8.1. Теории местного самоуправления

Статья 130 Конституции Российской Федерации определяет местное самоуправление как самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.

Муниципалитет – городское самоуправление, самоуправляющаяся община. По определению профессора В.Г. Игнатова, сущность местного самоуправления заключается в следующем :

– местное самоуправление – это не самоцель, а лишь средство улучшения качества жизни населения, образующего местное сообщество;

– местное самоуправление направлено главным образом на решение вопросов местного значения, не игнорируя при этом задачи общерегионального и федерального значения;

– местное управление базируется на системе принципов, основополагающим из которых является самоответственность;

– местное самоуправление должно опираться на разнообразные формы прямого волеизъявления граждан: местные референдумы, собрания, муниципальные выборы;

– обязательный элемент местного самоуправления – наличие в муниципальных образованиях выборных органов местной власти.

Идеи организации общинного управления были впервые сформулированы и обоснованы французским ученым Г. Турэ в 1790 г. в Национальном собрании Франции – в рамках доклада по законопроекту о реформе местного управления. Г. Турэ сформулировал две основные проблемы учения о местном самоуправлении:

– понятие о собственных общинных делах, присущих по своей природе муниципальному управлению;

– понятие о делах государственных, которые передаются государством органам местного самоуправления.

В таблицах 8.1 и 8.2 приведены варианты решения этих проблем на основе различных теорий местного самоуправления.

Таблица 8.1

Основные теории местного самоуправления

Источник: Система муниципального управления: учебник для вузов / под ред. В.Б. Зотова. 2-е изд., доп. и перераб. М.: ОЛМА-ПРЕСС, 2006.

Таблица 8.2

Полнота реализации* местных функций различными субъектами управления в странах с разным типом государственного устройства

* Речь идет об объеме функций, а не эффективности их осуществления.

** Включая государственные предприятия.

Обозначения:

+ + + функция практически в полном объеме реализуется данным субъектом;

+ + функция реализуется частично;

+ объем реализуемых полномочий в рамках данной функции незначителен.

 

8.2. Принципы местного самоуправления

Принципы местного самоуправления можно разделить на общие и специальные.

Общие – принципы, присущие всей системе государственной власти (гласность, демократия, законность, народовластие).

Социальные – принципы, присущие самоуправлению.

Специальные принципы:

– предопределяют построение и функционирование муниципальной власти;

– выступают теоретической основой муниципального строительства и тем самым помогают уяснить сущность местного самоуправления, его отличительные черты и признаки;

– служат критерием оценки действующей системы местного самоуправления: насколько она отвечает началам и идеям, выраженным в принципах местного самоуправления;

– отражают сущностные признаки и черты местного самоуправления и тем самым способствуют сохранению преемственности в развитии его институтов.

Принципы местного самоуправления получили правовое закрепление в Европейской хартии о местном самоуправлении, которая служит основой для муниципального законодательства стран – членов Совета Европы.

Общие принципы, присущие системе местного самоуправления в России, базируются на Конституции РФ, Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и основаны на положениях Европейской хартии о местном самоуправлении.

Муниципальные образования должны обладать экономической и финансовой самостоятельностью.

Преимущества местного самоуправления основаны на следующих положениях:

1) местные нужды лучше всего знакомы и ближе всего местным жителям, участвующим в избрании органов местного самоуправления и непосредственно заинтересованным в успешной деятельности последних;

2) местное самоуправление развивает в гражданах самостоятельность, энергию, предприимчивость и ведет к высокому развитию общественных сил;

3) общественная жизнь при наличии местного самоуправления, равномернее распределяется по всему государству, не стягивается искусственно к центру, оставляя провинцию и периферии бессильными;

4) местное самоуправление связывает администрацию с народом;

5) местное самоуправление дает гражданам ближайшее практическое знакомство с общественными делами;

6) местное самоуправление является подготовительной школой для государственных деятелей высшей категории.

Можно выделить следующие критерии местного самоуправления:

1) правовая оформленность. Самоуправление – власть подзаконная и действующая в пределах и на основании законов, принимаемых органами государственной власти;

2) осуществление управления в интересах и для населения, т. е. имеет место совпадение источника власти и носителя власти;

3) самоуправление возможно лишь тогда, когда строго определена часть общественных дел, которыми оно занимается, выявлены предметы его ведения;

4) обеспечиваемый законом баланс государственных и местных интересов на уровне местного самоуправления. Наличие собственных ресурсов в виде самостоятельного местного бюджета и муниципальной собственности под собственные предметы ведения;

5) реальные возможности принимать решающее участие в управлении делами общества.

6) учет национальной, региональной, исторической и прочей специфики и особенностей;

7) сознательное участие граждан в управлении, готовность лично действовать в соответствии с интересами местного сообщества, подчинять при необходимости свои личные интересы групповым;

8) необходимый уровень правосознания граждан, наличие системы негосударственных институтов, принимающих участие в управлении делами общества. Создание и развитие механизма муниципального социального заказа, регулирующего взаимоотношения органов власти и общественных или некоммерческих объединений;

9) наличие способности к активной корректирующей деятельности;

10) совпадение объекта и субъекта управления. Субъектом управления являются не государственные органы или должностные лица, назначаемые сверху, а выборные представители местных сообществ;

11) местное самоуправление, несмотря на значительные отличия от других институтов самоуправления (самоуправление народа, постоянных и временных объединений граждан, самоуправление в деятельности всех властных органов), тем не менее имеет с ними целый ряд общих черт.

 

8.3. Понятие муниципального образования

Муниципальные образования разделяют на три большие группы:

1) поселенческие муниципальные образования (города, поселки и др.) – как правило, к этой группе тяготеют те муниципальные образования, в которых имеется хотя бы минимальная собственная инфраструктура, обеспечивающая завершенность производственных циклов;

2) территориально-поселенческие муниципальные образования (сельские районы, округа и др.) – они состоят из нескольких поселений, объединенных общим хозяйственным интересом, общей инфраструктурой производственной деятельности и муниципального хозяйства;

3) территориальные муниципальные образования – характерны для районов Крайнего Севера.

Основные признаки муниципального образования приведены на рис. 8.1.

Рис. 8.1. Признаки муниципального образования

На основе обобщения официальной и информационных точек зрения можно построить следующую схему типологии муниципальных образований (рис. 8.2).

Рис. 8.2. Типы муниципальных образований

Финансы муниципального образования – совокупность денежных средств, которыми располагает орган местного самоуправления для решения задач, возложенных на него государством и местным населением.

Муниципальные финансы могут образовываться из трех основных источников:

1) государственных средств, передаваемых органам местного самоуправления органами государственной власти в виде доходных источников и прав, предусмотренных законодательством;

2) собственных средств муниципального образования, создаваемых за счет деятельности органов местного самоуправления (доходы от использования муниципальной собственности, плата за услуги и т. п.);

3) заемных средств или муниципального кредита.

От самостоятельности муниципального образования зависит соотношение этих трех источников городских финансов в структуре местных финансов. Преимущество в структуре первой или третьей группы рождает зависимость от государства или кредитных учреждений, ограничивая тем самым целевое направление средств на нужды населения муниципального образования.

Процесс управления муниципальными финансами распадается на три стадии:

1) финансовое планирование (основной вид деятельности – анализ и прогноз);

2) бюджетный процесс (основной вид деятельности – процесс исполнения бюджета);

3) оценка результатов (процесс контроля).

Важнейший этап – финансовое планирование, ориентированное на сроки (табл. 8.3).

Таблица 8.3

Формы планирования и их содержание

 

8.4. Количественные и качественные тенденции ЖКХ

Система городского жилищно-коммунального хозяйства включает следующие группы предприятий и хозяйств городов: жилищное хозяйство:

– городской жилищный фонд,

– частный жилищный фонд,

– ремонтно-строительное управление (РСУ),

– ремонтно-эксплуатационное управление (РЭУ);

санитарно-технические предприятия:

– водопровод,

– канализация,

– предприятия по уборке территорий,

– прачечные и бани;

транспортные предприятия:

– городской общественный пассажирский транспорт,

– водный транспорт местного значения;

энергетические предприятия:

– электросети,

– газовые сети,

– теплофикационные сети,

– отопительные котельные,

– электростанции;

сооружения внешнего благоустройства:

– дороги,

– мосты,

– набережные,

– гидротехнические сооружения,

– зеленые насаждения,

– уличное освещение.

Одним из основных факторов, определяющих уровень жизни населения, является состояние жилищного фонда. В настоящее время 60 % населения страны – это городские жители, проживающие в муниципальном и ведомственном жилищном фонде, качество жизни которых, как утверждают социологи, непосредственно зависит от уровня предоставления им жилищно-коммунальных услуг.

Социальное и политическое значение вопросов жилищно-коммунальной сферы невозможно переоценить. С этими вопросами каждый горожанин сталкивается ежедневно. От них зависят: качество жизни, уровень жизни, степень реальной свободы.

Не надо быть специалистом, чтобы понять, что состояние жилья, в том числе подъездов, дворов и улиц, температура батарей отопления и чистота водопроводной воды являются одним из основных показателей качества жизни, отношение платы за эти услуги к собственным доходам – уровня жизни, а возможность воздействия и изменения на сложившуюся ситуацию в ЖКХ – степень реальной свободы. Эти вопросы, вместе с наличием и стоимостью основных товаров, уровнем доходов и занятости, характеризуют состояние экономики применительно к конкретному гражданину.

Следующим аспектом жилищно-коммунальных вопросов является большая постоянная востребованность в жилищно-коммунальной сфере работоспособного населения.

За счет большой концентрации предприятий ЖКХ в муниципальной и государственной собственности, оплаты из бюджета и государственного нормирования тарифов оплаты труда работники жилищно-коммунальных предприятий являются не менее значимой социальной группой, чем работники здравоохранения и образования.

Социальная значимость проблем ЖКХ обусловлена тем, что практически все участники взаимоотношений в жилищно-коммунальной сфере могут предъявить претензии, вызванные недовольством существующим положением вещей. Качество коммунальных услуг (формы, объемы, периодичность, соответствие потребностям) как по субъективным (неудовлетворенность жителей, потребителей услуг), так и по объективным (сроки амортизации) признакам ниже их современных возможностей. Постоянное недовольство населения вызывает повышение тарифов и, главным образом, их несоответствие качеству предоставляемых услуг, которые остаются на прежнем уровне. При этом, как постоянно отмечают СМИ, работники жилищно-коммунальных предприятий недовольны уровнем оплаты труда и регулярностью выплат, руководители предприятий и служб заказчика – тарифами, отсутствием материалов для работы, недоплатами из бюджета и связанной с этими причинами трудностями эффективного руководства. Отсутствие средств не позволяет органам исполнительной власти реализовать программы, способные изменить ситуацию, которая постоянно ухудшается, а постоянное положение должника заставляет идти на поводу у подрядчиков и поставщиков. Причем главную роль в этом играют объективно сложившиеся условия.

Объем финансовых потоков, циркулирующих в сфере ЖКХ, весьма велик. Чтобы представить себе масштаб явления, достаточно сказать, что в регионах жилищно-коммунальные платежи населения и предприятий вместе с дотационными бюджетными выплатами составляют цифру, сопоставимую с соответствующим бюджетом, а в регионах, где наблюдается спад промышленного производства и недоразвитость финансовой инфраструктуры, способной обеспечить налоговые поступления, даже превышают объем бюджета. Причем поступление платежей населения носит регулярный характер, а объем платежей имеет устойчивую тенденцию к повышению за счет государственного регулирования тарифов.

Общий объем реально циркулирующих в ЖКХ финансовых ресурсов вполне сопоставим с бюджетом государства и, согласно утвержденной концепции реформирования ЖКХ, обусловливающей ежегодное повышение доли оплаты населения в затратах на ЖКХ и объеме собственных доходов, будет ежегодно повышаться. Это соответствует положению в развитых странах, где до 30 % доходов населения уходит на оплату жилищно-коммунальных услуг.

Изменения отношения к коммунальным услугам, как к товару, который граждане покупают, не произошло, так как нет механизмов, позволяющих гражданам количественно оценить объем и качество этого товара, отсутствует свобода выбора продавца и возможность отказаться от покупки или каким-либо образом финансово воздействовать на продавца. Постоянное недовольство качеством содержания жилищного фонда и коммунальных услуг выливается в жалобы и заявления граждан в адрес органов власти, а хотя бы частичное устранение причин жалоб рассматривается как благо.

В последнее время стало очевидным, что разъяснение гражданам их прав, обязанностей коммунальных предприятий вместе с показом реального положения дел в ЖКХ, резервов повышения его эффективности и возможностей для граждан получить больше услуг и жить в лучших условиях, возможности реально воздействовать на поставщиков услуг делает граждан мощным рычагом воздействия на принятие органами власти решения об участии региона в реализации региональных проектов.

Платежи граждан за жилье и коммунальные услуги существовали и в централизованных условиях хозяйствования. Поэтому и традиционное отношение к ним как к обязанности государства сохранилось и в новых рыночных условиях. Это выражается в высокой собираемости коммунальных платежей и в том, что граждане вынуждены их регулярно платить даже при сокращении расходов на другие группы товаров. Повышение тарифов, хотя и вызывает определенные недовольства населения, не ведет к снижению собираемости. Практика добровольного сбора средств на улучшение условий жизни (например, установка защитных дверей и домофонов, ремонт подъездов, дежурство консьержей) подтверждает возможность мобилизации средств граждан на реализацию конкретных проектов.

Существующая система определения тарифов оплаты жилищно-коммунальных услуг, по мнению руководителей предприятий, на основании затрат на их производство заставляет руководителей предприятий ЖКХ увеличивать затратность производства и объективно не способствует ресурсосбережению. Перечисление всех платежей, независимо от объема реально предоставленных услуг и произведенных работ рассматривается как обязательное условие отношений в ЖКХ. В ситуации, когда фактическая бюджетная составляющая платежей значительно ниже декларативно определенной, складывается положение, когда предприятиям постоянно должны, и в первую очередь бюджет. При этом услуги и работы, в оплату за которые и возникает эта задолженность, как правило, в полном объеме не производятся, а все финансирование идет на выплату заработной платы и содержание аппарата. При этом происходит постоянная неоплата потребителями коммунальных услуг, финансируемыми за счет бюджета и предприятиями различных форм собственности с неудовлетворительным финансовым положением. Результатом становится износ и старение материально-технической базы коммунальных предприятий.

Причины упадка предприятий ЖКХ их руководители видят прежде всего в недофинансировании, а включение в предполагаемые при определении тарифов затраты всего объема нормативных работ и услуг исходя из полного финансирования приводит к невозможности расширять производство за счет дополнительных платных работ и услуг.

При этом структурные преобразования и изменения отношений, происходящие в результате реализации реформы ЖКХ оцениваются специалистами, как наносящие вряд и являющиеся причиной упадка. В то же время было бы неправильно видеть решение проблем лишь в увеличении финансирования и вложении дополнительных средств в развитие материально-технической базы, не уделяя должного внимания экономии затрат, разумеется с сохранением или увеличением уровня качества производства продукции или услуг.

Признается, что причиной негативных тенденций в системе ЖКХ явились организационно-экономические мероприятия.

Объективный анализ, проведенный экономистами в последние годы, показывает, что себестоимость фактически выполненных работ даже по отношению к реально существующему объему финансирования крайне высока, а различия в объемах необходимых затрат на эксплуатацию единицы площади по различным муниципальным образованиям со сходными природными и экономическими условиями составляет до 7 раз, что говорит не о реально необходимых затратах, а о несовершенстве механизма управления.

Руководители предприятий ЖКХ признают неэффективность служб заказчика в том виде взаимоотношений, которые существуют, а также нерациональность дробления крупных комплексов ЖКХ.

По мнению специалистов, приемлемым для руководителей предприятий ЖКХ можно считать путь, при котором на основании имеющихся фактических объемов финансирования определяется муниципальный объем заказа работ и услуг, который и закрепляется в договорных отношениях. Гарантированная оплата этого заказа осуществляется при выполнении предусмотренных им работ и услуг, а предприятиям предоставляется возможность расширять производство за счет выполнения не предусмотренных заказом работ и услуг.

Отношение руководителей подразделений жилищно-коммунального направления администраций муниципальных образований и субъектов Федерации во многом сходно с мнением руководителей предприятий ЖКХ, так как те и другие имеют общие исторические корни, а разделились лишь в недавнее время. Отличием является желание иметь полную управляемость и контроль над ЖКХ. В существующих условиях контроль затруднен из-за системы тарифного регулирования, данные для которого предоставляют сами предприятия, а управляемость ослабла из-за ликвидности директивных рычагов партийного воздействия и отсутствия действенных механизмов экономического воздействия, а также из-за постоянной задолженности бюджета перед предприятиями. При этом основная масса жалоб населения ложится на администрации, а вышестоящие отраслевые органы требуют проведения политики реформ в их интерпретации и постоянно растущего объема отчетности.

Положение администраций усугубляется тем, что как основные собственники жилищного фонда они обязаны его содержать и выражать интересы жителей по отношению к предприятиям ЖКХ, в соответствии с концепцией реформы ЖКХ обязаны выплачивать свою долю (на сегодня 40–50 %) в оплате коммунальных услуг, а как учредители и владельцы муниципальных предприятий ЖКХ должны блюсти и их интересы.

В условиях ненаполненности бюджетов вексельные и зачетные схемы финансирования ЖКХ еще более снижают наполнение бюджета и в итоге опосредованно переносят через налоги бремя финансирования ЖКХ на основных налогоплательщиков – население региона. При этом за счет потерь при зачетных и вексельных схемах это бремя усиливается.

 

8.5. Проблемы функционирования ЖКХ

Кризисное состояние коммунального хозяйства характеризуется:

– дотационностью отрасли;

– неудовлетворительным финансовым положением;

– высокой затратностью;

– отсутствием экономических стимулов снижения издержек на производство коммунальных услуг;

– неразвитостью конкурентной среды;

– высокой степенью износа основных фондов;

– неэффективной работой предприятий;

– большими потерями энергии, воды, других ресурсов.

В начале периода экономических реформ большая часть государственной собственности в жилищной сфере (жилищный фонд и объекты коммунальной инфраструктуры) были переданы в муниципальную собственность. Муниципализация жилищно-коммунальной сферы произошла в тот период, когда эта сфера во все большей степени становилась дотационной, поскольку тарифы на жилищно-коммунальные на услуги не были затронуты в процессе либерализации цен. Ошибочно предполагалось, что в течение достаточно короткого периода будет завершен переход к бездотационному функционированию жилищно-коммунальной сферы, вследствие чего не создавались механизмы, гарантирующие достаточность ресурсов муниципальных бюджетов по выполнению своих обязательств по дотированию предприятий жилищно-коммунального хозяйства в части, не покрываемой платежами потребителей. Однако социально-экономическая ситуация объективно не позволила завершить быстрый переход к покрытию стоимости жилищно-коммунальных услуг за счет средств потребителей, включая население. К настоящему времени население оплачивает около 60 % стоимости жилищно-коммунальных услуг исходя из установленных ставок и тарифов.

Потребности региональных и муниципальных бюджетов частично учитывались в рамках межбюджетных отношений (выравнивание бюджетной обеспеченности через механизм трансфертов из фонда финансовой поддержки регионов), однако в условиях острого бюджетного кризиса это не могло существенным образом повлиять на достаточность и устойчивость бюджетного финансирования. Если в немногочисленных регионах-донорах сохраняется относительно благополучное положение с финансированием отрасли, то в регионах – получателях финансовой помощи объем бюджетных дотаций снизился в ряде случаев до одной трети от расчетной потребности в бюджетных дотациях.

Попытки выхода на бездефицитные бюджеты на местном уровне привели к снижению финансирования жилищно-коммунального хозяйства, непризнанию и нефинансированию необходимых затрат. В результате произошло резкое увеличение уровня износа основных фондов. Задолженности в коммунальном хозяйстве являются источником цепочки неплатежей, которая охватывает практически все отрасли экономики. Выступив на начальном этапе экономических реформ в роли амортизатора социальных последствий, жилищно-коммунальная сфера

Российской Федерации к настоящему времени сама превращается в источник угроз для социального и экономического развития страны.

Износ коммунальной инфраструктуры составляет более 60 %, около четверти основных фондов полностью отслужили свой срок. Количество аварий выросло за 10 лет примерно в 5 раз. Ветхий и аварийный жилищный фонд составляет 49, 6 млн м2 общей площади, или 1,8 %) (в городских поселениях 38,9 млн м2, или 1,9 %); в нем проживает 2,3 млн человек (в городских поселениях 1,8 млн человек). Удельный вес ветхого и аварийного жилья составляет около 2 % от всего жилищного фонда, в нем проживает более 2 млн человек.

Потери тепла при эксплуатации существующих тепловых сетей значительно превышают нормативы. Потери, связанные с утечками из-за внутренней и внешней коррозии труб, составляют также 10–15 %, а срок службы теплотрасс по этой причине в настоящее время в 4–6 раз ниже нормативного. Суммарные потери в тепловых сетях достигают 30 % от произведенной тепловой энергии, что эквивалентно 65–80 млн т условного топлива в год. Перерасход топлива в котельных малой мощности из-за плохой водоподготовки и неотлаженного процесса горения составляет 12,5 % и выше. КПД таких котельных колеблется в пределах 20–40 %. Планово-предупредительный ремонт сетей и оборудования систем водоснабжения, коммунальной энергетики полностью уступил место аварийно-восстановительным работам, единичные затраты на проведение которых в 2,5–3 раза выше, чем затраты на плановый ремонт таких же объектов. Это еще более усугубляет нехватку ресурсов, ведет к лавинообразному накапливанию недоремонта и падению надежности. Одним из следствий такого положения стало обострение проблемы обеспечения населения России питьевой водой нормативного качества и в достаточном количестве. Без ее кардинального решения невозможно сохранение санитарно-эпидемиологического благополучия населения, решение многих социальных проблем, связанных с повышением уровня жизни людей.

Из-за повышенного загрязнения водоисточников традиционно применяемые технологии обработки воды стали в большинстве случаев недостаточно эффективными и не всегда обеспечивают подачу населению питьевой воды, соответствующей по качеству санитарным нормам. Более 40 % подаваемой в сеть воды не соответствует требованиям СанПиН.

Срочной модернизации требуют около 30 % мощностей водопровода – 27,0 млн м3 и 16 % водопроводных сетей – 73,6 тыс. км.

Мощность очистных сооружений канализации составляет 56,1 млн м3 в сутки. Протяженность канализационных сетей населенных пунктов достигла 115,9 тыс. км, из которых 19,7 тыс. км (17 %) нуждается в срочной замене.

Из эксплуатирующихся канализационных очистных сооружений 60 % перегружены, 38 % сооружений эксплуатируются 25–30 и более лет и требуют срочной реконструкции. Дефицит мощностей канализационных сооружений в настоящее время достигает около 9 млн м3 в сутки.

Утечка и неучтенный расход воды в системах водоснабжения составляют в среднем по России 15 % (3339,2 млн м3 воды) от всей подачи воды в год, а в ряде городов утечки достигают 30 %.

В этих условиях жилищно-коммунальные предприятия не имеют серьезных экономических стимулов оптимизации структуры тарифов, снижения нерациональных затрат материально-технических ресурсов. В итоге затраты, например, электроэнергии на производство и реализацию 1 м3 воды на 30 % выше среднеевропейского уровня. Численность персонала в расчете на 1000 обслуживаемых жителей в 1,5–2 раза выше, чем на аналогичных европейских предприятиях. Удельное потребление воды на одного жителя в 1,5–2 раза выше, чем в западноевропейских странах.

Данные аудиторских проверок показывают, с одной стороны, занижение тарифов от экономически обоснованного уровня (чаще всего при невыполнении необходимого регламента работ), а с другой стороны – наличие неиспользованных резервов (15–20 %) даже при самых низких тарифах.

Закладываемые в тарифах, пусть и не на достаточном уровне, амортизационные отчисления и отчисления на капитальный ремонт по факту расходуются на покрытие текущих потребностей предприятий. Это ведет к «проеданию» ограниченных финансовых ресурсов.

Анализ большинства инвестиционных проектов по развитию систем коммунального обслуживания при этом показывает, что большинство из них направлено на экстенсивное наращивание мощностей и в значительно меньшей степени предполагает меры по сокращению затрат, потерь и утечек.

В жилищной сфере не удалось в полной мере воспользоваться преимуществами развития конкурентных рынков управления и эксплуатации жилья, поскольку в условиях нестабильного и недостаточного финансирования оказалось невозможным добиться полноценных договорных отношений. Неспособность органов местного самоуправления выполнять свои договорные обязательства привела к повсеместному рецидиву административного принуждения подрядчиков.

Невыполнение бюджетом своих обязательств и отсутствие эффективных и прозрачных процедур формирования и изменения тарифов обусловливают непривлекательность отрасли для частных инвестиций. Между тем большинство проектов модернизации жилищного фонда и коммунальной инфраструктуры потенциально являются коммерчески привлекательными, имеют относительно короткие сроки окупаемости. Создание условий для притока частных инвестиций могло бы кардинально изменить финансовое положение отрасли в долгосрочной перспективе.

Все это свидетельствует о наличии системного кризиса в отрасли и межотраслевом характере возникших проблем, для преодоления которых требуется взаимосвязанная по направлениям и уровням программа действий.

Необходимость ускоренного перехода к устойчивой модели функционирования жилищно-коммунального комплекса определяет целесообразность использования программно-целевого метода для решения перечисленных выше проблем, поскольку эти проблемы:

– входят в число приоритетов формирования федеральных целевых программ, а их решение позволяет обеспечить возможности для улучшения качества жизни населения, предотвратить чрезвычайные ситуации, связанные с функционированием систем жизнеобеспечения, создать условия для устойчивого развития жилищно-коммунального комплекса;

– имеют межотраслевой и межведомственный характер и не могут быть решены без участия федерального центра; не могут быть решены в пределах одного финансового года и требуют бюджетных расходов на НИОКР и расходов капитального характера.

Основная цель Программы «Реформирование и модернизация жилищно-коммунального комплекса Российской Федерации» в составе Федеральной целевой программы «Жилище» – повышение устойчивости и надежности функционирования жилищно-коммунальных систем жизнеобеспечения населения, привлечение инвестиций в жилищно-коммунальный комплекс, улучшение качества жилищно-коммунальных услуг с одновременным снижением нерациональных затрат, адресная социальная защита населения в оплате жилищно-коммунальных услуг.

Основными задачами Программы являются:

– финансовое оздоровление жилищно-коммунальных предприятий путем реструктуризации их задолженности и доведения тарифов до экономически обоснованного уровня, жесткого выдерживания установленных стандартов оплаты услуг населением, перехода от дотирования предприятий и предоставления категориальных льгот к субсидированию малообеспеченных семей, ликвидации перекрестного субсидирования тарифов;

– формирование инвестиционной привлекательности городской коммунальной инфраструктуры путем создания эффективных и прозрачных процедур тарифного регулирования коммунальных предприятий – естественных локальных монополистов, экономически заинтересованных в сокращении затрат и ресурсов; развитие деятельности по управлению муниципальными объектами коммунальной инфраструктуры с привлечением частного бизнеса на условиях концессионных соглашений;

– обеспечение государственной поддержки процесса модернизации жилищно-коммунального комплекса как путем предоставления бюджетных средств, в основном, на возвратной основе, так и формирования финансовых инструментов предоставления государственных и муниципальных гарантий по привлекаемым инвестициям.

Проблема ликвидации ветхого и аварийного жилищного фонда будет решаться в рамках подпрограммы «Переселение граждан Российской Федерации из ветхого и аварийного жилищного фонда» Федеральной целевой программы «Жилище».

 

8.6. Проблемы государственного и муниципального управления

Муниципальное управление, с одной стороны, предполагает обобщенный характер построения и функционирования, с другой – должно быть привязано к конкретному месту и времени. Природа муниципального управления зависит от вида и типа хозяйственных отношений, существующих в данном обществе в настоящий момент.

Хозяйство – это совокупность хозяйствующих субъектов, ограниченных видом собственности, определенным характером деятельности и территорией, на которой осуществляется эта деятельность.

Экономисты, обобщая современные литературные источники, выделяют по крайней мере две группы основных определений понятия муниципального хозяйства.

1. Муниципальное хозяйство рассматривается как совокупность предприятий и учреждений, относящихся к муниципальной собственности (коммунальное хозяйство). Подобный подход снимает с органов местного самоуправления ответственность за создание условий для развития территории муниципального образования и значительно снижает их интерес в создании условий для инвестиционной и иной деятельности, направленной на создание благоприятных условий для хозяйствования на данной территории.

2. Муниципальное хозяйство – это вся совокупность хозяйств, расположенных на территории муниципального образования, так как властные полномочия органов местного самоуправления распространяются на все хозяйствующие на данной территории субъекты. Подобный подход ставит местное самоуправление над другими хозяйствующими субъектами и предполагает известные монопольные права органов местного самоуправления, дает им необоснованные преимущества в конкуренции прежде всего с частным сектором на территории муниципального образования.

Следовательно, муниципальное хозяйство – это совокупность предприятий и учреждений, осуществляющих на территории муниципального образования хозяйственную деятельность, направленную на удовлетворение коллективных (общественных) потребностей населения.

Система местного самоуправления выполняет две важнейшие функции:

1) связь между государством и населением;

2) связь между государством и мелким собственником.

В связи с этим экономистами определяются отличия местного самоуправления от государственной власти, и муниципального хозяйства от государственного и частного. Местное самоуправление обладает всеми признаками власти, и прежде всего главной обязанностью ее решений для населения муниципального образования. В статье 3 Конституции РФ говорится: «Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления».

Являясь неотъемлемой частью государства, органы местного самоуправления тем не менее имеют особенности, отличающие их от органов государственной власти. Ученые выделяют четыре основных отличия органов местного самоуправления от органов государственной власти, вызванных общественным характером этой власти:

1) самоуправление в отличие от государственной власти власть подзаконная, действующая в пределах и на основании законов, принимаемых органами государственной власти;

2) самоуправление возможно лишь тогда, когда строго определена часть общественных дел, которыми оно занимается (предметы его ведения). В этом его отличие от советов, где уровни власти занимались всем, и окончательным являлось только решение центральных органов власти;

3) для реализации полномочий по этим предметам ведения местное самоуправление должно иметь собственные ресурсы в виде самостоятельного бюджета и муниципальной собственности;

4) эта власть требует обязательного наличия представительства населения, другими словами, она выборна по своей природе.

Эти принципы показывают, с одной стороны, отличия местного самоуправления от государственной власти, а с другой – неразрывную связь местного самоуправления с государственной властью в целом.

Формирование предметов ведения органов местного самоуправления происходит с двух сторон:

1) со стороны населения, которое поручает органам местного самоуправления исполнение определенных функций;

2) со стороны государства.

В целом же компетенция органов местного самоуправления закрепляется законом. Иными словами, государство не только позволяет органам местного самоуправления исполнять часть общественных дел самостоятельно, но возлагает на них исполнение ряда собственных функций, исполнение которых, как правило, сопряжено с постоянными контактами с населением.

При этом важно, что государство передает не только функции, но и полномочия по принятию от его имени общеобязательных решений, оставляя за собой право контроля за исполнением по результатам действительности.

Муниципальное хозяйство, с точки зрения ведения хозяйственной деятельности, в значительной степени носит черты частного хозяйства, так как выступает на рынке как самостоятельный и, что особенно важно, равноправный субъект хозяйственной деятельности. То есть оно может самостоятельно распоряжаться находящейся в его распоряжении собственностью, финансовыми ресурсами, землей. Однако использовать все эти ресурсы органы местного самоуправления должны в целях выполнения общественных функций, возложенных на них. В связи с этим формы распределения результатов хозяйственной деятельности общественны по своей природе.

В этом смысле муниципальное хозяйство представляет собой акционерное общество, участниками которого являются все жители муниципального образования. Однако выплаты «дивидендов по акциям» производятся в виде общественно значимых товаров и услуг. В этом проявляется общественный характер муниципального хозяйства, поскольку жители являются одновременно и заказчиками услуг, оказываемых органами местного самоуправления по их поручению, и коллективным собственником муниципального имущества.

С другой стороны, органы управления муниципальным хозяйством выступают в роли подрядчика, исполняющего государственные функции, которые оплачиваются государством. Прежде всего это касается функций, исполнение которых невозможно централизованными государственными структурами. Это учет движения населения и собственности, организация повседневных контактов с населением по вопросам, отнесенным к ведению государства (социальное обеспечение и др.). Организация подобной деятельности требует значительной регламентации со стороны государства и создает базу для эффективной деятельности самих органов государственной власти всех уровней.

Процесс формирования муниципальной собственности находится в центре внимания при обсуждении проблем рычагов развития местного самоуправления.

Процедура передачи объектов в собственность – один из рычагов развития муниципальных районов – зависит от того, кто выступает с инициативой, какая цель при этом преследуется. Поэтому экономисты определяют четыре возможные схемы передачи государственной собственности в муниципальную (рис. 8.3, 8.4, 8.5, 8.6):

1) если передача осуществляется по инициативе федеральных или региональных органов исполнительной власти, соответствующие министерства, комитеты и департаменты, в ведении или оперативном управлении которых находится имущество, вносят предложения в Минимущество РФ или в региональный комитет по управлению имуществом о необходимости передачи объектов в собственность муниципального образования, на территории которого они расположены;

2) если инициатором передачи государственной собственности в муниципальную выступает муниципальное образование, то предусматривается несколько иной порядок. Органы местного самоуправления самостоятельно подготавливают, рассматривают и утверждают перечень объектов, подлежащих передаче в муниципальную собственность. При этом обязательным является требование сохранить технологическую целостность объектов, обеспечить их безопасную эксплуатацию и централизованное управление;

3) если объекты государственной собственности передаются в целях комплексного социально-экономического развития муниципального образования, то передача осуществляется Правительством РФ или правительством субъекта Федерации;

4) передача федеральных объектов при наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями предусматривает особую процедуру.

Рис. 8.3. Схема передачи объектов в муниципальную собственность по инициативе государственных органов исполнительной власти

Рис. 8.4. Передача объектов государственной собственности в муниципальную по инициативе муниципальных образований

Рис. 8.5. Передача объектов государственной собственности в муниципальную в целях комплексного социально-экономического развития муниципального образования

Рис. 8.6. Передача объектов федеральной собственности в муниципальную при наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями

Таким образом, муниципальное хозяйство отличается от государственного достаточно широкими правами в области производственной деятельности, и прежде всего в области распоряжения собственными ресурсами, а от частного хозяйства – общественным характером использования результатов деятельности.

 

8.7. Экономико-финансовое состояние городского ЖКХ

В настоящее время в коммунальном хозяйстве России более 30 видов деятельности, объединенных в несколько подотраслей:

– водоснабжение;

– водоотведение и очистка сточных вод;

– теплоснабжение;

– электроснабжение;

– озеленение населенных пунктов;

– ремонт дорог, мостов, набережных, берегоукрепительные работы;

– летняя и зимняя уборка улиц;

– сбор, вывоз и утилизация бытовых отходов;

– гостиницы;

– бани;

– прачечные.

Объем инвестиций в коммунальное хозяйство относительно затрат на жилищное строительство составляет 22–24 %, тогда как в 1980-х гг. рациональное соотношение для городов России составляло 33–35 %.

В результате более 25 % жилищного фонда, в котором проживает около 20 млн человек, – полностью или частично неблагоустроенно.

Почти 19 % городов и 40 % поселков городского типа до сих пор не имеют всего комплекса коммунальных услуг (вплоть до полного отсутствия).

Сложившиеся подходы к инвестированию, сохранение традиционной оценки уровня развития ЖКХ по валовым показателям объема реализации услуг привели к росту нерационального расхода ресурсов, снижению надежности, устойчивости и экологической безопасности обслуживания.

В настоящее время в ЖКХ России произошли значительные изменения, связанные с реформированием отрасли, переводом ее на рыночные отношения.

Произошел раздел собственности по уровням владения (а следовательно, ответственности), в результате которого жилье и объекты коммунального назначения в основном вошли в муниципальную собственность и собственность субъектов Федерации.

Это повлекло за собой кардинальные изменения как в управлении отраслью, так и в механизме финансирования ее предприятий.

В настоящее время концепция решения жилищной проблемы, развития и функционирования всей территориальной инфраструктуры базируется на нормах Закона РФ «Об основах федеральной жилищной политики», в развитие которого в 1993 г. было принято постановление Правительства России № 935, согласно которому основными элементами механизма хозяйствования являются:

– разграничение прав собственности и хозяйствования, переход к договорным отношениям собственника основных фондов ЖКХ (заказчик) с предприятиями ЖКХ (подрядчик), создание конкурентной среды в сфере коммунального обслуживания;

– переход на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг;

– изменение системы финансирования отрасли, вывод ее на самофинансирование за счет полной оплаты стоимости услуг, открываемых потребителем.

Тарифы на оплату жилищно-коммунальных услуг утверждаются местными администрациями, исходя из нормативных затрат, дифференцированных с учетом объективных природных, градостроительных и демографических условий конкретного населенного пункта.

Анализ перехода на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг практически во всех регионах России свидетельствует, что взвешенный подход администраций территорий к принятию решений по этому вопросу позволил избежать социальной напряженности.

Тем не менее в целом финансовое состояние предприятий ЖКХ пока остается неудовлетворительным. Это связано с общим состоянием финансовой системы страны, нарастанием просроченной задолженности потребителей и бюджетов из-за низкой платежеспособности населения и предприятий.

Возросла также потребность в бюджетных дотациях на покрытие убытков предприятий, обусловленная увеличением затрат на обслуживание жилого фонда и объектов коммунального назначения, переданных в муниципальную собственность ведомственными предприятиями и организациями (основные фонды ЖКХ увеличились на 30 %).

Поправить положение в немалой степени может создание условий для преодоления негативных процессов в области финансирования отрасли:

– полный переход территориальных образований на договорные отношения местных органов власти или органов, уполномоченных выполнять функции заказчика на жилищно-коммунальные услуги, с субъектами хозяйствования, которые гарантируют необходимый уровень оплат работ, услуг предприятий ЖКХ и увеличивают их ответственность за качество предоставляемых услуг, целевое использование бюджетных ассигнований;

– осуществление антимонопольного регулирования в сфере ЖКХ, формирование конкурентной среды, программа развития которой должна предусматривать мероприятия по повышению качества предоставляемых услуг;

– продуманная приватизация единым комплексом предприятий отрасли также является одним из инструментов обеспечения ее самоокупаемости (в настоящее время этот процесс замедлен ввиду неполной компенсации неоплаченных населением затрат предприятиям из бюджетов всех уровней);

– ликвидация задолженности граждан по оплате жилья и коммунальных услуг.

Проблема может быть решена, если при определении прожиточного минимума учитывать средства на оплату жилищно-коммунальных услуг, исходя из норм, которые должны быть не ниже государственных минимальных стандартов.

Очевидна недофинансированность отрасли. В результате чего растет количество отказов и аварий, происходит физический и моральный износ и разрушение основных фондов, снижается уровень предоставления населению жилищно-коммунальных услуг.

Увеличение размеров финансирования отрасли возможно лишь за счет увеличения фактического уровня платежей со стороны населения или бюджета. Уровень платежей населения регулируется федеральным нормативом и ограничен 19 % от совокупного семейного дохода, увеличение этого норматива невозможно ввиду низкой платежеспособности населения.

Увеличение финансирования отрасли извне для большинства дефицитных регионов с бюджетами различного уровня представляется крайне затруднительным делом, так как на сегодняшний день расходы на содержание ЖКХ в бюджетах регионов и городов, как правило, превышают расходы по другим отраслям социальной сферы. Увеличение расходов на содержание ЖКХ за счет других отраслей социальной сферы практически неосуществимо, а резкое увеличение доходной части местных бюджетов невозможно без оздоровления экономики страны в целом.

Таким образом, значительное увеличение объемов финансирования отрасли в ближайшие несколько лет представляется маловероятным.

Отставание и сбои в проведении реформ ЖКХ могут подорвать общий курс социально-экономических реформ в России и дестабилизировать социально-политическую ситуацию.

Вместе с тем существуют огромные резервы повышения эффективности деятельности ЖКХ, дающие снижение затрат не на проценты, а в разы, реализация которых позволит вывести отрасль в режим рентабельного функционирования.

Существуют разработки, подтвержденные практическими результатами, показывающие возможность повышения эффективности деятельности ЖКХ за счет внедрения в их деятельность организационно-хозяйственных механизмов и ресурсосберегающих технологий, внедрение которых не требует существенных финансовых затрат и возможно за счет бюджетных средств муниципальных образований и субъектов Федерации со сроком окупаемости затрат в пределах одного года. Предлагаются и другие, более затратные механизмы повышения эффективности ЖКХ, осуществление которых возможно с привлечением инвестиций.

Рынок жилищно-коммунальных услуг привлекателен для потенциальных инвесторов. Объем финансовых средств, оборачивающихся на рынке ЖКХ страны в целом сопоставим с ее бюджетом, а в муниципальных образованиях и субъектах Федерации – с соответствующим бюджетом. Рынок жилищно-коммунальных услуг характеризуется постоянным спросом и стабильным уровнем платежей населения и имеет тенденцию к его повышению. Комплексный подход к выполнению работ по энергоснабжению позволяет, как показывает практика, снижать затраты на производство услуг от 15 до 40 %, а услуг по эксплуатации зданий и сооружений – до 70 %. В результате этого, как показывают расчеты, возможно функционирование жилищно-коммунального хозяйства в условиях реально существующего бюджетного финансирования и без увеличения уровня платежей населения с высоким (до 40 %) уровнем рентабельности.

Таким образом, основным направлением реформирования отрасли должно быть не стремление изыскать финансовые средства и наполнить ими заведомо неэффективный механизм ее функционирования, а внедрение и разработка проектов, направленных на повышение ее эффективности, вывод отрасли на уровень рентабельности, создание условий для постоянного привлечения инвестиций в отрасль, с целью обеспечения населения страны качественными жилищно-коммунальными услугами.

Изменить состояние дел в отрасли возможно лишь за счет повышения эффективности ее формирования и деятельности. Пути повышения эффективности определены и подтверждены практическими результатами. Возможность производства жилищно-коммунальных услуг с высоким уровнем рентабельности открывает потенциальным инвесторам огромный рынок, еще не освоенный коммерческими структурами, с оборотом соизмеримым с бюджетом страны, с постоянным уровнем спроса и огромными возможностями дальнейшего повышения его эффективности.

Эффективность деятельности практически всех отраслей жилищно-коммунального хозяйства чрезвычайно низка. Это вызвано как техническими, так и организационно-экономическими причинами.

Большая энергоемкость отрасли вместе с расточительными техническими средствами переработки и практикой зачетной оплаты энергоресурсов, реально повышающей их стоимость, делают долю затрат на энергоресурсы неоправданно большой. Применение ресурсосберегающих технологий при производстве и доставке способно снизить ресурсопотребление на 50 %, а эффективные механизмы оплаты – снизить его стоимость.

Другой причиной перерасхода является отсутствие учета практически поставленных потребителю коммунальных услуг, которое может быть преодолено посредством постановки приборов учета.

Крайне низка производительность труда отрасли. Объем фактически произведенных работ и услуг значительно ниже объема платежей, фактически произведенного за них. Это обусловлено существующей практикой нормирования затрат и наличием дотационной бюджетной составляющей в оплате коммунальных услуг, фактический уровень которой значительно ниже запланированного и учтенного при определении тарифов. Это, в свою очередь, приводит к тому, что на основании нормативов штат планируется, исходя из всего предполагаемого объема работ согласно существующим техническим нормам. Фактическая неполная оплата населения и небольшая часть бюджетных дотаций приводят к тому, что полученных средств с трудом хватает только на выплату заработной платы, а материалы и ресурсы не закупаются. Без материалов невозможно выполнить работы, и они фактически не выполняются.

Таким образом, оплата населением коммунальных услуг и содержания жилого фонда, не связанное с фактическим проведением работ и поставкой услуг, превращается в налог на содержание работников коммунального хозяйства.

Дополнительным источником роста фактической стоимости жилищно-коммунальных услуг являются вексельные и зачетные схемы бюджетной оплаты, ведущие помимо прочего к снижению бюджетных поступлений.

Решение задачи технической модернизации жилищно-коммунального комплекса невозможно без коренного оздоровления финансовой ситуации в этой сфере, создания реальной системы экономической мотивации к сокращению затрат ресурсов, повышения эффективности деятельности предприятий комплекса, привлечения части инвестиций в реконструкцию объектов жилищно-коммунальной инфраструктуры.

В связи с этим программа модернизации и реформирования жилищно-коммунального комплекса включает не только проведение технических мероприятий по восстановлению основных фондов и по реализации новых инженерно-технических решений, но и создание организационно-управленческих и финансовых механизмов, обеспечивающих стабильную и эффективную работу жилищно-коммунальных предприятий.

Исходя из анализа существующего положения дел в жилищно-коммунальном комплексе программные мероприятия подразделяются на мероприятия:

– по обеспечению финансовой стабилизации жилищно-коммунального комплекса;

– формированию рыночных механизмов функционирования комплекса и условий для привлечения инвестиций;

– государственной поддержке инвестиций в модернизации жилищно-коммунального комплекса.

Решение проблемы обеспечения финансовой стабильности предприятий жилищно-коммунального комплекса является основной предпосылкой формирования экономических взаимоотношений в этом секторе экономики и предусматривает решение двух задач:

1) реструктуризации и ликвидации имеющейся задолженности предприятий жилищно-коммунального комплекса;

2) ликвидация дотационности жилищно-коммунального хозяйства и обеспечения стабильности и достаточности текущего финансирования предоставляемых жилищно-коммунальных услуг.

 

8.8. Реформы ЖКХ

Одной из основных причин кризиса в современном жилищно-коммунальном хозяйстве стало отсутствие последовательных и скоординированных на федеральном и региональном уровнях (и как следствие, муниципальных) мер по реализации новой модели экономических взаимоотношений и структурных изменений в жилищно-коммунальном комплексе Российской Федерации.

По усредненным официальным данным, ЖКХ сильно «износилось» (табл. 8.4).

Таблица 8.4

Фактическое состояние износа, %

Износ инженерного оборудования достиг 73 %, инженерных сетей – 65 %. По данным Госгортехнадзора России, исчерпали нормативные сроки службы более 32 % котлов, 28 % сосудов, работающих под высоким давлением, 23 % трубопроводов пара. Потери тепла при эксплуатации энергетического оборудования и систем теплоснабжения достигают 60 % при норме 16 %. В год в среднем происходит 200 аварий на 100 км сетей теплоснабжения.

До сих пор на федеральном и региональном уровнях не отработана система управления отраслью. Из 11 482 муниципальных образований Российской Федерации формирование структур по управлению ЖКХ осуществлено лишь в 3500 (30,4 %). Не завершено разграничение функций собственника муниципального жилья между управляющими и обслуживающими жилищный фонд организациями.

Органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления практически не осуществляется конкурсный отбор организаций на выполнение работ по производству и предоставлению потребителям жилищно-коммунальных услуг. В результате в сфере ЖКХ не получила развития конкуренция как стимул сокращения издержек, стоимости услуг и улучшения их качества. Доля договоров подряда, заключенных на конкурсной основе, составляет менее 15 % в среднем по стране.

Очень медленно ведется работа по объединению собственников жилья в товарищества (ТСЖ). Их отсутствие не позволяет эффективно влиять на стоимость и качество предоставляемых услуг.

Не закончен переход на договорную основу предоставления населению жилищно-коммунальных услуг.

Правительством Российской Федерации, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации не созданы необходимые условия для обеспечения финансовой устойчивости предприятий жилищно-коммунального комплекса.

В целом по стране потери предприятий ЖКХ с учетом задолженности по оплате услуг населением, а также в результате несоблюдения установленных федеральных стандартов привели к недофинансированию отрасли.

Предусматриваемые в бюджетах субъектов Российской Федерации средства на возмещение затрат предприятий ЖКХ недостаточны и не решают проблему их убыточности и платежеспособности. В итоге около 65 % из них имеют отрицательный финансовый результат деятельности, что делает отрасль непривлекательной для инвесторов.

Неудовлетворительное финансовое состояние предприятий ЖКХ усугубляется невыполнением установленных федеральных и региональных стандартов перехода на новую систему оплаты жилья и коммунальных услуг.

Повышение уровня платежей за жилищно-коммунальные услуги при реализации на федеральном и региональном уровнях мер по достижению федеральных стандартов осуществляется без учета платежеспособности населения. Отрицательно влияет на финансовое положение отрасли отсутствие механизма контроля за обоснованностью и достоверностью установления тарифов на жилищно-коммунальные услуги.

Органами местного самоуправления при пересмотре размеров ставок и тарифов во многих случаях не проводится экспертиза их экономической обоснованности.

Кроме того, несоблюдение органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления уровня тарифов на ЖКУ для населения не компенсируется адекватными мерами финансовой поддержки предприятий ЖКХ, в том числе за счет средств соответствующих бюджетов. Изменение органами местного самоуправления цен и тарифов в сторону увеличения в течение финансового года, как правило, не сопровождается изменением размеров бюджетных ассигнований на возмещение выпадающих доходов предприятий ЖКХ. Это ведет к их недофинансированию и усугубляет проблему сбалансированности расходов бюджетов всех уровней с утверждаемыми лимитами потребления коммунальных услуг бюджетными организациями.

Вместе с тем средства государственной поддержки жилищно-коммунального комплекса, в том числе предусмотренные федеральным бюджетом, используются на иные цели.

Жилищно-коммунальное хозяйство весьма разорительно для народного хозяйства страны. Дотации на эту сферу превышают совокупные расходы на национальную оборону и правоохранительные органы. Кроме того, почти все организации ЖКХ работают в аварийно-восстановительном режиме и требуют капитального ремонта. Деньги на оплату коммунальных услуг поступают не полностью, усугубляет положение обилие льгот.

Рис. 8.7. Цели и задачи реформирования ЖКХ

Целью реформы ЖКХ (рис. 8.7) стало следующее: жилищно-коммунальное хозяйство должно перейти на самоокупаемость.

Качественное предоставление жилищно-коммунальных услуг при снижении издержек и гарантированном выполнении взаимных обязательств поставщиков и потребителей услуг зависит от целей, масштабов и темпов проведения реформы жилищно-коммунального комплекса.

Для улучшения положения ввели дифференциацию платежей и сделали их более прозрачными для населения. Для арендной поддержки населения были созданы во всех регионах службы жилищных субсидий, а также расчетные кассовые центры для своевременного поступления средств к производителям.

Для населения многих регионов поддержка ЖКХ сегодня – это социальная функция государства. Реформа должна сначала решить проблемы:

– затратного принципа ценообразования;

– неэффективной системы управления;

– отсутствия общественного контроля над тарифами естественных монополистов;

– контроля за количеством и качеством реально потребляемых услуг.

Затем могут изменяться тарифы, возможно с изменением налогов, за счет которых население сегодня финансирует ЖКХ. Без структурных реформ ЖКХ так и будет оставаться «черной дырой» и никакое повышение тарифов не приведет к росту его эффективности.

Муниципалитеты должны контролировать не только качество предоставляемых услуг, но и уровень эффективности коммунальных предприятий. Для решения этой задачи необходимо использовать показатели, способные точно охарактеризовать их работу, прежде всего структуру себестоимости затрат и уровень рентабельности.

Действующие в настоящее время схемы формирования цены и сложившаяся практика предоставления коммунальных услуг, как правило, ведут к завышению себестоимости и увеличению объема отпускаемых ресурсов.

Жилищный фонд – основа национального богатства в любой стране. В Российской Федерации жилищный фонд составляет более 1/4 всех основных фондов. Огромный объем недвижимости требует постоянного обслуживания и содержания в пределах нормативных требований.

Содержание (обслуживание) жилых зданий регламентируется Правилами и нормами технической эксплуатации жилищного фонда, которые определяют требования к состоянию жилых домов, конструкциям, инженерному оборудованию, а также требованиями и условиями по технической эксплуатации жилищного фонда, инженерного оборудования, территорий домовладений, текущему и капитальному ремонту. «Правила…» являются нормативным документом, регламентирующим взаимоотношения между подрядчиком (организацией по обслуживанию и содержанию жилищного фонда) и собственником жилья.

Эксплуатационные организации, являясь подрядчиком у собственников жилищного фонда, выполняют работы в соответствии с имеющимися договорами, при этом приоритетными являются те, которые обеспечивают надежность, устойчивость и безопасное обслуживание жилья.

Одновременно «Правила…» являются основой для формирования региональных документов по эксплуатации жилищного фонда, учитывающих особенности застройки, природно-климатические условия, износ жилых домов и другие местные факторы.

Программа реформирования ЖКХ города представлена на рис. 8.8.

Рис. 8.8. Структура программы реформирования ЖКХ города

Технико-экономическая система эксплуатации жилищного фонда является комплексной системой, в которой тесно взаимосвязаны следующие направления:

– управление эксплуатацией;

– техническое обслуживание;

– ремонт;

– технология и организация ремонта;

– реконструкция;

– благоустройство;

– санитарное содержание;

– экономические основы эксплуатации.

При этом все большее значение приобретают факторы экономической эффективности эксплуатационных затрат и их экономической оценки.

 

Контрольные вопросы

1. Назовите основные теории муниципального управления.

2. В чем заключаются принципы муниципального управления?

3. Назовите источники, из которых складываются финансы муниципальных образований.

4. Назовите основные задачи реформирования ЖКХ.