьи нетрудоспособным членам его семьи, находящимся на его иждивении, ежемесячно выплачивает­ся возмещение в размере заработной платы занимающего соответ­ствующую должность судьи за вычетом доли, приходившейся на самого судью, без зачета выплат по обязательному государственному страхованию, пенсии по случаю потери кормильца, а равно иных пенсий, заработков, стипендий и других доходов.

Указанный порядок выплаты применяется и в случае гибели (смерти) пребывавшего в отставке судьи, членам семьи которого, находившимся на его иждивении, ежемесячно выплачивается воз­мещение исходя из размера назначенного судье пожизненного со­держания.

Ущерб, причиненный уничтожением или повреждением иму­щества, принадлежащего судье или членам его семьи, подлежит возмещению ему или членам его семьи в полном объеме.

Порядок и условия осуществления государственного обязатель­ного страхования работников органов прокуратуры (прокуроров и следователей) определяются Федеральным законом «О Прокура­туре Российской Федерации» в редакции Федерального законаот 17 ноября 1995 г. с изм. от 10 февраля 1999 г. (ст. 45).

Прокуроры и следователи подлежат обязательному государст­венному личному страхованию так же, как и судьи, за счет средств федерального бюджета на сумму, равную 180-кратному размеру их среднемесячного денежного содержания (т.е. их трехлетнему зара­ботку). Органы государственного страхования выплачивают стра­ховые суммы в случаях: гибели (смерти) прокурора или следовате­ля в период работы либо после увольнения, если она наступила вследствие причинения телесных повреждений или иного вреда здоровью в связи с их служебной деятельностью, — их наследни­кам в размере, равном 180-кратному размеру среднемесячного де­нежного содержания прокурора или следователя; в случае причи­нения телесных повреждений или иного вреда здоровью, исключа­ющих дальнейшую возможность заниматься профессиональной деятельностью,— в размере, равном 36-кратному размеру их сред­немесячного денежного содержания; и, наконец, в случае причи­нения телесных повреждений или иного вреда здоровью, не по­влекшем стойкой утраты трудоспособности, не повлиявшем на способность заниматься в дальнейшем профессиональной деятель­ностью, — в размере, равном 12-кратному размеру их среднеме­сячного денежного содержания.

В случае причинения прокурору или следователю в связи с их служебной деятельностью телесных повреждений или иного вреда здоровью, исключающих дальнейшую возможность заниматься профессиональной деятельностью, им ежемесячно выплачивается компенсация в виде разницы между их среднемесячным денеж­ным содержанием и назначенной в связи с этим пенсией без учета суммы выплат, полученных по обязательному государственному личному страхованию.

В соответствии с Законом РФ «О милиции» от 18 апреля 1991 г. с изменениями и дополнениями, включая 31 марта 1999 г. все сотрудники милиции, как и судьи и прокуроры, подлежат обяза­тельному государственному личному страхованию за счет средств соответствующих бюджетов, а также средств, поступающих в спе­циальные фонды на основании договоров от организаций.

В случае гибели сотрудника милиции в связи с осуществлением служебной деятельности либо его смерти до истечения одного года после увольнения со службы вследствие ранения (контузии), забо­левания, полученных в период прохождения службы, семье погиб­шего (умершего) и его иждивенцам выплачивается единовремен­ное пособие в размере 10-летнего денежного содержания погибше­го (умершего) из средств соответствующего бюджета с последую­щим взысканием этой суммы с виновных лиц.

При получении сотрудником милиции в связи с осуществлени­ем служебной деятельности телесных повреждений, исключаю­щих для него возможность дальнейшего прохождения службы, ему выплачивается единовременное пособие в размере 5-летнего денежного содержания из средств соответствующего бюджета.

В случае причинения увечья или иного повреждения здоровью сотруднику милиции в связи с осуществлением им служебной де­ятельности денежная компенсация в размере, превышающем сумму назначенной пенсии по указанным в настоящей статье осно­ваниям, выплачивается за счет средств соответствующего бюджета либо средств министерств, ведомств, предприятий, учреждений, организаций, заключивших с милицией договоры.

Ущерб, причиненный имуществу сотрудника милиции или его близким в связи со служебной деятельностью сотрудника мили­ции, возмещается в полном объеме из средств соответствующего бюджета с последующим взысканием этой суммы с виновных лиц (ст. 29 Закона РФ «О милиции»),

С 1 июля 1998 г. введен в действие Федеральный закон «Об обязательном государственном страховании жизни и здоровья военнослужащих, граждан, призванных на военные сборы, лиц рядового и начальствующего состава органов внутренних дел Рос­сийской Федерации, сотрудников учреждений и органов уголовно-исполнительной системы и сотрудников федеральных органов на­логовой полиции» от 28 марта 1998 г. в ред. Федерального закона от 21 июля 1998 г., которым впервые комплексно урегулированы условия и порядок осуществления обязательного государственно­го страхования жизни и здоровья военнослужащих и приравнен­ных к ним в обязательном государственном страховании лиц.

Страхователями в данном случае являются федеральные орга­ны исполнительной власти, в которых законодательством РФ предусмотрены военная служба, служба, военные сборы.

Застрахованными лицами являются военнослужащие и при­равненные к ним в обязательном государственном страховании лица.

Закон выделяет и такую категорию лицкак «выгодоприобретатели», к которым в данном случае относятся, помимо застрахован­ных лиц, в случае гибели (смерти) застрахованного лица супруг застрахованного лица, его родители (усыновители) либо дедушка и бабушка — при условии отсутствия у него родителей, если они воспитывали или содержали его не менее трех лет, отчим и мачеха — если они воспитывали его не менее пяти лет, несовершенно­летние дети, а также совершеннолетние дети, если они стали инва­лидами до достижения 18 лет, а также обучающиеся в образова­тельных учреждениях до окончания обучения или до достижения ими 23 лет, подопечные застрахованного лица.

Страховщиками в данном случае могут быть страховые органи­зации, избранные на конкурсной основе, имеющие лицензиинаосуществление обязательного государственного страхования и за­ключившие со страхователями договоры обязательного государст­венного страхования.

Законодатель установил особый порядок лицензирования дея­тельности названных страховщиков и дополнительные меры кон­троля за их деятельностью.

Так, лицензии выдаются страховым организациям федераль­ным органом по надзору за страховой деятельностью лишь при условии их соответствия установленным законом требованиям по защите государственной тайны.

При этом к деятельности по обязательному государственному страхованию не допускаются страховые организации, уставный капитал которых сформирован с участием иностранных инвести­ций. Эти организации должны иметь практический опыт работы в области личного страхования не менее одного года и подтвержденные показатели финансовой надежности, гарантирующие финан­совую обеспеченность взятых на ответственность страховых обяза­тельств.

Кроме того, за деятельностью страховщиков устанавливается дополнительный контроль, осуществляемый наблюдательными советами (комитетами), состоящими из полномочных представи­телей страхователей и страховщиков.

Законом закреплены виды страховых случаев, при которых вы­плачивается страховое возмещение и определены размеры страхо­вых сумм.

Так, в случае гибели (смерти) застрахованного лица в период прохождения военной службы, службы, военных сборов, либо до истечения одного года после увольнения с военной службы, со службы, после окончания военных сборов вслед­ствие увечья (ранения, травмы, контузии) или заболевания, полученных в период

прохождения военной службы, службы, военных сборов, выплачивается 25 окла­дов каждому выгодоприобретателю.

В случае установления застрахованному лицу инвалидности I группы ему вы­плачивается 75 окладов, II группы — 50 и III группы – 25 окладов.

В случае получения тяжелого увечья (ранения, травмы, контузии) выплачива­ется 10 окладов, а легкого — 5 окладов.

В случае же досрочного увольнения в связи с признанием ко­миссией ограниченно годными к военной службе вследствие уве­чья или заболевания, полученных в период прохождения военной службы, — 5 окладов.

Отметим, что законодатель впервые в данном законе закрепил понятие и содержание договора обязательного государственного страхования, указав, что он заключается между страхователем и страховщиком в пользу третьего лица — застрахованного лица (выгодоприобретателя) в письменной форме на один календарный год. Порядок пролонгации договора оговаривается при его заклю­чении.

Законом установлена дополнительная ответственность страхо­вателя за невыполнение обязанностей по государственному стра­хованию. Это связано с особым (императивным) методом регули­рования страховых отношений при обязательном государственном страховании.

В случае незаключения либо заключения страхователем до­говора на условиях, ухудшающих положение застрахованного лица, при наступлении страхового случая он несет ответст­венность на тех же условиях, на каких должна быть выплачена страховая сумма при надлежащем государственном страхо­вании.

Размер страхового тарифа по обязательному государственному страхованию определяется страховщиком по согласованию со страхователем и федеральным органом исполнительной власти, обеспечивающим проведение единой государственной финансовой и бюджетной политики.

Источники выплат страховых возмещений устанавливаются законодателем для каждой группы застрахованных лиц.

Так, обязательное страхование военнослужащих осуществля­ется за счет средств, выделяемых страхователям на эти цели из соответствующих бюджетов, а страхование прикомандированных лиц — за счет средств, выделяемых на эти цели соответствующим федеральным органом исполнительной власти, от которого они прикомандированы.

Сотрудники милиции страхуются за счет средств соответствую­щих бюджетов, т.е. за счет федерального бюджета, бюджетов субъ­ектов РФ, местных бюджетов (в зависимости от источника финан­сирования соответствующего подразделения милиции), а также средств, поступающих в организации на основании договоров, за­ключенных в установленном порядке.

Обязательное государственное страхование жизни и здоровья судей и прокурорских работников осуществляется за счет средств федерального бюджета; работников органов, осуществляющих приватизацию, — за счет средств бюджетов всех уровней и доходов от приватизации.

Помимо обязательного государственного личного страхова­ния для судей, сотрудников милиции, сотрудников налоговой полиции, органов, осуществляющих приватизацию, а также военнослужащих (кроме призванных на военные сборы) уста­новлено и обязательное государственное имущественное стра­хование.

Страховым случаем по данному виду государственного страхо­вания является причинение ущерба уничтожением или поврежде­нием имущества, принадлежащего застрахованному лицу или чле­нам его семьи, в связи с осуществлением служебной деятельности. Ущерб подлежит возмещению в полном объеме из средств соответ­ствующего бюджета — бюджета, из которого по действующему за­конодательству производится возмещение по обязательному госу­дарственному личному страхованию.

Основанием для отказа в выплате страховых сумм лицам, под­лежащим обязательному государственному личному и имущест­венному страхованию, является только приговор или постановле­ние суда в отношении лица, признанного виновным в гибели (смер­ти) застрахованных лиц, причинении им телесных повреждений либо уничтожения (повреждения) их имущества, которым уста­новлено, что эти события не связаны с их служебной деятельнос­тью. Военнослужащим, сотрудникам налоговой полиции страхо­вая сумма не будет выплачиваться если страховой случай: а) насту­пил вследствие совершения застрахованным лицом деяния, при­знанного судом общественно опасным; б) находится в установлен­ной судом прямой причинной связи с алкогольным, наркотичес­ким или токсическим опьянением застрахованного лица; в) явля­ется результатом доказанного судом умышленного причинения за­страхованным лицом вреда своему здоровью или самоубийства за­страхованного лица (за исключением случая, если смерть послед­него наступила вследствие самоубийства и к этому времени застра­хованное лицо находилось на военной службе, службе не менее двух лет).

В соответствии с приведенной выше классификацией обяза­тельного государственного страхования можно выделить также обязательное государственное страхование лиц, пострадавших от радиационных аварий на объектах гражданского и военного на­значения, экологических и иных катастроф.

Так, в соответствии с Законом РСФСР «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катас­трофы на Чернобыльской АЭС»* все граждане Российской Федера­ции, подвергшиеся радиоактивному воздействию вследствие чер­нобыльской катастрофы, независимо от места проживания, подле­жат обязательному бесплатному государственному страхованию личности от риска радиационного ущерба. Размер страхового воз­мещения с 26 апреля 1986 г., т.е. с момента катастрофы на Черно­быльской АЭС, был установлен в 200-кратной максимальной сумме установленного законом размера минимальной месячной оплаты труда на день выплатыстраховой суммы.

>

*' ВВС. 1991. №21. Ст. 699.

Страховым событием является развитие у застрахованного за­болевания, установление группы инвалидности, а также его смерть (гибель) вследствие чернобыльской катастрофы, в том числе до вступления Закона в силу. При этом граждане имеют право на одновременное заключение договора добровольного стра­хования здоровья в любых страховых компаниях.

В соответствии с п. 7 постановления Верховного Совета РФ «О порядке введения в действие Закона РФ «О внесении измене­ний и дополнений в Закон РСФСР «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС»** от 18 июня 1992 г. установленные в Законе компенсации и льготы распространены на лиц, получивших или перенесших лучевую болезнь или ставших инвалидами вследствие радиационных аварий и иных последствий на других (кроме Чер­нобыльской АЭС) атомных объектах гражданского или военного назначения, в результате испытаний, учений и иных работ, свя­занных с любыми видами ядерных установок, включая ядерное оружие и космическую технику, а также на лиц из числа летно-подъемного, инженерно-технического состава гражданской авиа­ции и служебных пассажиров, выполнявших в составе экипажей воздушных судов и их служебных пассажиров в период с 1957 По 1990 г. полеты с целью радиационной разведки с момента ядерного выброса (взрыва) с последующим сечением и сопровождением ра­диоактивного облака, его исследованиями, регистрацией мощнос­ти доз в эпицентре взрывов (аварий) и по ядерно-радиационному следу при испытаниях ядерного оружия, ликвидации последствий ядерных и радиационных аварий на объектах гражданского и военного назначения.

>

* ВВС. 1992. № 32. Ст. 1861; СЗ РФ. 1995. № 48. Ст. 4561; Российская газета. 1996.17 дек.; СЗ РФ. 1997. № 47. Ст. 5341.

В соответствии со ст. 7 Закона РФ «О закрытом административ­но-территориальном образовании» от 14 июля 1992 г. обязатель­ному бесплатному государственному страхованию подлежат граж­дане, проживающие или работающие в закрытом административ­но-территориальном образовании на случай причинения ущерба их жизни, здоровью и имуществу из-за радиационного или иного воздействия при аварии на предприятии и (или) объектах.*

>

* ВВС. 1992.№ЗЗ.Ст.1915;СЗРФ.1996.№49.Ст.5503;1998.№31.Ст.3822.

В соответствии со ст. 11, 23 Закона РСФСР «Об охране окру­жающей природной среды»* в Российской Федерации осуществля­ется не только добровольное, но и обязательное государственное экологическое страхование предприятий, учреждений, организа­ций, а также граждан, объектов их собственности и доходов на случай экологического и стихийного бедствий, аварий и катас­троф. Порядок экологического страхования и использования фон­дов устанавливается Правительством РФ.

>

* ВВС. 1992. № 10. Ст. 457; 1993. № 29. Ст. 1111.

И, наконец, последней разновидностью обязательного государ­ственного страхования является страхование лиц, занятых меди­цинскими и иными научными исследованиями, оказанием меди­цинской, психиатрической и других видов помощи, а также лиц, занятых проведением разнообразных спасательных работ.

Так, подлежат обязательному государственному страхованию работники, занятые оказанием медицинской помощи населению, проведением научных исследований по проблемам вирусологии и производством вирусных препаратов, на случай инфицирования вирусом иммунодефицита человека при исполнении ими служеб­ных обязанностей, а также наступления в связи с этим инвалид­ности или смерти от СПИДа.*

>

* См.: пост. Кабинета Министров СССР от 26 апреля 1990 г. // СП СССР. 1991. №11.Ст.48.

Аналогичные права установлены врачам-психиатрам, иным специалистам, медицинскому и другому персоналу, участвующе­му в оказании психиатрической помощи.* В соответствии с постановлением Правительства РФ от 8 июня 1993 г., утвердившим Положение о горноспасательной службе в транспортном строительстве, обязательному государственному страхованию подлежит военизированный личный состав горно­спасательной службы в транспортном строительстве на случай уве­чья, инвалидности или смерти.** Федеральным законом «Об ава­рийно-спасательных службах и статусе спасателей» от 22 августа 1995 г.*** для указанной категории лиц установлено аналогичное обязательное бесплатное личное страхование (ст. 31).

>

* Статья 22 Закона РФ «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании» от 2 июля 1992 г. // ВВС. 1992. № 33. Ст. 1913.

** САПП. 1993. №25. Ст. 2365.

*** СЗ РФ. 1995. №35. Ст. 3503.

Все рассмотренные виды обязательного страхования (в том числе и государственного) проводятся вне зависимости от соглаше­ния сторон (страховщика и страхователя) на условиях, установ­ленных государством. Значение обязательного страхования за­ключается в том, что оно дает возможность оказания существенной материальной помощи при сравнительно небольших по размеру страховых взносах, что становится возможным только при макси­мально широком круге лиц, участвующих в правоотношениях по обязательному страхованию. Кроме того, обязательное страхова­ние гарантирует использование части страховых взносов на созда­ние в предусмотренном законодательством порядке резервов для финансирования мероприятий по предупреждению несчастных случаев.

КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ

1. Определите понятие страхования в экономическом, материальном и правовом аспектах.

2. В каких формах выступает страхование в Российской Федерации? Какова роль страхования?

3. Какие виды страхования существуют в России?

4. В чем отличие страхования в собственном смысле этого слова от социального страхования? Назовите источники права по названным фор­мам страхования.

5. Какая связь существует между замкнутым характером перераспре­делительных отношений при страховании и размером риска каждого страхователя, а также размерами страховых платежей?

6. Каковы основные функции страхования? Проанализируйте каж­дую из них.

7. Осуществляется ли в настоящее время в сфере страхования государ­ственное управление? Если да, то на какой орган оно возложено? Если нет, то чем оно заменено?

8. Какова связь между страховой и коммерческой деятельностью?

9. Составьте графическую схему отношений, регулируемых финансо­вым правом в области страхования.

10. Как организовано государственное страхование в России? Чем раз­личаются права страхователя при обязательном и при добровольном госу­дарственном страховании?

11. Проанализируйте полномочия государства по регулированию страховой деятельности негосударственных страховых организаций.

12. Чем обусловлена взаимозависимость рыночных условий хозяйст­вования и создания страховых фондов?

13. Какие методы применяются в целях создания страховых фондов в Российской Федерации?

14. Назовите виды обязательного личного и имущественного страхо­вания, установленные законодательством.

15. Каковы важнейшие задачи развития национальной системы стра­хования? Разработайте 1—2 собственных предложения по усовершенст­вованию правового регулирования обязательного государственного стра­хования в России.

5. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ФИНАНСИРОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ РАСХОДОВ

5.1. Государственные и муниципальные расходы как финансово-правовая категория

5.1.1. Понятие и система государственных и муниципальных расходов

В современных условиях формирования новых экономических отношений в Российской Федерации, сопровождающихся ослож­нением финансовой ситуации в стране, в том числе и недостаточ­ностью финансовых ресурсов, важное значение имеет четкость в правовом регулировании порядка использования последних, т.е. осуществления государственных и муниципальных расходов.

Выражение «государственные (и муниципальные) расходы» можно понимать в различных аспектах. Например, как конкрет­ные суммы затрат государства и муниципальных образований, произведенных ими в целях выполнения своих функций и задач. Такое понимание имеет значение для учета средств, анализа рас­ходов и определения перспектив социально-экономической поли­тики и других направлений развития государства. Следует отме­тить публичный характер этих расходов.

Помимо этого, данная категория имеет организационный и юри­дический аспекты, выступая в качестве составной части финансо­вой деятельности государства и муниципальных образований, а. именно деятельности но использованию находящихся в их собст­венности и распоряжении денежных средств. Ей присущи все общие особенности финансовой деятельности государства и муни­ципальных образований при наличии специфических черт, свой­ственных данному ее этапу. Особенно следует отметить, что эта часть (направление) финансовой деятельности находится во взаи­мозависимости с другими ее направлениями: образованием денеж­ных фондов, их распределением; неотъемлемым ее элементом дол­жен быть также финансовый контроль. Все это особенно наглядно

проявляется в условиях финансовых трудностей государства, уг­лубляющихся принятием решений, не подкрепленных наличием необходимой финансовой базы, ослаблением государственного контроля за использованием финансовых ресурсов.

В процессе деятельности по осуществлению государственных и муниципальных расходов возникает широкий круг отношений, регулируемых финансовым правом, а в связи с ней — и другими отраслями права — гражданским, административным и др. В фи­нансовых правоотношениях в данном случае участвуют государ­ственные и муниципальные предприятия, организации, учрежде­ния,их вышестоящие органы, а также банки, через которые про­изводится выдача средств. В таких правоотношениях могут участ­вовать и негосударственные или немуниципальные организации, если государственные органы власти или органы местного самоуп­равления примут специальные решения о выделении им государ­ственных или муниципальных средств.

Совокупность финансово-правовых норм, регулирующих упо­мянутые финансовые отношения, представляет собой раздел осо­бенной части финансового права, состоящий из ряда финансово-правовых институтов, которые отражают специфику различных правовых режимов государственных и муниципальных расходов.

Таким образом, государственные и муниципальные расходы получают свое выражение в соответствующих финансово-право­вых институтах и правоотношениях. Они обладают характерными чертами финансового права и финансовых правоотношений в целом и связанными с ними конкретизирующими особенностями.

Совокупность упомянутых правовых институтов в финансово-правовой литературе принято именовать «Правовое регулирова­ние государственных (и муниципальных) расходов».

Анализируя содержание финансово-правовых институтов госу­дарственных и муниципальных расходов, следует обратить внима­ние на их тесную связь с институтами бюджетного права, государ­ственных и муниципальных внебюджетных фондов, финансов го­сударственных и муниципальных предприятий: регулируемые ими отношения получают развитие в процессе осуществления го­сударственных и муниципальных расходов как завершающем этапе реализации государственных и местных бюджетов, бюдже­тов внебюджетных фондов, финансовых планов предприятий. На этом этапе происходит использование выделенных для расходов средств всеми их непосредственными получателями.

Отсюда ясно исключительно важное практическое значение финансово-правовых институтов государственных и муниципаль­ных расходов, четкости составляющих их правовых норм как ме­ханизма, способствующего экономному и эффективному использо­ванию государственных и муниципальных денежных средств строго по целевому назначению в соответствии с утвержденными программами, планами, и приоритетами. Особенно это актуально для последнего времени, когда в сложнейших условиях бюджетно­го дефицита наблюдаются многочисленные факты отвлечения бюджетных средств на непредусмотренные мероприятия и даже «исчезновение» их в неизвестном направлении, выхода из-под го­сударственного контроля.

Государственные и муниципальные расходы представляют в своей совокупности определенную систему и классифицируются по разным основаниям.

Прежде всего в зависимости от форм собственности субъектов, осуществляющих публичные расходы, их следует подразделить на государственные и муниципальные.

В развитие этой классификации можно подразделить расходы на три группы соответственно уровням организации власти в Рос­сийской Федерации: федеральные расходы; расходы субъектов Фе­дерации, которые вместе с федеральными составляют государст­венные расходы, и расходы местного значения, или муници­пальные.

Вместе с тем требует уяснения вопрос о составных частях го­сударственных и муниципальных расходов, исходя из источников их финансирования: ограничивается ли их содержание только рас­ходами за счет бюджетных средств или оно является более широ­ким? В финансово-правовой литературе широко распространен­ным является мнение о нетождественности понятий «бюджетные расходы» и «государственные и муниципальные расходы», о соот­ношении их как части и целого. Однако высказаны и иные или недостаточно четко выраженные по этому поводу суждения.* Более убедительным и практически значимым представляется первое из упомянутых здесь мнений. Действительно, бюджетные расходы, хотя и являются решающими в составе государственных и муниципальных расходов, тем не менее составляют лишь часть их, не охватывая всех затрат государства (муниципальных образо­ваний). Другая часть расходов производится за счет средств государственных и муниципальных внебюджетных фондов, которые, как и бюджетные средства, входят в состав соответствующей казны, а также за счет средств государственных и муниципальных предприятий.

>

Худяков А.И. Основы теории финансового права. Алма-Ата, 1995. С. 214.

Следовательно, в зависимости от источников получения рас­ходных средств, а также порядка их планирования и использова­ния расходы можно подразделить на: а) централизованные, осу­ществляемые за счет бюджета и государственных (муниципаль­ных) внебюджетных фондов; б) децентрализованные, осущест­вляемые государственными и муниципальными предприятиями за счет тех средств, которые получены ими самими в результате их собственной деятельности и остаются в их распоряжении.

В зависимости от характера участия в общественном производ­стве выделяются расходы на финансирование: а) оборотных средств (текущих расходов); б) основных фондов (капитальных вложений); в) создание резервов.

Существенное значение для характеристики целевых направ­лений государственных и муниципальных расходов имеет класси­фикация их по функциональному признаку. Законодательная ос­нова такой классификации заложена Федеральным законом «О бюджетной классификации Российской Федерации» от 15 ав­густа 1996 г. с последующими изменениями *.

>

* СЗ РФ. 1996. № 34. Ст. 4030; 1998. № 10. Ст. 1144; № 13. Ст. 1442.

Хотя Закон установил ее только в отношении бюджетов, в опре­деленной части она применима к государственным и муниципаль­ным расходам в целом. Так, в составе последних можно выделить направления расходов на:

а) отрасли хозяйства — промышленность, строительство, сель­ское хозяйство и т.д.;

б) социально-культурную сферу и науку;

в) охрану окружающей природной среды;

г) оборону;

д) правоохранительную деятельность, обеспечение безопаснос­ти, функционирование судебной системы;

е) международную деятельность;

ж) государственное управление и местное самоуправление, включая функционирование представительных и исполнитель­ных органов власти;

з) создание запасов и резервов:

и) прочие расходы.

Можно заметить ряд общих характеристик, свойственных ка­тегориям государственных (муниципальных) как расходов, так и

доходов. Расходы, как и доходы, подразделяются на централизо­ванные и децентрализованные, а также на федеральные, расходы субъектов Федерации и местные (муниципальные), или более обоб­щенно — на государственные и местные (муниципальные).

Государственные (муниципальные) расходы и государствен­ные (муниципальные) доходы — тесно взаимно связанные кате­гории. Объем расходов находится в прямой зависимости от объема доходов. При их несоответствии наступают негативные последст­вия — бюджетный дефицит, инфляция национальной валюты в связи с покрытием недостатка средств эмиссией денежных зна­ков, введение дополнительных налогов, использование внутрен­них и внешних займов в больших размерах, чем может выдержать экономика, и т.д., которые могут перерасти в глубокий финансо­вый кризис.

5.1.2. Понятие и правовые принципы финансирования государственных и муниципальных расходов

Государственные и муниципальные расходы осуществляются путем финансирования. Финансирование государственных или муниципальных расходов — это урегулированное правовыми нор­мами выделение (отпуск) государственных или муниципальных денежных средств на безвозмездной и безвозвратной основе, за исключением установленных законодательством условий воз­вратности и возмездности, для деятельности и развития пред­приятий, организаций и учреждений соответственно их зада­чам и функциям.

Но нередко термин «финансирование» применяется, в том числе и в законодательстве, в широком смысле, включая банков­ское кредитование, когда имеется в виду не правовой режим полу­чения средств, а их общий объем, независимо от источников (см., например, ст. 24 Федерального закона «О государственном регу­лировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственно­го назначения» от 16 июля 1998 г.*). Однако в данном случае сле­дует учитывать условность такого выражения, поскольку речь идет о средствах, выдаваемых банком в этом случае на основе кре­дитного договора. Причем эти средства находятся в распоряжении банка в качестве его кредитных ресурсов.

>

* СЗ РФ. 1998. № 29. Ст. 3399.

Что касается финансирования, то банк не вправе распоряжать­ся средствами, направленными на банковские счета организаций в таком порядке. Однако практика свидетельствует и об ином: не­редки случаи использования банками выделенных организациям бюджетных средств в своих интересах, что ставит задачу измене­ния порядка финансирования государственных и муниципальных расходов, усиления государственного контроля и ответственности в этой сфере финансовой деятельности.

В порядке финансирования государственных (муниципаль­ных) расходов в связи с преобразованиями экономики появились новые черты: расширился круг источников финансирования госу­дарственных и муниципальных расходов (что, однако, не свиде­тельствует о достаточности средств), появились новые организаци­онно-правовые формы финансирования.

В настоящее время источниками финансирования государст­венных и муниципальных расходов, включая инвестиции (долго­срочные вложения), выступают средства:

а) государственных и муниципальных бюджетов, причем на ос­новании специально принятых решений они могут быть выделены на срочной, возвратной, платной основе (см., например, ст. 108 Федерального закона «О федеральном бюджете на 1998 год» и ст. 130 Федерального закона «О федеральном бюджете на 1999 год» об использовании средств Бюджета развития);*

б) государственных (муниципальных) внебюджетных фондов;

в) отраслей народного хозяйства — централизованные фонды министерств, ведомств, собственные финансовые ресурсы пред­приятий.

В последнее время в формировании необходимой для финанси­рования финансовой основы усилилось значение заемных и при­влеченных средств. Так, помимо увеличения заемных средств в федеральном бюджете, Правительство РФ разрешило Пенсионно­му фонду РФ осуществить выпуск собственных ценных бумаг (век­селей, облигаций) на сумму до 15 млрд руб.** Придается большое значение привлечению иностранных инвестиций.***

>

* СЗ РФ. 1998. № 13. Ст. 1464; 1999. №9. Ст. 130.

** См.: пост. Правительства РФ от 10 июля 1998 г. № 750 //СЗ РФ. 1998. №28.

Ст. 3370.

*** См.: Федеральный закон «Об иностранных инвестициях в РоссийскойФеде­рации» от 9 июля 1999 г. // Российская газета. 1999. 14 июля.

В расходах многих государственных социально-культурных бюджетных учреждений довольно существенное место стало зани­мать использование полученных ими в результате их собственной деятельности дополнительных, внебюджетных доходов. Это в значительной мере связано с недостаточным бюджетным финансиро­ванием, вызванным финансовыми трудностями в стране.

Переход на новые методы хозяйствования повлек сокращение бюджетных средств, выделяемых в отрасли народного хозяйствам переход предприятий в основном на самофинансирование.

Среди новых организационно-правовых форм финансирования государственных и муниципальных расходов следует отметить такие, как финансирование объектов (программ) на конкурсной основе; выделение грантов (единовременных безвозмездных и без­возвратных пособий с условием соблюдения определенных требо­ваний) обычно образовательным учреждениям, творческим кол­лективам и т.п., как правило, также в порядке конкурсной или другой системы отбора.

Широко распространенной стала многоканальная система фи­нансирования государственных программ с использованием средств бюджетов разных уровней и внебюджетных источников (см., например, утвержденную постановлением Правительства Российской Федерации от 24 июня 1998 г. № 650 Федеральную целевую программу «Развитие медицинской промышленности в 1998—2000 годах и на период до 2005 года).*

>

* СЗ РФ. 1998. №27. Ст. 3178.

Взамен непосредственного финансирования отдельных объек­тов (программ) в качестве меры их государственной поддержки довольно широкое распространение получило предоставление га­рантий и поручительств коммерческим банкам за счет средств федерального бюджета как условие выдачи кредита. Эти гарантии и поручительства могут преобразоваться в государственные расхо­ды за счет федерального бюджета в случае нарушения обязательств по возврату кредита его получателем. Неслучайно в последнее время проводятся меры по сокращению таких гарантий и поручи­тельств (см., например, ст. 101 Федерального закона «О федераль­ном бюджете на 1998 год»).

Важное значение в формировании системы нормативных актов, регулирующих порядок осуществления государственных и муниципальных расходов, имеет выявление принципов их финансирования. Такие принципы находят отражение в действующем законодательстве, хотя и недостаточное. Некоторые из них сложи­лись ранее, другие возникли в годы преобразования экономики. Можно назвать следующие общие принципы финансирования госу­дарственных и муниципальных рас ходов (действующие независи­мо от источников финансирования):

а) плановость; согласно этому принципу расходы должны пла­нироваться на основе государственных или муниципальных пла­нов и программ; в финансовых планах необходимо отражение по­требностей в средствах и источников их удовлетворения; финанси­рование должно осуществляться в меру выполнения плановых за­даний с учетом освоения ранее выданных сумм, в связи с чем важ­ное значение имеет разбивка годовых назначений на периоды;

б) соответствие планируемых расходов объему государствен­ных или муниципальных доходов;

в) целевое направление средств, что означает необходимость помимо указания общей суммы средств, выделяемых получате­лям, определения конкретных мероприятий и целей, на которые они должны быть использованы;

г) соответствие финансируемых расходов охраняемым законом правам и интересам граждан, юридических лиц, государства (Рос­сийской Федерации и ее субъектов), муниципальных образо­ваний;

д) соответствие финансируемых расходов требованиям эколо­гических, санитарно-гигиенических и других установленных за­коном и в соответствии с ним норм;

е) безвозвратность и безвозмездность выделения средств (за ис­ключением случаев, установленных в соответствии с законода­тельством);

ж) контроль за использованием государственных и муници­пальных средств и ответственность за правонарушения в этой об­ласти.

Было бы целесообразно сформулировать и юридически закре­пить принципы финансирования государственных и муниципаль­ных расходов.

Порядок финансирования расходов различается в зависимости от разных факторов, например, от источников финансирования, от предметно-целевого направления средств (различают порядок фи­нансирования капитальных вложений, прироста оборотных средств, текущих расходов и др.).

Вместе с тем можно выделить два основных правовых режима финансирования в зависимости от субъектов, использующих средства:

а) финансирование государственных или муниципальных ком­мерческих организаций, за которыми имущество закрепляется на праве хозяйственного ведения;

б) финансирование государственных или муниципальных уч­реждений, состоящих на бюджете и относящихся к некоммерчес­ким организациям, действующим на праве оперативного управле­ния имуществом, т.е. сметно-бюджетное финансирование.

Промежуточным между ними, обладающим чертами первого и второго режимов, является финансирование казенных предпри­ятий, действующих на праве оперативного управления имущест­вом. Эти предприятия в сравнении с другими государственными (муниципальными) предприятиями имеют особенности в порядке планирования и использования средств.

В названных правовых режимах находят отражение и те право­вые формы финансирования, которые используются по другим ос­нованиям, например по предметно-целевому направлению средств. Поэтому их можно было бы обозначить именно как основ­ные правовые режимы финансирования.

Между этими основными правовыми режимами имеются раз­личия по следующим признакам:

а) по источникам финансирования;

б) по содержанию и порядку утверждения финансовых планов, на основании которых производится финансирование;

в) по предметно-целевому направлению средств;

г) по содержанию прав и обязанностей коммерческих организа­ции и бюджетных учреждений, осуществляющих государствен­ные или муниципальные расходы.

Эти различия отражают особенности задач и сфер деятельности предприятий и учреждений, специфику государственного регули­рования и управления в этих сферах.

Актуальность задач целесообразного, эффективного и эконом­ного расходования государственных (муниципальных) средств вы­зывает потребность в совершенствовании законодательства, право­вых актов, призванных регулировать этот процесс. До настоящего времени по этим вопросам существуют лишь разрозненные право­вые акты или отдельные нормы.

5.1.3. Правовые основы финансирования капитальных вложений

Решающая роль в развитии общественного производства, в обеспечении его нужных темпов, эффективности и в конечном итоге в степени удовлетворения потребностей общества принадле­жит капитальным вложениям, т.е. затратам на воспроизводст­во основных фондов. Недостаточность капитальных вложений гу­бительно сказывается на экономике страны, ведет к негативным последствиям в социальных отношениях, разрушению их устойчи­вости.

Поэтому правовое регулирование порядка осуществления госу­дарственных и муниципальных расходов на капитальные вложе­ния занимают особое место в системе финансово-правовых норм, хотя эти расходы, как и текущие затраты,* в связи с трудностями перехода к новому типу экономики и финансовым кризисом в стра­не резко сократились. Нормативным актом, закрепляющим основ­ные положения о деятельности в данной сфере в целом является Федеральный закон «Об инвестиционной деятельности в Россий­ской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложе­ний» от 25 февраля 1999 г.**

>

* См., например: пост. Государственной Думы «О неотложных мерах по фи­нансовому и ресурсному обеспечению Вооруженных Сил Российской Федерации» от 23 октября 1998 г. // СЗ РФ. 1998. № 44. Ст. 1096.

** СЗ РФ. 1999. № 9. В связи с принятием названного Закона утратил силу Закон РСФСР «Об инвестиционной деятельности в РСФСР» 1991 г. в части норм, противоречащих этому Закону.

Соответственно названному закону капитальные вложения — это инвестиции в основной капитал (основные средства), в том числе затраты на новое строительство, расширение, рекон­струкцию и техническое перевооружение действующих предпри­ятий, приобретение машин, оборудования, инструмента, инвен­таря, проектно-изыскательские работы и другие затраты.

Объектами капитальных вложений являются различные виды вновь создаваемого или модернизируемого имущества, в том числе находящиеся в государственной или муниципальной собственнос­ти. Если создание или использование каких-либо объектов не со­ответствует законодательству РФ и утвержденным стандартам,токапитальные вложения в них запрещаются.

Источниками финансирования капитальных вложений явля­ются собственные и (или) привлеченные средства инвесторов. Ин­весторами, т.е. лицами, осуществляющими капитальные вложе­ния, могут быть государственные органы, органы местного само­управления, а также физические и юридические лица, в том числе иностранные субъекты предпринимательской деятельности.

Законодательство определяет формы и методы государствен­ного регулирования капитальных вложений: во-первых, путем со­здания благоприятных условий для развития такой инвестицион­ной деятельности (совершенствования системы налогов, механиз­ма начисления амортизации и использования амортизационных отчислений, принятия антимонопольных мер, проведения переоценки основных фондов в соответствии с темпами инфляции и др.) и, во-вторых, путем прямого участия государства в инвести­ционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений (разработка, утверждение и финансирование проектов, финансируемых за счет средств федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ, а также за счет этих средств совместно с иностран­ными государствами, формирование перечня строек, осуществля­емых за счет средств федерального бюджета для государственных нужд, предоставление по проектам на конкурсной основе гарантий за счет бюджетных средств, размещение бюджетных средств для финансирования проектов на конкурсной основе, проведение экс­пертизы проектов, разработка и утверждение стандартов и осу­ществление контроля за их соблюдением и др.).

Размещение средств федерального бюджета и бюджетов субъ­ектов РФ осуществляется на возвратной, срочной и возмездной основах. Размер взимаемых при этом процентов за пользование средствами определяется законами о бюджетах на соответствую­щий год. Применяются и другие формы возврата бюджетных средств.

Выделение средств из федерального бюджета для капитальных вложений производится через входящий в него в качестве состав­ной части Бюджет развития, правовые основы формирования и расходования которого определяются Федеральным законом «О Бюджете развития Российской Федерации» от 26 ноября 1998г.*

>

* СЗ РФ. 1998. № 48. Ст. 5856.

Средства Бюджета развития формируются за счет: внутрен­них и внешних заимствований РФ на инвестиционные цели; части доходов от использования и продажи, а также приватизации феде­рального имущества; доходов от бюджетных инвестиционных ас­сигнований на условиях возвратности, платности и срочности; от­числений части поступлений от размещения государственных цен­ных бумаг и др.

Использование средств Бюджета развития должно осущест­вляться исключительно на конкурсной основе на условиях воз­вратности, платности, срочности. При этом не допускается отвле­чение его временно свободных средств на финансовые операции, не связанные с реализацией инвестиционных проектов.

Субъекты РФ могут принимать участие в реализации задач Бюджета развития путем принятия на себя обязательств по предоставлению государственной поддержки инвестиционных проек­тов, реализуемых на их территориях.

За исполнением Бюджета развития осуществляется контроль, аналогичный контролю за исполнением федерального бюджета. Счетная палата РФ проводит проверку финансовой деятельности Правительства РФ по использованию средств Бюджета развития на основе поручения Государственной Думы.

Порядок финансирования инвестиционных проектов за счет средств федерального бюджета определяется Правительством РФ. Аналогична компетенция органов исполнительной власти субъек­тов РФ в отношении порядка финансирования за счет средств со­ответствующих региональных бюджетов.

Федеральное законодательство закрепляет также основы регу­лирования капитальных вложений органами местного самоуп­равления. Предусмотрены аналогичные государственным формы и методы регулирования (соответственно компетенции органов местного самоуправления) как путем создания в муниципальных образованиях благоприятных условий для инвестиций капиталь­ных вложений, так и путем прямого участия органов местного самоуправления в этих инвестициях.

Размещение средств местных бюджетов для финансирования капитальных вложений также должно осуществляться на возврат­ной, срочной и платной основах. Контроль за целевым и эффектив­ным использованием средств местных бюджетов, направляемых на капитальные вложения, осуществляют органы, уполномочен­ные представительными органами местного самоуправления.

Органы местного самоуправления могут участвовать в финан­сировании проектов, осуществляемых Российской Федерацией и ее субъектами. Утверждение таких проектов производится по со­гласованию с органами местного самоуправления.

В целях повышения эффективности инвестиций, создания ус­ловий для широкого привлечения финансовых ресурсов, в том числе от иностранных инвесторов, Указом Президента РФ от 15 марта 1993 г. была создана новая государственная структура — Российская финансовая корпорация.*

>

* САПП. 1993. № 12. Ст. 991; пост. Совета Министров — Правительства РФ «О Российской финансовой корпорации» от 17 апреля 1993 г. // САПП. 1993. № 17. Ст.1548.

Российская финансовая корпорация как государственное пред­приятие наделена функциями агента Правительства РФ по финан­сированию инвестиционных проектов на возвратной и платной основе за счет централизованных финансовых и кредитных ресур­сов. Ее финансовая деятельность заключается в организации фи­нансирования капитальных вложений в приоритетные проекты.

В распоряжении Российской финансовой корпорации находит­ся инвестиционный фонд, который формируется за счет следую­щих источников: средств федерального бюджета и кредитов Цент­рального банка РФ, направляемых на финансирование капиталь­ных вложений; части средств внебюджетных фондов, предназна­ченных для осуществления отраслевых инвестиционных про­грамм; а также средств, аккумулируемых самой корпорацией. Корпорация может привлекать средства юридических лиц и граж­дан, выпуская и размещая в этих целях ценные бумаги. Финанси­рование инвестиционных проектов корпорация производит в ос­новном на коммерческой и возвратной основе.

Распределение средств инвестиционного фонда за счет центра­лизованных источников корпорация производит во взаимодейст­вии с Министерством экономики РФ.

Осуществляя свои задачи, корпорация выполняет следующие функции:

• проведение конкурсного отбора и экспертизы инвестицион­ных проектов;

• предоставление по поручению Правительства РФ кредитов и осуществление финансирования инвестиционных проектов;

• установление договорных отношений с коммерческими бан­ками, которые осуществляют финансирование инвестицион­ных проектов;

• организация контроля за эффективным использованием ин­вестируемых средств;

• привлечение на коммерческой основе инвесторов, в том числе иностранных;

• предоставление по поручению Правительства РФ государст­венных гарантий иностранным инвесторам и кредиторам;

• использование по поручению Правительства РФ иностран­ных кредитов, включая их размещение на конкурсной осно­ве в порядке, установленном законодательством.

Корпорация действует на основе устава, одобренного Прави­тельством и утвержденного Государственным комитетом РФ по управлению государственным имуществом.

В задачах и функциях корпорации проявляется отказ от тради­ционных методов управления финансами. Однако сохраняется значение государственно-властного характера функций в данной сфере.

Финансово-инвестиционные корпорации создаются также ор­ганами власти субъектов РФ.

КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ

1. Дайте понятие государственных и муниципальных (местных) рас­ходов.

2. Каково соотношение категорий «финансовая деятельность государ­ства» и «государственные расходы»?

3. Охарактеризуйте финансовые правоотношения, возникающие в связи с государственными и муниципальными расходами.

4. Рассмотрите классификацию государственных и муниципальных расходов по разным основаниям.

5. Дайте понятие финансирования государственных и муниципаль­ных расходов. Назовите принципы финансирования.

6. Укажите источники финансирования государственных и муници­пальных расходов.

7. Какие новые явления возникли в порядке финансирования государ­ственных и муниципальных расходов в условиях перехода к рыночной Экономике?

8. Каковы различия в правовых режимах коммерческих и некоммер­ческих организаций?

9. Что такое капитальные вложения? Каково их значение?

10. Что является объектом капитальных вложений?

11. Назовите источники финансирования капитальных вложений.

12. В каких формах осуществляется государственное регулирование капитальных вложений?

13. Как осуществляют регулирование капитальных вложений органы местного самоуправления?

14. На каких принципах производится размещение средств федераль­ного бюджета для расходов на капитальные вложения? На каких принци­пах производится размещение средств местных бюджетов для расходовнакапитальные вложения?

15. Охарактеризуйте Бюджет развития, цели его формирования, ис­точники средств, принципы использования.

16. Каковы цели создания Российской финансовой корпорации,еефункции?

5.2. Правовой режим сметно-бюджетного финансирования

5.2.1. Понятие сметно-бюджетного финансирования и его объекты

Сметно-бюджетное финансирование — это порядок выделения средств из бюджетов и государственных внебюджетных фондов бюджетным учреждениям на основе их смет.

Бюджетное учреждение — это организация, созданная органа­ми государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления для осущест­вления управленческих, социально-культурных, научно-техни­ческих или иных функций некоммерческого характера, деятель­ность которой финансируется из соответствующего бюджета или государственного внебюджетного фонда на основе сметы (см. ст. 161 БК РФ). Среди бюджетных учреждений школы, вузы, поли­клиники, больницы, детские сады и др.

Бюджетные учреждения, как правило, не имеют доходов для покрытия своих расходов. Однако они выполняют очень важные социальные функции. Поэтому их деятельность финансируется из бюджетов всех звеньев бюджетной системы РФ и бюджетов госу­дарственных внебюджетных фондов.

Финансирование бюджетных учреждений осуществляется на основе сметы, т.е. плана расходов бюджетного учреждения, кото­рый составляется им самим и утверждается вышестоящим орга­ном.

Сметно-бюджетное финансирование распространяется на ши­рокий круг объектов.

Объектом сметно-бюджетного финансирования являются, в частности, государственные и муниципальные организации обра­зования. Среди них школы, училища, техникумы, вузы.

В соответствии с Законом РФ «Об образовании» от 10 июля 1992 г. в редакции Федерального закона от 13 января 1996 г.* и Федеральным законом «0 высшем послевузовском профессио­нальном образовании» от 22 августа 1996 г.** финансирование об­разовательных учреждений осуществляется исходя из государст­венных и местных нормативов финансирования, определяемых в расчете на одного обучающегося, воспитанника по каждому типу, виду и категории образовательного учреждения. Схема финанси­рования государственного и муниципального образовательного уч­реждения определяется типовыми положениями об образователь­ных учреждениях соответствующих типов и видов.

>

* СЗ РФ. 1996. №3. Ст. 150.

** СЗ РФ. 1995. № 35 Ст.4135.

Образовательные учреждения помимо получения бюджетных ассигнований имеют право привлечения дополнительных финан­совых ресурсов за счет оказания платных образовательных услуг, а также добровольных пожертвований юридических и физических лиц и предпринимательской деятельности. В частности, государ­ственное и муниципальное высшее учебное заведение вправе осу­ществлять подготовку специалистов по соответствующим догово­рам с оплатой стоимости обучения физическими и юридическими лицами.

Дополнительные финансовые ресурсы образовательных учреж­дений составляют их внебюджетные средства.

Объектами сметно-бюджетного финансирования являются также государственные и муниципальные организации культуры и здравоохранения. Это театры, больницы, поликлиники и др. К примеру, в соответствии с Федеральным законом «О государствен­ной поддержке кинематографии Российской Федерации» от 22 ав­густа 1996 г. установлено частичное государственное финансиро­вание кинематографии в виде выделения средств из федерального бюджета продюсеру, прокатчику, демонстратору российского фильма.

Как и организации образования, учреждения культуры и здра­воохранения могут привлекать дополнительные финансовые ре­сурсы за счет оказания, главным образом, платных услуг, которые учитываются как внебюджетные средства.*

>

* СЗ РФ. 1996. №28.Ст.2670

К числу бюджетных учреждений относятся и органы государ­ственной власти и местного самоуправления, правоохранительные органы, а также организации национальной обороны. Они также являются объектами сметно-бюджетного финансирования.

5.2.2. Смета бюджетного учреждения и ее значение

Финансирование бюджетных учреждений из всех видов бюдже­тов осуществляется на основе смет расходов бюджетных учреж­дений (см. ст. 221 БК РФ).

Смета бюджетного учреждения — это финансово-плановый акт, который имеется у всех бюджетных учреждений. В ней опре­деляются объем, целевое направление и поквартальное распреде­ление ассигнований, выделяемых из бюджета тому или иному бюд­жетному учреждению. Исходя из того, что смета является финан­сово-плановым актом, который является разновидностью финан­сово-правового акта, она имеет юридическое значение.

Юридическое значение сметы заключается в том, что она опре­деляет права и обязанности руководителя бюджетного учрежде­ния по целевому использованию средств, выделенных из соответ­ствующего бюджета, а также обязанности финансовых органов по контролю за целевым использованием бюджетных средств. «Если у бюджетного учреждения отсутствует смета, то поступившие бюд­жетные ассигнования расходовать запрещено и любой их кассовый расход может быть признан нецелевым».*

Составление и исполнение смет учреждений, состоящих на том или ином бюджете — составная часть бюджетного процесса, кото­рая именуется сметным процессом.

>

*' Артюхин Р.Е. Финансирование бюджетных учреждений из федерального бюджета // Налоговый вестник. 1998. № 1. С.110.

Все сметы подразделяются по кругу охватываемых ими учреж­дений и мероприятий на индивидуальные, сводные и сметы цент­рализованных мероприятий.

Индивидуальная смета составляется каждым бюджетным уч­реждением и содержит только его расходы.

Индивидуальные сметы объединяются в сводные. Эту работу осуществляют федеральные министерства, ведомства в отношении подведомственных бюджетных учреждений, а также исполни­тельные органы власти субъектов РФ и местного самоуправления в отношении соответствующих бюджетных учреждений. Сводные сметы включают в себя два вида смет: а) индивидуальные сметы бюджетных учреждений; б) сметы расходов на централизованные мероприятия.

Смета расходов на централизованные мероприятия составля­ется министерствами, ведомствами, исполнительными органами власти субъектов РФ и местного самоуправления для расходов на централизованные мероприятия. Например, проведение област­ных семинаров учителей, конференции и т.д.

Составление индивидуальной сметы бюджетным учреждением совпадает по времени с периодом составления проекта бюджета. Оно осуществляется на основе контрольных цифр, сообщаемых бюджетному учреждению вышестоящей организацией. Контроль­ные цифры содержат информацию о лимите бюджетных ассигно­ваний, который предусмотрено выделить бюджетному учрежде­нию после утверждения бюджета. Эти контрольные цифры выше­стоящая организация доводит до каждого подведомственного ей бюджетного учреждения исходя из общей контрольной цифры, полученной от финансового органа, составляющего проект бюд­жета.

Бюджетное учреждение в ходе составления сметы в пределах контрольных цифр, установленных вышестоящей организацией, руководствуется также нормативами расходов по отдельным ста­тьям сметы. Нормативы расходов — это установленные компе­тентными органами размеры затрат на расчетную единицу. Напри­мер, норма расхода хлеба на одного человека в больнице, норма расхода в один год одежды на одного ребенка в детском доме и т.д.

Нормы затрат определяются по различным объектам постанов­лениями Правительства РФ, а в ряде случаев и самими бюджетны­ми учреждениями по согласованию с вышестоящими органами. Например, в соответствии с постановлением Правительства РФ «О неотложных мерах по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» от 20 июня 1992 г. опреде­лены нормы питания, обеспечения одеждой, обувью, мягким ин­вентарем и необходимым оборудованием.

Нормы расходов подразделяются на обязательные и необяза­тельные (расчетные), материальные и денежные.

Обязательные нормы расходов — это такие, которые не подле­жат изменению. К их числу относятся расходы на командировки, на питание, на спецодежду и т.д. Необязательные (расчетные) нормы — это такие, которые определяются индивидуально для каждого бюджетного учреждения исходя из его специфики. К их числу относятся расходы на освещение, на отопление и т.д.

Материальные нормы расходов — это такие, которые опреде­ляют количество материальных средств на единицу расходов. На­пример, определяется количество обуви, которая необходима в год на одного ребенка в детском доме и т.д. Денежные нормы представ­ляют собой стоимостную форму выражения материальных норм. Они образуются путем умножения затрат в натуральном выражении на среднюю цену этих растрат. Именно денежные нормы непо­средственно принимаются во внимание бюджетными учреждения­ми при составлении смет.

Смета расходов бюджетного учреждения составляется и подпи­сывается руководителем и главным бухгалтером учреждения. Затем она направляется в вышестоящую организацию, где вклю­чается составной частью в сводную смету по министерству, ведом­ству и т.д. Сводные сметы учитываются при составлении расход­ной части соответствующего проекта бюджета. После утверждения бюджетов (федерального, бюджетов субъектов РФ и муниципаль­ных образований) сметы бюджетных учреждений утверждаются главными распорядителями бюджетных средств, т.е. вышестоя­щей организацией.

Ежемесячно, а также по окончании года бюджетные учрежде­ния составляют отчет об исполнении сметы, который направляет­ся в вышестоящую организацию и территориальный орган феде­рального казначейства (в случае, если учреждение финансируется из федерального бюджета). Порядок составления таких отчетов ежегодно определяется приказом Минфина РФ об утверждении правил составления бухгалтерских отчетов организациями, состо­ящими на бюджете за соответствующий год.

Для бюджетных учреждений устанавливаются типовые формы смет расходов. Типовая форма сметы разработана на основе эконо­мической классификации расходов бюджета, утвержденной при­казом Минфина России «О бюджетной классификации Россий­ской Федерации» от 6 января 1998 г.* Она включает в себя коды, в которых в соответствии с бюджетной классификацией заложена информация о группе расходов, предметных статьях, подстатьях, элементах расходов бюджетного учреждения. Коды являются шес­тизначными. Например, кодовым номером 100000 охватывается вся группа текущих расходов бюджетного учреждения, а кодовым номером 110000 — такая предметная статья текущих расходов, как «закупка товаров и услуг». В пределах этой предметной статьи текущие расходы бюджетного учреждения подразделяются на подстатьи и элементы расходов, которые также кодируются. На­пример, в пределах предметной статьи «закупки товаров и услуг» кодируются подстатьи: «оплата труда государственных служа­щих», «начисления на зарплату», «приобретение предметов снаб­жения и расходных материалов», «командировки и служебные

разъезды, «оплата транспортных услуг», «оплата услуг связи», «оплата коммунальных услуг» и др. В пределах подстатей кодиру­ются элементы затрат. В целом, в шестизначном коде экономичес­кой классификации расходов первой цифрой кодируются группы расходов, второй цифрой — предметные статьи расходов, четвер­той цифрой — подстатьи расходов, а пятой цифрой — элементы расходов.

>

* Нормативные акты по финансам, налогам, страхованию и бухгалтерскому учету. 1998. № 3. С. 12.

Основную часть затрат по статьям сметы составляют затраты на оплату труда служащих. Эти затраты планируются при составле­нии сметы, исходя из штата сотрудников и ставок заработной платы.

В связи с введением в действие Бюджетного кодекса РФ прин­ципиально изменится смета бюджетного учреждения: будут пла­нироваться не только расходы, но и доходы бюджетного учрежде­ния (ст. 221 БК РФ). При этом в числе доходов бюджетного учреж­дения должны будут планироваться доходы, полученные от пред­принимательской и иной деятельности, приносящей доход (п. 2 ст. 42 БК РФ). Кроме того, смета доходов и расходов бюджетного учреждения будет составляться и утверждаться только после ут­верждения бюджета.

5.2.3. Правовое регулирование внебюджетных средств бюджетных учреждений

Бюджетные учреждения помимо ассигнований из соответству­ющих бюджетов имеют, как правило, и внебюджетные средства. Внебюджетные средства бюджетных учреждений образуются се­годня главным образом за счет оказания бюджетными учрежде­ниями платных услуг. Однако в ряде случаев внебюджетные сред­ства могут образовываться у бюджетного учреждения и по иным основаниям.

Виды и правовой режим внебюджетных средств бюджетных уч­реждений определены еще Положением, утвержденным постанов­лением СМ СССР от 26 июня 1980 г.* и Инструкцией Минфина СССР «О порядке планирования, использования и учета внебюд­жетных средств, а также отчетности по ним» от 12 июня 1981 г.

>

* СП СССР. 1980. №20. Ст. 117.

В соответствии с этой инструкцией внебюджетные средства бюджетных учреждений подразделяются на четыре группы: спе­циальные средства, суммы по поручениям, депозитные суммы, другие внебюджетные средства.

Специальные средства — самая широкая группа внебюджет­ных средств бюджетных учреждений. Ими являются доходы бюд­жетных учреждений, получаемые от реализации продукции, вы­полнения работ, оказания услуг или осуществления иной деятель­ности.

Специальные средства имеются, например, у медицинских уч­реждений, которые помимо своей основной деятельности, финан­сируемой из бюджета, осуществляют и платные медицинские ус­луги в соответствии с Законом РФ «О защите прав потребителей» от 7 февраля 1992 г.* в редакции Федерального закона от 9 января 1996 г.** и постановлением Правительства РФ «Об утверждении правил предоставления платных медицинских услуг населению медицинскими учреждениями» от 13 января 1996 г. Кроме того, такие средства имеются у высших учебных заведений, учрежде­ний культуры и искусства и др.

>

* ВВС.1992.№ 15.Ст.766.

**СЗ РФ. 1996. №3. Ст. 140.

По специальным средствам бюджетные учреждения составля­ют смету доходов и расходов, которая подписывается руководите­лем и главным бухгалтером бюджетного учреждения.

Суммы по поручениям — это средства, получаемые бюджетны­ми учреждениями от предприятий, учреждений и организаций для выполнения определенных поручений. К их числу относятся:

суммы, полученные бюджетным учреждением на выплату стипен­дий студентам и учащимся за счет средств предприятий, направив­ших их в учебные заведения; суммы, переведенные предприятия­ми бюджетному учреждению на выполнение конкретных заданий в соответствии с действующим законодательством.

Депозитные суммы, — это средства, поступающие во временное распоряжение бюджетных учреждений и подлежащие по наступ­лении определенных условий возврату вносителям или передаче по назначению. К ним относятся денежные средства больных, на­ходящихся на лечении в лечебных учреждениях; денежные сред­ства в виде заработной платы, не полученные работниками в срок, и т.д.

Депозитные суммы, подлежащие передаче гражданам, хранят­ся в течение трех лет, предприятиям, организациям и учреждени­ям (кроме бюджетных учреждений) — в течение одного года, бюд­жетным учреждениям — до 31 декабря того года, в котором эти суммы были внесены.

Другие внебюджетные средства — это средства, не входящие в состав специальных средств, сумм по поручениям и депозитных сумм. Ких числу относятся: плата за содержание детей в дошколь­ных учреждениях; плата за обучение детей в музыкальных шко­лах; плата за пользование общежитиями при высших и средних специальных учебных заведениях; средства, образующие фонд всеобуча для оказания материальной помощи нуждающимся уча­щимся.

КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ

1. Что такое сметно-бюджетное финансирование, каковы его принци­пы?

2. Какие организации финансируются в сметно-бюджетном порядке?

3. Охарактеризуйте понятие сметы учреждения,состоящего на бюд­жете. Какие могут быть виды смет?

4. Охарактеризуйте содержание сметы.

5. Что такое нормы бюджетных расходов? Каковы их виды?

6. Каков порядок составления и утверждения сметы бюджетного уч­реждения?

7. Что такое внебюджетные средства бюджетных учреждений? Како­вы их виды?

8. Охарактеризуйте правовой режим внебюджетных специальных средств.

9. Что такое депозитные суммы, каков их правовой режим?

10. Что такое суммы по поручениям, в каком порядке они использу­ются?

11. Что такое «иные внебюджетные средства»?

6. ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ БАНКОВСКОГО КРЕДИТА, ДЕНЕЖНОГО ОБРАЩЕНИЯ И РАСЧЕТОВ. ОСНОВЫ ВАЛЮТНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ И ВАЛЮТНОГО КОНТРОЛЯ

6.1. Правовые основы банковского кредитования

6.1.1. Понятие, принципы и виды банковского кредита

Банковский кредит как экономическая категориям является одной из форм движения ссудного капитала. При банковском кре­дитовании возникают экономические (денежные) отношения, в процессе которых временно свободные денежные средства государ­ства, юридических и физических лиц, аккумулированные кредит­ными организациями, предоставляются организациям, а также гражданам на условиях возвратности. Банковское кредитование создает необходимые условия, при которых имеется возможность восполнить за счет средств других субъектов недостаток собствен­ных денежных средств для различных потребностей, требующих дополнительных капитальных вложений.*

>

* О правовых особенностях операций по банковскому кредитованию см.: Агарков М.М. Основы банкового права. Учение о ценных бумагах. М., 1994. С. 80—84.

Переход к рыночной экономике в России кардинально изменил отношения в области банковского кредитования. Была ликвидиро­вана государственная монополия и в данной сфере общественной жизни. Банковское кредитование, т.е. размещение привлеченных денежных средств физических и юридических лиц, стали осущест­влять различные кредитные организации независимо от форм соб­ственности. Отмена государственной монополии при осуществле­нии банковского кредитования и других банковских операций не исключала, а предполагала сохранение государственного регули­рования банковской деятельности, но иными методами и в иных формах, чем это было в условиях плановой экономики. Финансо­вый кризис, постигший Россию в августе 1998 г., расшатавший, подорвавший банковскую систему и доверие граждан к ней и к государству в целом, подтвердил бесспорность положения о необ­ходимости усиления государственного регулирования экономикой страны, в том числе и банковской деятельности.

Общественные отношения по банковскому кредитованию рег­ламентируются нормами права и поэтому приобретают правовую форму. Воздействие права на общественные отношения осущест­вляется различными способами, в своей совокупности образующи­ми метод правового регулирования тех или иных общественных отношений.

Сложность, разноплановость общественных отношений, возни­кающих при банковском кредитовании, требуют применения при их правовом регулировании разнородных методов, присущих раз­личным отраслям российского права. При регулировании общест­венных отношений, возникающих в области банковского кредито­вания, применяются метод юридического равенства сторон, при­сущий гражданскому праву, и метод «власти и подчинения», при­меняемый (с определенной спецификой) административным и фи­нансовым правом.

Общественные отношения, возникающие при банковском кре­дитовании, в зависимости от их сущности, требующей применения соответствующего метода правового регулирования, регламенти­руются нормами различных отраслей российского права, главным образом нормами административного, финансового и гражданско­го права, которые в своей совокупности образуют комплексный межотраслевой правовой институт.* Конституционные основы банковской деятельности закрепле­ны в п. «ж» ст. 71 Конституции РФ, согласно которой кредитное регулирование и федеральные банки находятся в ведении Россий­ской Федерации.

Правовое регулирование банковской деятельности, в том числе и кредитования, осуществляется Федеральным законом «О Цент­ральном банке Российской Федерации (Банке России)»,** Феде­ральным законом «О банках и банковской деятельности»***, другими федеральными законами, нормативными актами Банка Рос­сии.

>

* В юридической литературе были высказаны различные точки зренияпоэтому вопросу. См.: Ефимова А.Г. Банковское право: учебное и практическое посо­бие. М., 1994; Олейник О.М. Основы банковского права. М., 1997; Тосунян ГА. Место банковского права в системе российского права // Юридический мир. 1998. № 8. С. 8; Горбунова О.Н. Выделять банковское право в отдельную отрасль права пока рано // Юридический мир. 1998. № 8. С. 15.

** СЗРФ. 1995. №18. Ст. 1593; 1998. №31. Ст. 3829; Российская газета. 1999. 14 июля.

*** СЗ РФ. 1996. № б. Ст. 492; Российская газета. 1999. 14 июля.

В регулировании банковского кредитования значительное место принадлежит также деловым обыкновениям и банковским обычаям.

Банковское кредитование осуществляется в соответствии с оп­ределенными принципами. — основными руководящими положе­ниями, закрепленными в нормах права. Основными принципами банковского кредитования являются: срочность, возвратность, платность, обеспеченность, целенаправленность. В Федераль­ном законе «О банках и банковской деятельности» (ст. 1) установ­лено, что банк имеет право от своего имени и за свой счет разме­щать привлеченные во вклады денежные средства на условиях воз­вратности, платности, срочности. Предоставление банковского кредита под различные формы обеспечения возвратности кредитов предусмотрено в ст. 33 Федерального закона «О банках и банков­ской деятельности», согласно которой кредиты могут обеспечи­ваться залогом недвижимого и движимого имущества, в том числе государственных и иных ценных бумаг, банковскими гарантиями и иными способами, предусмотренными федеральными законами или договором.

Реализация принципа возвратности банковского кредита оз­начает, что денежные средства, полученные в виде ссуды, служат для заемщика лишь временным источником финансовых ресур­сов и должны быть возвращены банку или иной кредитной орга­низации.

Из принципа возвратности банковского кредита вытекает принцип его срочности. Ссуды подлежат возврату в установленные сроки, нарушение которых влечет за собой применение определен­ных санкций.

Осуществление принципа платности банковского кредитова­ния основывается на возмездном характере услуг, оказываемых кредитными организациями при предоставлении кредита. За предоставление банковской ссуды, как правило, взимается опреде­ленная плата в виде процента. Размер процентной ставки опреде­ляется сторонами по кредитному договору самостоятельно. В усло­виях рыночных отношений размер процентной ставки за банков­ский кредит в конечном итоге зависит от спроса и предложения денежных средств на кредитном рынке. Законодательством Рос­сии предусмотрено только одно ограничение предельного размера процента за пользование банковским кредитом. При предоставле­нии кредитной организацией клиенту кредита за счет централизованных кредитных ресурсов она не должна повышать процентную ставку Банка России более чем на 3% (так называемая принуди­тельная маржа*). Денежные средства, полученные кредитными организациями в виде процента за предоставленный кредит, слу­жат источником образования их собственных доходов.

>

* Маржа — разница между процентной ставкой, взимаемой с заемщика, и процентной ставкой, уплачиваемой кредитной организацией за кредитные ре­сурсы.

Законодательство предусматривает возможность предоставле­ния кредита без соответствующего обеспечения (так называемый бланковый кредит ). Бланковые кредиты, как правило, получают клиенты, имеющие тесные связи с банком, проводящие все свои банковские операции через данный банк.

Банковский кредит выделяется строго на определенные цели, использование ссуды не по целевому назначению нарушает прин­цип целенаправленности банковского кредита и влечет за собой применение соответствующих санкций.

В юридической литературе к названным принципам банков­ского кредитования предлагается и такой принцип, как дифференцированность, что означает необходимость при выдаче кредита учитывать кредитоспособность клиента, его финансовое положе­ние, создающее у банка уверенность в способности заемщика воз­вратить кредит в установленный договором срок.

Принципы банковского кредитования, закрепленные в нормах права, отражают сущность кредитных отношений, соответствуют объективным экономическим законам, действующим в сфере дви­жения ссудного капитала.

В зависимости от срока, на который выдан кредит, и объекта кредитования банковский кредит подразделяется на два вида:

краткосрочный и долгосрочный.

При краткосрочном кредите объектами кредитования являют­ся потребности текущей деятельности хозяйствующего субъекта, определяемые по укрупненным показателям. Устранена излиш­няя детализация объектов кредитования, существовавшая ранее. Банковский кредит выдается на совокупность материальных запа­сов и производственных затрат, а не дифференцированно, как прежде: под запасы сырья, топлива, готовой продукции, расчет­ные документы в пути, незавершенное производство и т.д. Сово­купность материальных запасов и производственных затрат как объект краткосрочного кредитования используется в промышлен­ности, на транспорте, в строительстве, предприятиями связи. Для торговых и снабженческо-сбытовых организаций объектом краткосрочного кредитования является совокупность товаров текущей реализации, сезонного и временного накопления товарно-матери­альных ценностей.

Долгосрочный кредит выдается на один год и более длительное время. Объектами долгосрочного кредитования обычно являются затраты на строительство новых предприятий, техническое пере­вооружение и реконструкцию действующих предприятий, выпуск новой продукции; затраты по жилищному строительству и стро­ительству объектов социально-культурного назначения и т.д.

В условиях спада производства, инфляции и других отрица­тельных тенденций в экономике России банки в основном предо­ставляют краткосрочный кредит.

6.1.2. Взаимоотношения Банка России с кредитными организациями

Переход к рыночным отношениям, как отмечалось ранее, не исключает государственного регулирования различных сфер об­щественной жизни, в том числе и в кредитной сфере. С целью осуществления согласованных мер по реализации единой государ­ственной политики в области денежно-кредитных отношений ус­тановлено взаимное представительство Правительства РФ на засе­даниях Совета директоров Центрального банка РФ (Министр фи­нансов РФ и Министр экономики РФ участвуют в заседаниях Со­вета директоров с правом совещательного голоса) и Председателя Банка России в заседаниях Правительства РФ. Банк России и Пра­вительство РФ информируют друг друга о предполагаемых дейст­виях, имеющих общегосударственное значение, координируют свою политику, проводят регулярные консультации.

Правовое положение Банка России и его взаимоотношения с кредитными организациями определяются тем, что, с одной сторо­ны, Банк России наделен широкими властными полномочиями по управлению денежно-кредитной системой Российской Федера­ции, а с другой стороны — Банк России — юридическое лицо, вступающее в определенные гражданско-правовые отношения с банками и другими кредитными организациями.

Банк России непосредственно не контролирует деятельность хозяйствующих субъектов и других кредитных организаций, при­нимает меры по защите интересов вкладчиков; для обеспечения стабильности банковской системы создает страховой фонд за счет обязательных отчислений кредитных организаций на условиях и в порядке, определяемых Банком России.

Банк России имеет Право предоставлять российским и ино­странным кредитным организациям, Правительству РФ кредиты на срок не более одного года под обеспечение ценными бумагами и другими активами, если иное не установлено законом о федераль­ном бюджете. Обеспечением для кредитов Банка России могут вы­ступать:

золото и другие драгоценные металлы в различной форме;

иностранная валюта;

векселя в российской и иностранной валюте со сроками погаше­ния до шести месяцев;

государственные ценные бумаги.

Списки векселей и государственных ценных бумаг, пригодных для обеспечения кредитов Банка России, определяются Советом директоров. В случаях, устанавливаемых Советом директоров, обеспечением могут выступать другие ценности, а также гарантии и поручительства.

В целях воздействия на ликвидность банковской системы Банк России рефинансирует банки путем предоставления им кратко­срочных кредитов по учетной ставке Банка России и определяет условия предоставления кредитов под залог различных активов.

Банк России согласно законодательству является кредитором последней инстанции. Он способствует созданию условий для ус­тойчивого функционирования кредитных организаций, не вмеши­ваясь в их оперативную деятельность.

Как орган управления кредитной системы РФ он, осуществляя функции регулирования, вправе издавать нормативные акты по вопросам, отнесенным к его компетенции в области банковского кредитования.

В соответствии с законодательством Банк России осуществля­ет контроль за законностью и целесообразностью создания банков и небанковских кредитных организаций. Указанный контроль осуществляется в процессе рассмотрения вопроса о регистрации кредитной организации в Книге государственной регистрации кредитных организаций, выдаче и отзыве лицензий на право со­вершения банковских операций как в рублях, так и в иностран­ной валюте.

Отказ в государственной регистрации кредитной организации и выдаче лицензии на осуществление банковских операций, а также непринятие Банком России в установленный срок соответ­ствующего решения могут быть обжалованы в арбитражный суд.

Банк России в соответствии с Федеральным законом «О Цент­ральном банке Российской Федерации (Банке России)» в целях

обеспечения устойчивости кредитных организаций может уста­навливать им определенные обязательные нормативы:

1. Минимальный размер уставного капитала для вновь созда­ваемых кредитных организаций; минимальный размер собствен­ных средств (капитала) для действующих кредитных организа­ций. Минимальный размер собственных средств (капитала) уста­навливается как сумма уставного капитала, фондов кредитной ор­ганизации и нераспределенной прибыли. Об увеличении мини­мального размера собственных средств (капитала) Банк России официально объявляет не позднее чем за три года до момента его введения.

Уставный капитал кредитной организации составляется из вкладов (номинальной стоимости акций) ее учредителей (участни­ков)*. Вклады в уставный капитал могут быть и виде:

денежных средств;

материальных активов.

>

* Вестник Банка России. 1998. №55.

Внесенные в уставный капитал кредитной организации в уста­новленном порядке материальные активы (банковское оборудова­ние, здания, помещение, в котором располагается кредитная орга­низация, другое имущество) становятся ее собственностью.

Не могут быть внесены в уставный капитал кредитной органи­зации нематериальные активы (в том числе права аренды помеще­ния) и ценные бумаги.

2. Предельный размер неденежной части уставного капитала кредитной организации не должен превышать 20% в первые два года деятельности кредитной организации и 10% в последующие годы (с учетом сумм, направленных в уставный капитал по резуль­татам капитализации переоценки неденежной части уставного ка­питала).

3. Максимальный размер риска на единого заемщика или груп­пу связанных заемщиков. Данный норматив устанавливается в процентах от собственных средств кредитной организации. При ; определении размера риска учитываются вся сумма кредитов кре­дитной организации данному заемщику или группе связанных за­емщиков, а также гарантии и поручительства, представленные ор­ганизацией заемщику или группе заемщиков.

4. Максимальный размер крупных кредитных рисков. Указан­ный норматив устанавливается как процентное соотношение сово­купной величины крупных рисков и собственных средств кредит­ной организации.

' Вестник Банка России. 1998. № 55.

Крупным кредитным риском является объем кредитов, гаран­тий и поручительств в пользу одного клиента в размере свыше 5% собственных средств кредитной организации. Максимальный размер крупных кредитных рисков не может превышать 25% соб­ственных средств кредитной организации. Банк России вправе вести реестр крупных кредитных рисков кредитных организаций.

5. Максимальный размер риска на одного кредитора (вкладчи­ка). Данный норматив устанавливается на одного кредитора как процентное соотношение величины вклада, полученных гарантий и поручительств, остатков по счетам одного или связанных между собой кредиторов (вкладчиков) и собственных средств кредитной

организации.

6. Нормативы ликвидности кредитной организации, которые определяются как:

соотношение междуее активами и пассивами с учетом сроков,

сумм и типов активов и пассивов и других факторов;

соотношение ее ликвидных активов (наличные денежные сред­ства, требования до востребования, краткосрочные ценные бума­ги, другие легкореализуемые активы) и суммарных активов.

7. Нормативы достаточности капитала. Эти нормативы оп­ределяются как предельное соотношение общей суммы собствен­ных средств кредитной организации и суммы ее активов, взвешенных по уровню риска.

8. Максимальный размер привлеченных денежных средств (депозитов) населения, который определяется как предельное со­отношение общей суммы денежных вкладов (депозитов) граждан и величины собственных средств (капитала) банка.

9. Размеры валютного, процентного и иных рисков.

10. Минимальный размер резервов, создаваемых под высоко­рисковые активы.

11. Нормативы использования собственных средств банков для приобретения долей (акций) других юридических лиц. Размер указанного норматива не может превышать 25% собственных средств кредитной организации.

12. Максимальный размер кредитов, гарантий и поручи­тельств, предоставленных банком своим участникам (акционе­рам). Указанный норматив не может превышать 20% собственных средств банка.

С помощью обязательных нормативов Банк России воздействует на деятельность кредитных организаций, способствует созда­нию условий для устойчивого их функционирования, поддержива­ет стабильность кредитной системы России. При установлении

обязательных нормативов для кредитных организаций возникают общественные отношения, по своему характеру относящиеся к сфере финансовой деятельности данных хозяйствующих субъек­тов; при их правовом регулировании применяется метод «власти и подчинения» (не основанные на отношениях субординации кре­дитные организации (юридические лица) не входят в систему Банка России). Поэтому рассмотренные выше отношения являют­ся финансово-правовыми.

6.1.3. Банк России — орган банковского регулирования и надзора за деятельностью кредитных организаций

Финансовый кризис, разразившийся в России в августе 1998 г., потребовал усиления взаимодействия органов исполнительной власти и Центрального банка Российской Федерации по стабили­зации социально-экономического положения в стране, в том числе принятия неотложных мер по реструктуризации банковской сис­темы Российской Федерации, с целью восстановления полноцен­ной кредитной деятельности банковской системы, создания усло­вий для эффективной работы банков с реальным сектором эконо­мики, усиления банковского надзора.*

>

* Пост. Правительства РФ «Об утверждении плана действий по реализации документа «О мерах Правительства Российской Федерации и Центрального банка Российской Федерации по стабилизации социально-экономического положения в стране» от 20 декабря 1998 г. // Российская газета. 1999. 5 янв. ;

Банк России является органом банковского регулирования и надзора за деятельностью кредитных организаций. Он осущест­вляет постоянный надзор за соблюдением кредитными организа­циями банковского законодательства. Надзорные и регулирую­щие функции осуществляются Банком России непосредственно или через создаваемый при нем орган банковского надзора, кото­рый образуется по решению Совета директоров.

Для осуществления своих функций в области банковского регу­лирования и надзора Банк России проводит проверки кредитных организаций и их филиалов, направляет им обязательные для ис­полнения предписания об устранении выявленных в их деятель­ности нарушений и принимает предусмотренные законом санкции по отношению к нарушителям. Проверки могут осуществляться уполномоченными Советом директоров, представителями Банка России и по его поручению аудиторскими фирмами. В соответст­вии с Федеральным законом «О Центральном банке Российской

Федерации (Банке России)» в случае нарушения предписаний Банка России, непредставления информации, представления не­полной или недостоверной информации Банк России имеет право требовать от кредитной организации устранения выявленных на­рушений, взыскивать штраф в размере до одной десятой процента от размера минимального уставного капитала либо ограничивать проведение отдельных операций на срок до шести месяцев.

В случае невыполнения в установленный Банком России срок предписаний об устранении нарушений, а также в случае, если эти нарушения и совершаемые кредитной организацией операции со­здали реальную угрозу интересам кредиторов (вкладчиков). Банк России вправе:

1) взыскать с кредитной организации штраф до 1% размера оплачиваемого уставного капитала, но не более 1% минимального размера уставного капитала;

2) потребовать от кредитной организации:

осуществления мероприятий по финансовому оздоровлению кредитной организации, в том числе изменения структуры ак­тивов;

замены руководителей кредитной организации;

реорганизации кредитной организации;

3) изменить для кредитной организации обязательные норма­тивы на срок до шести месяцев;

4) ввести запрет на осуществление кредитной организацией от­дельных банковских операций, предусмотренных выданной ли­цензией, на срок до одного года, а также на открытие филиалов на срок до одного года;

5) назначить временную администрацию по управлению кре­дитной организацией на срок до шести месяцев. Порядок назначе­ния и деятельности временной администрации устанавливается федеральными законами и издаваемыми в соответствии с ними нормативными актами банка России.

Банк России вправе отозвать у кредитной организации лицен­зию на осуществление банковских операций по основаниям, пред­усмотренным Федеральным законом «О банках и банковской де­ятельности». Порядок отзыва лицензии на осуществление бан­ковских операций устанавливается нормативными актами Банка России.

Банк России может отозвать лицензию на осуществление бан­ковских операций в случаях, предусмотренных ст. 20 Федерально­го закона «О банках и банковской деятельности»:

установления недостоверности сведений, на основаниикото­рых выдана лицензия;

задержки начала осуществления банковских операций, предус­мотренных лицензией, более чем на год со дня ее выдачи;

установления фактов недостоверности отчетных данных, за­держки более чем на 15 дней представления ежемесячной отчет­ности (отчетной документации);

осуществления, в том числе однократного, банковских опера­ций, не предусмотренных лицензией Банка России;

неисполнения требований федеральных законов, регулирую­щих банковскую деятельность, а также нормативных актов Банка России, если в течение года к кредитной организации неоднократ­но применялись меры, предусмотренные Федеральным законом «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»;

неспособности кредитной организации удовлетворить требова­ния кредиторов по денежным обязательствам и (или) исполнить обязанность по уплате обязательных платежей в течение одного месяца с наступления даты их исполнения, если требования к кре­дитной организации в совокупности составляют не менее 1 тыс. минимальных размеров оплаты труда, установленных федераль­ным законом;

неоднократного в течение года виновного неисполнения содер­жащихся в исполнительных документах судов, арбитражных судов требований о взыскании денежных средств со счетов (вкла­дов) клиентов кредитной организации при наличии денежных средств на счете (во вкладе) указанных лиц.

Отзыв лицензии на осуществление банковских операцийпо другим основаниям, кроме предусмотренных Федеральным зако­ном «О Центральном банке Российской Федерации (Банке Рос­сии)», не допускается.

Сообщение об отзыве лицензии на осуществление банковских операций публикуется Банком России в официальном издании Банка России («Вестнике Банка России») в недельный срок со дня принятия соответствующего решения.

В целях защиты интересов кредиторов (в том числе вкладчи­ков) Банк России вправе назначить в кредитную организацию, у которой отозвана лицензия на осуществление банковских опера­ций, уполномоченного представителя Банка России в порядке, ус­тановленном Федеральным законом «О банках и банковской дея­тельности». С момента создания ликвидационной комиссии (лик­видатора) или назначения арбитражным судом арбитражного управляющего деятельность уполномоченного представителя Банка

России прекращается.

С момента отзыва у кредитной организации лицензии на осу­ществление банковских операций наступают следующие последст­вия:

1) срок исполнения обязательств кредитной организации счи­тается наступившим. Обязательства кредитной организации в иностранной валюте учитываются по курсу Банка России, дейст­вовавшему на дату отзыва у кредитной организации лицензии на осуществление банковских операций;

2) прекращается начисление процентов, а также неустоек (штрафов, пеней) и иных финансовых (экономических) санкций по обязательствам кредитной организации;

3) приостанавливается исполнение исполнительных документов по имущественным взысканиям, за исключением исполнения исполнительных документов, выданных на основании судебных решений о взыскании задолженности по заработной плате, вы­плате вознаграждений по авторским договорам, алиментов, а также о возмещении вреда, причиненного жизни и здоровью, и морального вреда, вступивших в законную силу до момента от­зыва у кредитной организации лицензии на осуществление бан­ковских операций;

4) до момента создания ликвидационной комиссии (ликвидато­ра) или назначения арбитражным судом конкурсного управляю­щего запрещаются заключения сделок кредитной организации и исполнение обязательств по сделкам кредитной организации (за исключением сделок, связанных с текущими коммунальными и эксплуатационными платежами кредитной организации, а также с выплатой выходных пособий и оплатой труда лиц, работающих по трудовому договору (контракту) в пределах сметы расходов, согласуемой с Банком России либо с уполномоченным представи­телем Банка России в случае его назначения).

После отзыва у кредитной организации лицензии на осущест­вление банковских операций средства обязательных резервов, де­понированные кредитной организацией в Банке России, перечис­ляются на счет ликвидационной комиссии (ликвидатора) или кон­курсного управляющего и используются в порядке, установлен­ном федеральными законами и издаваемыми в соответствии с ними актами Банка России.

Как отмечалось выше, кредитные организации при недостатке средств для осуществления кредитования клиентов и выполнения,

принятых на себя обязательств, могут обращаться за получением кредитов в Банк России на условиях, определяемых Банком Рос­сии.

В целях воздействия на ликвидность банковской системы Банк России рефинансирует кредитные организации путем предостав­ления им краткосрочных кредитов по учетной ставке Банка Рос­сии и определяет форму обеспечения кредита.

Предоставляя кредитным организациям кредит, Банк России вступает с ними в гражданско-правовые отношениям, строящиеся на началах юридического равенства сторон.

Заемщики — юридические лица, в том числе банки и небанков­ские кредитные организации, не выполняющие свои обязанности по своевременному возврату полученных ссуд, могут быть призна­ны в установленном порядке несостоятельными (банкротами) с опубликованием соответствующего решения в печати.

Основания признания судом юридического лица, в том числе и кредитной организации, банкротом или объявление им о своем банкротстве, а также порядок ликвидации такого юридического лица устанавливается федеральным законом. Федеральный закон «О несостоятельности (банкротстве)» был принят 8 января 1998 г.* Особенности оснований и процедур признания кредитных органи­заций несостоятельными (банкротами) и их ликвидация в порядке конкурсного производства установлены Федеральным законом «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций» от 25 февраля 1999 г.** В соответствии со ст. 35 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций» пра­вом на обращение в арбитражный суд с заявлением о признании кредитной организации банкротом обладают: кредитная организа­ция — должник, кредитор кредитной организации, Банк России, прокурор в случаях, предусмотренных законом, налоговый или иной уполномоченный орган. Дело о банкротстве может быть воз­буждено арбитражным судом только после отзыва у кредитной организации лицензии на осуществление банковских операций. При этом требования кредиторов к кредитной организации в сово­купности должны составлять не менее одной тысячи минималь­ных размеров оплаты труда, установленных федеральным зако­ном, и если эти требования не исполняются в течение одного меся­ца с момента наступления даты их исполнения.

>

* СЗ РФ. 1998. №2. Ст. 222.

** СЗ РФ. 1999. №9. Ст. 1097.

Объявление о решении арбитражного суда о признании кредит­ной организации банкротом и об открытии конкурсного производ­ства публикуется в «Вестнике Высшего Арбитражного Суда Рос­сийской Федерации», «Вестнике Банка России», а также в мест­ной печати по месту расположения кредитной организации за счет ее средств.

Ликвидация кредитной организации считается завершенной, а кредитная организация прекратившей свое существование с мо­мента внесения в Книгу государственной регистрации кредитных организаций записи о ликвидации кредитной организации.

 

КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ

1. Какими отраслями права регламентируются отношения по банков­скому кредитованию?

2. Какие важнейшие нормативные акты регулируют банковское кре­дитование?

3. В соответствии с какими принципами осуществляется банковское

кредитование?

4. Назовите виды банковского кредита.

5. Охарактеризуйте банковскую систему России.

6. Каково правовое положение Центрального банка Российской Феде­рации (Банка России)?

7. Какие функции выполняет Банк России в области кредитования?

8. Какие взаимоотношения существуют между Банком России и кре­дитными организациями?

9. Какие обязательные нормативы вправе устанавливать Банк России

кредитным организациям?

10. Какова ответственность за нарушения банковского законодатель­ства?

11. В каких случаях Банк России вправе отозвать лицензию на осу­ществление банковских операций?

12. Каков порядок ликвидации кредитной организации?

6.2. Правовые основы денежного обращения и расчетов

6.2.1. Понятие денежной системы

Денежная система — это форма организации денежного обра­щения в стране.

Денежная система состоит из ряда элементов.

В Российской Федерации денежная система включает в себя:

официальную денежную единицу; порядок эмиссии наличных денег; организацию и регулирование денежного обращения.

Официальная денежная единица (валюта) Российской Федерации — рубль. Введение на территории Российской Федерации других денежных единиц и выпуск денежных суррогатов запре­щены.

Деньги — категория экономическая. В экономической литера­туре деньги определяются как особый товар, стихийно выделив­шийся из товарного мира, который служит всеобщим эквивален­том и представляет собой «кристаллизацию меновой стоимости».*

>

* См.: например: коммерческий словарь. М. 1991 С.52.

Деньги как экономическое явление выполняют разнообразные функции. Прежде всего, они являются средством платежа (расче­тов) по товарным и нетоварным (налоги, штрафы и т.п.) опера­циям.

Деньги являются мощным регулятором экономических и не­экономических отношений. Кредитование, дотирование и другие операции осуществляются с помощью денег. Поэтому деньги — стимул развития экономики в целом, отдельных ее отраслей и подотраслей, конкретных субъектов экономической деятельности, а также социальной сферы. Сокращение нежелательных для госу­дарства и общества экономических и неэкономических операций осуществляется, помимо административно-правовых и граждан­ско-правовых ограничений, с помощью денег. Например, государ­ство в целях обеспечения протекционистской политики в отноше­нии отечественных товаров устанавливает более высокие в сравне­нии с другими импортируемыми товарами таможенные пошлины.

Деньги отражают глубинное состояние экономики, в первую очередь — наполненность рынка товарами и степень финансовой обеспеченности субъектов экономической и неэкономической дея­тельности. Так, инфляционные процессы (обесценение денег), на­блюдавшиеся в России в начале 1990-х гг., в числе прочих причин были вызваны сокращением производства, низкой наполняемостью рынка отечественными товарами. Необходимость обеспечить поддержку ряда отраслей экономики и социальную поддержку ряда групп населения вызвала сознательную эмиссию большего количества денежной массы, чем это требуется законами денежно­го обращения. Постоянное понижение курса российского рубля по отношению к наиболее устойчивой валюте — доллару США — было вызвано в этот период расширением импорта товаров в Рос­сию и оттоком российского капитала в страны, где существовали более благоприятные условия для инвестирования.

В Российской Федерации, в условиях перехода к рыночной эко­номике, деньги используются как один из важнейших регулято­ров экономических отношений, формирования их в направлении, необходимом для достижения государственных и общественных интересов, а также частных интересов, не противоречащих инте­ресам государственным и общественным. В процессе экономичес­ких преобразований неизбежно выявлялись недостатки существо­вавшей ранее денежной системы, ряд параметров которой опреде­лялся не экономическими, а административными методами.

Все эти обстоятельства делают необходимым проведение ком­плекса мер по становлению и укреплению денежной системы Рос­сии.

Известно, что в разных странах в разное время функции денег выполняли самые различные товары. При этом учитывались гео­графические, национальные и иные особенности населения, про­живавшего в соответствующих странах, а также специфика хозяй­ственной деятельности этих стран. С течением времени практичес­ки во всех странах перешли к универсальному денежному средст­ву — золоту, учитывая особые качества золота как вещества и товара: компактность; неизменяемость физических свойств; боль­шое количество труда и средств, затрачиваемых на добычу и пере­работку золота, следовательно, и высокую его стоимость, и т.п. Однако наличное обращение золота (в слитках, монетах, издели­ях) затруднено из-за необходимости постоянного перемещения его больших масс и из-за физической изнашиваемости монет, слит­ков, изделий.

Поэтому в XVII—XIX вв. практически во всех странах перехо­дят на бумажные деньги, особенностью которых являлось выраже­ние в денежной единице определенной меры (массы) золота.

Длительное время традиционно сохранялись право владельца бумажных денег на их обмен на определенное количество золота и соответствующая обязанность эмитента (т.е. субъекта, выпус­тившего в обращение деньги) обменять представленные бумажные деньги на золото. Это было характерно, в частности, для дореволю­ционной России и для советского государства времен новой эконо­мической политики 1920-х гг.

Современная практика подавляющего большинства государств и банков исходит из отсутствия права и обязанности обменять бумажные деньги на золото. Внешним ее проявлением является отсутствие на бумажных денежных знаках некогда традицион­ных надписей о соответствии «бумажной» денежной единицы оп­ределенной массе золота и об обязательстве эмитента обменять бумажную купюру на соответствующее количество золота. Таких надписей нет, в частности, на бумажных денежных знаках Банка России.

В современной практике организации денежного обращения в различных странах становятся все более редкими надписи на бу­мажных денежных знаках о том, что эти знаки обеспечиваются золотом и другими драгоценностями, «всем достоянием» конкрет­ного государства или банка-эмитента (такие надписи были, в част­ности, на бумажных денежных знаках Союза ССР).

Принято считать, что денежные знаки (как бумажные, так и металлические) обеспечены всеми активами эмитента.

Это положение в общей форме закреплено в законодательных актах соответствующих государств о денежном обращении.

В частности, в ст. 30 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» указано, что банк­ноты и монеты являются безусловными обязательствами Банка России и обеспечиваются всеми его активами. В соответствии со ст. 28 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» официальное соотношение между рублем и золотом или другими драгоценными металлами не ус­танавливается.*

>

* СЗ РФ. 1995. № 18. Ст. 1593; с изм. и доп. на 8 июля 1999 г. (Российская газета. 1999. 14 июля).

Таким образом, российское государство не обеспечивает рубль золотым и т.п. содержанием. Отметим, что в последний период существования СССР, в отличие от Предыдущих периодов также не устанавливалось золотого содержания советского рубля. В соот­ветствии со ст. 10 Закона СССР «О государственном банке СССР» от 11 декабря 1990 г. официальное соотношение между рублем и золотом или другими драгоценными металлами отменено.

Поэтому нет необходимости в специальном указании на каждой банкноте (монете) о возможности ее обмена на золото или о ином способе ее обеспеченности. Такая необходимость, вызванная пси­хологическими мотивами, ощущалась при переходе от непосредст­венно золотого и ему подобного денежного обращения к традици­онному обращению.

Наряду с золотом функции денег широко выполняли другие драгоценные металлы — платина и серебро. В настоящее время лишь очень немногие государства используют серебро для изготов­ления монет.

В современной Российской Федерации золотые, серебряные и –платиновые монеты выпускаются как сувениры, как объект кол­лекционирования, причем специально обработанные и упакован­ные. Хотя такие монеты обязательны к приему наряду с денежны­ми купюрами и обычными монетами, в денежном обращении их фактически нет.*

>

* См., например: Письмо ЦБ РФ «О выпуске в обращение памятных монет из драгоценных металлов» от 28 мая 1998 г.; «О выпуске в обращение памятных серебряных монет» от 15 мая 1998 г. // Вестник Банка России. 1998. № 34.

В настоящее время в России обсуждается вопрос о возможнос­ти введения в «обычное» обращение монет из драгоценных ме­таллов (золото, серебро, платина) в целях стабилизации денежной системы.

Современные деньги выпускаются в обращение непосредствен­но государством, но чаще от его имени — уполномоченным им бан­ком. В любом случае денежные знаки являются таким же симво­лом государства, как герб или флаг.

Официальные денежные знаки предусмотрены законодатель­ными актами государства. Иногда на территории государства об­ращаются — с его ведома и разрешения или «самовольно» — дру­гие денежные знаки. Например, после распада Советского Союза на территории большинства государств, возникших на базе союз­ных республик, обращались денежные знаки уже не существовав­шего Союза ССР.

Наконец, встречаются денежные суррогаты, т.е. такие денеж­ные знаки, которые не предусмотрены законодательством и которые вводятся отдельными предприятиями или иными организа­циями, а также гражданами вопреки закону.

Одна из причин их появления — нехватка официальных де­нежных знаков. Суррогаты достаточно часто вводятся предпри­ятиями ввиду их неплатежеспособности, с одной стороны, и необ­ходимостью рассчитываться с работниками предприятий по зара­ботной плате, с другой стороны.

Появление денежных суррогатов может быть связано и с иными факторами. Например, в провозгласившей себя независи­мой Приднестровской Молдавской Республике имеющие хожде­ние собственные денежные знаки представляют собой денежные суррогаты, так как юридически территория ПМР входит в состав Республики Молдова.

Несмотря на то что номинальное значение денежного суррога­та обычно выражается в официальной денежной единице (валюте) соответствующего государства, государство не признает суррога­ты в качестве платежного средства. Это выражается, в част­ности, в безусловном отказе принимать платежи в пользу госу­дарства в суррогатных формах, в запрещении различным органи­зациям и физическим лицам осуществлять расчеты с помощью суррогатов, а в крайних случаях — в изъятии и уничтожении суррогатов.

6.2.2. Правовые основы денежной системы Российской Федерации

Денежная система любого государства является объектом пра­вового регулирования.

Конституция Российской Федерации относит финансовое и ва­лютное регулирование, денежную эмиссию, федеральные банки к предметам ведения Российской Федерации (см. п. «ж» ст. 71 Кон­ституции Российской Федерации). Следовательно, денежная сис­тема имеет конституционную основу, а нормы Конституции о ней являются одновременно нормами конституционного (государ­ственного) права и нормами финансового права.

Нормы финансового права детально фиксируют организацию денежной системы Российской Федерации. Кроме того, с помощью норм финансового права — о признаках платежеспособности де­нежных знаков, об обеспечении порядка обращения наличных денег, основ организации расчетов и т.п. обеспечиваетсяее нор­мальное функционирование.

Нормы гражданского права регулируют вопросы права собст­венности на деньги (денежные знаки), порядок расчетов при сдел­ках гражданско-правового характера.

Нормы административного права устанавливают ответствен­ность за административные правонарушения в сфере денежной системы, главным образом в процессе денежного обращения.

Наконец, нормы уголовного права предусматривают уголовную ответственность за совершение преступлений, направленных про­тив денежной системы (ранее это, в основном, фальшивомонетни­чество — изготовление или сбыт поддельных денег — ст. 186 УК РФ). В УК РФ, вступившем в действие с 1 января 1997 г., впервые введена ответственность за «Злоупотребление при выпуске ценных бумаг (эмиссии)» — ст. 185.

Таким образом, к денежной системе имеют непосредственное отношение нормы многих отраслей права.

Комплекс финансово-правовых норм, специально посвящен­ных денежной системе, содержится в Федеральном законе «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)». Кроме того, отдельные нормы, относящиеся к денежной системе, содержатся в Федеральном законе «О банках и банковской дея­тельности», в Гражданском кодексе Российской Федерации и в некоторых других законодательных актах Российской Феде­рации.

Вопросы финансово-технического характера, обеспечивающие функционирование денежной системы (изготовление денежных знаков, правила их перевозки, хранения и инкассации, создание резервных фондов денежных знаков, установление признаков и порядка платежности, замены и уничтожения поврежденных де­нежных знаков и другие), регулируются нормативными актами Банка России, издаваемыми на основе законодательства.

Переход Российской Федерации к собственной денежной еди­нице, неофициально именуемой российским рублем, занял около трех лет. Юридическое закрепление официальной денежной еди­ницы РСФСР — рубля — произведено в декабре 1990 г. в законе «О Центральном банке РСФСР (Банке России)» (ст. 10).*

Денежные знаки российского рубля были введены в обращение позднее и поэтапно.** Так, постановлением Верховного Совета РФ о введении в действие Закона РФ «О денежной системе Российской Федерации» было установлено,*** что банкноты Государственного банка СССР и монеты образцов 1961—1991 гг., находящиеся в обращении, подлежат обязательному приему по их нарицательной стоимости на всей территории Российской Федерации во все виды платежей, а также для зачисления на счета, во вклады, на аккре­дитивы и для перевода. В 1992 г. Банк России ввел в платежный оборот модификаций банкнот Государственного банка СССР досто­инством 50, 200, 500 и 1000 руб. образца 1992 г. В 1992 г. выпуще­ны в обращение монеты Банка России некоторых номиналов. В на­чале 1993 г. в обращение вошли банкноты и монеты Банка России. В связи с этим был осуществлен обмен денежных купюр образца 1961—1991 гг. для физических лиц. Однако купюры образца 1961—1992 гг. достоинством 1, 3, 5 и 10 руб. сохранялись в пла­тежном обороте до 1 сентября 1993 г.****

>

* ВВС. 1990. №27. Ст. 356.

** См., например: Коммерческий словарь. М., 1991.С. 51.

*** ВВС. 1992 .№ 43 Ст. 2406. Этот Закон утратил силу в связи с введением в действие новой редакции Закона о Центральном банке РФ от 26 апреля 1995 г. // СЗ РФ. 1995. №18. Ст. 1593.

**** См.: Официальное сообщение Центрального банкаРоссии «Уточнены прави­ла обмена денег» //Российская газета. 1993. 4 авг.

В 1998 г. произведена деноминация российского рубля (из рас­чета 1 руб. новых денег за 1000 руб. старых) и введены в обращение новые денежные знаки образца 1997 г.*.

При этом было решено ввести в обращение с 1 января 1998 г. банкноты Банка России образца 1997 г. достоинством 5, 10, 50, 100 и 500 руб., а также металличес­кую монету Банка России образца 1997 г. достоинством 1, 5, 10, 50коп., 1, 2 и 5 руб. Одновременно было установлено, что банкноты Банка России образца 1993 г. (включая их модификации 1994 г.) и образца 1995 г., а также металлическая, монета СССР и Банка России 1961—1996 гг. выпуска остаются в обращении на территории Российской Федерации в течение всего 1998 г. и обязательны к приему всеми предприятиями, организациями и учреждениями независимо от формы соб­ственности и сферы деятельности и отдельными лицами во все виды платежей, а также банками для зачисления во вклады, депозиты, на текущие, расчетные и другие счета без всяких ограничений из расчета одной тысячной их нарицательной стоимости. Начиная с 1 июля 1998 г., в соответствии с указанием ЦБ РФ, все кредитные организации при осуществлении расходных кассовых операций выда­вали клиентам только банкноты и монету Банка России образца 1997 г. Банкноты и монета старого образца подлежали сдаче учреждениям Банка России в установ­ленном порядке. Выдача банкнот и монеты старого образца из касс кредитных организаций после 1 июля 1998 г. запрещалась.

>

* См.: Указ Президента РФ «Об изменении нарицательной стоимости россий­ских денежных знаков и масштаба цен» // СЗ РФ. 1997. № 32. Ст. 3752; решение ЦБ РФ от 4 августа 1997 г. // Вестник Банка России. 1997. № 53; постановление Правительства РФ от 18 сентября 1997 г. // СЗ РФ. 1997. № 38. Ст. 4389.

Денежно-кредитное регулирование экономики Российской Фе­дерации осуществляется Банком России. В порядке указанного регулирования Банк России определяет нормы обязательных резе­рвов, учетных ставок по кредитам, устанавливает экономические нормативы для коммерческих банков, проводит операции с цен­ными бумагами.

В соответствии со ст. 4 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» Банк России во вза­имодействии с Правительством Российской Федерации разрабаты­вает и проводит единую государственную кредитно-денежную по­литику, направленную на защиту и обеспечение устойчивости рубля.

Денежное обращение — движение денег в наличной и безналич­ной формах, обслуживающее кругооборот товаров, а также нето­варные платежи и расчеты.

Имеется два вида денежного обращения.

Во-первых, это обращение наличных денег, т.е. денежных зна­ков (банкнот и монет). Средством платежа в данном случае явля­ются реальные денежные знаки, передаваемые одним субъектом другому за товары, работы и услуги или в других предусмотрен­ных законодательством случаях (например, штрафы).

Во-вторых, это безналичное денежное обращение. Оно состоит в списании определенной денежной суммы со счета одного субъекта в кредитной организации и зачислении ее на счет другого субъекта в этой же или иной кредитной организации, либо в иной форме, при которой наличные денежные знаки как средство платежа от­сутствуют.

Право выбирать форму расчетов — наличную или безналич­ную — принадлежит заинтересованным предприятиям, учрежде­ниям, другим организациям, гражданам. Только в специально предусмотренных законодательством случаях форма расчетов должна быть четко определенной. Это, к примеру, выплата заработ­ной платы, стипендий и пенсий, производимая в наличной форме.

Подчеркивая теснейшую связь обращения наличных и безна­личных денег, законодательство оперирует категорией «денежная масса». Денежная масса — это денежные знаки, находящиеся в обращении; денежные средства на счетах и во вкладах юридичес­ких лиц и граждан; другие безусловные денежные обязательства банков.

Банк России может устанавливать ориентиры роста одного или нескольких показателей денежной массы исходя из основных на­правлений единой государственной денежно-кредитной политики (ст. 43 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»).

6.2.3. Правовые основы обращения наличных денег

Обращение наличных денег начинается с их эмиссии, т.е. вы­пуска в обращение. Эмиссия наличных денег, организация их об­ращения и изъятие из обращения на территории Федерации осу­ществляются исключительно Банком России.

В целях организации наличного денежного обращения на тер­ритории Российской Федерации на Банк России возлагаются сле­дующие функции:

прогнозирование и организация производства, перевозка и хра­нение банкнот и монеты, создание их резервных фондов;

установление правил хранения, перевозки и инкассации на­личных денег для кредитных организаций;

установление признаков платежеспособности денежных знаков и порядка замены поврежденных банкнот и монеты, а также их уничтожения;

определение порядка ведения кассовых операций для кредит­ных организаций.

Наличные деньги (банковские билеты — банкноты и металли­ческая монета) являются безусловными обязательствами Банка России и обеспечиваются всеми его активами.

Образцы банкнот и монет, их номинал утверждаются Советом директоров Банка России. Официальные сообщения о выпуске в обращение новых денежных знаков и их описание публикуется в средствах массовой информации.

Решение по этим вопросам в порядке предварительного инфор­мирования направляется в Правительство РФ.

При этом Закон закрепил правило (ст. 31), в соответствии с которым банкноты и монеты Банка России не могут быть объявле­ны недействительными (утратившими силу законного средства платежа), если не установлен достаточно продолжительный срок их обмена на банкноты и монеты нового образца. Не допускаются какие-либо ограничения по суммам или субъектам обмена.

При обмене банкнот и монет Банка России на денежные знаки нового образца срок изъятия банкнот и монет из обращениянеможет быть менее одного года, но не превышает пяти лет.

При необходимости повысить техническую защищенность банкнот и монет от подделок (фальшивомонетничества) обычно время от времени осуществляется их модификация (как правило, это относится к наличным деньгам наиболее крупных досто­инств).

В целях обеспечения максимальных удобств при обращении наличных денег могут вводиться денежные знаки новых досто­инств.

Ответственность за покупюрный состав наличных денег, нахо­дящихся в обращении и необходимых для проведения бесперебой­ных расчетов наличными деньгами на территории Российской Фе­дерации, возлагается на Банк России. Ветхие и поврежденные банкноты обмениваются Банком России без ограничений в соот­ветствии с установленными им правилами.*

>

* См.: ст. 33 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федера­ции (Банке России)».

Ограничений на расчеты в наличной денежной форме между:

физическими лицами, физическими и юридическими лицами не имеется.

Расчеты в наличной денежной форме между юридическими ли­цами ограничиваются. В соответствии с указанием Центрального банка Российской Федерации от 7 октября 1998 г. предельный раз­мер расчетов наличными деньгами по одному платежу между юри­дическими лицами установлен в сумме 10 тыс. руб.

Для предприятий потребительской кооперации за приобретае­мые у юридических лиц товары, сельскохозяйственные продукты и сырье максимальный размер наличного денежного платежа ус­тановлен в сумме 15 тыс. руб.

Аналогичные правила существуют и для предприятий и орга­низаций торговли Главного управления исполнения наказаний Министерства юстиции Российской Федерации при закупке ими товаров у юридических лиц.**

>

* Российская газета. 1998. 14 нояб.; Вестник Банка России. 1998. № 72.

6.2.4. Правовые основы безналичного денежного обращения

При безналичном денежном обращении реальные денежные знаки как средство платежа между субъектами соответствующих отношений отсутствуют, а используются своего рода символы, т.е. цифровые записи об обращающейся денежной массе.

Имеется три основные разновидности безналичного денежного обращения.

Первую можно назвать «классической». Она состоит в поруче­нии юридического или физического лица, даваемом банку другой кредитной организации, списать со счета данного лица в данном банке определенную сумму и записать ее на счет другого юридичес­кого или физического лица в этом или ином банке.

Для хранения безналичных денег юридическое или физическое лицо открывает в банке или ином кредитном учреждении на свое имя счет (расчетный, текущий или иной).

В системе безналичных расчетов в настоящее время все чаще используются электронные устройства, позволяющие в минималь­но короткие сроки передавать соответствующую информацию о расчетах не только в пределах одного населенного пункта, но и в масштабах всей страны и даже — на межгосударственных про­странствах.

Любое государство, в том числе Российская Федерация, заинте­ресовано в максимально широком использовании безналичного де­нежного обращения (расчетов), поскольку банкноты и монеты как физические объекты подвержены естественному процессу износа (старения) и изношенные денежные знаки приходится изымать из обращения и заменять новыми, такого же достоинства.* Каждая банкнота и монета имеют определенную себестоимость, причем себестоимость производства банкноты (монеты) более низкого до­стоинства относительно дороже (по сравнению с номиналом), чем себестоимость банкнот и монет более высокого достоинства. К тому же для пересчета, инкассирования, хранения и перевозки налич­ных денег требуются дополнительные расходы.

>

* По общепринятым правилам, соблюдается определенное соотношение между находящимися в обращении банкнотами и монетами конкретных достоинств.

Безналичные расчеты (обращение) лишены этих недостатков. Себестоимость одного безналичного расчета ничтожна. Поэтому государство всемерно стимулирует безналичные расчеты, исполь­зуя в необходимых случаях и прямые юридические запреты на совершение некоторых финансовых действий с использованием наличных денег.

Политика расширения безналичных расчетов и ограничения наличных расчетов изложена в Указе Президента РФ «О дополни­тельных мерах по ограничению налично-денежного обращения» от 14 июня 1992 г.* и в некоторых других нормативных актах. В настоящее время вопросы безналичных расчетов регулируются Положением о безналичных расчетах в Российской Федерации, утвержденным Центральным банком России 9 июля 1992 г. с из­менениями от 26 декабря 1997 г.**

>

* ВВС. 1992. №25. Ст. 1418.

** Вестник ВАС РФ. 1993. № 4; Вестник Банка России. 1997. № 91—92.

Организационно-технические и технико-юридические аспекты безналичных расчетов устанавливаются Банком России.

Вторая разновидность безналичного денежного обращения — это расчеты с помощью векселей и им подобных безусловных де­нежных обязательств.

Проблема вексельного обращения приняла особую актуаль­ность в связи с так называемым кризисом неплатежей — явлени­ем, широко распространенным в российской экономике.

Суть векселя состоит в том, что один субъект, имеющий задол­женность перед другим субъектом (векселедатель), выдает ему вексель как обязательство уплатить в определенный срок требуе­мую сумму. Лицо, получившее вексель (векселедержатель), впра­ве погасить свое денежное обязательство перед третьим лицом путем предъявления ему полученного от первого лица векселя.

Эта цепочка может быть продолжена. В конечном счете лицо, имеющее вексель, вправе предъявить его векселедателю с требова­нием уплатить обозначенную в векселе сумму. При отсутствии нужной суммы предъявитель векселя вправе претендовать на со­ответствующее имущество векселедателя, которое послужило га­рантией векселя.

Гражданское законодательство (ст. 815 ГК РФ) определяет век­сель как ценную бумагу, удостоверяющую ничем не обусловленное обязательство векселедателя (простой вексель) либо иного ука­занного в векселе плательщика (переводной вексель) выплатить по наступлении предусмотренного векселем срока определенную сумму владельцу векселя (векселедержателю).

Указом Президента РФ «Об улучшении расчетов в хозяйстве и повышении ответственности за их своевременное проведение» от 19 октября 1993 г. введена новая разновидность векселя — про­стые финансовые векселя как срочное долговое обязательство предприятий и других организаций всех форм собственности перед коммерческими банками по просроченной кредиторской задол­женности предприятий и других организаций.* Однако в настоя­щее время более широкому использованию векселей препятствует ряд нерешенных организационно-технических и правовых вопро­сов и отсутствие должной культуры и традиций в использовании этого финансового инструмента. Отметим, что в дореволюционной России и в Советском Союзе периода нэпа система вексельного обращения была весьма развитой.

>

* СЗ РФ. 1993. № 43. Ст. 4081; см. также: Положение о переводном и простом векселе, утв. пост. Президиума Верховного Совета РСФСР от 24 июня 1991 г. // ВВС. 1991. № 31. 1024; Федеральный закон «О переводном и простом векселе» от 11 марта 1997 г.; О некоторых вопросах применения Федерального закона «О пере­водном и простом векселе». Пост. Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высше­го Арбитражного Суда РФ от 5 февраля 1998 г. № 3/1 // Российская газета. 1998. 5 марта.

Третья разновидность безналичного денежного обращения — это кредитные карточки банков. Они широко распространены в развитых странах и начинают достаточно активно использоваться в Российской Федерации.

Кредитные карточки технически исполняются таким образом, что при помещении их в специальные считывающие устройства обеспечивают мгновенную связь с банком, в котором находится счет владельца карточки. С помощью несложных манипуляций оператора (например, продавца-кассира магазина) со счета вла­дельца карточки списывается требуемая сумма и записывается на­счет субъекта, продавшего товар, оказавшего услуги и т.п. Налич­ные деньги в обороте при этом не участвуют.

Законодательных актов о кредитных карточках и соответст­вующей системе расчетов в Российской Федерации пока нет.

Нормативной базой для расчетов с помощью кредитных кар­точек являются правила, положения и иные нормативные акты банков, выпускающих кредитные карточки, и договоры банков с предприятиями, осуществляющими торговлю, бытовое и иное об­служивание населения.

Есть и некоторые иные разновидности безналичного денежного обращения, носящие менее распространенный, чем описанные выше, характер. Они обычно не предусмотрены законодательст­вом, а в известных ситуациях могут и противоречить ему. В част­ности, в период массовых неплатежей начала 1990-х гг. некоторые предприятия учитывали долговые записи (расписки) в денежном выражении своих работников, данные ими предприятиям торгов­ли и иным обслуживающим население предприятиям, а затем, при поступлении средств на выплату заработной платы, производили расчеты с предприятиями-кредиторами.

6.2.5. Правила ведения кассовых операций

Кассовые операции — совокупность материально-техничес­ких процедур, заключающихся в приеме, хранении и выдаче налич­ных денег. Указанные процедуры урегулированы нормами финан­сового права, которые представляют собой специальный финансо­во-правовой институт.

В зависимости от того, в отношении каких именно субъектов осуществляется государственное регулирование кассовых опера­ций, можно выделить такое регулирование в отношении операций:

а) банков и других кредитных организаций;

б) предприятий, учреждений и иных организаций;

в) предприятий и других организаций по непосредственному приему от населения платежей за товары, услуги и работы.

Регулирование порядка ведения кассовых операций обеспечивает также органическое сочетание интересов государства и субъ­ектов налично-денежного обращения.

В первом и втором случае государственное регулирование кас­совых операций имеет основной целью обеспечить максимально возможное сокращение находящейся в обороте наличной денеж­ной массы. Кроме того, скрупулезное соблюдение правил ведения кассовых операций гарантирует частные интересы банков пред­приятий и других субъектов — сохранность наличных денег.

В третьем случае преследуются интересы прежде всего государ­ства — обеспечить точный учет налогооблагаемых сумм. Вместе с тем учетные данные о поступающих от населения наличных день­гах дают возможность собственнику предприятия осуществлять внутренний контроль за состоянием денежного оборота на данном предприятии.

Правовое регулирование кассовых операций всех названных видов осуществляется в наиболее общей форме высшими органами государственной власти Российской Федерации.

Указом Президента РФ «О дополнительных мерах по ограниче­нию налично-денежного обращения» от 14 июня 1992 г.* установ­лено, что предприятия, организации и учреждения (включая орга­низации торговли) независимо от их организационно-правовой формы, а следовательно, и собственности:

>

* ВВС. 1992. №25. Ст. 1418.

• обязаны хранить свои денежные средства в учреждениях банков;

• должны производить расчеты по своим обязательствам с дру­гими предприятиями в безналичном порядке через учрежде­ния банков;

• могут иметь в своей кассе наличные деньгив пределах лими­тов, установленных учреждениями банковпо согласованию с руководителями предприятий;

• обязаны сдавать в банк всю денежную наличность сверх ус­тановленных лимитов остатка наличных денег в кассе в по­рядке и сроки, согласованные с учреждениями банка;

• имеют право хранить в своих кассах наличные деньги сверх установленных лимитов только для оплаты труда, выплаты

пособий по социальному страхованию, стипендий, пенсий и только на срок не свыше трех рабочих дней, включая день получения денег в учреждении банка.

Указ содержит и некоторые другие предписания относительно налично-денежного обращения.

В порядке развития изложенной политики государства по огра­ничению налично-денежного обращения на федеральном уровне и на уровне субъектов Федерации при необходимости принимаются нормативные акты и по отдельным аспектам наличного денежного обращения.

Регулирование кассовых операций относится к функциям Банка России. Юридической основой такой регулирующей функ­ции именно Центрального банка страны является Федеральный закон «О Центральном банке Российской Федерации (Банке Рос­сии)».

Детально порядок ведения кассовых операций устанавливается Банком России в его нормативных актах, обязательных для испол­нения всеми банками, предприятиями, учреждениями и иными организациями вне зависимости от их организационно-правовой формы и подчиненности.*

>

* См.: Экономика и жизнь. 1993. № 42, 43.

Необходимо отметить, что устанавливаемые Банком России правила ведения кассовых операций не остаются неизменными. Они корректируются Банком в соответствии с потребностями де­нежного обращения, следовательно, финансовой и экономической систем в целом.

Основные положения порядка ведения кассовых операций пред­приятиями, учреждениями и иными организациями. Все налич­ные деньги, поступающие на предприятия, в учреждения и иные организации, должны в обязательном порядке документально оприходоваться. Все наличные деньги, выдаваемые предприятиями, учреждениями и иными организациями, также должны докумен­тально оформляться.

Основные денежные документы — приходный и расходный кас­совые ордера, которые оформляются на основе первичных доку­ментов — договоров, заявлений и т.п.

В кассовой книге должна быть отражена каждая операцияпоприему и расходованию денег по каждому операционному дню.

Получатель средств — руководитель предприятия, учрежде­ния, иной организации или специально уполномоченное им долж­ностное лицо подписывает приходные и расходные ордера, а также чеки на получение денег в кредитных организациях.

На предприятии, в учреждении, иной организации наличные деньги могут храниться лишь в пределах лимита, специально ус­тановленного обслуживающим его банком для данного предпри­ятия и т.д. с учетом его потребности в наличных деньгах. По окон­чании рабочего дня сверхлимитные суммы наличных денег долж­ны сдаваться в банк. В кассе предприятия, учреждения, иной ор­ганизации может оставаться (в пределах установленного лимита) лишь такая сумма денег, которая необходима для осуществления на следующий день неотложных небольших платежей. Исключе­ния из этого правила специально оговариваются в правительствен­ных постановлениях или в нормативных актах Банка России.

Должна быть обеспечена сохранность денег, для чего помеще­ние кассы оборудуется надлежащим образом (наличие сейфов, ре­шеток на окнах и т.п.); занимающие должности кассиров офор­мляются как материально ответственные лица и т.п.

Специальный порядок ведения кассовых операций установлен для субъектов, получающих от населения деньги за продаваемые товары, оказываемые услуги и выполняемые работы. Цель этого порядка — обеспечить точный учет доходов для нужд налогообло­жения, защитить права граждан-потребителей.

В соответствии с Законом РФ «О применении контрольно-кас­совых машин при осуществлении денежных расчетов с населени­ем» от 18 июня 1993 г. установлено, что денежные расчеты с насе­лением по торговым операциям или оказанию услуг производятся всеми предприятиями (в том числе физическими лицами, осу­ществляющими предпринимательскую деятельность без образова­ния ими юридического лица, в случае осуществления ими торго­вых операций или оказания услуг), организациями, учреждения­ми, их филиалами и другими обособленными подразделениями с обязательным применением контрольно-кассовых машин.*

>

*' ВВС. 1993. № 27. Ст. 1018; см. также: САПП. 1993. № 32. Ст. 3017; СЗ РФ. 1999. № 3. Ст. 338; Указ Президента РФ «Об обязательном применении контроль­но-кассовых машин предприятиями, учреждениями и организациями всех форм собственности при осуществлении расчетов с населением» от 16 февраля 1993 г. // САПП. 1993. № 8. Ст 656. См. также: пост. Конституционного Суда РФ от 12 мая 1998 г. по делу о проверке конституционности отдельных положений абз. 6 ст. 6 и абз. 2 ч. 1 ст. 7 Закона РФ «О применении контрольно-кассовых машин при осу­ществлении денежных расчетов с населением» (СЗ РФ. 1998. № 20. Ст. 2173); определение Конституционного Суда РФ от I апреля 1999 г. (Российская газета. 1999.21апр.).

Законом на указанных субъектов возложен ряд обязанностей, в том числе: иметь контрольно-кассовые машины; регистрировать их; использовать только исправные машины для осуществления денежных расчетов с населением; выдавать покупателю (клиенту) с покупкой (после оказания услуги) отпечатанный маши­ной чек за покупку (услугу), подтверждающий исполнение обяза­тельств по договору между покупателем (клиентом) и соответству­ющим субъектом; обеспечивать работникам налоговых органов и центров технического обслуживания контрольно-кассовых машин беспрепятственный доступ к этим машинам. Кроме того, Закон обязывает субъектов, осуществляющих торговые операции и опе­рации по оказанию услуг, вывешивать в доступном покупателю (клиенту) месте ценники на продаваемые товары (прейскуранты на оказываемые услуги), которые должны соответствовать доку­ментам, подтверждающим объявленные цены и тарифы.

Правительством РФ утверждается перечень отдельных катего­рий предприятий, которые в силу специфики своей деятельности либо особенностей местонахождения могут осуществлять денеж­ные расчеты с населением без применения контрольно-кассовых машин. Это, в частности, предприятия, организации и учрежде­ния в части оказания услуг населению с выдачей квитанций, путе­вых билетов, талонов, знаков почтовой оплаты или других прирав­ниваемых к чекам документов строгой отчетности по формам, ут­вержденным Министерством финансов Российской Федерации;

выездные бригады предприятий бытового обслуживания при про­изводстве мелкого ремонта вне стационарного специализирован­ного помещения и т.д.*

>

* САПП. 1993. № 32. Ст. 3017.

КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ

1. Дайте понятие денег.

2. Какова роль денег в экономическом и социальном развитии?

3. Что понимается под денежной системой?

4. Разъясните понятие денежного обращения.

5. Назовите источники норм права о денежном обращении ирасчетах.

6. Что такое эмиссия денег?

7. Что понимают под денежной массой?

8. Что означает безналичное денежное обращение? В каких формах оно осуществляется?

9. Определите понятие кассовых операций.

10. В чем состоят основные правила ведения кассовых операций?

11. В каком порядке определяется лимит наличных денег в кассах предприятий, организаций, учреждений?

12. Каковы полномочия Банка России по организации наличного и безналичного денежного обращения в стране?

6.3. Правовые основы валютного регулирования и валютного контроля

6.3.1. Понятие валюты и валютных ценностей

Термин «валюта» используется в двух смыслах: во-первых, это денежная единица государства; во-вторых, это денежные знаки иностранных государств, а также кредитные и платежные доку­менты, выраженные в иностранных денежных единицах и приме­няемые в международных расчетах (иностранная валюта).*

>

*' См.: Коммерческий словарь. М., 1991. С. 28.

В финансовых отношениях и финансовом праве, в служебной и бытовой лексике термин «валюта» наиболее часто используетсявовтором значении. В источниках финансового права приведенное определение валюты конкретизируется применительно к объек­там, охватываемым понятием «валюта».

Для характеристики соотношения внутренней и иностранной валют используются понятия: «необратимая (неконвертируемая) валюта», используемая в пределах только одного государства; «об­ратимая (конвертируемая) валюта», которая обменивается на ино­странную валюту и является, таким образом, средством платежа на международном рынке; «частично обратимая (конвертируемая) валюта» используется не во всех внешних валютных операциях и в отношениях не всех субъектов.

В Законе РФ «О валютном регулировании и валютном контро­ле» от 9 октября 1992 г.* даны определения валюты.

>

* ВВС. 1992. № 45. Ст. 2542; СЗ РФ. 1999. № 1. Ст. 1; Российская газета. 1999. 7 июля.

Валюта Российской Федерации —это:

а) находящиеся в обращении, а также изъятые или изымаемые из обращения, но подлежащие обмену рубли в виде банковских билетов (банкнот) Центрального банка РФ и монеты;

б) средства в рублях на счетах в банках и иных кредитных учреждениях в Российской Федерации;

в) средства в рублях на счетах в банках и иных кредитных учреждениях за пределами Российской Федерации на основании

соглашения, заключаемого Правительством РФ и Центральным банком РФ с соответствующими органами иностранного государ­ства об использовании на территории данного государства валюты Российской Федерации в качестве законного платежного средства.

Иностранная валюта — это:

а) денежные знаки в виде банкнот, казначейских билетов, мо­неты, находящиеся в обращении и являющиеся законным пла­тежным средством в соответствующем иностранном государстве или группе государств, а также изъятые или изымаемые из обра­щения, но подлежащие обмену денежные знаки;

б) средства на счетах в денежных единицах иностранных го­сударств и международных денежных или расчетных единицах.

Валютный курс означает соотношение валют двух или более стран. Валютный курс обычно устанавливается на основе спроса-предложения валют на валютном рынке, однако может носить и односторонний характер, когда государство во властном, односто­роннем порядке устанавливает валютный курс. Так было, в част­ности, в СССР в 1930—1980 гг.

В современном российском законодательстве и экономической практике часто используется понятие «валютная интервенция Банка России», означающее его деятельность на рынке валют по поддержанию необходимого курса российского рубля путем купли-продажи иностранной валюты* и по воздействию на сум­марный спрос и предложение денег.

Валютные ценности — ценности, в отношении которых ва­лютным законодательством установлен особый ограниченный режим обращения на территории страны.** Законом РФ «О валют­ном регулировании и валютном контроле» к валютным ценностям отнесены:

>

* См.: ст. 41 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федера­ции (Банке России)».

** См.: Коммерческий словарь.С. 31.

а) иностранная валюта,

б) ценные бумаги в иностранной валюте — платежные доку­менты (чеки, векселя, аккредитивы и другие), фондовые ценности (акции, облигации) и другие долговые обязательства, выраженные в иностранной валюте;

в) драгоценные металлы. — золото, серебро, платина и металлы платиновой группы (палладий, иридий, родий, рутений и осмий) в любом виде и состоянии, за исключением ювелирных и других бытовых изделий, а также лома таких изделий;

г) природные драгоценные камни — алмазы, рубины, изумру­ды, сапфиры и александриты в сыром и обработанном виде, а также жемчуг, за исключением ювелирных и других бытовых из­делий из этих камней и лома таких изделий.

Порядок и условия отнесения изделий из драгоценных метал­лов и природных драгоценных камней к ювелирным и другим бы­товым изделиям и лому таких изделий устанавливаются Прави­тельством РФ.

Валютные операции — это:

а) операции, связанные с переходом права собственности и иных прав на валютные ценности, в том числе связанные с исполь­зованием в качестве средства платежа иностранной валюты и пла­тежных документов в иностранной валюте;

б) ввоз и пересылка и Российскую Федерацию, а также вывоз и пересылка из Российской Федерации валютных ценностей;

в) осуществление международных денежных переводов. Возни­кающие при функционировании валюты и валютных ценностей отношения в значительной части входят в предмет финансового права. Это касается отношений, возникающих в процессе валютно­го регулирования и валютного контроля.

За нарушение валютного законодательства, в зависимостиотсодержания правонарушения, устанавливается уголовная, адми­нистративная и гражданско-правовая ответственность.

6.3.2. Понятие и содержание валютного регулирования

Валютное регулирование — это деятельность государствен­ных органов, направленная на регламентирование порядка совер­шения валютных операций.

Государство вообще и Российская Федерация в частности регу­лируют валютные отношения с учетом экономических задач госу­дарства. Для Российской Федерации с момента провозглашения ее суверенитета (12 июня 1990 г.) характерна политика либерализа­ции в регулировании валютных отношений. Отменена существо­вавшая в годы советской власти государственная монополия на валюту и на часть валютных ценностей и на операции с ними. Разрешен, хотя и под контролем государства, вывоз из страны ва­люты и ряда валютных ценностей. Допускается в известных пре­делах обращение на территории страны иностранной валюты в ка­честве платежного средства.

В процессе валютного регулирования изменяется и система ор­ганов, осуществляющих это регулирование.

Допуская в известных пределах обращение иностранной валю­ты и валютных ценностей, государство обеспечивает приоритет собственной валюты.

Так, денежные обязательства, возникающие при совершении сделок с золотом и серебром, должны быть выражены и оплачены в валюте Российской Федерации.* В соответствии с решением Со­вета Безопасности РФ «Об итогах работы Государственной комис­сии по рассмотрению причин резкой дестабилизации финансового рынка» от 2 ноября 1994 г. в расчетах между конечными потреби­телями запрещено применять валюту иностранных государств. В связи с этим на предприятиях розничной торговли и других предприятиях, обслуживающих население, запрещается объяв­лять цены на товары и услуги в иностранной валюте.**

Оценка вложения капитала в уставный фонд предприятия с иностранными инвестициями осуществляется в валюте Россий­ской Федерации.***

>

* См.: п. 3 Положения о совершении сделок с драгоценными металламинатерритории Российской Федерации // СЗ РФ. 1994. № 11. Ст. 1291.

** См.: Российская газета. 1994. 9 нояб.

*** См.: абз. 3 ст. 6 Федерального закона «Об иностранных инвестицияхв Российской Федерации» от 9 июля 1999 г. // Российская газета. 1999. 14 июля.

Валютное правовое регулирование осуществляется на двух уровнях: нормативном и индивидуальном.

Нормативно-правовое регулирование состоит в создании (раз­работке и утверждении) правовых норм, объектом которых явля­ются общественные отношения, связанные с валютой.

Индивидуально-правовое регулирование — это применение правовых норм к конкретным жизненным обстоятельствам, что влечет за собой возникновение, изменение и прекращение кон­кретных валютных правоотношений.

Основы организации и осуществления валютного регулирова­ния определены Законом РФ «О валютном регулировании и ва­лютном контроле». Более детальное регулирование частных во­просов, связанных с валютными отношениями, осуществляется в других законодательных и иных нормативных актах, в том числе ведомственных (однако имеющих общее значение).

В соответствии с законодательством органом государственного валютного регулирования является Центральный банк Российской Федерации (Банк России) (ст. 53 Федерального закона «О Цент­ральном банке Российской Федерации (Банке России)»; ст. 9 Зако­на РФ «О валютном регулировании и валютном контроле»).

В этих целях Банк России:

а) определяет сферу и порядок обращения в Российской Феде­рации иностранной валюты и ценных бумаг в иностранной валюте;

б) издает нормативные акты, обязательные к исполнению в Рос­сийской Федерации резидентами и нерезидентами;

в) осуществляет все виды валютных операций;

г) устанавливает правила проведения резидентами и нерезиден­тами в Российской Федерации операций с иностранной валютой и ценными бумагами в иностранной валюте, а также правила прове­дения нерезидентами в Российской Федерации операций с валю­той Российской Федерации и ценными бумагами в валюте Россий­ской Федерации;

д) устанавливает порядок обязательного перевода, ввоза и пере­сылки в Российскую Федерацию иностранной валюты и ценных бумаг в иностранной валюте, принадлежащих резидентам, а также случаи и условия открытия резидентами счетов в иностраннойвалюте в банках за пределами Российской Федерации;

е) устанавливает общие правила выдачи лицензий банкам и иным кредитным учреждениям на осуществление валютных опе­раций и выдает такие лицензии;

ж) устанавливает единые формы учета, отчетности, документа­ции и статистики валютных операций, в том числе уполномочен­ными банками, а также порядок и сроки их представления;

з) готовит и публикует статистику валютных операций Россий­ской Федерации по принятым международным стандартам;

и) выполняет другие функции, предусмотренные Законом.

Указанный Закон закрепляет статус всех субъектов валютных отношений, в том числе резидентов и нерезидентов.

Резиденты —это:

а) физические лица, имеющие постоянное местожительство в Российской Федерации, в том числе временно находящиеся заеепределами;

б) юридические лица, созданные в соответствии с законодатель­ством Российской Федерации, с местонахождением в Российской Федерации;

в) предприятия и организации, не являющиеся юридическими лицами, созданные в соответствии с законодательством Россий­ской Федерации, с местонахождением в Российской Федерации;

г) дипломатические и иные официальные представительства Российской Федерации, находящиеся за пределами Российской Федерации;

д) находящиеся за пределами Российской Федерации филиалы и представительства резидентов, указанных в п. «б» и «в».

Нерезидентами являются:

а) физические лица, имеющие постоянное местожительствозапределами Российской Федерации, в том числе временно находя­щиеся в Российской Федерации;

б) юридические лица, созданные в соответствии с законодатель­ством иностранных государств, с местонахождением за пределами Российской Федерации;

в) предприятия и организации, не являющиеся юридическими лицами, созданные в соответствии с законодательством иностран­ных государств, с местонахождением за пределами Российской Федерации;

г) находящиеся в Российской Федерации иностранные дипло­матические и иные официальные представительства, а также меж­дународные организации, их филиалы и представительства;

д) находящиеся в Российской Федерации филиалы и предста­вительства нерезидентов, указанных в п. «б» и «в».

Закон РФ «О валютном регулировании и валютном контроле» устанавливает, что операции с иностранной валютой и пенными бумагами в иностранной валюте подразделяются на текущие ва­лютные операции и валютные операции, связанные с движением капитала.

Под текущими валютными операциями понимаются:

а) переводы в Российскую Федерацию и из Российской Федера­ции иностранной валюты для осуществления расчетов без отсроч­ки платежа по экспорту и импорту товаров, работ и услуг, а также для осуществления расчетов, связанных с кредитованием экспорт­но-импортных операций на срок не более 180 дней;

' б) получение и предоставление финансовых кредитов на срок неболее 180 дней;

в) переводы в Российскую Федерацию и из Российской Федера­ции процентов, дивидендов и иных доходов по вкладам, инвести­циям, кредитам и прочим операциям, связанным с движением капитала;

г) переводы неторгового характера в Российскую Федерацию и из Российской Федерации, включая переводы сумм заработной платы, пенсии, алиментов, наследства, а также другие аналогич­ные операции.

Под валютнымиоперациями, связанными с движением капи­тала,понимаются:

а) прямые инвестиции, т.е. вложения в уставный капитал пред­приятия с целью извлечения дохода и получения прав на участие в управлении предприятием;

б) портфельные инвестиции, т.е. приобретение ценных бумаг;

в) переводы в оплату права собственности на здания, сооруже­ния и иное имущество, включая землю и ее недра, относимое по законодательству страны его местонахождения к недвижимому имуществу, а также иных прав на недвижимость;

г) предоставление и получение отсрочки платежа на срок более 180 дней по экспорту и импорту товаров, работ и услуг;

д) предоставление и получение финансовых кредитов на срок более 180 дней; е) все иные валютные операции,не являющиеся текущими ва­лютными операциями.

Действует правило о том, что расчеты между резидентами осу­ществляются в валюте Российской Федерации.

Вывоз и пересылка из Российской Федерации валюты Россий­ской Федерации и иных ценных бумаг, выраженных в российской валюте, а также ввоз и пересылка в Российскую Федерацию рос­сийской валюты и ценных бумаг, выраженных в валюте Россий­ской Федерации, осуществляются резидентами и нерезидентами в порядке, устанавливаемом Банком России совместно с Минис­терством финансов РФ и Государственным таможенным комите­том РФ.

Законом определены правовые основы функционирования внутреннего валютного рынка.

Покупка и продажа иностранной валюты в Российской Федера­ции производятся через уполномоченные банки в порядке, уста­навливаемом Банком России.

Банку России в целях регулирования внутреннего валютного рынка Российской Федерации предоставлено право устанавливать предел отклонения курса покупки иностранной валюты от курса ее продажи, а также проводить операции по покупке и продаже иностранной валюты.

Юридические лица обязаны продавать государству часть ва­лютной выручки, полученной от реализации экспортной продук­ции.

В 1999 г. в соответствии с Указом Президента РФ «Об измене­нии порядка обязательной продажи части валютной выручки» № 334 от 15 марта 1999 г., а также в соответствии с Инструкцией Банка России «О порядке обязательной продажи предприятиями, учреждениями, организациями части валютной выручки через

уполномоченные банки и проведения операций на внутреннем ва­лютном рыке Российской Федерации», утвержденной приказом Центрального банка Российской Федерации № 02-104Аот 29 июня 1992 г. (с изменениями и дополнениями) юридические лица осу­ществляют обязательную продажу 75% валютной выручки от экс­порта товаров (работ, услуг, результатов интеллектуальной дея­тельности) через банки и иные кредитные организации, имеющие лицензии Центрального банка РФ на осуществление банковских операций в иностранной валюте по рыночному курсу иностранных валют к рублю, складывающемуся на внутреннем валютном рынке Российской Федерации на день (момент) продажи.*

>

* СЗ РФ. 1999. №11. Ст. 1279; Экономикам жизнь. 1992. №28; Вестник Банка России. 1999. № 1; Экономика и жизнь. 1999. № 17.

Освобождение от этой обязанности производится на основании указов Президента РФ при условии, что выручка будет использо­вана на государственные или общественные цели.

Например, Указом Президента РФ «Об освобождении Инфор­мационного телеграфного агентства России и Российского инфор­мационного агентства «Новости» от обязательной продажи части валютной выручки, поступающей от распространения информа­ции и услуг» от 22 ноября 1994 г. эти агентства освобождены от обязательной продажи части валютной выручки, поступающей от распространения информации и услуг, при условии направления высвобождаемых валютных средств на приобретение современно­го оборудования и совершенствование базисного сбора, обработки и передачи информации.*

>

* СЗ РФ. 1994. №31. Ст. 3262.

Закон «О валютном регулировании и валютном контроле» уста­навливает следующий порядок осуществления текущих валют­ных операций резидентами:

текущие валютные операции осуществляются без ограни­чений;

валютные операции, связанные с движением капитала, осу­ществляются в порядке, устанавливаемом Центральным банком Российской Федерации;

право без ограничений переводить, ввозить и пересылать ва­лютные ценности в Российскую Федерацию при соблюдении тамо­женных правил; порядок обязательного перевода, ввоза и пере­сылки в Российскую Федерацию иностранной валюты и ценных бумаг в иностранной валюте, принадлежащих резидентам, уста­навливает Банк России. Порядок обязательного ввоза и пересылки в Российскую Федерацию драгоценных металлов, природных дра­гоценных камней, а также жемчуга, принадлежащих резидентам, определяет Правительство РФ;

право продавать иностранную валюту за валюту Российской Федерации на внутреннем валютном рынке Российской Федера­ции в порядке, предусмотренном ст. 4 Закона;

порядок формирования государственных валютных резервов устанавливается высшим представительным органом Российской Федерации. Порядок обязательной продажи резидентами поступ­лений иностранной валюты на внутреннем валютном рынке Рос­сии устанавливается Президентом РФ с последующим представле­нием информации высшему законодательному органу Российской Федерации;

физические лица — резиденты имеют право переводить, выво­зить и пересылать из Российской Федерации ранее переведенные, ввезенные или пересланные в Российскую Федерацию валютные ценности при соблюдении таможенных правил в пределах, указан­ных в декларации или ином документе, подтверждающем их пере­вод, ввоз или пересылку в Российскую Федерацию;

порядок вывоза и пересылки из Российской Федерации валют­ных ценностей (за исключением случаев, указанных в п. 6 ст. 6 Закона) устанавливает Банк России совместно с Государственным таможенным комитетом РФ.

Федеральным законом от 5 июля 1999 г. № 128-ФЗ установлено право физических лиц—резидентов вывозить из Российской Феде­рации без разрешения, но при соблюдении таможенных правил, наличную иностранную валюту в размере, не превышающем сумму, эквивалентную 10 тыс. долл. США (Российская газета. 1999. 7 июля).

В отношении нерезидентов действуют следующие правила. Они имеют право:

иметь счета в иностранной валюте и в валюте Российской Феде­рации в уполномоченных банках. Порядок открытия и ведения уполномоченными банками счетов нерезидентов в иностранной ва­люте и в валюте Российской Федерации устанавливает Банк Рос­сии;

без ограничений переводить, ввозить и пересылать валютные ценности в Российскую Федерацию при соблюдении таможенных правил;

продавать и покупать иностранную валюту за валюту Россий­ской Федерации в порядке, устанавливаемом Банком России;

беспрепятственно переводить, вывозить и пересылать из Рос­сийской Федерации валютные ценности при соблюдении таможен­ных правил, если эти валютные ценности были ранее переведены, ввезены или пересланы в Российскую Федерацию или приобрете­ны в Российской Федерации на основаниях, указанных в Законе, и в иных случаях в соответствии с законодательством Российской Федерации. При этом физические лица—нерезиденты вправе вы­возить из Российской Федерации при соблюдении таможенных правил наличную иностранную валюту в размере, не превышаю­щем сумму иностранной валюты, ранее ввезенную, переведенную или пересланную в Российскую Федерацию, с предоставлением подтверждающих документов;

переводить, вывозить и пересылать из Российской Федерации валютные ценности, за исключением случаев, указанных в Зако­не, в порядке, установленном Банком России совместно с Государ­ственным таможенным комитетом РФ.

Иностранным инвесторам после уплаты соответствующих на­логов и сборов гарантируется беспрепятственный перевод за грани­цу платежей в связи с осуществляемыми ими инвестициями, если эти платежи получены в иностранной валюте (ст. 11 Федерального закона «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации» от 9 июля 1999 г.).

Порядок реализации гражданам на территории Российской Фе­дерации товаров (работ, услуг) за иностранную валюту устанавли­вается Банком России.* В целях усиления контроля за валютными операциями с 1 ян­варя 1994 г. Банк России запретил реализацию гражданам на тер­ритории России товаров (работ, услуг) за наличную иностранную валюту.** При этом все расчеты между уполномоченными предпри­ятиями и гражданами за реализуемые последним товары (работы, услуги) на территории Российской Федерации могут осущест­вляться в рублях и иностранной валюте во всех формах, принятых в международной практике (включая оплату кредитными и дебетными картами), за исключением расчетов наличной иностранной валютой.

>

* См.: Указ Президента РФ «О реализации гражданам на территории Россий­ской Федерации товаров (работ, услуг) аа иностранную валюту» от 27 октября 1992 г. // Российская газета. 1992. 30 окт.

** См.: письмо Центробанка РФ «Об изменении порядка реализации гражданам на территории Российской Федерации товаров (работ, услуг) за иностранную валю­ту от 1 октября 1993 г.//Нормативные акты по финансам, налогам и страхованию. 1994. № 3. С. 61—62. См. также: положение ЦБ РФ № 503 «О прекращении на территории Российской Федерации расчетов в иностранной валюте за реализацию физическими лицами товаров (работ, услуг)» // Вестник Банка России. 1997. № 63.

Вопросы понятия драгоценных металлов и драгоценных кам­ней, собственности на них и порядка осуществления операций с ними урегулированы Федеральным законом «О драгоценных ме­таллах и драгоценных камнях» от 26 марта 1998 г.*

>

* СЗ РФ. 1998. № 13. Ст. 1463; Российская газета. 1999. 7 апр.

В соответствии с законом под драгоценными металлами пони­маются: золото, серебро, платина и металлы платиновой группы (палладий, иридий, родий, рутений и осмий). Этот перечень может быть изменен только федеральным законом.

Под драгоценными камнями понимаются: природные алмазы, изумруды, рубины, сапфиры и александриты, а также природный жемчуг в сыром (естественном) и обработанном виде. К драгоцен­ным камням приравниваются уникальные янтарные образования в порядке, который устанавливается Правительством РФ. Пере­чень драгоценных камней может быть изменен только федераль­ным законом.

Закон предусматривает, что добытые из недр драгоценные ме­таллы и драгоценные камни, а равно иная продукция и доходы, правомерно полученные при добыче указанных объектов, являют­ся собственностью субъектов добычи, если иное не установлено лицензиями на их добычу, договорами поставок продукции для федеральных нужд, заключенными с участием этих субъектов, а также международными договорами Российской Федерации. Если драгоценные металлы и драгоценные камни добыты незаконно,тоих собственником является Российская Федерация.

Драгоценные металлы и драгоценные камни, приобретенные в порядке, установленном законодательством Российской Федера­ции, могут находиться в собственности: федеральной, субъектов Федерации, муниципальной собственности, а также в собственнос­ти юридических и физических лиц.

Закон гарантирует преимущественное право Российской Феде­рации и субъектов Российской Федерации на заключение догово­ров о приобретении ими добытых и произведенных драгоценных металлов и драгоценных камней с субъектами их добычи и произ­водства в целях пополнения Государственного фонда драгоценных металлов и драгоценных камней Российской Федерации, золотого запаса Российской Федерации, государственных фондов драгоцен­ных металлов и драгоценных камней субъектов Российской Феде­рации.

Добыча и производство драгоценных металлов и драгоценных камней могут осуществляться исключительно организациями, по­лучившими соответствующие разрешения (лицензии).

Закон дает понятие старательской добычи — способ организа­ции работ по добыче драгоценных металлов и драгоценных камней с отрывом работников от мест их постоянного проживания на срок больший, чем четыре месяца. Старательская добыча может приме­няться при добыче драгоценных металлов и драгоценных камней, кроме алмазов, организациями различных форм собственности, в том числе артелями старателей.

В Законе определен правовой статус государственных фондов и запасов драгоценных металлов и драгоценных камней, подробно характеризуются цели, содержание и механизм государственного регулирования отношений в области геологического изучения и разведки месторождений драгоценных металлов и драгоценных камней, их добычи, производства, использования и обращения, государственного контроля в этой сфере.

6.3.3. Валютный контроль

Валютный контроль — деятельность государства, направлен­ная на обеспечение валютного законодательства при осуществле­нии валютный операций.

Для обозначения этого вида деятельности следовало бы исполь­зовать термин «надзор».

«Надзор» в общепринятом смысле означает обеспечение закон­ности какой-либо деятельности, в то время, как под «контролем» понимают обеспечение соблюдения как законности, так и целесо­образности определенной деятельности. Обеспечение государством соблюдения различными субъектами правовых норм о валютных операциях служит гарантией законности соответствующей дея­тельности. Обеспечением целесообразности валютных операций (например, на какие именно цели расходуется валюта) государство не занимается (за исключением государственных организаций). Однако, поскольку термин «валютный контроль» является обще­принятым, поэтому он широко используется, несмотря на отме­ченную неточность.

Валютный контроль является разновидностью финансового контроля, поэтому ему присущи все общие черты финансового контроля. В то же время он имеет некоторые специфические черты.

В соответствии с Законом РФ «О валютном регулировании и валютном контроле» целью валютного контроля является соблю­дение валютного законодательства при осуществлении валютных операций.

Основными направлениями валютного контроля являются:

а) определение соответствия проводимых валютных операцией действующему законодательству и наличия необходимых для них лицензий (разрешений);

б) проверка выполнения резидентами обязательств в иностран­ной валюте перед государством, а также обязательств по продаже иностранной валюты на внутреннем валютном рынке Российской Федерации;

в) проверка полноты и объективности учета и отчетности по валютным операциям, а также по операциям нерезидентов в валю­те Российской Федерации.

Органы валютного контроля — это

• Центральный банк Российской Федерации;

• Правительство Российской Федерации;

• Федеральная служба России по валютному и экспортному контролю.*

>

* См.: пост. Совета Министров Российской Федерации «Вопросы Федеральной службы России по валютному и экспортному контролю» от 16 июня 1993 г. с изм. от 7 июля 1998 г. // САПП. 1993. № 25. Ст. 2394; СЗ РФ. 1998. № 28. Ст. 3364.

Агенты валютного контроля — это организации, которые в соответствии с законодательными актами Российской Федерации могут осуществлять функции валютного контроля (эти агенты подотчетны соответствующим органам валютного контроля) и уполномоченные банки, подотчетные Центральному банку Рос­сийской Федерации.

Законом «О валютном регулировании и валютном контроле» (ст. 12) закреплены полномочия органов и агентов валютного кон­троля.

Указанные органы:

1) издают в пределах своей компетенции нормативные акты, обязательные к исполнению всеми резидентами и нерезидентами в Российской Федерации;

2) определяют порядок и формы учета, отчетности и докумен­тации по валютным операциям резидентов и нерезидентов.

Органы и агенты валютного контроля в пределах своей компе­тенции:

а) осуществляют контроль за проводимыми в Российской феде­рации резидентами и нерезидентами валютными операциями,засоответствием этих операций законодательству, условиями лицен­зий и разрешений, а также за соблюдением ими актов органов валютного контроля;

б) проводят проверки валютных операций резидентов и нерези­дентов в Российской Федерации.

Федеральная служба России по валютному и экспортному кон­тролю является центральным органом федеральной исполнитель­ной власти, образованным для реализации функций Правительст­ва РФ по валютному и экспортному контролю.

В качестве основной задачи Службы установлено проведение единой общегосударственной политики в области организации контроля и надзора за соблюдением российского законодательства в сфере валютных, экспортно-импортных и иных внешнеэкономи­ческих операций. Этот орган осуществляет межотраслевую коор­динацию и регулирование по вопросам, находящимся в ведении РФ. В пределах своей компетенции Служба обеспечивает контроль и надзор за соблюдением законодательства Российской Федерации министерствами, ведомствами, организациями и предприятиями, участвующими в регулировании и осуществлении валютных, экс­портно-импортных и иных внешнеэкономических операций.* В системе Федеральной службы имеется сеть территориальных ор­ганов (региональных центров и отделений).**

>

*' См.: Указ Президента РФ «О Федеральной службе России по валютному и экспортному контролю» от 24 сентября 1993 г. // САПП. 1993. № 39. Ст. 3605. См. также: СЗ РФ. 1997. № 51. Ст. 5807; 1998. № 28. Ст. 3364.

** См.: пост. Правительства РФ «О территориальных органах по валютному и экспортному контролю» от 3 февраля 1994г. с изм. от 7 июля 1998г. //САПП. 1994. № 7. Ст. 563; СЗ РФ. 1998. № 28. Ст. 3364.

Валютный контроль осуществляет также Государственный таможенный комитет Российской Федерации. В соответствии со ст. 198 Таможенного кодекса Российской Федерации* Государст­венный таможенный комитет — орган валютного контроля, а иные таможенные органы — агенты валютного контроля, подот­четные этому Государственному комитету.

>

* ВВС. 1993. №31. Ст. 1224.

На основании ст. 199 Таможенного кодекса России таможен­ные органы Российской Федерации осуществляют валютный кон­троль за перемещением лицами через таможенную границу Феде­рации (за исключением периметров таможенных зон и свободных складов) валюты Российской Федерации, ценных бумаг в валюте Российской Федерации, валютных ценностей, а также за валютны­ми операциями, связанными с перемещением через указанную границу товаров и транспортных средств.

В валютном контроле участвуют и другие органы исполнитель­ной власти. В соответствии с Указом Президента РФ «О Федераль­ной службе России по валютному и экспортному контролю» от 24 сентября 1993 г. Министерство безопасности Российской Феде­рации (ныне — Федеральная служба безопасности), Министерство внутренних дел РФ, Служба внешней разведки РФ, Министерство обороны РФ информируют Федеральную службу России по валют­ному и экспортному контролю о ставших им известными фактах нарушения резидентами и нерезидентами валютного и таможенно­го законодательства и иных нормативных актов, касающихся осу­ществления валютных и других операций.* Федеральный закон от 8 июля 1999 г. № 151-93 включил в полномочия налоговых орга­нов контроль за соблюдением валютного законодательства, осу­ществляемый в пределах их компетенции.**

>

* САПП. 1993. № 39. Ст. 3605.

** См.: п. 2 ст. 1 Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР «О Государственной налоговой службе РСФСР» // Российская газета. 1999. 14 июля.

КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ

1. Что такое иностранная валюта?

2. Каковы различия в правовом режиме валюты Российской Федера­ции и иностранной валюты на территории России?

3. Что такое валютные ценности?

4. Перечислите состав валютных ценностей по законодательству Рос­сийской Федерации.

5. Кто понимается под «резидентами» и «нерезидентами» по валютно­му законодательству Российской Федерации?

6. Дайте понятие валютного контроля.

7. Какова система органов валютного контроля в Российской Федера­ции?

8. Есть ли различия в понятиях: «орган валютного контроля» и«агентвалютного контроля»? Если есть, то в чем они состоят?

Содержание

 ПРИНЯТЫЕ СОКРАЩЕНИЯ…………………………………………………………………………………………………………………………. 1

ПРЕДИСЛОВИЕ………………………………………………………………………………………………………………………………………………..2

ОБЩАЯ ЧАСТЬ……………………………………………………………………………………………………………………………………………… 4

1. Финансы и финансовая деятельность государства и муниципальных образований…………..  4

1.1. Финансы и финансовая система Российской Федерации…………………………………………………………… 4

1.2. Финансовая деятельность государства и муниципальных образований: понятие, роль и методы  11

2. Финансовое право Российской Федерации как отрасль права………………………………………………….  17

2.1. Предмет и понятие финансового права…………………………………………………………………………………………..  17

2.2. Финансовое право в системе российского права: его особенности и связь с другими отраслями права  20

2.3. Система и источники финансового права………………………………………………………………………………………  24

3. Финансово-правовые нормы и финансовые правоотношения…………………………………………………. 29

3.1. Понятие и виды финансово-правовых норм…………………………………………………………………………………….  29

3.2. Финансовые правоотношения, их особенности и виды………………………………………………………………….  34

3.3. Субъекты финансового права…………………………………………………………………………………………………………..  37

3.4. Защита прав субъектов финансовых правоотношений…………………………………………………………………  41

4. Правовые основы и принципы финансовой деятельности государства и муниципальных образований 45

4.1. Основные принципы финансовой деятельности государства и муниципальных образований…..  45

4.2. Распределение компетенции государственных органов и органов местного самоуправления в области финансовой деятельности…………………………………………………………………………………………………………………………………………….  48

4.3. Правовые формы финансовой деятельности государства и органов местного самоуправления  64

5. Финансовый контроль………………………………………………………………………………………………………………………….. 67

5.1. Понятие и значение финансового контроля…………………………………………………………………………………….  67

5.2. Виды и органы финансового контроля…………………………………………………………………………………………….  70

5.3. Методы финансового контроля……………………………………………………………………………………………………….  85

ОСОБЕННАЯ ЧАСТЬ……………………………………………………………………………………………………………………………………. 87

1. ПРАВОВОЙ РЕЖИМ………………………………………………………………………………………………………………………………… 87

ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МЕСТНЫХ (МУНИЦИПАЛЬНЫХ) БЮДЖЕТОВ И ВНЕБЮДЖЕТНЫХ ДЕНЕЖНЫХ ФОНДОВ…………………………………………………………………………………………………………………………………………………………..  87

1.1. Бюджетное право и бюджетное устройство в Российской Федерации……………………………….  87

1.1.1. Понятие, роль и правовая форма государственного и местного (муниципального) бюджетов  87

1.1.2. Бюджетное право и бюджетные правоотношения……………………………………………………………………  91

1.1.3. Бюджетное устройство в Российской Федерации…………………………………………………………………….  96

1.1.4. Состав доходов и расходов бюджетной системы, их распределение между бюджетами……  98

1.2. Бюджетные права(компетенция) Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований  107

1.2.1. Понятие и содержание бюджетных прав (компетенции)………………………………………………………..  107

1.2.2. Особенности бюджетных прав (компетенции) Российской Федерации…………………………………  109

1.2.3. Особенности бюджетных прав (компетенции) субъектов Российской Федерации………………  111

1.2.4. Особенности бюджетных прав (компетенции) муниципальных образований………………………..  114

1.3. Бюджетный процесс…………………………………………………………………………………………………………………………  118

1.3.1. Понятие бюджетного процесса и его принципы……………………………………………………………………….  118

1.3.2. Стадия составления проекта бюджета……………………………………………………………………………………  121

1.3.3. Стадии рассмотрения и утверждения бюджета…………………………………………………………………….  123

1.3.4. Стадия исполнения бюджета……………………………………………………………………………………………………..  128

1.3.5. Отчет об исполнении бюджета………………………………………………………………………………………………….  130

1.4. Правовой режим целевых государственных и местных денежных фондов…………………… 132

1.4.1. Понятие, классификация и основы правового регулирования целевых государственных и муниципальных фондов  132

1.4.2. Правовой режим целевых бюджетных фондов…………………………………………………………………………  134

1.4.3. Правовой режим государственных и местных внебюджетных фондов………………………………….  139

1.4.4. Правовой режим целевых фондов Правительства РФ……………………………………………………………..  143

1.4.5. Правовой режим государственных отраслевых (ведомственных) денежных фондов…………..  145

2. ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ФИНАНСОВ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ПРЕДПРИЯТИЙ  148

2.1. Понятие и основы правового регулирования финансов государственных и муниципальных предприятий  148

2.1.1. Понятие финансов государственных и муниципальных предприятий…………………………………….  148

2.1.2. Финансы государственных и муниципальных предприятий как объект финансово-правового регулирования  150

2.1.3. Правовые основы планирования финансовых ресурсов предприятия……………………………………..  152

2.2. Правовое регулирование источников образования финансовых ресурсов государственных и муниципальных предприятий………………………………………………………………………………………………………………………………………………  153

2.2.1. Выручка и прибыль предприятия………………………………………………………………………………………………..  153

2.2.2. Правовое регулирование определения себестоимости продукции (работ, услуг)…………………  156

2.2.3. Правовые основы использования кредита, амортизационных отчислений и прочих поступлений государственными и муниципальными предприятиями………………………………………………………………………………………………………….  159

2.2.4. Порядок распределения и использования прибыли государственных и муниципальных предприятий  162

3. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ДОХОДОВ..  164

3.1. Понятие, система и основы правового регулирования государственных и муниципальных доходов  164

3.1.1. Понятие и основы правового регулирования государственных и муниципальных доходов…..  164

3.1.2. Система государственных и муниципальных доходов………………………………………………………………  166

3.1.3. Неналоговые государственные и муниципальные доходы…………………………………………………………  168

КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ……………………………………………………………………………………………………………………..  172

3.2. Общие положения налогового права…………………………………………………………………………………………..  172

3.2.1. Налоги, их понятие и роль……………………………………………………………………………………………………………  172

3.2.2. Система налогов и сборов в Российской Федерации. Порядок установления налогов и сборов  176

3.2.3. Налоговое право Российской Федерации, его источники…………………………………………………………  183

3.2.4. Налоговые правоотношения. Субъекты налогового права………………………………………………………  186

3.2.5. Ответственность и защита прав налогоплательщиков………………………………………………………….  193

3.3. Налоги с физических лиц……………………………………………………………………………………………………………….  197

3.3.1. Общие положения…………………………………………………………………………………………………………………………  197

3.3.2. Подоходный налог с физических лиц………………………………………………………………………………………… 198

3.3.3. Налоги на имущество физических лиц……………………………………………………………………………………….. 205

3.3.4. Налог с имущества, переходящего в порядке наследования или дарения………………………………. 208

3.4. Налоги с организаций……………………………………………………………………………………………………………………..  211

3.4.1. Общие положения…………………………………………………………………………………………………………………………  211

3.4.2. Налог на добавленную стоимость……………………………………………………………………………………………….  214

3.4.3. Акцизы…………………………………………………………………………………………………………………………………………… 217

3.4.4. Налог на прибыль предприятий и организаций…………………………………………………………………………  219

3.4.5. Налог на имущество предприятий……………………………………………………………………………………………..  223

3.4.6. Налог на операции с ценными бумагами…………………………………………………………………………………….. 225

3.5. Налоги целевые……………………………………………………………………………………………………………………………… 227

3.5.1. Общие положения…………………………………………………………………………………………………………………………  227

3.5.2. Налоги, зачисляемые в дорожные фонды…………………………………………………………………………………… 228

3.5.3. Земельный налог…………………………………………………………………………………………………………………………… 230

3.5.4. Сбор на нужды образовательных учреждений………………………………………………………………………….  233

3.5.5. Налог с продаж…………………………………………………………………………………………………………………………….  234

3.6. Иные налоги, общие для организаций и физических……………………………………………………………..  236

3.6.1. Налог на покупку иностранных денежных знаков и платежных документов, выраженных в иностранной валюте  236

3.6.2. Налог на игорный бизнес……………………………………………………………………………………………………………… 237

3.6.3. Налог на отдельные виды транспортных средств……………………………………………………………………  238

3.6.4. Единый налог на вмененный доход для определенных видов деятельности……………………………. 239

3.6.5. Упрощенная система налогообложения субъектов малого предпринимательства……………..  241

3.6.6. Налоговый кредит. Инвестиционный налоговый кредит………………………………………………………….  243

3.7. Местные налоги и сборы…………………………………………………………………………………………………………………  245

3.7.1. Особенности местных налогов и сборов…………………………………………………………………………………….  245

3.7.2. Местные налоги и сборы, подлежащие введению на всей территории Российской Федерации  248

3.7.3. Местные налоги и сборы, вводимые по усмотрению органов местного самоуправления……..  249

3.8. Иные платежи, входящие в систему налогов и сборов…………………………………………………………..  255

3.8.1. Общие положения…………………………………………………………………………………………………………………………  255

3.8.2. Государственная и таможенная пошлины…………………………………………………………………………………  255

3.8.3. Лицензионные сборы……………………………………………………………………………………………………………………. 261

3.8.4. Платежи за пользование природными ресурсами…………………………………………………………………….  263

3.9. Правовое регулирование обязательных платежей в государственные социальные внебюджетные фонды  279

3.9.1. Страховые взносы в государственные социальные внебюджетные фонды и принципы их взимания  279

3.9.2. Особенности взимания и ответственность за неуплату страховых взносов в государственные социальные внебюджетные фонды…………………………………………………………………………………………………………………… 283

КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ……………………………………………………………………………………………………………………..  294

4. ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО КРЕДИТА И ОРГАНИЗАЦИИ СТРАХОВОГО ДЕЛА……………………………………………………………………………………………………………………………………………………………….  295

4.1. Правовые основы государственного и муниципального кредита……………………………………… 296

4.1.1. Понятие и значение государственного и муниципального кредита в Российской Федерации. Государственный и муниципальный внутренний долг……………………………………………………………………………………… 296

4.1.2. Формы государственного и муниципального внутреннего долга……………………………………………..  304

4.1.3. Финансовые правоотношения в области государственного (муниципального) кредита………  311

4.1.4. Правовое регулирование внутренних государственных и муниципальных займов. Управление государственным и муниципальным долгом………………………………………………………………………………………………………314

4.1.5. Правовое регулирование сберегательного дела………………………………………………………………………… 323

4.2. Правовое регулирование организации страхового дела……………………………………………………….  331

4.2.1. Общая характеристика страхования и основ организации страхового дела……………………….  331

4.2.2. Виды страхования. Обязательное страхование………………………………………………………………………..  338

5. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ФИНАНСИРОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ РАСХОДОВ 353

5.1. Государственные и муниципальные расходы как финансово-правовая категория……..  353

5.1.1. Понятие и система государственных и муниципальных расходов………………………………………….. 353

5.1.2. Понятие и правовые принципы финансирования государственных и муниципальных расходов  356

5.1.3. Правовые основы финансирования капитальных вложений…………………………………………………….  359

5.2. Правовой режим сметно-бюджетного финансирования……………………………………………………….  363

5.2.1. Понятие сметно-бюджетного финансирования и его объекты……………………………………………….  363

5.2.2. Смета бюджетного учреждения и ее значение………………………………………………………………………….  364

5.2.3. Правовое регулирование внебюджетных средств бюджетных учреждений…………………………  366

6. ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ БАНКОВСКОГО КРЕДИТА, ДЕНЕЖНОГО ОБРАЩЕНИЯ И РАСЧЕТОВ. ОСНОВЫ ВАЛЮТНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ И ВАЛЮТНОГО КОНТРОЛЯ…………………………………………………….  368

6.1. Правовые основы банковского кредитования………………………………………………………………………….  368

6.1.1. Понятие, принципы и виды банковского кредита……………………………………………………………………..  368

6.1.2. Взаимоотношения Банка России с кредитными организациями……………………………………………..  370

6.1.3. Банк России — орган банковского регулирования и надзора за деятельностью кредитных организаций  373

КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ……………………………………………………………………………………………………………………..  376

6.2. Правовые основы денежного обращения и расчетов………………………………………………………………  377

6.2.1. Понятие денежной системы………………………………………………………………………………………………………..  377

6.2.2. Правовые основы денежной системы Российской Федерации………………………………………………..  380

6.2.3. Правовые основы обращения наличных денег……………………………………………………………………………. 382

6.2.4. Правовые основы безналичного денежного обращения…………………………………………………………….  383

6.2.5. Правила ведения кассовых операций………………………………………………………………………………………….  385

6.3. Правовые основы валютного регулирования и валютного контроля…………………………………  388

6.3.1. Понятие валюты и валютных ценностей……………………………………………………………………………………  388

6.3.2. Понятие и содержание валютного регулирования……………………………………………………………………  390

6.3.3. Валютный контроль……………………………………………………………………………………………………………………..  396

Содержание…………………………………………………………………………………………………………………………………………….. 399