• В странах с парламентарной формой правления нет разделения властей на законодательную и исполнительную, парламентское большинство и образованное им правительство составляют одну «партийную власть». Противовесом ей выступают суды общего права или конституционный суд.
В парламентарных странах парламент не только осуществляет законодательную деятельность, но и формирует правительство. Точнее, правительство формируется партией или коалицией партий, располагающей большинством мест в нижней палате парламента. Поэтому здесь нет разделения властей на законодательную и исполнительную.
Здесь есть парламент — орган законодательной власти, и есть правительство — орган исполнительной власти. Но здесь нет функционального и персонального разделения властей на законодательную и исполнительную ветви. Премьер-министр и, как правило, все остальные члены правительства одновременно являются депутатами нижней палаты парламента. Поэтому на парламентских выборах избиратели фактически голосуют и за будущее правительство: избирательные списки партий возглавляют кандидаты на должности премьер-министра и членов правительства. Законодательную и правительственную политику здесь определяет партия, побеждающая на парламентских выборах, точнее — партийная политическая элита, контролирующая нижнюю палату парламента и формирующая правительство. Столь важная роль политических партий в сферах деятельности законодательной и исполнительной властей позволяет характеризовать парламентарные страны как “государство партий".
В «государстве партий» правительство правит, опираясь на законодательную поддержку парламентского большинства. Одни и те же лица, составляющие правительство и представляющие большинство в нижней палате парламента, проводят законы через парламент и организуют исполнение этих законов. Законопроекты готовятся правительством, и обычно парламент не вносит изменения в законопроекты. Если премьер-министр и другие министры не вправе вносить законопроекты как члены правительства, то фактически они делают это как депутаты парламента. Следовательно, правом законодательной инициативы не обладают только такие члены правительства, которые не являются депутатами парламента. Однако для министра утрата депутатского мандата обычно влечет за собой уход из правительства. Кроме того, в парламентарных странах распространена практика делегированного законодательства, когда парламент поручает правительству издавать нормативные акты, фактически имеющие силу закона.
Тем не менее в «государстве партий» функционально различаются так называемая партийная и административная ветви власти. Термин «партийная» не означает, что аппарат какой-то политической партии подменяет собою государственную власть. «Партийную» ветвь власти составляют парламентское большинство (возможно, коалиционное) и образованное им правительство.
Административную власть осуществляет внепартийная профессиональная бюрократия, организованная в систему органов (институтов) исполнительной власти. Состав функционеров административной власти не меняется в зависимости от того, какая партия приходит к власти и формирует правительство. Административная власть действует на основании и во исполнение законов (или актов, имеющих силу закона), но не партийных решений. Она не подчиняется политическим решениям, не получившим законодательного оформления.
Таким образом, в парламентарных странах высшие государственные решения, прежде всего законодательные, принимаются номинальным законодателем, но фактически предопределяются правительством. Исполняются эти решения бюрократическим государственным аппаратом, составляющим административную власть, аппаратом, которым правительство не может распоряжаться по своему усмотрению. Получается, что в парламентарных странах функцию законодательной власти выполняет не только парламент, но и правительство, формально отделенное от парламента, но функционально выступающее «продолжением» нижней палаты парламента, парламентского большинства. Вместе с тем правительство выполняет и функцию исполнительной власти. Однако исполнительную власть осуществляет не только правительство, но и система органов административной власти, и в правовом государстве правительство не может вмешиваться в компетенцию этих органов.
Конечно, то, что называется системой органов административной власти, существует и в президентской республике. Но в последней президент и парламентское большинство могут принадлежать к разным партиям. Так что в президентской республике партии играют важную, но не главную роль в системе разделения властей.
В парламентарных странах правительство ответственно перед парламентом, т.е. нижняя палата вправе выразить правительству недоверие или отказать в доверии. Парламентская ответственность правительства означает, что недоверие (отказ в доверии) неизбежно влечет за собой прекращение полномочий правительства; прежде всего, возможна его незамедлительная отставка. Но возможно и другое развитие событий: в ответ на недоверие премьер-министр вправе рекомендовать номинальному главе государства досрочно распустить нижнюю палату парламента и назначить новые парламентские выборы. В этом случае правительство слагает свои полномочия после избрания нового парламента. Хотя фактически оно может сохраниться, если в новом составе нижней палаты парламента прежний премьер-министр получит поддержку абсолютного большинства. Формально решение о роспуске, как и решение о назначении премьер-министра, принимает номинальный глава государства, но при этом он связан мнением премьер-министра или решением лидеров парламентских фракций, если правительство не сформировано.
Досрочный роспуск нижней палаты парламента как противовес требованию отставки правительства имеет свою логику. Досрочный роспуск происходит обычно в случаях правительственного кризиса. (1) Когда ни одна из партий или образующихся коалиций в нижней палате парламента не располагает абсолютным большинством, необходимым для формирования правительства, тогда такой неработоспособный состав палаты следует распустить и назначить новые выборы. (2) Если коалиционное правительство утратит поддержку нижней палаты в результате распада правящей коалиции и при этом не возникнет новая коалиция, располагающая абсолютным большинством, то правительство может сохраниться как “правительство меньшинства”. Если такому правительству выражено недоверие или его решения не получают необходимой законодательной поддержки, то на этот случай у премьер-министра должно быть право рекомендовать главе государства распустить нижнюю палату и назначить новые выборы. (3) Когда однопартийное правительство утрачивает поддержку абсолютного большинства в результате внутрипартийных разногласий, то премьер-министр, как фактический лидер правящей партии, должен решать вопрос о дальнейшей судьбе правительства.
Особенности сдержек и противовесов в отдельных парламентарных странах облегчают или, наоборот, затрудняют досрочный роспуск нижней палаты. В Великобритании досрочный роспуск палаты общин происходит тогда, когда правящая партия (премьер-министр, кабинет) считает целесообразным проведение досрочных выборов — независимо от правительственного кризиса. Такая возможность вытекает из самой сущности парламентарной формы правления. Ибо, по существу, здесь для роспуска нижней палаты достаточно одного желания правящего партийного большинства: это большинство, руководимое правительством, по конъюнктурным соображениям может формально выразить своему правительству недоверие, и в ответ последует роспуск нижней палаты. Все это подчеркивает, что досрочный роспуск парламента в “государстве партий” не следует расценивать как роспуск законодательного органа по решению органа исполнительной власти. Роспуск и досрочные выборы или отставка правительства — это внутреннее дело “партийной” власти.
В ФРГ во избежание частых роспусков нижней палаты допускается только конструктивный вотум недоверия. Последний означает, что отставка правительства по воле парламентского большинства происходит лишь тогда, когда абсолютным большинством избран новый премьер-министр. Такое положение исключает досрочный роспуск нижней палаты парламента в ответ на недоверие (отказ в доверии) правительству.
Необходимо подчеркнуть, что и в парламентарных странах основным противовесом «партийной» власти является власть судебная — в той мере, в которой она является неподзаконной, независимой от партийной политики. В этом качестве судебная власть представлена судами общего права и институтом конституционной юрисдикции.
Так, в Великобритании еще в XVII в. суды создавали прецеденты общеправового судебного контроля за законодательством. Начало было положено установлением прецедента в судебном решении по делу Томаса Бонхэма (1610 г.). В основе этого прецедента лежит принцип права «никто не может быть судьей в своем деле». Применение этого принципа как общепризнанного правового критерия при оценке законов позволяет признавать соответствующие законы противоправными, а значит — недействительными.
В Англии существовала так называемая Врачебная палата (в рамках Royal College of Physicians of London), которая рассматривала споры между врачами и жалобы на врачей. По закону Врачебная палата могла наложить на врача штраф, причем половина суммы штрафа поступала председателю Палаты. Врач Томас Бонхэм, приговоренный Палатой к уплате штрафа, счел решение необоснованным и обжаловал его в Суд королевской скамьи. Знаменитый судья Эдуард Коук, рассмотрев дело, установил, что Врачебная палата не вышла за пределы своей законной компетенции. Однако, заявил судья, есть общеизвестный правовой принцип “никто не может быть судьей в своем деле”, и никакой парламент, никакой закон не могут отменить этот принцип. Если же закон нарушает этот принцип, то такой закон противоречит праву, а значит — является недействительным и не применяется судом. Закон (парламентский акт), дозволяющий председателю Врачебной палаты получать в свое распоряжение половину суммы назначенного штрафа, ставит председателя и подчиненных ему судей Палаты в положение судей в своем деле. Ибо председатель и судьи Палаты прямо заинтересованы во взыскании штрафа, и в каждом подобном деле они фактически выступают не только как судьи, но и как сторона. Закон был признан недействительным, и тем самым был установлен судебный прецедент, в соответствии с которым, любой закон, противоречащий требованию “никто не может быть судьей в своем деле”, не применяется судом. Впоследствии суды в странах общего права неоднократно признавали законы недействительными со ссылкой на прецедент 1610 г.