4.1. Принципы разработки городских целевых программ столичного мегаполиса

Управление развитием города – одна из основных функций государства, призванная упорядочить все формы хозяйственной деятельности и их взаимодействие:

– ввести социально-экономические процессы в рамки соответствия экономическим законам рыночного хозяйства;

– создать условия для сбалансированного развития на основе научно-технического прогресса, не разрушающего окружающую природную среду.

Основными принципами разработки городских целевых программ являются:

– согласованность целей и задач программы с прогнозами и программами социально-экономического развития города, Генеральным планом развития города Москвы и приоритетными задачами, установленными нормативными актами органов государственной власти города;

– обоснованность по ресурсам (источникам финансирования), исполнителям и срокам осуществления комплекса мероприятий, составляющих программу;

– установление сроков достижения намеченных программой результатов;

– взаимосвязанность мероприятий программы с мероприятиями других утвержденных городских целевых программ.

Городская целевая программа может включать:

– основные цели и задачи, мероприятия программы, этапы их выполнения, а также сведения о государственном заказчике программы;

– анализ существующего состояния решаемой приоритетной проблемы и оценку сложившейся ситуации;

– обновление необходимости достижения целей и решения задач, выдвигаемых программой, а также технико-экономическое обоснование программы;

– комплекс мероприятий (технические инвестиционные, организационные, информационные и пр.) и конкретный достигаемый результат;

– ожидаемые результаты реализации программы, выраженные в соответствующих количественных показателях;

– обоснование необходимости выделения различных видов ресурсов, в первую очередь финансовых;

– сведения об объемах, источниках, формах и механизмах привлечения финансовых, трудовых и материальных ресурсов, необходимых для реализации программ;

– оценку внешних факторов, влияющих на достижение поставленной цели (организационных, финансовых, социальных, инвестиционной привлекательности территории);

– сценарии возможного хода реализации программы в зависимости от изменения внешних факторов (оптимистический, реалистический, пессимистический);

– этапы и сроки их выполнения;

– описание параметров, используемых для оценки хода выполнения программ.

Порядок разработки и согласования целевых городских программ приведен на рис. 4.1, 4.2 и в табл. 4.1.

Рис. 4.1. Классификационные признаки и виды инвестиционных программ, обеспечивающих развитие московского мегаполиса

Рис. 4.2. Порядок разработки и согласования целевых городских программ

В таблице 4.2 приведены основные характеристики и оценки социально-экономической эффективности реализации целевых программ, анализ которых позволяет сделать вывод о повышении эффективности и целенаправленности расходов городского бюджета.

Таблица 4.1

Схема формирования инвестиционной программы московского мегаполиса

Таблица 4.2

Социально-экономическая эффективность реализации городских целевых программ

В процессе программного прогнозирования города должны решаться следующие задачи:

– анализ общегородской ситуации, анализ состояния различных систем обеспечения развития города (например, водохозяйственного и энергетического комплексов);

– выявление возможных направлений развития различных систем и комплексов, в первую очередь научно-технических, определение перспективных потребностей в новом оборудовании, продукции, услугах;

– формирование проблем, подлежащих решению в программе, определение ее целей;

– определение перспективных вариантов инвестиционных проектов, структуры и состава программ развития обеспечения города, сроков, путей и вероятностных характеристик достижения поставленных целей;

– оценка финансовых, материально-технических, информационных, трудовых и других ресурсов, необходимых для реализации отобранных вариантов программы;

– выбор и обоснование наилучших вариантов программы;

– определение перспективных вариантов механизма управления программой и оценка их воздействия на достижение целей программы;

– рекомендации по организационно-экономическому механизму реализации программы.

Городское землепользование в условиях рынка. Функционирование земельного рынка (на примере США) сложно и многогранно. Цены на землю складываются под воздействием факторов спроса и предложения.

Под воздействием факторов спроса:

– рост занятости;

– дохода;

– иммиграции;

– доступности ипотечного кредита.

Под воздействием факторов предложения:

– количества свободных земель, отведенных для строительства жилья;

– инфраструктуры дорог;

– инфраструктуры канализации;

– инфраструктуры водопровода.

Ограниченность земли, отведенной под жилую застройку, повышает спрос на нее и цену. На практике и политике землепользования сказываются факторы:

– экономические;

– социальные;

– микрорегиональные;

– макрорегиональные.

Классификация землепользования в городе – важная первая ступень в понимании пространственной городской структуры. Изменения в земельной инвентаризации зависят от четырех параметров:

1) субурбанизации, т. е. разрастания пригородов в результате конверсии прилежащих сельских земель в городские;

2) обновления городских кварталов, в основном центральных;

3) строительства инфраструктурных и прочих общественных объектов;

4) роста или, наоборот, сворачивания образований, содержащих специализированные функции (перестройка зданий под парковочные площади, расширение больниц, парков и аэропортов).

Инвентаризация землепользования включает идентификацию важнейших экономических функций, объединенных в широкие категории землепользования:

– коммерческого;

– промышленного;

– жилищного.

В американском городе около двух третей земли находится в частной собственности, остальные же отведены под улицы либо находятся в общественном пользовании.

Главный вопрос для земельной и городской жилищной политики в США – сможет ли она в условиях неравномерного развития городской среды наряду с частным сектором обеспечить жилье и необходимую инфраструктуру по доступным ценам и в удобных местах.

Фундаментальный вопрос для землепользования: как новая технология будет влиять на городское развитие и можно ли предугадать это влияние. Автоматизация конторской деятельности, например, может значительно изменить территориальную структуру города.

Земля становится основным компонентом в издержках жилищного строительства. Так, например, в районах США с быстро растущим населением (Калифорния, Флорида, Колорадо) доля затрат на землю в общей стоимости жилья достигает 40 %, а в ограниченном рынке (Манхэттен) этот показатель колеблется от 60 до 70 %.

В США существует несколько видов планов, регламентирующих землепользование в городах.

Генеральный план представляет наиболее детальную проработку территориально-планировочной структуры городов от индивидуальных участков до крупного района.

Расширенный план включает в себя дополнительно к территориально-планировочной структуре города еще и правовые и экономические основы городского землепользования.

Перспективный план представляет собой лишь перечень целей и предпочтений местной власти в развитии города и не содержит карт территориальной структуры.

Секторный план не относится к городу в целом и применяется для отдельных районов и секторов.

Межевой план – это документ, в котором указано, как должны быть разделены в городе незастроенные земли.

Кодировка домов устанавливает строительные нормативы для каждого здания в городе.

Программа совершенствования городской инфраструктуры – этот документ обычно описывает возможные шаги по улучшению инфраструктуры в городе за определенное время.

Изменения в карте зонирования проводятся специальным местным советом города. В особых случаях проводится референдум, но окончательное решение остается за советом.

Первые попытки официального управления зонированием Нью-Йорк Сити были предприняты в конце XIX в. в ответ на гипертрофированный рост строительства на Манхэттене. Частые изменения в зонировании территории приводят к явлению, получившему в США название «пятнистое зонирование». Специалисты выделяют следующие концепции зонирования.

1. Участки, запланированные для застройки. Это – облегченный вид зонирования. Застройщик не скован различного рода ограничениями и нормативами, кроме местоположения участка, отведенного для застройки. Такой вид зонирования приносит большие выгоды для застройщика, но город не получает ничего, кроме проблем.

2. Кластерное зонирование. Это уникальный вид зонирования, в основе которого лежит норматив, взятый не из экономической, социальной или строительной сферы, а из представлений о компактном расселении людей в пространстве. Цель этого вида зонирования – сохранить больше открытого пространства для жилой застройки посредством создания ее кластерных (гроздевых) анклавов.

3. Зонирования для смешанного землепользования. Здесь речь идет о совместном жилом и коммерческом использовании той или иной территории города. Такое зонирование разрешает совмещение в одном здании конторы, магазина и жилища.

4. Стимуляционное зонирование – предоставляет частным строительным компаниям льготы в обмен на обеспечение общественно необходимых построек в городе.

5. Зонирование плотности – традиционный контроль за высотой зданий, величиной участка, покрытием участка, размером, количеством этажей и зданий и пр.

6. Условное зонирование – указывает разрешенные виды использования в случае следования определенным правилам.

7. Плавающее зонирование – устанавливает контроль за каждым типом застройки (жилье, магазины), но не выбирает места для строительства (особенно полезно для новых районов).

8. Ударное зонирование – соотносит спрос на землепользование с возможностями и следствиями изменений.

9. Трансфертное зонирование – разрешает владельцам недвижимости (исторических зданий) продавать права на застройку другому лицу, который может застраиваться в другом месте с высокой плотностью, обеспечивая сохранность исторической застройки.

10. Долевое зонирование – заранее готовятся минимальные пропорции желаемого комплекса землепользования.

11. Контрактное зонирование – специальные договорные правила с застройщиком.

12. Зонирование специального использования – специальная категория для особого использования, такого, как театральный район или гостинично-мотельная зона.

13. Сельскохозяйственное и лесное зонирование – предназначает территории для постоянного сельскохозяйственного использования, предотвращая на них спекулятивную застройку.

14. Бонусное или инициативное зонирование – разрешает большую плотность или высоту в случае если соблюдены определенные функции дизайна (парковочные стоянки, открытое пространство).

15. Эксклюзивное зонирование – определяет стандарты исполнения; часто используется в пригородных районах для поддержания исключительности и единообразия для данного пригорода.

16. Исторические зоны. Применяются для сохранения исторических зданий.

17. Право на застройку: новая концепция зонирования. Обозначает некоторую часть трехмерного пространства города, которую позволено занять недвижимостью тому или иному застройщику.

Методология оценки первичной стоимости земли в США основана главным образом на трех методах первичной оценки стоимости недвижимости:

– сравнительном (наиболее распространен);

– замещенных издержек – для строений, но не для земли (применяется восстановительная стоимость строений, т. е. сумма денег, необходимая для замещения выбывающего капитала, в данном случае здания);

– дохода.

 

4.2. Целевые программы малых городов

В России насчитывается 2800 малых городов, в которых живет 38 % населения страны, в них расположено порядка 8 тыс. промышленных предприятий. Это внушительный экономический потенциал. Доля продукции предприятий малых городов в ВВП страны составляет около 2–2,5 %.

Потенциал малых городов очень высок, они являются опорой каждого региона и страны в целом. В связи с этим Союз малых городов Российской Федерации выступил с инициативой разработки федеральной целевой программы удвоения ВВП и преодоления бедности в малых городах. Идею создания этой программы поддерживает руководство большого числа субъектов Российской Федерации.

По мнению российских ученых, в настоящее время в России господствует упрощенный подход к экономическому развитию малых городов. Работоспособность любой системы определяется работоспособностью ее низшего звена, в данном случае – местного самоуправления. Без этого возможен лишь незначительный экономический рост, не превышающий 3–5% в год.

Недоиспользование потенциала малых городов ведет:

– к росту ресурсоемкости экономики;

– снижению ее конкурентоспособности;

– увеличению числа безработных.

Существуют внешние и внутренние угрозы развитию малых городов. К ним, в частности, относят:

– рост тарифов, которые сегодня необходимо снижать в 2–4 раза;

– вытеснение из малых городов интеллектуальных, трудовых и финансовых ресурсов;

– незначительная привлекательность таких городов для инвесторов;

– нерегулируемый приток мигрантов и пр.

На решение этих проблем, по мнению академика А. Эпштейна, вполне можно направить средства стабилизационного фонда.

Первый заместитель главы г. Троицка Р. Абдарашитов предлагает создавать особые экономические зоны (ОЭЗ) в малых приграничных городах. Он считает, что это позволит решить проблему привлечения российских и зарубежных инвестиций в экономику небольших городов, а также получить доступ к новым технологиям. Создание ОЭЗ приведет к увеличению числа финансовых институтов в городах, открытию филиалов банков, развитию гостиничного и досугового бизнеса. Для этого нужна четкая государственная политика функционирования ОЭЗ.

Начиная с 1991 г. в России впервые за послевоенные годы началось абсолютное сокращение числа городских жителей. Причем эта тенденция характерна для крупнейших и малых городов. Несколько лучше положение в средних городах, где наблюдается относительная стабилизация численности населения, но лишь за счет механического прироста, т. е. за счет мигрантов из различных районов страны и ближнего зарубежья. Средние города имеют относительно более развитую социально-бытовую инфраструктуру обслуживания, более разнообразную градообразующую базу и, следовательно, большие возможности трудоустройства. Однако сами по себе стабилизация или даже снижение численности населения малого города не являются главной проблемой.

Проблемы российских малых городов – в существенной деформации половозрастной структуры населения, пониженном удельном весе трудоспособных возрастов и повышенном – пенсионеров. Это связано со свертыванием притока сельского населения и неудовлетворительным состоянием социально-бытовой инфраструктуры малых городов. Кроме того, для многих малых городов, в связи с особенностями экономической базы, узкопрофильностью сфер приложения труда, характерно преобладание мужского или женского населения.

Рассмотрим основные проблемы малых городов.

Несоответствие структуры народно-хозяйственной базы требованиям рыночной экономики, технологическая отсталость большинства промышленных предприятий и высокий уровень износа основных фондов и, как следствие, низкая производительность труда и неконкурентность выпускаемой продукции.

Транспортно-коммуникационная оторванность от основных экономических, научных и культурных центров страны и от начавшей развиваться рыночной инфраструктуры. Так, 75 % малых городов России расположены на расстоянии более 80 км от областных центров, в том числе 10 % – далее 500 км. 10 % малых городов не имеют даже постоянных выходов на автодороги с твердым покрытием. Недостаток транспортных средств, горючего, возросшие транспортные тарифы и цены на услуги связи многократно усугубляют это положение.

Отсутствие или слабость необходимой информационной базы, что серьезно препятствует оперативному поиску вариантов развития и функционирования городов, не позволяет организовать маркетинг собственных ресурсов и инвестиционных предложений для отечественных и иностранных инвесторов, не способствует нахождению партнеров по кооперации и взаимовыгодному сотрудничеству.

Несформированность муниципальной собственности и муниципального хозяйства: слабы строительные, коммунальные и ремонтные организации, службы благоустройства и оформления не имеют необходимой техники и транспорта и т. п. Основная причина этого – отсутствие правовых гарантий и, главное, финансов, обеспечивающих активную роль органов городского самоуправления.

Проблемой, из-за недостатка средств в городских бюджетах, является обеспечение малых городов градостроительной документацией, которая учитывала бы особенности перехода к рынку, а также отсутствие нормативной правовой базы для развития рынка недвижимости, в том числе земельного рынка. Продолжают оставаться актуальными задачи повышения эффективности использования территории городов и определения ее потребительских качеств, определения городской черты, уточнения функционального и правового зонирования, т. е. всего, что связано с обновлением градостроительной документации.

Особые трудности возникают перед многопрофильными городами в регионах добычи полезных ископаемых, перед наукоградами, городами атомной энергетики, закрытыми административно-территориальными образованиями, где требуется широкое проведение конверсии или перепрофилирование ведущих предприятий, рациональное использование высокоинтеллектуального потенциала и переобучение производственного персонала.

Перед некоторыми малыми городами Крайнего Севера стоит проблема полного закрытия.

Особую группу составляют малые исторические города, в которых обострились проблемы разрушения архитектурно-ландшафтной среды и появилась опасность утраты памятников истории и культуры в связи с явно недостаточными объемами реставрационных работ. Эти города по сравнению с другими имеют дополнительные возможности развития за счет привлечения туристов, но неразвитость инфраструктуры и низкий уровень туристического обслуживания не позволяют, как правило, получать дополнительные финансовые поступления в городской бюджет и использовать в полной мере свой потенциал.

Практически перед малыми и средними городами стоит проблема роста безработицы, явной и скрытой, связанной с возможностью банкротства предприятий и организаций. Все это порождает дополнительную миграцию и дополнительные трудности в развитии городов.

Проблемам градостроительства в целом и выработке государственной градостроительной политики в России уделяется достаточно серьезное внимание. При этом упор делается на три основных направления:

1) анализ существующего положения и подготовка комплексной градостроительной документации, определяющей градостроительную политику на всех уровнях – федеральном, региональном и местном;

2) разработка законодательной и нормативной основы регулирования всех видов градостроительной деятельности на территории городов;

3) обеспечение программного подхода к решению проблем развития городов.

В настоящее время в России разработана и одобрена Правительством Российской Федерации в качестве основного документа, определяющего политику государства в данной области «Генеральная схема расселения на территории Российской Федерации», основные положения которой являются базой при определении направлений развития отдельных территорий и городов. В числе намеченных Генеральной схемой первоочередных мероприятий – развитие существующих региональных систем расселения, в частности Среднерусской, Южно-Сибирской и Тихоокеанской, обладающих относительно благоприятными экологическими условиями развития и возможностью приема мигрантов. Генеральной схемой расселения подробно рассмотрены все градостроительные проблемы и по каждой даны определенные рекомендации, которые могут использоваться при принятии решений по развитию малых городов на федеральном, региональном и местном уровнях.

Следующим важнейшим направлением реализации градостроительной политики является создание адекватной рыночным механизмам законодательной базы, регулирующей развитие городов и любую деятельность на их территории. В новых экономических условиях, с появлением множественности равноправных субъектов градостроительной деятельности, происходит переход к правовому градорегулированию с учетом потребностей и прав граждан-собственников и местных сообществ, а также интересов города в целом. В России этот процесс регулируется федеральными законами от 19 июля 1995 г. «Об основах градостроительства в Российской Федерации», от 6 октября 2003 г. № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Градостроительным кодексом Российской Федерации, а также указами Президента России, соответствующими законами и нормативными актами субъектов Российской Федерации и местного самоуправления.

Основным принципом реализации градостроительной политики в России является программный подход к решению проблем развития малых и средних городов. В России разработаны, утверждены Правительством Российской Федерации и уже осуществляются две такие программы: Федеральная комплексная программа развития малых и средних городов Российской Федерации в условиях экономической реформы, разработанная Союзом малых городов России; Федеральная государственная программа «Возрождение, строительство, реконструкция и реставрация исторических малых и средних городов России», разработанная Госстроем России, преемником которого по данной программе стал Минземстрой России.

Необходимость разработки этих программ обусловлена:

– общегосударственным значением малых и средних городов, выполняющих важные, во многом специфические социальные и народно-хозяйственные функции в углублении реформ;

– слабой социально-экономической базой этих городов и потому недостаточной защищенностью их жителей.

Программы развития малых и средних городов ближайшего зарубежья. В Азербайджанской Республике разработана Региональная схема расселения на территории Азербайджанской Республики, являющаяся долгосрочной научно обоснованной концепцией развития системы населенных мест. Схема предусматривает решение важнейших проблем расселения, отражающих основные направления региональной градостроительной политики на более отдаленную перспективу. Для всех 64 городов республики определены генеральные планы с показателями и расчетами: экономической базы, транспортных условий, трудовых, сырьевых и водных ресурсов, жилищного фонда, с учетом строительной базы, природно-климатических, санитарно-гигиенических и экологических условий.

Важность проблемы малых и средних городов Казахстана обусловливается большим количеством населения, проживающего в них. Казстройкомитетом планируется разработка Программы первоочередных мероприятий по реабилитации и развитию малых и средних городов республики. Целью ее разработки является анализ современного состояния и выявление из общего числа населенных пунктов градостроительных и социальных индикаторов, ранжирование городов по степени депрессий и определение приоритетных направлений градостроительной политики в отношении развития малых и средних городов, разработка нормативных правовых актов национального, регионального уровней, регламентирующих архитектурную и градостроительную деятельность на территории этих городов, обеспечивающих их устойчивое функционирование.

В Кыргызстане рыночные условия негативно отразились на условиях проживания в малых и средних городах, где закрытие предприятий привело к массовому выезду из них населения и создало значительные площади неиспользуемого, брошенного или реализуемого по бросовым ценам жилья. Власти принимают меры по привлечению в эти регионы инвестиций для создания новых предприятий, реконструкции и переоборудования действующих. Выделяются средства для развития гидроэнергетики, табачной промышленности. В целях решения стоящих перед республикой проблем и, в частности, для стимулирования развития малых и средних городов создан Межправительственный совет по инновационной деятельности, в который вошли представители Минфина, Фонда Госимущества, Министерства внешней торговли, Министерства сельского и водного хозяйства, Национальной академии, Госархстройинспекции при Правительстве Кыргызской Республики, Налоговой инспекции, представителей банков, предприятий и организаций.

В настоящее время осуществляются меры по созданию сети внебюджетных фондов, обеспечивающих приток средств в инновационную деятельность, в том числе через налоговое законодательство. С целью формирования рынка технологий в республике запланировано постоянное издание информационных материалов о предлагаемых для реализации инновационных проектах, а также проведение выставок.

В 1998 г. разработано Положение об инновационных центрах и научно-технологических парках и Положение о Межведомственном совете по инновационной деятельности.

Наиболее остро социально-экономические проблемы стоят в малых городах Украины – центрах угледобывающей промышленности и энергетики. С целью их преодоления, активизации инновационной и инвестиционной деятельности, создания новых рабочих мест и трудоустройства высвобождающегося персонала в таких городах руководством Украины приняты законодательные акты о создании специальных экономических зон с благоприятными таможенными, налоговыми и прочими режимами деятельности. Две такие зоны: Донецк и Азов – созданы в Донецкой области, а также в 12 малых и средних городах Украины. Специальная экономическая зона создана в Славутиче – городе энергетиков Чернобыльской АЭС.

В настоящее время на Украине приступили к разработке государственных целевых программ развития малых и средних городов.

Все вышесказанное позволяет сделать определенные выводы и сформулировать основные рекомендации по путям вывода малых и средних городов из кризисной ситуации, в которой они сейчас находятся.

1. Малые и средние города среди различных типов городских поселений находятся в наиболее сложном социально-экономическом положении, а их жители наименее защищены в социальном плане и нуждаются в помощи государства.

2. Для выхода из кризисной ситуации малым и средним городам требуется финансовая поддержка как на общегосударственном уровне, так и со стороны региональных органов власти. Однако в условиях рыночной экономики в своем развитии города должны опираться в основном на собственные ресурсы: экономические, историко-культурные, природные, интеллектуальные, трудовые и территориальные.

3. Пополнение городского бюджета может происходить за счет взимания налоговых, арендных и рентных платежей за муниципальную недвижимость и землю, величина ставок которых должна устанавливаться органами власти в зависимости от функционального зонирования и градостроительной значимости и ценности территории.

4. Изыскиваемые городом финансовые ресурсы должны в первую очередь направляться на развитие производств, позволяющих создавать дополнительные рабочие места и приносить прибыль в городской бюджет.

5. Для обеспечения устойчивого функционирования малых и средних городов необходима разработка нормативных правовых актов государственного, регионального и городского уровня, регламентирующих градостроительную деятельность на их территории, являющихся обязательными для потенциальных инвесторов и для муниципальных органов.

6. Решение проблем развития малых и средних городов должно осуществляться программными методами, опирающимися на общие принципы градостроительной политики, утверждаемые и проводимые государством.

7. На всех этапах разработки, рассмотрения и реализации утвержденных программ необходимо обеспечить гласность принимаемых решений, привлекая широкие слои населения города к обсуждению всех вопросов, связанных с его возрождением и устойчивым развитием.

 

4.3. Развитие города-предпринимателя

Города, даже в самых «благополучных» странах, испытывают большие финансовые трудности, связанные с тем, что национальные и федеральные органы и аналогичные им по статусу территориальные образования перекладывают на местные уровни управления все возрастающее бремя расходов, удерживая у себя львиную долю налоговых и вненалоговых поступлений.

За последние несколько десятилетий отдельные города в США и Западной Европе прилагают усилия по сохранению своего процветания, становясь городами-предпринимателями в содействии развитию инвестирования частного сектора в пределах своей юрисдикции. Развитие городской экономики обычно включает деятельность по улучшению местных условий для уже существующих и привлечение новых компаний на основе государственных затрат в образования и обучение, развитие транспорта и инфраструктуры. Города также обычно реализуют стратегии экономического развития для поддержки становления и расширения местного бизнеса. Наряду с расширением возможностей для компаний оперировать с продукцией в глобальном масштабе, города также пытаются привлечь мобильный международный капитал. Многие местные администрации вкладывают значительные ресурсы в конкурентную борьбу с другими коммунами в привлечении крупных фирм для размещения на своей территории.

Для каждого города в отдельности общественное (государственное) стимулирование привлечения крупных компаний на свою территорию может быть эффективной стратегией городского предпринимательства. Основными целями такой политики могут быть увеличение рабочих мест, доход на душу населения и налоговая база в экономике данного района. Препятствиями в реализации этой стратегии, однако, являются чрезмерно высокие вложения ресурсов в создание стимулов для привлечения компаний, несправедливое распределение издержек и прибылей внутри городов и снижение уровня доходов локальной экономики относительно изначально запланированного.

В последнее время больше внимания уделяется несовершенству «городского предпринимательства» для систем (объединений) городов. В процессе индивидуальной конкуренции городов, только один город может преуспеть в привлечении потенциального инвестора, и то за счет высоких затрат. Более того, эта форма конкуренции между городами за привлечение частных инвестиций является расточительной (нерациональной), если затраты равны или превышают результат. Напротив, предпринимательский подход, который стимулирует становление и расширение местного бизнеса может быть выгодным. Конкуренция имеет нулевой результат, если за счет стимулирования компания просто перемещается из одной конкурирующей территории в другую. Этот вид конкуренции может иметь даже негативный результат, если общественные ресурсы растрачены или использованы неэффективно. Кроме того, для отдельного города сложно самостоятельно отказаться от соперничества за мобильный капитал без опасения, что он будет привлечен городом, продолжающим борьбу.

Растет понимание того, что региональные подходы к развитию и, особенно, кооперация между центральными городами и их пригородами могут быть жизненно важными для выживания экономики. Правильнее сказать, что города и их пригороды стараются выяснить, как разнообразные государственные и частные организации могут действовать для целей экономического развития всего региона, вместо того чтобы конкурировать друг с другом.

Центральные города и пригороды кажутся более экономически взаимозависимыми и взаимодействующими вследствие роста понимания того, что положительные и отрицательные эффекты размещения не зависят от политических границ.

Регионы, чьи города и пригороды нашли пути сотрудничества, будут находиться в значительно лучшем состоянии, чем те, администрация которых предпочитает развиваться в одиночестве. Какой бы ни была причинно-следственная связь, города и пригород взаимосвязаны через интеграцию их региональной экономики.

Количественный эмпирический анализ независимости экономик центральных городов и их окружения в США обычно проводится с помощью двухфакторного корреляционного анализа. Анализ, основанный на данных дохода за последние несколько десятилетий, продемонстрировал положительную корреляцию между уровнями и темпами роста доходов города и пригородов. Тенденции спада в центральных городах соответствуют замедлению роста в их пригородах. Экономика пригородов, окружающих мощную экономику центральных городов, обычно более благополучна, чем экономика пригородов, сосредоточенных вокруг экономически слабых городов. Эти факты позволяют предположить, что центральные города и их пригороды – не изолированные друг от друга независимые экономики, они взаимосвязаны внутри регионального экономического пространства, где их судьбы переплетаются.

С одной стороны, пригороды важны для городов. Пригородные потребители поддерживают розничную торговлю и развлекательные учреждения центрального города, жители пригородов, работающие в центральном деловом районе, представляют собой налогооблагаемую группу трудящихся, а рабочие места в пригородах поддерживают горожан. С другой стороны, пригороды должны заботиться об экономическом благополучии центрального города.

Экономика центрального города и пригородов в значительной степени переплетена. Для жителей пригородов центральной город остается местом сосредоточения высокооплачиваемых рабочих мест. Даже в стадии экономического спада центральные города предлагают уникальные товары и услуги для жителей пригородов. Стоимость недвижимости в деловом центре города, поднимаясь или снижаясь, влияет на жителей пригородов, которые являются клиентами банков, страховых компаний и пенсионных фондов, владеющих этой недвижимостью в деловом центре. Для фирм и компаний центральный город играет особую роль в городской агломерации. Деловой центр города остается центром корпоративных и профессиональных услуг, так же как административной и правовой власти, на которую пригородные фирмы могут рассчитывать. Жители центрального города также представляют собой реальную рабочую силу для работы в сфере обслуживания в пригородах.

В центральных городах имеет место агломерационный эффект в экономике, так как многие фирмы и предприятия размещены очень близко друг к другу. Деловые центры городов предлагают очень хорошие возможности для тесного общения и обеспечивают доступность к региональному рынку труда, что во многом определяется хорошим развитием транспортной системы. Упадок центральных городов может повлечь потерю интеграции экономики и ослабить промышленность региона, а также привести к сокращению притока новых и уменьшению расширяющихся предприятий в городе за счет их переориентации на регионы с лучшими экономическими условиями.

Центральный город может создать ощущение «родного места» для всех жителей региона. Он также обычно предлагает услуги, которые ценятся по всему региону. Наличие таких региональных объектов, как, например, центральный аквапарк или исторический район в центре города, отражается на цене на землю по всему региону, особенно в пригородах с удобным доступом в центр города.

В центральных городах с сокращающейся экономикой наблюдается снижение налоговых поступлений, происходящее за счет оттока в пригороды фирм и жителей с высоким уровнем доходов при одновременном увеличении физического износа инфраструктуры и росте числа нуждающихся граждан. Для компаний это зависит от инфраструктуры центрального города: поскольку они закупают (получают) товары и услуги у фирм, расположенных в центральном городе, то эксплуатационная эффективность падает, тогда как текущие расходы растут. Организации, которым требуется высококвалифицированный труд, современный транспорт, долгосрочная устойчивость цен на недвижимость и коммуникационная инфраструктура, могут инвестировать другие регионы. Ограничение затрат на образование неблагоприятно повлияет на регион, так как будущие доходы зависят от качества и производительности работников центрального города. Рост издержек из-за преступности, ухудшения здоровья и непроизводительного труда в центральном городе в конечном счете скажется на увеличении налогов в пригородах. Увеличение налогов также может отрицательно сказаться на экономическом развитии.

До некоторой степени внешнее восприятия и инвестиционные решения частично базируются на внутренних условиях и образе центрального города, ухудшение окружающей среды (условий) и повышение производственных издержек отрицательно повлияют на регион в целом.

Экономическая взаимосвязь центральных городов и их пригородов предполагает, что экономический спад в центральном городе может со временем подорвать развитие пригородных коммун. Ухудшение ситуации в центре является заботой всего региона, так как эта тенденция может распространиться и на пригороды. Существуют также проблемы социальной справедливости, связанные с фискальными, доходными, образовательными и расовыми различиями между коммунами внутри городской агломерации. Экономически эти диспропорции неблагоприятны для будущего роста и процветания региона.

Специалисты по региональному планированию и лица, принимающие решения, играют ведущую роль в развитии (установлении) сотрудничества между разрозненными и зачастую завидующими друг другу городскими и местными властями. Только они могут осознать их взаимосвязь и взаимозависимость и перешагнуть через личное для того, чтобы определить общие интересы и двигаться в их направлении. Создание подобных институтов – напряженный политический процесс, требующий продолжительных дискуссий и компромиссов, но это дает возможность стабильного промышленного и регионального процветания.

Экономическая эффективность региональных кооперативных усилий не всегда ясна и измерима. Хотя очевидно, что многие из преуспевающих регионов и агломераций удовлетворены межсекторальным и межправительственным сотрудничеством и координацией, позволяющими укреплять и развивать экономическое процветание. Необходимость в мощной региональной «институциональной развитости» имеет отношение к эффективности усилий как в области внутреннего развития на основе кластерного подхода, так и в области сдерживания затратной (неэкономичной) конкуренции, направленной на внешнее развитие.

Конкуренция регионов рассматривается как играющая потенциально важную роль в улучшении качества жизни на городском, региональном и национальном уровнях путем содействия развитию. Литература по развитию городской экономики содержит массу положительных примеров, подтверждающих эффективность региональной кооперации в содействии внутреннему развитию на основе стимулирования конкуренции промышленных кластеров, повышения квалификации рабочей силы, а также улучшения транспортной и коммуникационной инфраструктуры. Успешное выявление и последующее развитие зарождающихся кластеров – непростая задача, особенно для экономически слабых регионов, в которых слабо развиты межотраслевые и межправительственные связи. Сетевое региональное сотрудничество может содействовать в первую очередь слабым регионам в повышении конкурентоспособности и экономическом развитии.

Потенциально конкуренция регионов может способствовать появлению местных фондов поддержки и стимулирования компаний местным правительством. В период бюджетных ограничений на всех уровнях управления необходимо сохранить государственные ресурсы, которые иначе были бы потрачены на необязательное стимулирование, и инвестировать эти ресурсы более эффективно, содействуя развитию не только городов и регионов, но и экономики в целом.

С одной стороны, приветствуется развитие региональной кооперации, содействующей сокращению государственных расходов, снижению затратной конкуренции и привлекающей государственное стимулирование (поощрение) на любом уровне управления. Несмотря на то что более традиционной сейчас является внутритерриториальная кооперация, обеспечивающая коммунальные услуги и инфраструктуру, местные юрисдикции в США и Европе начинают работать вместе, чтобы содействовать регионам в привлечении внутренних инвестиций. Местные администрации все больше осознают, что привлечение инвестиций на одну территорию может обеспечить выгоды и другим территориям, а не только непосредственному объекту инвестирования. Например, увеличение занятости в регионе за счет внешних воздействий в одной коммуне обычно положительно сказывается на всей экономике региона в целом за счет благотворного распространения положительного эффекта через местные политические границы.

В документах, принятых Советом Европы, констатировано ведущее значение городов в развитии Европы в XXI в.. Отмечено, что для Центральной и Восточной Европы характерна поляризация в пользу крупных центров, привлекательных для зарубежных инвесторов. В городах Западной Европы в основном завершен переход от преимущественного развития промышленных функций к функциям обслуживания. Ключевой для экономического развития городов является политика в области инфраструктуры. При этом, например, в Германии две трети государственных инвестиций в инфраструктуру осуществляется местными властями. Особое значение имеет развитие инфраструктуры на базе новых технологий. При строительстве новых жилых массивов в Москве также учитывается это обстоятельство, поэтому районы-новостройки Москвы отличаются развитой инфраструктурой. Например, улицу Братиславскую в районе Марьинского парка по уровню развития инфраструктуры можно сравнивать даже с главными улицами крупных городов Западной Европы.

Реконструкция городов для Европы, так же как и для Москвы, является насущной проблемой. Экономика городов в условиях постоянных структурных сдвигов должна непрерывно обновляться, например в направлении создания постоянных рабочих мест. Решить эту проблему призваны целостные подходы и комплексная политика. В связи с этим промышленная политика до сих пор является в Европе предметом споров. Предлагается политика одинакового благоприятствования, но в то же время обсуждаются и «большие приоритеты». Реализуются программы по поддержке инвестиций, поддерживаются передовые производственные технологии, проводится консультирование и поддержка малых и средних предприятий.

Вместе с тем многие европейские города весьма заинтересованы в городском туризме, растущем секторе с высокими экономическими показателями: создание рабочих мест, развитие и поддержка реконструкции, международный имидж и реклама города. Города создают стратегические планы по туризму (Антверпен) или маркетинговые концепции (Мюнхен), проводят исследования стратегий развития туризма (Барселона, Лиссабон, Мюнхен, Прага).

Для городов большое значение имеет политика, проводимая в отношении малых и средних предприятий. В Европе в них сосредоточено подавляющее большинство рабочих мест, и, как показывает опыт, в этом секторе можно ожидать с большой вероятностью увеличение числа рабочих мест. Однако в этом секторе не хватает навыков управления, транспорта, уровня технологий и сотрудничества.

Вопросы внебюджетного финансирования – концепция «города-предпринимателя» – являются актуальными практически для всех городов Европы. Имеющиеся в распоряжении городов финансовые ресурсы и правила игры, применяемые в финансовой политике, в различных европейских странах очень сильно отличаются друг от друга, однако общим является большое и постоянно возрастающее число обязанностей при отсутствии соответствующего финансирования. Для решения финансовых проблем требуется значительно более широкий набор стратегий. Важнейшая из них – развитие частно-общественного партнерства. Эта стратегия находит выражение в сформировавшейся в последнее время в Европе концепции европейского «города-предпринимателя». Главная его цель состоит в усилении экономической конкурентоспособности. Наиболее масштабными акциями городов, предпринимаемыми на основе частно-общественного партнерства, являются проекты по взаимодействию муниципалитетов с частными структурами, что позволяет привлечь к развитию города внебюджетные средства – инвестиции коммерческих структур.

Главная цель «города-предпринимателя» состоит в усилении его конкурентоспособности. Для этого города должны стремиться к развитию следующих характеристик:

– экономическая эффективность и разнообразие производственного сектора, занимающего определенную нишу в мировой экономике, где результаты его деятельности отличаются высокими количественными и качественными показателями;

– наличие квалифицированного человеческого капитала и традиций; успеха добиваются те города, у которых есть люди, способные работать в областях, требующих высокого уровня знаний и умения обращаться с современной информацией в областях, где предстоит конкуренция;

– правильно организованные институциональные сети; конкурентоспособные города нуждаются в наличии разнообразных связей производства с конструкторскими бюро, научными институтами, учреждениями высшего образования, банками, частными фирмами для более эффективного использования зданий и интеллектуальных способностей квалифицированных специалистов и персонала (должны быть созданы условия для их эффективной деятельности: технические и научные парки, «инкубаторы» для индивидуальной научной и конструкторской работы и др.);

– правильно организованная среда; города должны быть приспособлены не только для работы, но и для жизни в них. Конкурентоспособным городам требуются определенные экономические, социальные и культурные условия для привлечения и удержания потенциально мобильных квалифицированных кадров;

– правильно организованные социальные пропорции; экономическое процветание не может возникнуть в океане разительного неравноправия; социальная сплоченность и экономическая конкуренция – это две взаимодополняющие, а не взаимоисключающие сущности;

– качественная организация связи. Частично это означает инфраструктурные коммуникации (железные и автомобильные дороги, аэропорты, морские порты, электросвязь и др.). Но коммуникации являются также процессом определенного уровня культуры, определенного отношения к проблеме. Города-предприниматели должны развивать свои международные связи, разрабатывать стратегию международного сотрудничества, в рамках которых должны быть определены крупные рынки, на которые они хотят и могут выйти. Отсюда важность организации в сети городов инновационных центров, корпораций и т. п.

Глобализация и развитие новых технологий индуцируют процесс реурбанизации в пользу мегаполисов (metropolitan areas).

В широкой программе развития Большой Европы (Wider Europe – букв. «Расширенной Европы») разрабатываются проблемы, охватывающие весь Европейский континент, включая проблемы развития городов.

В рамках Евроситис (организации, объединяющей 86 ведущих городов Европы) важнейшие аспекты политики развития и обновления европейских городов формулируются следующим образом.

Ключевой для экономического развития городов является политика в области инфраструктуры. При этом, например, в Германии 2/3 государственных инвестиций в инфраструктуру осуществляется местными властями.

Особое значение имеет развитие инфраструктуры на базе новых технологий. В качестве таких проектов, обладающих демонстрационным эффектом, могут быть названы:

– создание инновационной телекоммуникационной инфраструктуры («Система компьютерных коммуникаций манчестерского узла», «Метрополитенская сеть Антверпена», общественная сеть Роттердама «Спирит»);

– инновационные проекты в транспортном секторе: например, «Объединенное управление транспортом» в Мюнхене (информационная технология и инновационная инфраструктура, на которых основана координация общественного и частного транспорта)», «Проект кольцевой дороги» в Роттердаме (технология, ориентированная на приоритет перевозок делового характера); «Метролинк» в Манчестере (высокоскоростная транспортная система для транзитных перевозок по уже существующим железным дорогам в пригородах и на улицах, ведущих в центр города); проекты, связанные с территориями близ аэропортов (Амстердам);

– модернизация морской, автодорожной, железнодорожной и авиационной транспортной инфраструктуры (Антверпен);

– центры распределения товаров, основанные на выработанных городами системах снабжения и обеспечивающие синергический эффект взаимодействия разных видов транспорта: железнодорожного, воздушного, водного, автомобильного (например, Кельн, Лион, Нюрнберг);

– комплексы для проведения конгрессов как двигатели развития и катализаторы международных контактов и сотрудничества (Бирмингем или проекты в Копенгагене и Мюнхене);

– научно-технические парки как катализаторы распространения инноваций и технологий, например Астон парк (Бирмингем), Герлан, Текнополь Нор-Эст, Л а Дуа (Лион);

– новые проекты по организации ярмарок (например, Лейпциг, Мюнхен) с целью стимулирования распределения знаний, сотрудничества и инноваций;

– новые проекты в области спорта, досуга и культуры на международном уровне, например Национальная крытая арена (Бирмингем), крупнейшая крытая арена Европы в Манчестере, Национальный велосипедный центр и стадион тысячелетия, Новая опера (Лион), новый Международный концертный зал в центре Манчестера.

Реконструкция (обновление) городов является насущной проблемой, возникающей в связи с заброшенными территориями и спадом, вызванным структурными преобразованиями, а также вследствие специфики социальной структуры на некоторых городских территориях (например, пожилое население). В более широком смысле экономика городов в условиях постоянных структурных сдвигов должна непрерывно обновляться, например в направлении создания постоянных рабочих мест в сфере услуг. Решить проблему призваны целостные подходы и комплексная политика.

Выявлены и требуют дальнейшей разработки следующие подходы, связанные с комплексными и многофункциональными проектами обновления городов, например:

– четкие критерии комплексной политики обновления;

– партнерство между государственным и частным секторами (наилучшие модели);

– наибольшее значение имеют деятельность инициативных людей в руководстве, а не собственность;

– усиление значения местных сообществ;

– адресная помощь незащищенным слоям населения;

– развитие синергических эффектов на основе взаимодействия разных сфер политики (пространственной, экономической, социальной).

Промышленная политика является предметом споров в Европе. Предлагается политика одинакового благоприятствования, но в то же время обсуждаются и «большие приоритеты».

Городская политика поддержки промышленности реализуется по следующим направлениям:

– управляемые производственные помещения (инкубаторы предприятий, различные инновационные финансовые модели частно-общественного партнерства, как в Глазго, Манчестере, Мюнхене и Ноттингеме);

– промышленные зоны (с особым налоговым и экологическим регулированием: Лион, Краков);

– программы использования земли и промышленных площадей (Брэдфорд), критерии отбора (Мюнхен) для предприятий, которые запрашивают площадку (муниципальная собственность);

– содействие отраслям, например: Центр по снабжению для поставщиков местной автомобильной промышленности (Кельн), Центр одежды и текстиля и Рабочая группа полиграфической промышленности (Лидс), Центр для производства (Бирмингем), Центр ремесла (Кельн), Центр моды (Ноттингем), Центр бизнеса и инноваций в Брэдфорде;

– программы поддержки инвестиций, поддержка передовых производственных технологий, обучение менеджеров и т. д. (Брэдфорд);

– консультирование и поддержка малых и средних предприятий, которые считаются особенно важными.

Распространение технологий является предметом пристального внимания. Признано, что деятельность в сфере распространения технологий недостаточна, особого внимания здесь заслуживают малые и средние предприятия. Руководство городов Евроситис предпринимает усилия, целью которых являются:

– установление связей между высшими учебными заведениями, местными агентствами развития и компаниями, дающими обществу доступ к навыкам и знаниям персонала и студентов вузов (Брэдфорд, Манчестер), содействие более прикладному и технически современному обучению, расширение университетов, углубление НИОКР (например, Антверпен);

– сотрудничество между городом и местными вузами с целью развития совместных проектов в сфере НИОКР с применением информационных и коммуникационных технологий;

– координирование деятельности различных учреждений, занимающихся передачей технологий и «групп пользователей», например путем создания специальных организаций (например, «Совещания за круглым столом по технологиям» в Кельне);

– основание новых организаций для передачи технологий (например, «Технологивербунт Нюрнберг-Фюрт-Эрланген»);

– обеспечение общественности более широкого доступа к практическому внедрению новых технологий и генерирование изменений культуры в направлении лучшего восприятия технологий (например, инициатива ассоциации «Телеситис», ведущий город – Манчестер); создание систем обучения;

– поддержка развития инновационной инфраструктуры, например: сетей коммуникаций («широкая полоса»), телепортов (Амстердам), медиапарков (Кельн), технопарков (Бирмингем, Кельн, Лион), центров внедрения технологий (Нюрнберг), Центра бизнеса и инноваций (Брэдфорд) и т. д.;

– поддержка инициатив, ориентированных на соседские общины, в частности для незащищенных групп;

– предоставление стартового капитала, «технологическое спонсорство» (например, Нюрнберг);

– выявление инновационного потенциала и создание для него благоприятной среды путем исследований, экспертиз и т. д. (например, Мюнхен).

В некоторых городах развиваются новые секторы:

– биотехнология (Кельн, Копенгаген, Лион, Манчестер) и генная технология: например, Кельн содействует биотехнологии, сосредоточенной в Центре технологий, в сотрудничестве с землей Северный Рейн – Вестфалия;

– здравоохранение (Копенгаген, Лион);

– экологические технологии (Копенгаген, Мюнхен);

– новые материалы (Лион);

– технологии с использованием солнечной энергии (Кельн);

– транспорт (Лион);

– интерактивные информационные системы (Кельн);

– телекоммуникации (Манчестер и др.).

Поскольку развитие новых технологий является важным приоритетом, интенсивная передача знаний между ЕС и городами, ориентированными на новые технологии, необходима и перспективна.

Признается необходимость инициатив в сфере занятости во всем диапазоне между рыночными и общественными решениями (включая самостоятельную занятость). В результате на уровне городов реализуются многие новаторские и успешные проекты и модели:

– децентрализованные инициативы в сфере занятости и программы обучения в Мюнхене (финансирование из многих источников, включая ЕС);

– «социальные предприятия», организованные в Нижней Саксонии на севере Германии или ассоциации/компании, созданные с целью предоставления рабочих мест уволенным рабочим (Кельн);

– схемы занятости и обучения, воплощаемые в виде общественных работ/проектов (Кельн, Лидс, Манчестер, Нюрнберг, Роттердам);

– поддержка женщин в возвращении на рынок труда (Мюнхен, Роттердам);

– голландские модели временной занятости;

– содействие самостоятельной занятости (Манчестер), инициативы для низкооплачиваемых (Лидс), меры против бедности (Бирмингем), акции с целью привлечения к работе молодых безработных (Антверпен), «пулы рабочих мест» – проекты, основанные на получении производственного опыта, переобучении и производственном обучении (Роттердам).

Политика в сфере обучения приобретает важность в условиях ускоряющихся структурных преобразований (особенно в регионах со стареющим населением). Обучение должно быть ориентировано на людей с целью помочь им преодолеть свои трудности или недостаточность социализации и придать гибкость, которая сопровождается большей уверенностью в себе на рынке труда. Города разработали ряд подходов, например:

– города с «обучением в течение всей жизни» (Эдинбург, Шеффилд), с широким спектром услуг в сфере обучения;

– организация и поддержка программ обучения, в частности, с помощью кредитов на обучение через сеть центров обучения, включая долгосрочную подготовку, традиционные программы обучения в местных компаниях, схемы подготовки и центры для этнических меньшинств, образовательные программы высокого уровня с участием местных университетов и фирм (Брэдфорд);

– допрофессиональная подготовка и программы подготовки к работе социально незащищенных слоев населения (Брэдфорд, Мюнхен);

– «код практики», поощряющий местные строительные компании организовывать обучение, установление партнерских отношений с компаниями как с «учителями» и т. д. (Ноттингем);

– комплексная политика обучения и занятости (Манчестер, Мюнхен, Ноттингем) или обучение в контексте проектов реконструкции микрорайонов с предоставлением рабочих мест в будущем местным жителям, особенно социально незащищенным (Роттердам).

Для городов большое значение имеет политика, проводимая в отношении малых и средних предприятий. В Европе в них сосредоточено подавляющее большинство рабочих мест и, как показывает опыт, в этом секторе можно ожидать с большой вероятностью увеличения числа рабочих мест и большей гибкости в деловом цикле.

К факторам, способствующим гармоничному развитию и укреплению секторов роста экономики в городах Европы, относятся:

– телематика – информационные и коммуникационные технологии;

– «мехатроникс» – новое определение современного развития, основанного на слиянии электронных СМИ и технических приемов, направленных на более эффективный выпуск и сбыт продукции, доведение ее до потребителя (так называемая логистика). Предприятия, активно используя этот фактор в своей коммерческой деятельности, делают свой бизнес более успешным. Особенно это относится к внедрению высоких технологий (например, Мюнхен);

– финансовые услуги. От их развитости зависит благополучие как самого города, так и его отдельных граждан (Франкфурт, Лондон, Мюнхен);

– «зеленые рынки». Благодаря хорошо продуманной экологической политике всегда можно извлечь реальную экономическую выгоду;

– культурный сектор и туризм. Хорошо развитая сеть объектов культуры (музеев, театров, мультиплексов, спортивных сооружений и др.), различных мест развлечений закладывает надежную основу для появления новых рабочих мест, для дальнейшего укрепления материальной базы бюджета любого города.

 

Контрольные вопросы

1. Назовите основные городские программы и их составляющие.

2. В чем заключается влияние инвестиционной и информационно-коммуникационных технологий (ИКТ) на экономическое развитие города?

3. В чем заключаются экономические методы управления?

4. В чем заключаются основные принципы разработки городских целевых программ?

5. Приведите основные определения программно-целевых методов планирования экономики города.