Нужно ли контролировать иностранные инвестиции?

Финны любят рассказывать про себя один анекдот. Как бы поступили Немец, Француз, Американец и Финн, если бы каждого из них попросили написать книгу о слоне? Немец с присущей ему дотошностью, написал бы толстый двухтомник, исследование, полное ссылок, сносок и примечаний, озаглавленное «Всё известное о слонах» [Всеобщее слоноведение]. Француз с его склонностью к философской созерцательности и экзистенциальным страданиям, написал бы книгу, озаглавленную «Жизнь и философия слона». Американец с его знаменитым чутьём на возможности делать бизнес, естественно написал бы книгу, озаглавленную «Как делать деньги на слонах». Финн бы написал книгу, озаглавленную «Что думает слон о финнах?» [Какого мнения слон о финнах?].

Финны смеются над своей чрезмерной мнительностью. Их озабоченность своей собственной идентичностью вполне понятна. Они говорят на языке, который ближе корейскому и японскому, нежели языкам своих шведских и русских соседей. Финляндия была шведской колонией около шестисот лет и русской колонией около ста. Мне как корейцу, чьей страной тысячелетиями помыкали все соседи, кому не было лень – китайцы, гунны [хунну], монголы, маньчжуры, японцы, американцы, русские, да кого там только не было, – вполне понятны их чувства.

Так что неудивительно, что после обретения независимости от России в 1918 году, Финляндия старалась изо всех сил держать иностранцев подальше. В 1930-е годы она приняла комплекс законов, которые официально рассматривали все предприятия с более чем 20% иностранного участия, как – задержите дыхание! – «опасные». Может финны и не самые мягкие люди на свете, но это крутовато даже для них. Как она того и хотела, Финляндия получила очень мало иностранных инвестиций. Когда «Монти Пайтон» пели в 1980 году: «Финляндия, Финляндия, Финляндия… Тобою так пренебрегают, и часто игнорируют» («Песнь Финляндии»), они наверное и не подозревали, что финны как раз и стремились, чтобы ими пренебрегали и их не замечали.

Финский закон в конечном итоге дал некоторое послабление в 1987 году, и потолок иностранного участия подняли до 40%, но по-прежнему, все иностранные инвестиции должны были получать одобрение Министерства торговли и промышленности. Только в 1993 году произошла существенная либерализация в отношении иностранных инвестиций, в рамках подготовки страны ко вступлению в ЕС в 1995 году.

Согласно неолиберальной ортодоксии, такого рода крайняя антииностранная стратегия, да еще продлившаяся свыше полувека, должна была серьёзно подорвать перспективы финской экономики. Однако, с середины 1990-х годов Финляндию превозносили как образец глобальной интеграции. В частности, «Nokia», финская компания сотовых телефонов, фигурально выражаясь, была введена в Зал Славы Глобализации [помещена на Доску Почёта]. Страна, которая не хотела быть частью глобальной экономики внезапно стала кумиром глобализации. Как это получилось? Мы ответим на это позже, а сначала давайте исследуем доводы за и против иностранных инвестиций.

 

Нужен ли иностранный капитал?

Многим развивающимся странам трудно образовать достаточный объём накоплений, чтобы удовлетворить свои потребности в капиталовложениях. С учётом этого, кажется совершенно ясным, что любые дополнительные деньги, которые они могут получить от других стран, обладающих излишком сбережений, должны быть благом. Развивающимся странам следует открыть свои рынки капитала, утверждают Недобрые Самаритяне, чтобы такие деньги могли притекать свободно.

Блага освобождения международного движения капитала, утверждают неолиберальные экономисты, не ограничиваются только восполнением такой «недостаточности накоплений». Оно повышает экономическую отдачу, позволяя капиталу вливаться в проекты, которые обеспечивают возможность наибольшей, по мировым масштабам, отдачи. Свободные чрезграничные потоки капитала, по установившемуся мнению, распространяют «наилучшую практику» [передовой опыт] государственного и корпоративного управления. Иностранные инвесторы, утверждается, просто уйдут, если компании и страны дурно управляются.Некоторые даже доходят до того, что утверждают, что эти «косвенные блага» даже более важны, чем прямая выгода, которая проистекает из более эффективного применения капитала.

Приток иностранного капитала в развивающиеся страны состоит из трёх главных компонентов – гранты, заимствования и инвестиции. Гранты – это деньги, которые просто даёт (хотя зачастую с разными условиями) другая страна, и которые называются иностранной помощью или Официальной помощью в развитии (ODA). Заимствования состоят из банковских займов и долговых обязательств (бондов – государственных и корпоративных). Инвестиции бывают «портфельными» в акции, при которых владение акциями имеет целью скорее финансовую отдачу, нежели управленческое влияние и прямые иностранные инвестиции (FDI), при которых акции покупаются с намерением влиять на управление фирмой на регулярной основе.

Среди неолиберальных экономистов господствует точка зрения, что иностранная помощь не работает [не приносит пользы], хотя некоторые утверждают, что «правильная» помощь (т.е. помощь не продиктованная в основном геополитикой) [как раз] работает.Заимствования и портфельные инвестиции также подвергаются критике за их нестабильность, переменчивость (волатильность). Банковские займы [как источник инвестиций] особенно известны свой волатильностью. К примеру, в 1998 году общая сумма банковских займов развивающимся странам составляла 50 миллиардов долларов; после серии кризисов, охвативших мир (Азия в 1997 г., Россия и Бразилия в 1998 г., Аргентина в 2002 г.), их динамика стала отрицательной на последующие четыре года (в среднем минус 6,5 миллиардов долларов в год); а к 2005 году их объём уже на 30% превышал уровень 1998 года (67 миллиардов долларов). Приток капитала посредством бондов, хотя и не такой волатильный как банковские займы, тем не менее тоже очень переменчив. Портфельные инвестиции еще более волатильны чем бонды, хотя и не настолько как банковские займы.

Этот приток [капитала] не просто переменчив, он склонен появляться и иссякать как раз в самое неподходящее время. Когда экономические перспективы развивающейся страны считаются хорошими, может прийти слишком много иностранного капитала. Это временно может поднять стоимость активов (т.е. цены на акции, стоимость недвижимости) выше их реальной стоимости, создавая пузыри активов. Когда наступают плохие времена, нередко от того, что эти самые пузыри лопаются, иностранные капиталы склонны бежать, все разом одновременно, усугубляя экономический спад. Такое «стадное поведение» особенно ярко проявилось во время Азиатского кризиса 1997 года, когда иностранный капитал бежал в огромных масштабах, невзирая на хорошие долгосрочные перспективы затронутых [кризисом] экономик (Корея, Гонконг, Малайзия, Таиланд и Индонезия).

Конечно, такой характер поведения, известный как «проциклический», присущ и отечественным [в противоположность иностранным] инвесторам. И действительно, когда дела идут плохо, такие инвесторы, имея инсайдерскую информацию, зачастую покидают страну ещё раньше иностранцев. Но воздействие «стадного поведения» со стороны иностранных инвесторов намного сильнее, по той простой причине, что по сравнению с суммами плещущимися в международной финансовой системе, финансовый рынок [самой] развивающейся страны просто крошечный. Индийский фондовый рынок, крупнейший в развивающемся мире, имеет размер менее одной тридцатой от фондового рынка СШАНигерийский фондовый рынок, второй по величине в Африке южнее Сахары [вся Африка минус арабские страны] сто ит менее одной пятитысячной фондового рынка США.

Фондовый рынок Ганы стоит всего 0,006% американского. То, что является всего лишь каплей в океане активов богатой страны, может смыть финансовый рынок развивающейся страны.

С учётом этого, совсем не совпадение, что развивающиеся страны стали испытывать более частые финансовые кризисы, с тех пор как многие из них, побуждаемые Недобрыми Самаритянами, открыли свои финансовые рынки в 1980-е и 1990-е гг. Согласно исследованию двух ведущих историков экономики, в период с 1945 по 1971 гг., когда мировые финансы не были либерализованы, развивающиеся страны испытали 0 (ноль) банковских кризисов, 16 валютных и один «двойной» (одновременно банковский и валютный кризис). В период с 1973 по 1997 гг. в развивающемся мире было 17 банковских, 57 валютных и 21 «двойной» кризис. И это ещё не считая некоторых серьёзных кризисов, случившихся после 1998 года (Бразилия, Россия и Аргентина – наиболее яркие примеры).

Волатильность и проциклический характер поведения международных потоков капитала заставляют даже некоторых энтузиастов глобализации, таких как профессор Джагдиш Бхагавати, предостерегать против того, что он назвал «опасностями безоговорочного следования международному финансовому капитализму». Даже МВФ, который жёстко требовал открытия рынков каптала в 1980-е, и особенно, в 1990-е годы, сейчас изменил свою позицию и помалкивает насчёт открытости рынков капитала в развивающихся странах. Сейчас он признаёт, что «преждевременное открытие движения капталов… может нанести стране вред, создав неблагоприятную структуру поступающего потока капитала, и сделав страну уязвимой для внезапных остановок и обратного оттока капитала».

 

Мать Тереза иностранного капитала?

Поведение международных финансовых потоков (займов и портфельных инвестиций) разительно отличается от поведения прямых иностранных инвестиций (FDI). Чистый приток FDI в развивающиеся страны составил в 1997 г. 169 млрд.долл. В период с 1998 по 2002 гг., несмотря на финансовые неурядицы в мире, он всё равно составлял в среднем 172 млрд.долл. Кроме их стабильности, считается, что FDI приносят не только деньги, но и множество других вещей, полезных для экономического развития. Сэр Леон Бриттэн (Leon Brittan), бывший британский комиссар [посол] в Евросоюзе сформулировал это так: прямые иностранные инвестиции являются «источником дополнительного капитала, вкладом в здоровый внешний баланс, основой повышенной производительности, дополнительной занятости, эффективной конкуренции, рационального производства, передачи технологий и источником управленческого ноу-хау».

Список причин приветствовать прямые иностранные инвестиции, похоже, является исчерпывающим. В отличие от других форм притока капитала, FDI стабильны. Кроме того, они не только приносят деньги, но и увеличивают производственные возможности принимающей страны, принося с собой более современную организацию [производства], навыки и технологии. Не удивительно, что к FDI почтительно относятся, как к «матери Терезе иностранного капитала», по ироничному замечанию Габриэля Пальмы (Gabriel Palma), видного чилийского экономиста, который был моим учителем, а теперь является моим [уважаемым] коллегой в Кембридже. Но прямые иностранные инвестиции тоже не лишены проблем и ограничений.

Во-первых, может быть поток прямых иностранных инвестиций и был стабильным во времена финансовых потрясений 1990-х и начала 2000-х годов, но так было не всегда и не везде. Когда страна имеет открытый рынок капитала, FDI можно довольно быстро сделать «ликвидными» и вывезти. Как указывают даже в публикациях самого МВФ, дочерняя компания за границей может использовать свои активы, чтобы занять деньги у местных банков, конвертировать их в валюту и отослать [головной компании]; или головная компания может отозвать внутрикорпоративный заём, который она выделила дочерней (это считается FDI). В случае крайней [необходимости], бо льшая часть пришедших прямых иностранных инвестиций, может [спокойно] уйти через описанные каналы, мало что добавляя валютным резервам принимающей страны.

Не только FDI не всегда являются стабильным источником иностранной валюты, они могут иметь даже отрицательное воздействие на валютные резервы принимающей страны. FDI могут приносить иностранную валюту, но также могут и создавать дополнительный спрос на неё (например, импорт комплектующих, привлечение иностранных займов). Конечно они могут (хотя и не обязательно) также создавать дополнительный [приток] валюты посредством экспорта, но заработают ли они больше иностранной валюты, чем потратят, заранее предсказать нельзя. Вот почему многие страны установили административный надзор над поступлениями и расходованием валюты иностранными компаниями, осуществляющими инвестиции (к примеру, сколько они должны экспортировать, какой объём комплектующих им следует приобретать на местном рынке).

Другая неприятность с прямыми иностранными инвестициями заключается в том, что они создают [отличную] возможность для «трансфертного ценообразования», применяемого ТНК, имеющими операции в более чем одной стране. Это такая практика, когда дочерние предприятия ТНК завышают или занижают счета друг к другу, с тем чтобы наибольшие прибыли были у тех дочерних предприятий, которые действуют в странах с наименьшими ставками корпоративных налогов. И когда я говорю завышают или занижают, то нужно понимать масштаб. В отчёте «Christian Aid» зафиксированы случаи, заниженной стоимости экспортных товаров, когда телевизионные антенны из Китая стоили 0,4 долл. за штуку, ракетные установки из Боливии по 40 долл., и бульдозеры из США по 528 долл., так же как и завышенные импортные цены, например ножовочные полотна из Германии по 5485 долл. за штуку, японские пинцеты по 4896 долл. и французские гаечные ключи по 1089 долл. за штуку. Это – обычная проблема с ТНК, но сегодня она стала гораздо серьёзнее из-за распространения налоговых гаваней, в которых корпоративный подоходный налог минимален или отсутствует вовсе. Компании могут невероятно снизить свои налоговые обязательства, переведя львиную долю своих прибылей на существующую только на бумаге компанию в какой-нибудь налоговой гавани.

Можно возразить, что принимающей стране не следует жаловаться насчёт трансфертного ценообразования, потому что без этих самых прямых иностранных инвестиций, доход подлежащий обложению, вообще бы не существовал с самого начала. Но это – лицемерный аргумент. Всем фирмам нужно пользоваться факторами производства, обеспечиваемыми государством за счёт налогоплательщиков (к примеру, дороги, сети телекоммуникаций, работники, получившие оплаченное обществом образование и квалификацию). Так что, если «дочки» ТНК не вносят свою честную долю налогов, они по существу, едут на дармовщинку на [шее] принимающей страны.

Даже о новых технологиях, навыках и управленческих ноу-хау, которых прямым иностранным инвестициям полагается приносить с собой, свидетельства существуют самые двоякие: «[н]есмотря на теоретическую посылку, что из всех видов притока [капитала] FDI имеет наибольшие преимущества, оказалось совсем не просто задокументировать такие преимущества» – и это говорится в публикации [самого] МВФ. Почему же так? Потому что FDI разного рода имеют различное воздействие на производство.

Когда мы говорим о прямых иностранных инвестициях, большинству из нас в голову приходит [картинка] как «Интел» строит новую фабрику микропроцессоров в Коста-Рике, или как «Фольксваген» закладывает новую сборочную линию в Китае – всё это называется «гринфилд» инвестиции [постройка объекта с нуля, буквально с поросшего травой поля]. Но множество прямых иностранных инвестиций осуществляется выкупом иностранцами уже существующей местной компании, это будут «браунфилд» инвестиции [в уже существующую промплощадку; застроенное, бурое поле]. «Браунфилд» инвестиции составляют больше половины мировых FDI, начиная с 1990-х годов, хотя в развивающихся странах их доля ниже, по той очевидной причине, что они имеют относительно меньшее количество фирм, которых иностранцы хотели бы перекупить. На своём пике в 2001 году, они составляли целых 80% мировых FDI.

«Браунфилд» инвестиции не добавляют никаких новых производственных мощностей – когда, вслед за финансовым кризисом 1997 года, «General Motors» выкупила корейского автопроизводителя «Daewoo», она всего лишь завладела уже существующими заводами и стала выпускать те же самые автомобили, спроектированные корейцами, под другими названиями. И тем не менее, «браунфилд» инвестиции всё равно могут привести к увеличению производственных возможностей. Это потому, что они могут привнести новые техники и приёмы управления [производством] или более высокое инженерное мастерство. Проблема [только] в том, что нет никаких гарантий, что это случится.

В ряде случаев «браунфилд» FDI осуществляются с откровенным намерением ничего не делать для повышения производственных возможностей купленной компании – иностранный инвестор может купить компанию, считая что она недооценена на рынке, особенно во время финансового кризиса, и оставить всё по-прежнему, пока он не найдёт подходящего покупателя. Бывает, что иностранный инвестор может даже активно уничтожать существующие производственные возможности купленной компании, занимаясь «выводом активов». К примеру, когда испанская авиалиния «Iberia» в 1990-х годах купила несколько латиноамериканских авиакомпаний, она заменила свои старые самолёты на новые, принадлежавшие латиноамериканским компаниям, в конечном итоге доведя некоторых из них до банкротства, по причине запущенного состояния и высокой стоимости обслуживания [самолётного парка]. [Особо показательна судьба предприятий ГДР после присоединения 1989г.]

Конечно, ценность прямых иностранных инвестиций для принимающей экономики не ограничивается, только тем, что делается для предприятия, в которое направлены инвестиции. Такое предприятие нанимает местных работников (которые могут освоить новые навыки), приобретает компоненты и комплектующие у местных производителей (которые по ходу дела могут освоить новые технологии) и производит «эффект собственного примера» на местные предприятия (демонстрируя им новые приёмы управления или делясь знанием зарубежных рынков). Такое воздействие, известное как «эффект распространения», является совсем не шуточным делом, и действительно обогащает долгосрочные производственные возможности страны.

К сожалению, этот «эффект распространения» может и не проявиться. В особо крайних случаях, ТНК может создать «анклавное» предприятие, все компоненты и комплектующие для которого импортируются, а местные работники занимаются простой сборкой, при которой они даже не учатся ничему новому. Больше того, когда этот «эффект распространения» всё же проявляется, по своим масштабам он обычно бывает невелик.Вот почему правительства [неизменно] пытались усилить его действие, выдвигая требования к функционированию [предприятий с инвестициями], касающиеся, к примеру, перевода технологий, локализации или экспорта.

Важное, но часто упускаемое воздействие FDI заключается в их воздействии на местных конкурентов (существующих и будущих). Выход ТНК [на местный рынок] может уничтожить существующие местные фирмы, которые могли бы «дорасти» до уровня успешных операций, если бы не подверглись преждевременному воздействию конкурентной среды, или [вообще] может помешать возникновению отечественных конкурентов. В таких случаях краткосрочные производственные возможности [страны] увеличиваются, так как «дочки» ТНК, которые вытесняют (нынешние и будущие) отечественные фирмы, обычно более продуктивны. Но в результате, уровень производственных возможностей, которого страна может достигнуть в долгосрочной перспективе , становится ниже.

И это потому, что, как правило, ТНК не переводят наиболее ценные свои активы из своей страны происхождения, о чём подробнее я скажу далее. Как следствие, [всегда] будет существовать потолок сложности [продукции], которого смогут достичь «дочки» ТНК в долгосрочной перспективе. Если вернуться к примеру «Тойоты» из Главы 1, то если бы Япония либерализовала в начале 1960-х FDI в свою автомобильную промышленность, то определённо, она сегодня не выпускала бы «Лексусы», её смели бы, или скорее всего превратили в полезную «дочку» американского автоконцерна.

С учётом вышесказанного, развивающаяся страна может благоразумно решить пренебречь краткосрочными преимуществами от [привлечения] FDI, для того чтобы увеличить шансы своих отечественных предприятий заняться в долгосрочной перспективе работой более высокого порядка, путём запрета FDI в определённые отрасли или строгого их нормирования. Логика здесь та же, что и при защите зарождающихся отраслей, которую мы обсуждали ранее – страна отказывается от краткосрочных благ свободной торговли [джинсы, жвачка, айфоны], для того чтобы в долгосрочной перспективе создать более высокие производственные возможности. И поэтому, в истории, хроника большинства экономических успехов, содержит в себе административное нормирование FDI, нередко драконовскими методами, о чём я сейчас и расскажу.

 

«Опаснее, чем военная мощь»

«Счастливый день наступит для нас, когда ни одной достойной американской ценной бумагой не будут владеть иностранцы, и когда Соединённые Штаты перестанут быть краем, эксплуатируемым Европейскими банкирами и ростовщиками». Так писал американский журнал «Bankers’ Magazine » в 1884 году.

Возможно, читателю будет трудно поверить, что банкирский журнал, изданный в Америке мог быть так враждебен к иностранным инвесторам. Но это действительно было, и это было характерно для того времени. У Соединённых Штатов была ужасная репутация за их обращение с иностранными инвесторами.

В 1832 году, Эндрю Джексон, сегодняшний герой народного фольклора американцев – свободнорынчников, отказался продлить лицензию квази-центральному банку, второму по величине в США, правопреемнику Гамильтоновского «Банка США» («Bank of the USA», см. Главу 2). И сделано это было на основании того, что доля иностранных владельцев в нём была слишком высока – 30% (финны до ЕС-вского периода одобрили бы всем сердцем!). Объявляя о своём решении, Джексон заявил: «попади акции [банка] большей частью в руки подданных иностранного государства, и разразись, по неблагоприятному стечению обстоятельств, у нас с ним война, в каком мы бы оказались положении?… Управление нашей валютой, получение наших казённых денег и удержание тысяч наших сограждан в зависимости, стало бы намного страшнее и опасней, чем морская и военная мощь неприятеля. Если мы должны иметь банк… он должен быть чисто Американским ». Если бы сегодня президент развивающейся страны сказал что-нибудь в этом роде, его заклеймили бы ксенофобствующим динозавром, и мировое сообщество устроило бы ему бойкот.

С самых первых дней своего экономического развития вплоть до Первой мировой войны, США являлись крупнейшими в мире импортёрами иностранного капитала.Поэтому, естественно, имела место значительная обеспокоенность «заочным менеджментом» со стороны иностранных инвесторов; «Мы не боимся Иностранного капитала - если он подчинён Американскому менеджменту »[выделено в оригинале],? провозглашал в 1835 г. «Niles’ WeeklyRegister», общенациональный журнал Гамильтоновского толка.

Отражая такое отношение, федеральное правительство США жёстко нормировало иностранные инвестиции. Акционеры-нерезиденты [не имеющие гражданства или вида на жительства в США] не имели права голоса [на собраниях акционеров]; только американские граждане могли стать директорами банков федерального уровня (в противоположность уровню отдельных штатов). Это означало, что «иностранные частные лица и иностранные финансовые учреждения могли приобретать акции американских банков федерального уровня, если они были готовы, чтобы американские граждане представляли их в совете директоров», тем самым препятствуя иностранным инвестициям в банковский сектор. В 1817 году Конгресс ввёл навигационную монополию американских судов на прибрежное судоходство, которая продлилась до Первой мировой войны. Существовали строгие ограничения на иностранные инвестиции в отрасли по разработке природных ресурсов. Правительства многих штатов запретили или серьёзно ограничили инвестиции иностранцев-нерезидентов в землю. Федеральный закон 1887 года «Закон об имуществе иностранцев» («Alien Property Act») запретил владеть землёй иностранцам или компаниям, с более чем 20% иностранной доли на «территориях» (в противоположность полноценным штатам), где особенно процветали земельные спекуляции. Федеральное горное право ограничивало права на разработку недр только гражданами США и компаниями, учреждёнными в США. В 1878 году был введён в действие закон, позволяющий рубку леса на государственных землях только гражданам США.

Законы некоторых штатов были ещё более враждебны по отношению к иностранным инвестициям. Многие штаты облагали налогами иностранные компании сильнее, чем американские. Существовал печально известный Закон Индианы от 1887 года, который полностью лишал иностранные компании судебной защиты. В конце XIX в. правительство штата Нью-Йорк стало особенно враждебным в отношении FDI в финансовый сектор, который быстро занимал первоклассные позиции в мире (чистый случай защиты зарождающихся отраслей). В 1880-х годах оно издало закон, запрещавший иностранным банкам заниматься «банковской деятельностью» (такой как, приём депозитов и учёт векселей). Банковский закон 1914 года запретил открытие филиалов иностранных банков. К примеру, «London City and Midland Bank», в то время третий в мире по объёму привлечённых депозитов, не смог открыть Нью-Йоркского филиала, несмотря на то, что имел 867 филиалов по всему миру и 45 банков-корреспондентов в одних только США.

Несмотря на обширные и нередко очень строгие ограничения иностранных инвестиций, США оставались крупнейшим получателем иностранных инвестиций весь XIX в. и начало XX в. – точно так же, как строгие ограничения ТНК в Китае не помешали большому объёму FDI от ТНК влиться в эту страну за последние десятилетия. Это полностью противоречит убеждению Недобрых Самаритян, что административные ограничения иностранных инвестиций должны снижать приток инвестиций, и наоборот, их смягчение увеличит приток иностранных инвестиций. И вообще, несмотря, или даже отчасти благодаря, строгим ограничениям иностранных инвестиций (в сочетании с самыми высокими в мире тарифами на промышленную продукцию), США являлись самой быстрорастущей экономикой весь XIX век и вплоть до 20-х годов XX века. Этот факт подрывает стандартное клише, что административное нормирование иностранных инвестиций вредит перспективам роста экономики.

Еще более драконовскими, чем в США мерами, регулировала иностранные инвестиции Япония. Особенно это было верно до 1963 года: потолок иностранного владения был установлен в 49%, а во многие «жизненно важные» отрасли FDI были и вовсе запрещены. Мало-помалу иностранные инвестиции получили послабления, но только в тех отраслях, в которых отечественные фирмы были готовы к этому. В итоге, из всех стран, не входящих в коммунистический блок, Япония получала наименьший объём FDI в соотношении с общенациональными капиталовложениями. Понимая всё это, недавнее заявление японского правительства, направленное в адрес ВТО, что «создание ограничений [прямым иностранным] инвестициям не кажется уместным решением, даже с точки зрения политики развития» являются классическим примером избирательной исторической амнезии, двойных стандартов и «вышибания лестницы».

Корею и Тайвань часто поминают как пионеров про-FDI политики, благодаря ранним успехам своих Зон экспортной переработки (EPZ) [зона обработки беспошлинного сырья на экспорт], в которых инвестиции иностранных компаний почти никак не регулировались. Но за пределами этих зон, они вообще-то, выдвигали иностранным инвесторам множество требований ограничительного характера. Эти ограничения позволили им быстрее сосредоточить технологические возможности, что в свою очередь, уменьшило в последующем потребность в подходе «дозволено всё» в своих EPZ. Эти страны ограничивали число отраслей, в которые могли войти иностранные компании, и устанавливали потолок иностранного владения. Также они подвергали надзору технологии, ввозимые ТНК и налагали на последних требования по экспорту. Выдвигались строжайшие требования касательно уровня локализации, хотя они не были столь строги в отношении экспортной продукции (чтобы не столь качественные местные компоненты и комплектующие не слишком сильно подрывали конкурентоспособность экспорта). В итоге, до конца 1990-х годов Корея была одной из наименее зависимых от FDI стран в мире, затем она приняла неолиберальную политику. Тайвань, где порядки были слегка помягче, зависел от FDI несколько больше, но всё равно эта зависимость была ниже средней по развивающимся странам.

Крупные европейские страны – Великобритания, Франция и Германия, не заходили настолько далеко, как Япония, США или Финляндия в административном регулировании иностранных инвестиций. До Второй мировой войны в этом не было нужды, они в основном сами осуществляли инвестиции, а не принимали их. Но после Второй мировой войны, когда они начали принимать большие объёмы американских, а затем и японских инвестиций, они тоже ограничили приток FDI и установили требования к функционированию. До 1970-х годов контроль осуществлялся в основном управлением валютными операциями. После того как его отменили, стали применяться неформальные требования к функционированию. Даже, якобы дружественная к иностранным инвестициям Великобритания, прибегала к различным «инициативам» и «добровольным ограничениям», касательно местных поставок компонентов и комплектующих, объёмов производства и экспорта. Когда в 1981 году «Ниссан» построил завод в Великобритании, его заставили создавать 60% добавленной стоимости на месте, а впоследствии, по утверждённому графику и 80%. Сообщалось также, что британское правительство также «оказывало давление [на «Форд» и «GM»], чтобы добиться лучших показателей внешнеторгового баланса».

Даже пример таких стран, как Сингапур и Ирландия, которые пришли к успеху, очень сильно полагаясь на FDI, не доказывает , что правительство принимающей страны должно позволять ТНК делать всё, что им заблагорассудится. Хотя и встречая иностранные компании с распростёртыми объятиями, правительства этих двух стран проводили очень избирательную политику, стараясь привлечь иностранные инвестиции в те сектора, которые они считали стратегически важными для будущего развития своих стран. В отличие от Гонконга, у которого действительно была либеральная политика в отношении FDI, Сингапур всегда применял очень точечный подход. Ирландия стала по-настоящему процветать только тогда, когда она перешла от неразборчивого подхода к FDI («чем больше, тем лучше») к сфокусированному подходу, имеющему своей целью привлечь инвестиции в такие сектора, как электроника, фармацевтика, программное обеспечение и финансовые услуги. Оно тоже широко пользовалось требованиями к функционированию.

В заключение [можно сказать, что] история на стороне тех, кто регулирует. [Подавляющее] большинство нынешних богатых стран регулировали иностранные инвестиции, когда являлись их получателями. Иногда меры регулирования были драконовскими, лучший пример тому – Финляндия, Япония, Корея и США (в некоторых отраслях). Были страны, которые преуспели активно заигрывая с FDI, такие как Ирландия и Сингапур, но даже они не допускали попустительского подхода в отношении ТНК, который сегодня рекомендуют развивающимся странам Недобрые Самаритяне.

 

Мир без границ?

Экономическая теория, история и современная практика, все в один голос, говорят нам, что для того чтобы извлечь пользу от прямых иностранных инвестиций, правительствам необходимо их как следует регулировать. Но несмотря на это, последнее десятилетие Недобрые Самаритяне старались изо всех сил объявить вне закона практически любые формы регулирования прямых иностранных инвестиций. Через ВТО они провели Соглашение по TRIMS (связанным с торговлей инвестиционными мерами), которое запрещает такие вещи, как требование по уровню локализации, требования по объёму экспорта или по валютному платёжному балансу. Они продавливали дальнейшую либерализацию в переговорах по нынешнему GATS (Генеральное соглашение по торговле услугами) и в предложенном в ВТО соглашении по инвестициям. Двусторонние и региональные Соглашения о свободной торговле (всевозможные FTA) и Двусторонние соглашения об инвестициях (BIT), заключённые между богатыми и бедными странами также ограничивают возможности развивающихся стран регулировать FDI.

Оставьте в покое историю, говорят Недобрые Самаритяне, отстаивая свои действия. Даже если и было что-нибудь хорошее в прошлом, утверждают они, регулирование иностранных инвестиций стало ненужным ибесполезным благодаря глобализации, которая создала новый «мир без границ». Они утверждают, что «исчезновение расстояний» по причине развития технологий транспорта и связи, сделали предприятия всё более и более мобильными, а следовательно не имеющими гражданства – они более не привязаны к своей стране происхождения. Если у фирм более нет гражданства, утверждается, то больше нет никаких оснований дискриминировать иностранные фирмы. Больше того, любые попытки регулировать иностранные предприятия бесполезны, поскольку, будучи «лёгкими на подъём», они просто переедут в другую страну, где нет такого регулирования.

Определённо, какая-то правда в этом есть. Однако она чрезмерно преувеличена. Да, сегодня существуют такие фирмы, как «Nestle», которая производит дома (в Швейцарии) менее 5% своего объёма продукции, но они являются редким исключением. Подавляющее большинство ставших международными фирм, производят за рубежом менее трети своего объёма продукции, а у японских компаний этот показатель намного ниже 10%. Да, имело место перемещение некоторых функций, составляющих так сказать «ядро» (например, исследования и разработки), за рубеж, но, как правило, в другую развитую страну и с очень сильными региональным «предпочтением» (под регионом здесь понимается Северная Америка, [Западная] Европа и Япония, которые сами по себе составляют [отдельный] регион).

В большинстве компаний, высшее руководство, которое решает всё, по прежнему состоит из граждан страны происхождения. Повторюсь, бывают случаи, подобные Карлосу Гону (Carlos Ghosn), ливано-бразильцу, который руководит французской («Renault») и японской («Nissan») компаниями. Но он является примечательным исключением. Наиболее показательным примером является слияние 1998 года «Daimler-Benz», немецкого автопроизводителя и «Chrysler», американского. На самом деле, это было поглощением «Крайслера» «Бенцем». Но на тот момент оно преподносилось как союз двух равных. Новая компания «Daimler-Chrysler», даже имела равно число немцев и американцев в правлении. Но это только в первые пару лет. Вскоре число немцев стало значительно превосходить число американцев, обычно в пропорции 10-12 к 1-2, в зависимости от года. Когда происходит поглощение, то даже американской компанией управляют иностранцы (собственно, в этом и состоит поглощение).

Следовательно, происхождение компании по прежнему много значит. От того, кто владеет компанией, зависит насколько её различным «дочкам» будет позволено перейти к деятельности более высокого ранга. Было бы очень наивно, особенно со стороны развивающихся стран, строить экономическую политику, считая, что капитал более не имеет национальных корней.

А что же с тем аргументом, что нужно или не нужно, но на практике более невозможно регулировать иностранные инвестиции? Сейчас, когда ТНК стали, более или менее, «сами себе хозяева», говорят, что они могут наказать [любую] страну, «голосуя ногами».

Сразу же можно задать вопрос: если фирмы стали настолько мобильны, что сделали национальное регулирование бессильным, то почему богатые страны – Недобрые Самаритяне – так стремятся заставить развивающиеся страны подписать все эти международные договора, которые ограничивают их возможности регулировать иностранные инвестиции? Если следовать рыночной логике, которую так любит неолиберальная ортодоксия, почему бы не оставить на усмотрение самих стран, какой подход они хотят принять, и позволить иностранным инвесторам наказывать или вознаграждать их тем, что они станут инвестировать только в те страны, которые являются дружественными к иностранным инвестициям? Сам факт того, что богатые страны хотят наложить все эти ограничения на развивающиеся страны посредством международных соглашений, обнаруживает, что регулирование FDI всё-таки пока не бесполезно, вопреки тому, что утверждают Недобрые Самаритяне.

И в любом случае, не все ТНК одинаково мобильны. Верно, есть сектора, такие как, одежда, обувь, мягкие игрушки, для которых существуют множество потенциально возможных мест для инвестиций, потому что производственное оборудование легко перевезти, а потребный уровень мастерства невысок и рабочих можно легко обучить. А вот во многих других отраслях фирмы не могут переезжать так просто по множеству причин – существование неперевозимых компонентов (к примеру, минеральных ресурсов или местной рабочей силы, имеющей определённые навыки), привлекательность отечественного рынка (хороший пример – Китай) или сеть поставщиков, которая выстраивалась годами (к примеру, субподрядчики японских автопроизводителей в Таиланде и Малайзии).

И последнее по порядку, но не по значению: совершенно неверно полагать, что ТНК непременно станут избегать стран, которые регулируют FDI. Вопреки утверждениям ортодоксии, регулирование не является очень важным фактором, влияющим на уровень притока иностранных инвестиций. Если бы это было так, то страны вроде Китая не привлекали бы много иностранных инвестиций. А он привлекает около 10% всех мировых FDI, потому что он предлагает большой быстрорастущий рынок, хорошую рабсилу и хорошую инфраструктуру (дороги, порты). Тот же аргумент применим к США XIX столетия.

Исследования демонстрируют, что корпорации, прежде всего, интересуются потенциальными возможностями рынка принимающей страны (объём рынка и его рост), затем качеством [местной] рабочей силы и инфраструктуры, а административное регулирование является [для них] вопросом третьестепенного значения. Даже Всемирный банк, известный сторонник либерализации FDI, однажды признал, что «конкретное стимулирование и регулирование, направленное на прямые инвестиции, оказывает гораздо меньшее воздействие на то, сколько инвестиций получает страна, нежели оказывает её общий экономический и политический климат и её финансовая и валютная политика».

Так же как в аргументации по поводу взаимосвязи между международной торговлей и экономическим развитием, Недобрые Самаритяне путают причину со следствием. Они думают, что если вы либерализуете требования к иностранным инвестициям, вольётся больше инвестиций, которые будут способствовать экономическому росту. Но иностранные инвестиции следуют экономическому росту, а не вызывают его. Суровая правда заключается в том, что как бы ни был либерален режим регулирования, иностранные фирмы не придут в страну, если её экономика не предлагает привлекательный рынок и высококачественные производительные ресурсы (труд, инфраструктуру). Вот почему так много развивающихся стран не смогли привлечь значительных FDI, не смотря на то, что предоставили иностранным фирмам максимальную степень свободы. В стране должен происходить рост до того, как ТНК заинтересуется ею. Если вы устраиваете вечеринку, не достаточно просто сказать людям, что они могут прийти и делать всё, что хотят. Люди приходят на вечеринки, про которые они знают, что там уже происходят интересные вещи. Обычно они не приходят и не устраивают вам что-либо интересное, какую бы свободу вы им не предоставили.

 

«Хуже, чем быть эксплуатируемым капиталом…»

Так же как и Джоан Робинсон (Joan Robinson), бывшая ранее профессором экономики в Кембридже, и остающаяся, возможно самой известной женщиной-экономистом в истории, я считаю, что хуже того, чтобы быть эксплуатриуемым капиталом, может быть только не быть эксплуатируемым капиталом. Иностранные инвестиции, особенно прямые иностранные инвестиции, могут быть очень полезным инструментом экономического развития. Но насколько полезным, зависит от того какие инвестиции сделаны, и как правительство принимающей страны регулирует их.

Иностранные капиталовложения приносят больше опасностей, чем пользы, это сейчас признают даже неолибералы. Хотя прямые иностранные инвестиции и не мать Тереза, но зачастую они приносят пользу принимающей стране в краткосрочной перспективе . Но, когда речь идёт об экономическом развитии, в расчёт принимается долгосрочная перспектива. Безоговорочное принятие FDI может затруднить экономическое развитие в долгосрочной перспективе. Не смотря на [всяческие] преувеличения о «мире без границ» ТНК остаются национальными фирмами, ведущие международные операции, и следовательно, навряд ли позволят своим дочерним предприятиям выполнять операции высокого ранга; в то же самое время [само] их присутствие [на местном рынке] может предотвратить возникновение местных предприятий, которые в долгосрочной перспективе могли бы взяться за такие операции. Такая ситуация имеет все шансы навредить долгосрочной перспективе развития принимающей страны. Более того, долгосрочная польза от FDI частично зависит от размаха и качества создаваемого ТНК «эффекта распространения», для максимизации которого требуется соответствующее государственное участие. К сожалению, многие важнейшие механизмы такого участия (к примеру, требование о локализации) уже объявлены Недобрыми Самаритянами вне закона.

Следовательно, прямые иностранные инвестиции могут стать сделкой, сродни Фаустовой. Краткосрочно, они могут приносить пользу, но в отдалённой перспективе они могут вредить экономическому развитию. Когда понимаешь это, то успех Финляндии уже не удивляет. Её стратегия основывалась на понимании того, что если иностранные инвестиции либерализовать слишком рано (а в начале XX века Финляндия была одной из самых бедных стран Европы), то местным предприятиям не останется места, чтобы развивать свои независимые технологические и управленческие возможности. «Нокии» потребовалось 17 лет, чтобы её подразделение по электронике начало приносить прибыль, а теперь оно является крупнейшим мировым производителем сотовых телефонов. Если бы Финляндия либерализовала иностранные инвестиции с самого начала, то «Нокиа» не была бы тем, чем она сегодня является. Скорее всего, иностранные инвесторы, вошедшие в «Нокиа», потребовали бы прекратить перекрёстное субсидирование безнадёжного подразделения электроники, и тем самым зарубили бы его на корню. В лучшем случае, какая-нибудь ТНК перекупила бы подразделение электроники и превратила бы его в свою «дочку» для выполнения операций «второго дивизиона».

Оборотной стороной этого тезиса парадоксальным образом оказывается то, что в долгосрочной перспективе административное регулирование иностранных инвестиций может быть на руку иностранным компаниям. Если страна не впускает или жёстко регламентирует иностранные компании, то в краткосрочной перспективе это для них не хорошо. С другой стороны, если разумное регламентирование прямых иностранных инвестиций позволяет стране аккумулировать производственные возможности быстрее и на более высоком уровне, чем без такового регламентирования, то в долгосрочной перспективе это приносит пользу иностранным инвесторам тем, что предлагает им площадку для инвестиций, обладающую лучшими факторами производства (опытные работники, хорошая инфраструктура) и, в целом, более процветающую. Финляндия и Корея – отличные примеры этому. Отчасти благодаря своему толковому [административному] регулированию иностранных инвестиций, эти страны стали богаче, лучше образованными и технологически намного более динамичными, становясь тем самым более привлекательными площадками для инвестиций, чем было бы возможно без такового регулирования.

Прямые иностранные инвестиции могут помочь экономическому развитию, но только как составная часть долгосрочной стратегии развития. Политику нужно строить так, чтобы прямые иностранные инвестиции не истребили отечественных производителей, которые могут обладать огромным потенциалом в долгосрочной перспективе, в то же самое время добиваясь, чтобы передовые технологии и управленческие навыки, которыми обладают иностранные компании переносились на отечественные предприятия в максимально возможной степени. Подобно Сингапуру и Ирландии, некоторые страны могут добиться успеха и добились успеха активно заманивая иностранные инвестиции, в особенности FDI. Но намного больше стран могут добиться успеха и добились успеха, активно регулируя иностранные инвестиции, включая FDI. И попытка Недобрых Самаритян сделать такое регулирование развивающимися странами невозможным, скорее будет мешать, чем помогать их экономическому развитию.