13 законов парламентаризма

Думская сессия 2013 года, знаменующая 20-летие российского парламентаризма, должна была бы закончиться в пятницу, 20 декабря. Но в связи с обилием законопроектов, которые необходимо принять прямо сейчас, иначе все пропало, пришлось объявлять дополнительное заседание 23 декабря. На нем в третьем чтении будет принят пакет проектов, «защищающий пенсионные накопления граждан» (легализующий изъятие накопительной части пенсий в пользу прохудившегося бюджета), и поправки к закону «Об информации», разрешающие внесудебную блокировку сайтов по письму прокурора или его заместителей (новация известного рыцаря законности депутата Лугового).

Закроет сессию спикер Нарышкин традиционной речью, в которой скажет то, что все спикеры говорят в конце каждой сессии. Что по законопроектному валу мы перекрыли результаты предыдущих созывов, а время от вброса свежей чушки в парламентскую печь до снятия с конвейера готового изделия (совершенно не изменившегося) сократилось по сравнению с прошлым годом. Что растет доля инициатив, внесенных президентом и правительством, и это говорит о возросшем доверии и кооперации меж ветвями власти. Что все дискуссионные вопросы прорабатываются парламентариями в тесном контакте с исполнительной властью в ходе так называемого нулевого чтения. Что растет участие общественных организаций и внепарламентских партий в законотворческом процессе – их даже пускают посидеть на балконе в зале пленарных заседаний.

Тем временем на 20-м году работы Думы 43% россиян, по ноябрьскому опросу «Левада-центра», считают, что в ее существовании нет смысла – достаточно было бы указов президента. Чуть меньше – 39% – считают Думу необходимой. Примерно две трети опрошенных относятся отрицательно к работе депутатов за последние два года.

Позволим себе не согласиться с дорогими россиянами в одном пункте. Существование Государственной думы за два последних года – и предстоящая ее работа в течение ближайших двух лет – будет иметь большой исторический смысл. Она иллюстрирует с необычайной яркостью все те положения общей теории парламентаризма, которые иначе было бы трудно объяснить постороннему человеку. Дети, не будьте такими, как Влас! Кто-то должен служить и отрицательным примером, показывая, «как не надо». Дабы труды Власа не пропали даром, перечислим 13 основных уроков законотворчества от завершающегося 2013 года.

1. Представительская функция парламента состоит в том, что он представляет избирателя. Депутатами должны становиться не самые умные, самые честные и самые патриоты – во-первых, в этом нет необходимости, во-вторых, при таком подходе неизбежно возникает инстанция, определяющая степень соответствия, а в ней уже заседает известно кто. Каждый, кто сумел уболтать избирателя в соответствии с принятыми правилами ведения кампании, получает мандат. Присутствие в парламенте националистов, стрекулистов и лиц без высшего образования не является проблемой и национальным позором. Национальным позором является присутствие в парламенте людей, никого не представляющих.

2. Кто говорит о «компетентности» парламентариев, не понимает социально-политической природы закона, который по форме является правовым актом, а по содержанию – актом общественного согласия. Нельзя собрать десять – или сто – лучших юристов в стране и попросить их в закрытой комнате написать самые лучшие законы. Во-первых, ничего толкового они не напишут, а во-вторых, через некоторое время такой деятельности таинственным образом сперва перестанут быть лучшими, а потом и юристами.

3. Как война слишком серьезное дело, чтобы поручать его военным, так и правотворчество слишком серьезное дело, чтобы отдавать его правоведам. Не потому, что это какая-то особо порочная профессиональная корпорация, а потому, что юристы – слуги закона, но не отцы его.

4. Идея «законы-то у нас хорошие, только исполнять их некому» так же нелепа, как старая мысль «если б каждый на своем месте исполнял свои обязанности, наступил бы коммунизм». Законы у нас плохие, и дополнительное горе в том, что они исполняются. Любой закон – это властный ресурс для того, кто этот закон применяет и карает за его неисполнение. Это еще один аргумент для минимизации нормотворчества: прежде чем дарить государственному контролеру новое ружье, подумайте, в кого оно выстрелит?

5. Крайне редко претензии к парламенту выражаются за то, что он не принял, – гораздо чаще за то, что он принял. Потому помни первое правило законотворчества: что можно не регулировать – не регулируй! Как отличить первое от второго? Только через связь с избирателем – запрос на новый закон или изменение старого должен поступать от него, а не от начальства.

6. Плод деятельности парламента – не принятый закон, а поддерживаемый гражданский мир. Легальная публичная дискуссия является ценностью сама по себе, вне зависимости от ее результатов (или отсутствия таковых). Когда депутаты дерутся в зале пленарных заседаний – это не беда. Беда – когда депутаты поют хором, а убивают друг друга избиратели.

7. Избирательное законодательство должно препятствовать установлению в парламенте устойчивого большинства. Если вдруг какая-то одна партия завоюет сердца всех граждан, они за нее проголосуют – но склонять их к этому механическими средствами (заградительными барьерами, недопущением альтернативы) пагубно. Политическая конкуренция запускает сердце законотворческого процесса, монополия его останавливает. По тому же опросу «Левада-центра», больше половины респондентов считают, что для России было бы лучше, если бы ни одна партия не имела большинства в парламенте. Это прекрасный результат.

8. Бесправный депутат – мертвый депутат. Отслеживая путь деградации, пройденный парламентом за последние 10 лет, нельзя не заметить, что дело не в смене «хороших» депутатов на «плохих», а в сокращении поля их возможностей. Как ни соблазнительно думать, что стоит набрать правильных парламентариев, сразу все исправится, надо помнить: тот, кто лишен прав, неизбежно лишается и человеческого достоинства, и профессиональных навыков.

9. Если связь с избирателем не происходит посредством регулярных свободных выборов, она будет осуществляться в извращенной форме. «Новостное законотворчество» – утром в газете, вечером в проекте – это попытка депутата наладить какую-то связь с жизнью, от которой он отгорожен.

10. Ускоренное принятие чего бы то ни было должно быть запрещено. Закон – орудие стратегического действия, а не тактического реагирования. Достаточным инструментарием для ответа на вызовы текущего момента исполнительная власть обладает всегда. Включение режима «хватай мешки – вокзал отходит» говорит о том, что вас хотят обмануть, причем именно тот, кто нагнетает срочность на пустом месте.

11. Закрытое обсуждение – всякого рода нулевые чтения и консультации – будет происходить всегда: члены властвующей элиты, естественно, норовят сговориться друг с другом без посторонних глаз. Но институционализировать его губительно именно по этой причине. Ключевым моментом законотворческого процесса должно быть открытое обсуждение в профильном парламентском комитете и на пленарном заседании. Темнота – друг коррупционера, непубличность – мать узурпатора.

12. Гражданское общество, некоммерческие организации, экспертное сообщество участвуют в законотворчестве не посредством приставных структур типа Общественной палаты или подачи петиций через интернет. Их привлекают к участию сами депутаты, конкурирующие за внимание избирателя. Общественность – это не просители у парадного подъезда, которых надо вежливо принять. Это и есть тот многонациональный народ Российской Федерации, который является источником всякой власти, поскольку является ее избирателем.

13. Говорить, пользуясь результатами опросов вроде выше процитированного, что русский народ по натуре своей не восприимчив к ценностям парламентской демократии, так же справедливо, как упрекать избитого человека в том, что он равнодушен к своей внешности. Напротив, у нас чрезвычайно высок престиж публичного слова и публичного говорения – в англо-американской культуре можно прикинуться косноязычным Форрестом Гампом и при этом вызывать симпатию публики, в России же человека, который не умеет связать двух слов, презирают. Может, у нас культура компромисса и не развита, зато интерес к обсуждению общественных вопросов огромен, и обсуждение это идет везде, где только для него появляются минимальные условия.

Источник: статья опубликована в газете «Ведомости» №3499 от 20.12.2013 под заголовком: [битая ссылка] 13 законов парламентаризма

 

Путеводитель по законодателю

Солнце на лето, зима на мороз, Дума на весеннюю сессию, гласит народная примета. От чего защитит нас она? Что запретит, с чем велит бороться, а что укреплять? Как вовремя заметить угрозу и отфильтровать законодательный шлак, годный только на пугающие заголовки («Дума запретит россиянам смотреть в окно»)? Несколько простых правил – и вот вы уже понимаете в законотворчестве больше, чем ваши друзья в фейсбуке!

1. Помните: никакого внятного законотворческого планирования не существует ни с думской стороны, ни с правительственной и президентской. Связано это, во-первых, с повальной страстью к конспирации, во-вторых – с таким состоянием системы политического управления, которое не позволяет ей сколько-нибудь ясно глядеть в будущее на срок дольше недели. Поэтому на плановые документы не рассчитывайте: список важнейших инициатив сессии никогда не совпадает с тем, что написано в приоритетной части Примерной программы законопроектной работы Думы. Самые важные проекты принято вносить внезапно, когда никто не ожидал – причем не ожидал не только наблюдатель, но и сам инициатор.

2. Увидев новый проект, смотрите на авторов. Большого ума не надо, чтобы понять: инициатива правительства имеет больше шансов стать законом, чем инициатива депутата Х. Исполнительная власть является основным законотворцем последние десять лет, и тенденция эта меняться не собирается. В 2012 г. из 334 новых федеральных законов, подписанных президентом, внесено правительством было 184, президентом – 45. В 2013 г. президент подписал 448 законов, из них правительственных инициатив 251, президентских – 29.

3. Если что-то вносит президент, то это чрезвычайная ситуация и политический приоритет. Президентские инициативы принимаются в том виде, в каком были внесены, редактировать их запрещено (если что-то и поменяется на пути от первого чтения к подписанию, то это не депутатского ума дело). Во время новой сессии стоит следить за судьбой президентского проекта об электоральной реформе, принятого в первом чтении, и ждать новых инициатив, обеспечивающих одобренное в прошлом году поглощение системы арбитражных судов. «Бастрыкинский проект» о возбуждении налоговых уголовных дел без участия налоговых органов пойдет на второе чтение в конце января и, судя по всему, будет принят (правительство так и не набралось мужества прислать отрицательное заключение).

4. То, что внесено правительством, обязательно будет принято – вопрос только в сроках и содержании финальной версии. Поэтому годовой план законопроектной работы правительства имеет смысл смотреть более внимательно, чем думскую программу. Правительственные законопроекты могут быть объектом борьбы заинтересованных сторон, поскольку никакого единого правительства как политического субъекта не существует, а существуют ведомства и связанные с ними промышленные и финансовые группы. Они сражаются на этапе написания и внесения проекта, они же встречают друг друга в Думе под различными депутатскими псевдонимами. Если стороны не сойдутся во мнениях, правительственный проект может и зависнуть, а потом будет отозван инициатором или отклонен в первом чтении – такие случаи были. Из правительственных новаций текущей сессии обратите внимание на судьбу пенсионной реформы (первое чтение прошло в ноябре) и ждите новаций по выполнению положений декабрьского президентского послания.

5. Наименьшие шансы быть принятыми у инициатив региональных парламентов. Хотя и тут есть исключения – знаменитый закон о гей-пропаганде был первоначально внесен законодательным собранием Новосибирской области, – но в целом голосами с мест можно пренебречь. Сенаторы – редкие законотворцы, предпочитают группироваться с авторитетными депутатами, и их инициативы чаще других застревают в думском болоте между первым и вторым чтениями. В новом сезоне следите за судьбой проекта о графе «против всех», внесенного в октябре Валентиной Матвиенко со товарищи: он принят в первом чтении, и не до конца ясно, будет ли графа возвращена на всех выборах, или только на региональных и муниципальных, или только на парламентских (но не президентских).

6. Не стоит обращать внимание на что-то внесенное членами фракции ЛДПР. Помнит ли дорогой читатель законопроект о запрете оборота доллара? О введении обязательной школьной формы? Об идентификации пользователей социальных сетей? Это все инициативы депутата Дегтярева. В 2013 г. они вызвали большой медийный шум, а потом были отозваны инициатором или отклонены палатой. В 2012 г. Дегтярев был среди инициаторов 13 проектов, из них законом стал один («закон Димы Яковлева», в авторы которого записали всех депутатов). В 2013 г. везло еще меньше: на 33 внесенные инициативы ни одной одобренной. В старые времена среди наблюдателей бытовала пословица «Что у Кремля на уме, у Жириновского на языке», но она устарела. Сейчас у Кремля столько припадочных на жалованье для озвучивания самых диких фантазий, что ЛДПР приходится напрягать воображение самостоятельно.

7. Но депутат депутату рознь. Есть отраслевые лоббисты, через которых ведомства вносят свои проекты напрямую, минуя ристалище правительственной комиссии по законопроектной деятельности. Если проект внесен группой депутатов, среди которых вице-спикер, председатель комитета или тем более глава фракции ЕР, такая инициатива приравнивается к правительственной. Если проект внесен любым одиноким депутатом, на него можно не смотреть. Статусные депутаты одни не ходят, а нестатусные провести закон не могут. Особый случай – депутат Ирина Яровая, боевая колесница спецслужб. В 2012 г. она внесла (совместно с коллегами) 35 проектов, из них законами стали 14, в 2013 г. – 27, подписаны президентом 17. Для депутатского творчества это невиданный процент эффективности. Постволгоградский пакет «антитеррористических» законопроектов, ограничивающих сетевые денежные переводы, ее инициатива (плохая новость для сторонников версии «это они просто на бирже против Qiwi играют»).

8. Не можете разобраться в проекте – читайте правительственный отзыв на него (они все вывешиваются в думской базе АСОЗД). Правительство не поддерживает – проект не примут, поддерживает – не отклонят (но не обязательно примут, это разные вещи). Если правительственного отзыва нет – смотрите отзыв профильного комитета. Если внесли совсем уж какую-то внесистемную ахинею, проект будет отвергнут на уровне думского правового управления («в документе не обнаружены признаки связного текста, что противоречит требованиям регламента»).

9. Смотрите на название. Средний законопроект обычно дополняет или меняет какой-нибудь уже существующий закон. Если в названии никакой действующий закон не упомянут, а предлагается принять нечто совершенно новое, то это скорей всего «политический» законопроект. Он с равным успехом может быть принят и принести много горя («О мерах воздействия на лиц, причастных к нарушениям основополагающих прав и свобод человека, прав и свобод граждан РФ») или забыт, когда информационный повод остынет. Опасайтесь проектов с солидным инициатором и скучным названием типа «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты РФ». Под таким именем в свое время был принят закон о монетизации льгот. Если в названии упомянуты «некоторые законодательные акты» или «ряд законодательных актов», это плохой знак, как и выражение «в целях защиты прав граждан». Также насторожитесь, если нечто называют «техническими поправками». Под этим термином любят прятать разные красочные подарки россиянам вроде изъятия накопительной части пенсий.

10. Смотрите телевизор. Депутаты газет не читают, а читают дайджесты прессы с поиском по своей фамилии, но вечерние новости смотрят. Так что если Дума вдруг обсуждает нечто странное (проект о проверке всех авиапассажиров на алкотестере перед посадкой), скорее всего это очередной асимметричный ответ Екатерине Андреевой. Новостное законотворчество системы «вечером в телевизоре – утром в повестке» будет отличаться завлекательным названием, большим количеством инициаторов (всем хочется поучаствовать) и налетом общей бредовости. Часто такие инициативы вносят от имени целой фракции. Безвредный способ и причаститься актуальному, и ничего не поломать – принять постановление. Думские постановления и заявления (особенно по внешнеполитической тематике) не значат вообще ничего, на них обращать внимания не надо.

Источник: статья опубликована в газете «Ведомости» №3512 от 22.01.2014 под заголовком: [битая ссылка] Путеводитель по законодателю

 

Законотворческий процесс: наука обсуждать

Обыкновенно гражданам, возмущающимся очередной законодательной новацией, любят говорить: а вы закон-то читали? Увы, кто начинает играть в игру «достаточно ли хороший вы специалист, чтобы говорить об этом», всегда окажется проигравшим: если определение степени вашей компетенции в руках вашего оппонента, то вы никогда не будете достаточно компетентны, чтобы вас допустили к дискуссии, которую власть имущий хочет монополизировать или прекратить.

Да, в большинстве случаев имеет смысл прочитать тот или иной обсуждаемый проект или хотя бы пояснительную записку к нему. Но иногда, как в известном романе сказано, не обязательно видеть труп, для того чтобы сказать, что человек убит. Реформа РАН – самый выразительный такой случай.

Мы имеем внесение проекта закона 28 июня и окончательное принятие его Государственной думой 18 сентября, Советом Федерации 25 сентября и подписание президентом 27 сентября – это со всеми задержками, продлениями сроков и волнующими виражами между вторым чтением и третьим. Из форм общественной дискуссии – тайные совещания некоторых академиков с некоторыми депутатами под руководством Николая Булаева (координатора реформы с думской стороны – бывшего скромного ректора рязанского института повышения квалификации учителей, в депутатстве приобретшего себе для неизвестных целей докторскую степень), а также протокольные встречи президента Фортова с президентом Путиным под телекамеру. При таких условиях что написано в законе – совершенно неважно.

Автор этих строк со своей скромной кандидатской степенью не имеет ни малейшей личной заинтересованности в развитии судьбы академии по тому или иному сценарию – будучи примерно так же далек от членства в академии любой формы, как от звания мастера спорта. Но у автора имеется свой скромный маленький фрагмент научного знания, который ему не менее дорог, чем другим графен, берестяные грамоты и непарные хромосомы. Этот научный факт состоит в том, что никакой закон, что бы ни было в нем написано, не может воплотиться в жизнь, не пройдя предварительно через публичное обсуждение.

Обычно это понимают в том смысле, что публичность выявит и позволит исправить допущенные авторами ошибки. Но это даже не самое важное. План по спасению жизни на Земле, будь он написан самими ангелами, не спасет человечество без согласия самого человечества. При этом сам план может не измениться ни в одной букве – процесс обсуждения важнее его документационного результата. Это кажется некоторой мистикой – как процесс хлебопечения тому, кто не понимает действия дрожжей. (Ингредиенты ведь те же самые что на входе, что на выходе! Почему бы не есть просто муку с водой – это же быстрее!) Но это такая же истина, как то, что трение янтарной палочки о шерсть вызывает электрическую искру, а раскладывание узоров из янтарных палочек искры не вызывает. Даже если навезти тонну шерсти и грузовик янтаря. Даже если шерсть самая лучшая, от девственных аргентинских лам, а янтарь напрямую из Калининграда. Даже если расстрелять всех участников раскладывания и набрать новых, прогрессивных. Это не работает.

Реформа такого масштаба, как академическая, должна была обсуждаться год до внесения законопроекта и год после его внесения: с открытыми слушаниями, заседаниями всех возможных комитетов внутри и вне парламента, круглыми столами, телепередачами с дракой в студии, выставлением сорока тысяч одиночных пикетов, статьями в прессе и тематическими сборниками, листовками на стенах и демотиваторами в интернете. Венчать эту картину общественной активности должно было бы, конечно, принятие закона парламентом, избранным хоть кем-нибудь, кроме управления внутренней политики администрации президента, и представляющим хоть какие-то общественные интересы, кроме интересов этого структурного подразделения.

Последний пункт, разумеется, самый сложный. Может ли быть легитимное обсуждение внутри нелегитимной системы? Какой реформатор из того, в чьи добрые намерения никто не верит – даже если предположить, что они у него имеются?

Вебер, как известно, различал три типа легитимации, т. е. процесса наделения власти правом властвовать. Типы эти – традиционный (основанный на предании и авторитете веков), рациональный (основанный на признанной открытой процедуре) и харизматический (основанный на вере в вождя). Осмелимся заметить, что первый и третий типы суть разновидности одного и того же – и оба они суть порождения религиозного сознания. Вера в вождя есть слабая и временная форма перехода от сознания религиозного к рациональному – потому самая яркая манифестация этого типа политической легитимации пришлась на трансформационный ХХ век. Старое доброе религиозное чувство унесло с собой из общественного обихода много полезного: веру в божественное право королей, поклонение героям, шанс на просвещенный авторитаризм и, судя по всему, этот фетиш конца прошлого века – непопулярные реформы. Образ реформатора, который, выйдя рано, до звезды, сеет свои прогрессивные семена в темные бразды, пока мирные народы пасутся вокруг на манер овечек, приходится считать таким же устаревшим, как образ государя-помазанника, вдохновляемого свыше относительно блага вверенных ему подданных. Правда, трудно бывает донести этот свершившийся исторический факт до самого государя (в той специфической информационной капсуле, в которой он предпочитает находиться) раньше, чем сама история это сделает свойственными ей грубыми методами.

Источник: статья опубликована в газете «Ведомости» №3441 от 30.09.2013 под заголовком: [битая ссылка] Законотворческий процесс: Наука обсуждать

 

Не стать депутатом Мизулиной

Депутат Мизулина просит Следственный комитет наказать тех, кто искажает ее истинное мнение об оральном сексе, депутат Федоров рассказывает, что все системообразующие законы на самом деле пишут американские оккупанты, депутат Крашенинников поддерживает криминализацию клеветы. Публицисты возмущаются, хипстеры рисуют смешные плакаты, а те, кто знал этих людей в былые годы и работал с ними рядом, смотрят в ужасе – как могли они так перемениться? Мы ведь помним их совсем другими! Легко объяснять все индивидуальными особенностями или выискивать в прошлом факты, подтверждающие, что «он уже тогда такой был». Куда менее приятна мысль, что за массовым одичанием госслужащих стоят некие объективные факторы, под действие которых может попасть каждый.

Как не обнаружить себя в зените законотворческой карьеры внезапно запрещающим применение эпидуральной анестезии иначе, как по решению суда, или разоблачающим заговор инопланетян против Российской Федерации? Каковы, выражаясь научным языком, первостепенные факторы личностной деградации?

«Уединение и праздность губят молодых людей», – предупреждал Герцог из «Скупого рыцаря». Госслужащих, молодых и не очень, уединение и праздность губят еще вернее.

Под уединением мы в нашем случае будем понимать информационную изоляцию. Изоляция не носит буквальный характер: сижу, мол, в кремлевской башне, телевизор унесли, в гугле забанили. Начальство погружено в бурлящий поток информации, но он сформирован специфическим образом. В наше социально-сетевое время каждый может почувствовать себя на месте царя, от которого бояре правду скрывают: всем нам коварный фейсбук подсовывает записи тех, которых мы чаще лайкаем и комментируем. Мы подбираем себе новостную ленту по вкусу и очень скоро оказываемся в уютной вселенной, где все с нами соглашаются, понимают с полуслова и безоговорочно одобряют нашу красоту, остроумие и кулинарные способности. Так и президенты с депутатами – все, что они слышат, образует гармоничную картину мира, в которой их правоту может оспаривать только единичный идиот, отрицающий очевидное.

Как вырваться из андерсеновского «домика женщины, умеющей колдовать», чьи окна расписаны неувядающими цветами и контекстной рекламой? Пользоваться альтернативными источниками – печатной прессой дополнительно к интернету, иностранными СМИ дополнительно к отечественным, и даже телевизор посмотреть порой полезно. Очень освежает взгляд на мир знакомство с каким-нибудь радикальным дискурсом. Оно позволяет попасть внутрь другого домика с цветами на стекле, столь же замкнутого и цельного, как и – внезапно понимаешь – твой собственный. Полезно погрузиться в любую альтернативную информационную реальность: националистов, радикальных феминисток, сыроедов и противников абортов – за одним занятным исключением. Консерватизм как таковой имеет весьма почтенную историю и наработанный идеологический багаж, но те, чьи умственные усилия направлены исключительно на оправдание статус-кво, и сами с годами не умнеют, и читателю пользы не приносят.

Праздность же – это любая деятельность, не связанная с реальностью и не являющаяся откликом на запрос внешнего мира. Речь не о том, что тщетна та работа, без которой «можно обойтись». Каждый, кто не печет хлеб и не починяет унитаз, в глубине души знает, что обойтись без него можно. Но у вашей деятельности должен быть осязаемый внешний потребитель. Если вы завели кружок по обучению детей вырезанию снежинок из бумаги – должны быть дети, добровольно пришедшие вырезать снежинки из бумаги. Ключевое слово тут – «добровольно». Если вы директор детского дома и организуете занятия для воспитанников, вы никогда не узнаете, интересно им или они предпочли бы сжечь вас на костре из ваших бумажных изделий. Это к вопросу о социологических результатах, которыми нас любят терроризировать: «88% опрошенных одобрили химическую кастрацию 88% опрошенных». Конечно, одобрили – куда деваться-то?

Каков был насущный общественный запрос на угнетение геев или запрет иностранных усыновлений? Никакого. Зрительская масса, как в известном романе, ничего не заявляла. На снижение тарифов ЖКХ есть запрос, на уменьшение количества расово чуждых лиц на улицах – тоже есть, а вот на борьбу с геями и иностранцами никакого запроса не было. И «асимметричный ответ» на закон Магнитского, и попытка воссоединиться с воображаемой консервативной массой посредством борьбы за половую мораль представляли собой не диалог с обществом, а разговор государственной машины с самой собой. Действия, предпринятые одними чиновниками для других чиновников, – это в чистом виде праздная работа, пустые хлопоты (каковы бы ни были их реальные злокачественные последствия). Многолетнее участие в такой деятельности – прямой путь к деградации.

Как воссоединиться с реальностью? Для этого необязательно переодеваться бомжом по методу Гаруна аль-Рашида и беседовать с фольклорными бабушками на мифических завалинках. Бабушки сами придут к вам на избирательный участок. Человек служит тому, от кого зависит, – такова его природа. Если ваш заказчик – реальность, если ваш начальник – избиратель, то ваши шансы выжить из ума непосредственно на рабочем месте снижаются до среднестатистических. Даже если такая беда и случится, пострадавшего быстро уберут с дороги прогресса – и у него не будет шансов продолжать дергать за государственные рычаги, нежно улыбаясь самому себе.

Источник: статья опубликована в газете «Ведомости» №3410 от 16.08.2014 под заголовком: [битая ссылка] Не стать депутатом Мизулиной

 

Как стать хорошим депутатом

Проект закона о праве фракций лишать депутатов мандата в текущую весеннюю сессию рассматриваться не будет: профильный комитет по конституционному законодательству отправил его в рассылку до 9 июля, а последнее заседание текущей сессии будет 4 июля. «Справедливая Россия» внесла два проекта – один о порядке изгнания депутата, второй о порядке замещения образовавшейся вакансии – еще 21 апреля, на волне благородной ярости, вызванной голосованием депутата Пономарева, осмелившегося в крымском вопросе идти не в ногу, когда вся рота идет в ногу. Идею глава фракции Сергей Миронов прорекламировал на встрече с президентом 31 мая и получил от него, судя по стенограмме, ответ довольно туманный: «Если фракции согласны, тогда у меня какие могут быть возражения? Это внутренняя прежде всего проблема самой Государственной думы». И не поспоришь.

Понятно, что идея дать руководству фракции возможность выкинуть любого депутата из Думы не найдет поддержки в палате: даже у нынешнего состава хватает ума сообразить, что если в проекте на стене висит ружье, то не надо спрашивать, в кого оно выстрелит в виде федерального закона. Сегодня Илья Пономарев – антинародный отщепенец и крымненаш, а завтра твой мандат приглянулся следующему по списку, который в Думу не прошел, зато к лидеру фракции нашел подход и принес убедительные аргументы.

Если вы думаете, что депутаты только права граждан ограничивают, а на Охотном Ряду действует оазис свободы и человеческого достоинства, то это не так. В Думе лежит еще и проект ЛДПР, предполагающий ротацию депутатского корпуса по решению руководства партии. Правда, профильный комитет вернул его авторам на доработку, но что его доработают и снова внесут, можно не сомневаться.

Даже без рискованных новаций по действующему законодательству права депутатов защищены довольно слабо. Неприкосновенность с них снимается по представлению прокуратуры – как на днях произошло с депутатом Митрофановым. Но Митрофанов остается депутатом и даже продолжает быть председателем комитета по информационной политике. Обратная ситуация с Геннадием Гудковым: мандата его лишили в 2012 г. в рамках довольно сомнительной процедуры голосования по представлению Следственного комитета, который подозревал его в несовместимых с депутатством занятиях предпринимательской деятельностью. Потом за этой историей все перестали следить, а 8 октября 2012 г. СКР вынес постановления об отказе в возбуждении дел за незаконное предпринимательство – получается, мандата Гудкова лишили ни за что. В конце декабря того же года Конституционный суд принял по жалобе группы депутатов удивительное решение, согласно которому Гудков лишается мандата, но за ним сохраняется депутатская неприкосновенность! То есть у Гудкова мандата нет, а неприкосновенность есть, а у Митрофанова мандат есть, а неприкосновенности нет, как в греческих мифах, где герою предлагается вечная жизнь без вечной молодости или наоборот.

Зачем нужны все эти дикости? Откуда идет стремление сделать депутата более «ответственным», юридически обязать его лично нажимать пальцем на кнопку или регулярно доказывать свою непорочность в разнообразных имущественных декларациях? Патологическое стремление к чистоте рядов является оборотной стороной сознания собственной нелегитимности. На самом деле все внимание правоохранительной машины и самой палаты должно быть направлено не на то, хороший ли депутат человек, дружно ли он живет со своей женой и где у него недвижимость, – а на то, честно ли он был избран. Не личность, но процедура должна быть в фокусе публичного интереса.

Вопреки распространенному заблуждению депутат не обязан быть ни умным, ни компетентным, ни непременно юристом, ни бедным, ни даже честным. Он обязан быть избранным. Если он прошел процедуру всеобщего тайного и равного голосования в соответствии с действующим законом, на грешную голову его опускается священный нимб народного представительства и голова эта становится неприкосновенна на весь срок, определенный мандатом. Дальше он может прогуливать заседания, голосовать против ветра, вообще не голосовать, задирать свое партийное руководство и вести себя как вздумается. Расплата ждет его в конце созыва – если товарищи по партии его разлюбят, то он не попадет в новый список, если избирателям он надоест, его не выберут.

Императивный мандат, т. е. ограничение в действиях выборного лица какими-либо условиями, при нарушении которых он может быть отозван, – любимый правовой механизм тоталитарных режимов. Впервые он был применен в Парижской коммуне в 1871 г., практику эту похвалил Маркс, потом императивный мандат присутствовал в конституциях социалистических стран и сейчас применяется в Северной Корее, Китае и на Кубе. Понятно, что механизм «ответственности депутата перед партией» есть пародия на механизм ответственности депутата перед избирателем, каковая осуществляется посредством открытых конкурентных выборов. Поэтому в работающих демократиях главный парламентский скандал состоит не в том, что кого-то сфотографировали пьяным в ночном клубе, а в том, что вскрылись какие-то махинации с избирательной кампанией – незаконное финансирование, сговор или несправедливый доступ к СМИ. У нас именно на это обращать внимание запрещено, потому что самое сомнительное в наших депутатах не то, что они нерегулярно посещают зал заседаний или тайно владеют чем-то недвижимым, а то, почему они вообще сидят в Думе и представляют наши интересы. Судя по самоограничительной законопроектной активности, роковой вопрос «Кто эти люди и что они здесь делают?» представляется не только избирателям, но мучает и самих депутатов. Тот, кто находится там, где не имеет права находиться, всегда будет это в глубине души осознавать и под влиянием этого чувства совершать хаотичные движения себе же во вред. Нелегитимность не дает своей жертве спать спокойно – закон, касающийся не только депутатов.

Источник: статья опубликована в газете «Ведомости» №3615 от 24.06.2014 под заголовком: [битая ссылка] Как стать хорошим депутатом

 

Скорость сновидения

Государственная дума одобрила федеральный конституционный закон «О принятии в РФ Республики Крым и образовании в составе РФ новых субъектов – Республики Крым и города федерального значения Севастополя». Проект был внесен президентом 19 марта, после 17.00. Ночью с 19 на 20 марта его рассмотрел Конституционный суд, а вечером 20 марта он был одобрен Государственной думой сразу в первом чтении и в целом, минуя второе чтение и без поправок, по соответствующей рекомендации профильного комитета. Это головокружительная скорость для такого значимого акта, который меняет границу страны (и, по мнению многих недоброжелательных экспертов, делегитимирует ее).

Ускорение – лозунг Думы не со вчерашнего дня. Срок от внесения законопроекта до его принятия неуклонно сокращался последние 20 лет: в среднем с 661 дня в 1994 г. до 182 дней в 2012 г. и 132 дней в 2013 г. (расчеты исследовательской группы «Страноведение», по данным АСОЗД). Президентские и правительственные законопроекты принимаются быстрее прочих: например, закон о реформе РАН путь от внесения до подписания прошел ровно за три месяца. Почему судьбоносные законы принимаются в режиме воздушной тревоги – депутат должен успеть одеться и заправить кровать, пока горит спичка?

С тактической точки зрения понятно, что таким образом исполнители демонстрируют начальству свою лояльность: зачем обсуждать, мы и так на все согласны! Как сказал сенатор Анатолий Лысков на заседании СФ, посвященном вводу войск, «мы теряем время президента» – у президента есть ценное время, а мы у него под ногами путаемся. Наше же время ценности не имеет, потому что мы все бесполезные. Это вполне работающая стратегия выживания в опасной ситуации.

На более высоком уровне обобщения: в головах людей существует представление о наличии некоей «сути», которая совершенно не зависит от «формы», а то и враждебна ей. Русский человек склонен считать слово «формальный» ругательным. Надо всем этим реет ленинское «формально правильно, а по сути издевательство». Образованные граждане чувствуют, что в этом направлении мысли что-то не так и оно не приводит ни к чему хорошему, но обычно удовлетворяются обзыванием этого дела «правовым нигилизмом» (которым страдают все, кроме них самих), опять же имманентно присущим русскому народу, что уж с ним поделать.

Зачем законная процедура, когда «и так все ясно»? Зачем честные выборы, когда народ «и так» любит гражданина N и партию Х? Что долго готовить референдум, если люди понятно чего хотят? Затем, что вся эта ясность и несомненность – в глазу смотрящего, а в глазу соседа она совсем другая, что сегодняшняя несомненная «правда», не нуждающаяся в доказательствах, завтра потускнеет и станет сомнительной, а вот нарушение процедуры – это клеймо навсегда. Процедура – не способ добывания истины, которым можно пренебречь, если истина и так лежит на поверхности. Никакой «истины» в социальном организме не существует – есть только согласие. Процедура – путь достижения этого согласия. Поэтому обсуждение закона важнее его принятия, а честность выборов важнее финального процентного результата.

Законотворчество Думы VI созыва с его пугающей быстротой и легкостью имеет еще одну мало заметную извне, но важную черту. Оно поверхностно – не в том даже смысле, что не затрагивает значимых проблем, а концентрируется на внешних эффектах, а в том, что не имплантируется в ткань правового поля, а наклеивается на него сверху. Это не значит, что такие законы не влияют на жизнь людей – еще как влияют: и убивают, и калечат. Но они не затрагивают основ нашей правовой системы – основ пока еще здоровых, заложенных в начале 2000-х гг., когда принимались действительно системообразующие правовые акты – Жилищный и Гражданский кодексы, законы об обороте земель, о валютном контроле, о борьбе с монополиями, о защите прав потребителей.

Все, что привлекло максимальное общественное внимание в последние годы, – и гей-пропаганда, и запрет на усыновление, и борьба с экстремизмом онлайн и офлайн, и ужесточение законов о митингах – с точки зрения правовой техники чрезвычайно легко отменимо. Для этого не потребуется, как любят выражаться в пояснительных записках, никаких затрат федерального бюджета, не потребуется больших реформ, люстраций и децимаций. Трудно отделаться от мысли, как просто и дешево Тот-Кто-Придет-Следом сможет снискать любовь образованной публики, международное признание и славу мудрого Ликурга и Солона одной отменой нескольких правовых новаций, которые, случись что, никто не станет всерьез защищать.

Кстати, это почти то, что произошло с избирательным законодательством – новый закон о выборах депутатов Госдумы представляет собой закон 2003 г. с некоторыми ухудшениями в виде партийных фильтров (также легко откручиваемых). Уж коли на то пошло, одной из немногих серьезных попыток последнего времени изменить правовую систему был проект закона об объективной истине им. Александра Бастрыкина – и именно он, судя по высказываниям руководителя Главного правового управления президента, оказался заблокирован Кремлем.

Сложнее ситуация с уничтожением организаций – реформами вроде разгона РАН или Высшего арбитражного суда. Но даже и в этом случае, пока люди еще живы, система достаточно быстро – хотя и не без потерь – восстановима.

Относительно нового субъекта Федерации перспектива отмены сейчас выглядит немыслимо – слишком велико давление общественного мнения, неважно, искреннего или инспирированного пропагандой. В этом случае простота и скорость принятия закона может навести зрителей из регионов на другую мысль: вот с такой же сновидческой легкостью, без препятствий и без жертв, можно будет при случае и в другую сторону поменять «таинственную карту». Буквально, как сказал президент в своей исторической речи, лечь спать в одной стране, а проснуться за границей.

Источник: статья опубликована в газете «Ведомости» №3554 от 24.03.2014 под заголовком: [битая ссылка] Скорость сновидения

 

Демократия откуда не ждали, или Возвращение бюджетного процесса

о попытке парламентариев реанимировать свою значимость

Бюджетный процесс составляет систему кровообращения парламентаризма. Весь смысл существования любых палат, штатов, кортесов и тингов, сколько их ни знала история репрезентативной демократии, состоял именно в этом: налоги и бюджет, бюджет и налоги – коллективное распределение общих средств на общие нужды. Все другие виды законотворчества вторичны. Реформа Бюджетного кодекса 2005—2007 гг. подрубила нашу законодательную ветвь власти эффективнее, чем даже реформа избирательного законодательства – уничтожение одномандатников, повышение входного барьера и ужесточение закона о партиях.

Эта реформа состояла во введении трехлетнего бюджетного планирования (что отдает контроль над бюджетом в руки правительства), в сокращении с четырех до трех числа чтений, в которых рассматривается проект бюджета, и в ограничении возможностей парламента по перемещению средств между статьями и внутри статей бюджета. Одновременно растет доля секретных статей бюджета: по данным ИЭП им. Гайдара, за 2004—2012 гг. она увеличилась с 9,8 до 12,2% от общего объема расходов. Засекречено даже 5% (2011 г.) расходов на дошкольное образование, а в жилищном хозяйстве объем тайных расходов вырос с 4,2% в 2006 г. до 15% в 2012-м.

Как утверждают китаисты, иероглиф «кризис» вовсе не состоит из двух иероглифов, обозначающих «опасность» и «возможность». Он просто обозначает «опасная точка», безо всяких оптимистических коннотаций (мечты поэта! Филолог строгий гонит вас). Тем не менее каждый бюджетный кризис ставит правительство перед необходимостью чаще и плотнее общаться с Думой, чем оно привыкло делать в мирное время. Поправки в бюджет требуют согласований, законодательные антикризисные меры требуют утверждения. Для парламента это шанс попытаться вернуть отобранные полномочия.

В 2008 г. депутаты пытались сместить ряд министров, заменив их собой, но вся борьба свелась к традиционному и безобидному сюжету «Единая Россия» критикует либералов из экономического блока за антинародность». Нынешний кризис происходит в совершенно иных политических условиях. В феврале при внесении проекта сокращенного бюджета правительство попросило право перераспределять средства внутри бюджета без согласования с палатой. Дума отказала – соответствующий пункт был из антикризисного плана исключен. Секвестрированный бюджет приняли с довольно значительными изменениями относительно первоначальной версии (150 поправок ко второму чтению, из них 80 от депутатов и членов СФ, около 70 от правительства). Для себя палата вытребовала распространения парламентского контроля на расходование средств по Федеральной адресной инвестиционной программе (ФАИП) и регулярных отчетов об успехах экономической политики (с первым таким отчетом 21 апреля в Думе должен выступить премьер).

Говорят, муравейник обладает «распределенным мозгом», сравнимым по объему с мозгом человека, тогда как отдельный муравей никаким особенным мозгом не обладает, потому что в его нервной системе слишком мало нейронов. Отдельный депутат в нашей политической системе не ощущает себя частью общего парламентского организма и не связывает свое политико-аппаратное благополучие с самостоятельностью законодательной власти. Это слишком высокий уровень абстрагирования. Но коллективный разум муравейника существует и действует через индивидуальных акторов, слабо сознающих, что они являются частью единого процесса. Кроме того, у парламента есть руководство, а у него есть политические амбиции, более острое по сравнению с рядовым депутатом чувство своего места в политической системе и желание сделать это место более ценным и престижным.

Ни один эксперт в здравом уме не скажет «российская политическая система, проходя через снижение уровня управляемости, постепенно демократизируется». После такого заявления, проснувшись однажды утром, легко обнаружить себя превратившимся в члена Общественной палаты, как Грегор Замза. Но нельзя не заметить, что снижение госдоходов делает все более затруднительной балансировку межклановых интересов – то, чем занята наша верховная власть. Никакие противоречия не будут острыми, если любое из них можно замазать деньгами. Проделывать то же самое, но с ограниченными ресурсами уже сложнее.

В законодательной сфере эта тенденция выражается в развороте от «законотворчества запретов» к «законотворчеству изъятий». Никакой «оттепели» или «либерализации» не происходит: многочисленные ранее принятые запреты никто не отменяет. Растет число проектов, предлагающих поднять ощутимые для граждан налоги (на недвижимость, НДФЛ), увеличить сборы (например, ОСАГО). Ход законодательной мысли понятен: раз нефть подешевела, давайте выжмем что-нибудь из граждан.

В похвалу законотворческому механизму надо сказать, что принятие конфискационных проектов идет куда медленнее и труднее, чем репрессивных. Все «изымающие» законопроекты вне зависимости от авторства характеризуются относительно долгими (в сравнении с «политическими» инициативами) сроками рассмотрения и значительной переделкой на этапе второго чтения. Это для наших дней не очень типично: гораздо чаще инициативы исполнительной власти, кем бы они ни были подписаны, принимаются в том виде, в каком они были внесены.

Законы, потенциально запрещающие гражданам собираться больше трех, демонстрировать чистый лист бумаги и заплетать волосы цветными ленточками, Дума выпекала как горячие пирожки. Угнетать граждан в качестве избирателей, митингующих, блогеров было легко и приятно: про себя правящая бюрократия точно знает, что никогда не окажется никем из этого списка, и сдержек на пути репрессий у нее нет. Но собственность и коммерческие интересы есть. Вдобавок считается, что ограничение политических прав не вызывает в народных массах протеста, а вот с раздеванием на морозе надо бы поаккуратнее, ибо мало ли что.

«Цветущая сложность» – еще далеко не демократия. Борьба кланов – плохая замена политической конкуренции. Но в условиях истощения ресурсной базы входной билет в систему дешевеет: все большее количество групп интересов может рассчитывать поучаствовать в этой борьбе. Если отбросить эстетические критерии, это куда больше похоже на настоящий парламентаризм, «как у взрослых», чем ситуация 2003—2011 гг.

Источник: статья опубликована в газете «Ведомости» №3811 от 14.04.2015 под заголовком: [битая ссылка] Бюджетная демократия

 

Патриотичные термиты

о том, как думские инсайдеры используют «политическую линию» для продвижения чьих-то персональных интересов

Законопроект об ограничении иностранного участия в СМИ внесен 17 сентября тремя депутатами, ни один из которых не является членом «Единой России» и не занимает значимой думской должности. Что проект на самом деле проходной, стало понятно через пару дней, когда в его поддержку высказались сперва вице-спикер Железняк, а потом и спикер Нарышкин. После этого список инициаторов немедленно пополнился четырьмя единороссами (включая известного депутата Сидякина). Напомню, что в инициаторы законопроектов о запрещении иностранных усыновлений и о регистрации иностранных агентов записали весь состав палаты. Принудительную регистрацию иностранных агентов, обязательное оповещение о двойном гражданстве и хранение персональных данных в России инициировал депутат Луговой: хоть и не единоросс, но человек заслуженный, пострадавший в некотором роде на службе родине. С интернет-платежами успешно борется депутат Яровая со товарищи – видный член партии и председатель профильного комитета по безопасности.

Но не одним единороссам счастье. В конце весенней сессии 2014 г. Дума приняла пакет законопроектов о рекламе (запрет рекламы на кабельных каналах, разрешение рекламы пива и проч.), внесенный членом «Справедливой России» Игорем Зотовым. От внесения до третьего чтения прошло 11 дней – срок, невиданный даже для нынешнего созыва (быстрее, за три дня, прошел только закон о присоединении Крыма). Кто этот могучий депутат Зотов, чьи инициативы одобряются с президентской скоростью? Примерно тот же, кто и депутат Парахин, чей проект закона об иностранном участии в СМИ имеет все шансы быть принятым в третьем чтении через 10 дней после внесения.

В Думе вам скажут: да просто крупнейший продавец рекламы на федеральных каналах решил окончательно сделаться монополистом. А заодно прикрыть телеканал «Дождь». Да просто владелец медиахолдинга решил скупить доли своих иностранных партнеров подешевле. А заодно прикрыть «Ведомости» и Forbes Russia. «Никакой политики – просто бизнес» – один из самых распространенных и бессмысленных комментариев. Куда точнее сказать, что сейчас, наоборот, нет никакого «бизнеса»: только политика.

Базовое свойство гибридной политической системы состоит в том, что никакое утверждение не описывает ее полностью. Если частично верно положение Х, то частично верным будет и противоположное положение Y. Решения принимаются в режиме ручного управления и только первым лицом? Да, но решения принимаются и анонимной бюрократией с размытой ответственностью. Элита запугана и выстроена по принципу личной лояльности? Да, но по этой же причине те, кто находился внутри системы в момент ее входа в кризис, имеют значительные права и властные возможности. Парламент – это резиновая печать, автоматически штампующая все, что вносится? Да, но это и черная биржа, на которой властные группы и акторы торгуются за распределение сокращающихся ресурсов.

В Думе происходят интересные вещи. Все привыкли, что законодательный конвейер работает с ускорением, все быстрее принимая все больше законов. По итогам весенней сессии статистика впервые зафиксировала, что среди принятых законов доля депутатских инициатив превысила долю правительственных.

Что это значит? А вот что: политическая система наша закрытая и малопроницаемая, круг ее акционеров и бенефициаров постоянно сужается. Если это схватка бульдогов под ковром, то сейчас там остались только самые мощные бульдоги. Остальные изгнаны или съедены. Оставшиеся пока не могут победить друг друга – силы их примерно равны, но каждый может заблокировать каждого. Это сильно затрудняет принятие решений и заставляет участников перетекать в те отделы системы, где чуть больше свободного пространства. В последние годы стало трудно провести свою идею в качестве правительственного, а тем более президентского законопроекта: в правительстве и в администрации президента вас ждут конкуренты с таким же лоббистским весом, как ваш. Зато Дума – участок относительной открытости: там 450 депутатов, каждый хочет хорошо питаться и выступать по ТВ.

Какая разница, кто и по какой причине продвигает новые законы, если все они прекрасно вписываются в единый изоляционистский тренд? Во-первых, то, что мы называем трендом или политической линией, для самих участников является скорее пропагандистской оберткой. Большого ума не надо, чтобы сформулировать свой персональный интерес так, как диктуют модные тенденции дня. Мне нужно отдать все деньги из Пенсионного фонда, потому что я пострадал от санкций. Моим конкурентам нужно запретить ввозить в Россию рыбу, потому что я патриотичный отечественный производитель. Мои судебные штрафы надо оплачивать из бюджета, потому что иностранные суды выписывают мне штрафы из ненависти к России. Моих партнеров по медиахолдингу нужно заставить продать мне активы за бесценок: я защищаю отечественное информационное пространство от иностранцев. В эту игру может играть кто угодно: тут не надо быть большим патриотом – достаточно просто быть инсайдером.

Вторая причина вытекает из первой. Когда мы слышим термин «раскол элит», то представляем себе нечто из «Трех толстяков»: гвардейцы перешли на сторону народа! Или из оды «Вольность»: «Как звери, вторглись янычары! Падут бесславные удары… Погиб увенчанный злодей».

Любой публичный комментатор на вопрос, возможен ли в России внутриэлитный раскол, рефлекторно отвечает «нет, они все лояльны Путину». Как будто линией раскола является личное отношение кого-то одного к кому-то другому. В нашем случае реалистичнее представлять себе не мятежных гвардейцев с табакерками за пазухой, а термитов, поедающих уже довольно обгрызенный каравай. Их железные челюсти все чаще смыкаются не на новом куске, а на ноге соседа – совершенно такого же уважаемого, влиятельного и глубоко патриотичного термита.

Источник: статья опубликована в газете «Ведомости» №3683 от 26.09.2014 под заголовком: [битая ссылка] Патриотичные термиты

 

Итоги парламентского сезона: оценка ущерба и смета на ремонт

В сети создан специальный ресурс «Запретили», где собирается информация о том, что нового запрещено россиянам. Популярный блогер объявляет конкурс на придумывание самого идиотского закона – гражданам тоже хочется творчества, не только депутатам. Поэтесса Вера Павлова пишет стихотворение о том, кому что запретили: балерине – фуэте, пианисту – ля-бемоль. В сетях распространяется «закон о запрете всего» и красивый плакат (правда, англоязычный) с «алфавитом российского законодательства», где на каждую букву что-нибудь запрещенное: экстремизм, НКО, Оскорбление Чувств, Двойное Гражданство, «Яндекс».

По запросу «Госдума запретила» пока функционирующий «Яндекс» выдает 5000 результатов за последний месяц, за год – 20 000. Самые распространенные – «Госдума запретила кружевные трусы» и «Госдума запретила иностранные слова». По приятному совпадению ни того ни другого она не делала. Вопросы кружевных трусов, а также кед и туфель на шпильках относятся к внутренним разборкам членов Таможенного союза и решаются Комиссией ТС, а не российской Думой. А проект закона о штрафе за «неоправданное употребление» иностранных слов – типичная ЛДПР-инициатива «внеси странное и выиграй сто тысяч лайков в контакте». Как большинство такого рода проектов, он был отклонен в первом чтении.

Обратимся к цифрам. Интенсивность работы палаты все увеличивается: в весеннюю сессию 2014 г. принято Думой и подписано президентом 199 новых законов (в весеннюю сессию 2013 г. их было 190, а за аналогичный период 2003 г. – 43). Что интересно – неудержимо растет законотворческая активность собственно парламентариев: впервые объединенным силам депутатов и сенаторов удалось перекрыть результаты исполнительной власти по числу принятых законов. В 2014 г. из числа подписанных президентом законов 81 был внесен депутатами, 80 – правительством, 28 – президентом. Для сравнения: в весеннюю сессию 2013 г. среди подписанных законов депутатско-сенаторских инициатив было 49, правительственных – 102, президентских – 20. Малоурожайной весной 2003 г. было одобрено 15 проектов, родившихся в Федеральном собрании, 23 правительственных и 11 президентских (расчет исследовательской группы «Страноведение» на основе данных АСОЗД).

Три вида и три степени общественного вреда

Как разобраться в 50 оттенках законотворческой продукции? Степень общественного вреда от законопроекта не всегда соотносится с тем шумом, который вокруг него поднимается, – популярная конспирологическая версия «они подсовывают нам свои кружевные трусы, чтобы отвлечь от Самого Страшного, что происходит за кулисами» не совсем верна. Медиа есть медиа, и трусы им всегда будут интереснее поправок в закон о банках и банковской деятельности.

По степени вредного воздействия на правовое пространство принимаемые законы можно разделить на три группы. К первой относятся прямые запреты на разного рода действия: ходить на митинги, материться, курить, призывать к сепаратизму, осквернять праздники, отдавать сирот на усыновление иностранцам. Они, как ни странно, наименее токсичны, хотя и причиняют страдания и неудобства гражданам. Вред от них легко устраним: локальный запрет как приняли, так и отменили, а навык ходить на митинги утратится, только если запрет просуществует в неизменном виде 40 лет (спойлер: не просуществует), да и то не факт, если вспомнить пример советской власти. В России суровость законов компенсируется не их неисполнением, как обычно думают (плохие законы исполняются, этим-то они и ужасны), а их нестабильностью. Тут главное – не попасть под раздачу: тем, кого посадят за непочтение к памятным датам, будет не легче от того, что соответствующую статью в УК поменяют через три года, а неусыновленный сирота вообще умрет и его не вернешь. Но, как это ни цинично звучит, общество всегда переживет любое несчастье отдельных своих членов. Точечные запреты ухудшают жизнь, но не разрушают правовую систему: это как если бы в доме ободрали обои и написали на них нехорошее – жить среди этого тяжко, но крыша от такого не рухнет.

Вред второго порядка наступает от законов, уничтожающих организации и разрушающих институты. К таковым относится все ужесточение законодательства об НКО, принятый в первом чтении закон «Об общественном контроле», новая версия закона «О местном самоуправлении», фактически отменяющая выборы мэров, введение любых фильтров и заградительных мер на региональных и федеральных выборах. Почему отменять выборы и убивать политическую конкуренцию – это хуже, чем обижать курильщиков, ведь курильщиков у нас едва ли не больше, чем активных избирателей? Потому что институты, чтобы жить, должны непрерывно функционировать. Говорят, архитектура – это застывшая музыка, так вот в этом же смысле институты – это застывшие процессы. Если политический процесс не идет, политический институт разрушается. Восстановление его – дело долгое, даже если соответствующий вредный закон будет изменен в лучшую сторону. НКО, которые прекратят свою работу из-за норм закона об иностранных агентах, не просто не помогут людям, нуждающимся в их помощи, но и исчезнут как организации – ячейки гражданского общества. Разрушение горизонтальных структур и публичных институтов – это древесный жучок, съедающий перекрытия в доме. Именно так разрушается стабильность – не та, которая состоит в процентах обожания главы государства, а та, которая не дает гражданам внезапно решить, что сейчас самое время пойти поубивать друг друга.

Я депутат, я не хочу ничего решать, я хочу георгиевский бантик.

Третий вид законотворческого безобразия выглядит невинно и, кажется, мало затрагивает рядового гражданина, но, по сути, подкапывается под самый фундамент государственного устройства.

Известно, что с планированием в Думе тяжело и принимаемые в начале сессии планы имеют мало общего с тем, что обсуждается и принимается на самом деле. Любая сессия неизменно заканчивается повестками пленарных заседаний из 90 пунктов и предложениями принять нечто в трех чтениях сразу и без обсуждения. Самые большие любители принести в палату нечто срочное, когда депутаты уже хотят в отпуск, – это министерства и ведомства, особенно финансовые. В горячие дни конца сессии правительство имеет обыкновение вносить и проводить проекты, вежливо называемые в Думе рамочными, т. е. такие, которые либо прямо отдают все решения по вопросу в руки исполнительной власти, либо предполагают разъяснения в виде положений и регламентов, которые само профильное министерство и напишет.

Примеры такого рода проектов: упомянутый закон о платежных системах, закон о ликвидации корпорации «Олимпстрой», об освобождении сделки с продажей Францией «Мистралей» от НДС, о разрешении ВЭБу привлекать до 7% всех средств фонда национального благосостояния, о разрешении ВЭБу тратить средства фонда национального благосостояния на покупку привилегированных акций коммерческих банков, о передаче правительству права определять, какими банками могут пользоваться стратегические предприятия (какие предприятия считать стратегическими – тоже определяет правительство).

Хороши или плохи эти законы? Видно только, что в каждом из них есть богатая коррупционная составляющая, что все они внесены правительством, содержательно сводятся к тезису «деньги отдай, а сам уйди» и Дума принимает их быстрым темпом и без особенного обсуждения. В условиях, когда можно провести любой закон, у правительства есть большой соблазн написать для самого себя глобальный законопроект «Все разрешено», который красиво идет в сочетании с проектом «Все запрещено», предназначенным для граждан.

Дума по-прежнему обладает значительными полномочиями по распоряжению бюджетом, но не пользуется ими. И когда правительство решит вернуть налог с продаж, переместить пенсионные накопления в неизвестном направлении или еще как-то порадовать россиян финансово, у него будут все возможности это сделать, не спрашивая законодательный орган.

Одновременно исполнительная власть очень любит выглядеть миротворцем, купирующим вред от разбушевавшегося законодателя. Например, Минюст предлагает снизить (но не отменить) штрафы для НКО или санкции за посещение несанкционированных митингов. Роскомнадзор объясняет, как именно он будет – или не будет – блокировать торренты за пиратский контент. Минкульт и Минэкономразвития совместно посоветовали депутату Говорухину отозвать пакет поправок к антипиратскому законодательству, предполагавших досудебную блокировку сайтов за пиратский видеоконтент. Центробанк уверяет, что договорится с Visa и MasterCard и они не уйдут немедленно из России вопреки принятому закону об обязательных обеспечительных мерах для иностранных платежных систем. То есть выходит, что сперва неосмотрительный депутат что-то ужасное предложил или принял, а потом пришел добрый министр и все уладил – поблажка вышла, голову не отрежут, а всего лишь ухо оторвут.

Самобеглый принтер

Образ Думы в глазах россиян двоится: с одной стороны, это формальный орган, бесправный придаток исполнительной власти, единогласно исполняющий волю Кремля. С другой – страшный бешеный принтер, который скачет, как ожившая мочалка из Мойдодыра.

Есть, однако, одна правовая истина, о которой часто забывают. Сама по себе Дума ничего никому запретить не может, иначе как самой себе в рамках регламента палаты. Вопреки распространенному мнению Дума не принимает законов – она одобряет законопроекты в трех чтениях. Ни один проект, умный или безумный, не станет законом без санкции Совета Федерации и подписи президента. Однако почему-то нигде не видно заголовков «Совет Федерации изгнал из России мат» или «Владимир Путин запретил курить везде». Все, что запрещено, запрещено Думой – она как-то разом и могучая, и бессильная, как сама матушка-Русь.

Весенняя сессия началась для палаты с лекции Ларисы Брычевой, начальника Главного государственно-правового управления (ГГПУ) администрации президента, в которой она упрекала законодателей в том, что они работают «неритмично», плохо все планируют, сваливают всю повестку к финалу сессии и, главное, слишком часто меняют законодательство. ГГПУ – это, собственно, центр законотворческого планирования и контроля, расположенный непосредственно в Кремле. Мимо них мало того что не проходит ни одна инициатива – большинство тех, которые принимаются, там и пишутся. То есть человек, нажимающий на кнопку Print, говорит принтеру: а что это ты так много печатаешь, всю бумагу у меня перевел.

Схема, в которой парламент одновременно лишен законотворческих полномочий и нагружен ответственностью за результаты законотворческой деятельности, неизбежно вызывает к жизни попытки как-то ограничить этот злокозненный орган. Если ваши рога украсили цветными ленточками и торжественно ведут в уединенное место на краю обрыва, то примерно понятно, к чему дело клонится. Заметная тенденция сессии – попытки ввести какие-то формы императивного мандата, сделать депутатский статус переходящим в зависимости от хорошего поведения носителя, ограничить полномочия пленарного заседания, передав их совету Думы (органу куда менее публичному, заседающему в закрытом режиме), а самим депутатам запретить докладывать о законе дольше семи минут. Кто в здравом уме будет бороться за право депутата разговаривать дольше семи минут? Их и три минуты слушать невыносимо. Однако к чему все это сводится? К тому, что одну из ветвей власти предлагается отпилить, потому что она какая-то кривая и некрасивая.

Источник: статья опубликована в газете «Ведомости» №3623 от 04.07.2014 под заголовком: [битая ссылка] Запретите нам

 

Бенефициары мракобесия

278 новых законов – в ходе весенней сессии, 1615 законодательных новелл – с начала работы Госдумы шестого созыва, избранной в декабре 2011 года

Два представления о деятельности Государственной думы можно с равной частотой встретить в публичном пространстве: что она представляет собой бессистемно работающий «бешеный принтер», оперируемый безумными или жаждущими общественного внимания депутатами. Или что это лишенная собственной субъектности «резиновая печать», штампующая все, что присылают из правительства и Кремля.

Со стороны работа Думы может выглядеть хаотичной, иррациональной и легкомысленной или сводиться к одному сюжету о «запрете всего», но для самих властных групп и акторов – участников процесса – речь всегда идет о приращении, уменьшении и перераспределении властного ресурса. За каждым новым законом – будь это закон о создании нового районного суда или поправка в правила хождения внутреннего водного транспорта – стоит вопрос о власти. А в российской политической системе властный (административный) ресурс есть ресурс материальный.

Каратели и правоприменители

Кто вообще заинтересован в постоянном принятии новых законов? Каково бы ни было содержание законодательной нормы, определенный властный орган (министерство, служба, прокуратура) будет следить за ее исполнением и карать за ее неисполнение. В этом смысле сама нестабильность правового поля – частые непредсказуемые изменения законов – в интересах государства и не в интересах гражданина. Этим, среди прочего, объясняется непрерывный процесс исправления исправленного: как только законопроект становится законом, в него немедленно начинают вноситься новые изменения.

Так, действующий закон «О некоммерческих организациях» был принят в 1996 году и с тех пор менялся 63 раза, в том числе в течение шестого созыва – 30 раз. С точки зрения общества, новое законодательство об иностранных агентах мотивировано однозначно: это репрессии, направленные против горизонтальной гражданской активности. Но кто оказался выгодоприобретателем этой деятельности? Ответ: Министерство юстиции РФ, которое ведет реестр иностранных агентов. Мало кто помнит, каким скучным и малозаметным было это ведомство еще несколько лет назад: за два года ударного правоприменения министерство превратилось фактически в силовое ведомство – «генпрокуратуру для НКО». Для бюрократической структуры репрессивные полномочия – это новые штатные единицы, дополнительные бюджетные средства, медиаприсутствие, а главное – административная валюта для межклановой торговли.

Административная биржа

В российской политической системе власть принадлежит коллективной бюрократии, чье распределение между ветвями власти носит столь же условный характер, как и распределение депутатов по фракциям внутри самой Думы.

Однако это не значит, что в процессе обсуждения законов не происходит столкновения групп интересов – просто эти группы не разделяются по ведомственной и фракционной принадлежности. Классический пример: ежегодная борьба вокруг акцизов на алкоголь, разыгрывающаяся при каждом принятии федерального бюджета. В это время Дума разделяется на две партии: партию пива и партию водки: первая лоббирует повышение акцизов на крепкий алкоголь, вторая – на слабоалкогольные напитки. В былые времена партию пива составляли скорее либералы, потому что пивоваренные заводы были плодами новых иностранных инвестиций, а партию водки – скорее коммунисты, поскольку производство и транзит спирта был бизнесом губернаторов центральных областей – бывшего «красного пояса». Третью партию неизменно составляет Минфин, заинтересованный в пополнении бюджета любой ценой. Политические различия во многом стерлись, но битвы с участием депутатов, отраслевых союзов и прессы по-прежнему разыгрываются в Думе каждую осень.

Под ковром

Основные сюжеты парламентской сессии значительно отличаются при взгляде снаружи и изнутри. Между тем коллективная бюрократия, парламентская, правительственная и кремлевская, всегда занята только собой. Что же ее занимало, прежде всего, в первой половине 2015 года?

Нынешний председатель ГД Сергей Нарышкин обладает большими внешнеполитическими амбициями, чем любой из его предшественников. Под его руководством Государственная дума стала много заметнее на международной арене: инструментами для этого служили институты межпарламентского сотрудничества. С российской стороны это называлось «не прерывать диалога» и «доносить свою позицию, используя все конструктивные площадки».

Весь предыдущий год шла драматическая переписка и взаимные звонки Нарышкина и председателя ПАСЕ Анн Брассер, принятые и отвергнутые приглашения на сессии ПАСЕ, лишение российской делегации права голоса и ее демонстративные уходы из зала заседаний. Казалось, после Минских соглашений политика диалога должна была пойти полегче, но тут Нарышкину отказали во въезде в Финляндию. Вслед за ним на сессию парламентской ассамблеи ПАСЕ отказалась ехать вся российская делегация (кроме депутата Николая Ковалева), а ассамблея приняла неприятную резолюцию о российской агрессии на Украине. Тем не менее ни из ПАСЕ, ни из ОБСЕ Россия не вышла, делегации и дальше планируют ездить всюду, куда пускают, а председатель ГД продолжает настаивать на «продолжении диалога». Чтобы такая политика не выглядела подозрительно внутри страны, ее приходится компенсировать максимально лоялистскими заявлениями и статьями об американском колониализме и жалких клоунах.

В борьбе за главное

После реформы бюджетного процесса 2005—2007 годов Дума потеряла значительную часть своего влияния на распределение бюджетных средств, перестав быть сколько-нибудь значимым переговорным партнером для правительства, бизнеса и региональных лоббистов. Кто не распоряжается деньгами, с тем разговаривать особенно не о чем. Но экономический кризис вынуждает правительство постоянно перекраивать бюджет, а это требует депутатского участия.

Руководство парламента и бюджетного комитета ГД увидели свой шанс и всю первую половину 2015 года не оставляли попыток им воспользоваться. Дума, например, добилась от правительства регулярных отчетов об экономической политике и вычеркнула из представленного в январе антикризисного плана пункт, позволяющий правительству менять бюджетную роспись по собственному усмотрению, не согласуясь с парламентом, депутатам удалось провести и некоторое количество собственных поправок в бюджет.

Венцом думской бюджетной реконкисты должно было стать принятие поправки в Бюджетный кодекс, создающей парламентскую комиссию по перераспределению бюджетных ассигнований. Комиссия должна была формироваться депутатами и сенаторами на паритетных началах и рассматривать перемещения средств внутри бюджета в межсессионный период. Проект был внесен Сергеем Нарышкиным и председателем бюджетного комитета Андреем Макаровым в последний день сессии, будучи подготовленным накануне ночью. Министр финансов Антон Силуанов тогда заявил, что создается надконституционный орган, вторгающийся в полномочия правительства, – однако Дума одобрила проект в трех чтениях сразу. Но уже 8 июля закон отклонил Совет Федерации, крайне редко пользующийся этим своим правом (всего 18-й случай за весь шестой созыв).

Но продолжение следует: вопрос о бюджетной комиссии будет вновь рассматриваться осенью. На общее направление бюджетной политики это никак не повлияет: социальные расходы будут урезаться, а военные – расти. Однако для инсайдеров важно не то, как распределяются деньги, а то, кто их распределяет.

Предвыборные маневры

В отличие от потребителей и интерпретаторов соцопросов, сами властные инкумбенты не заблуждаются относительно масштабов собственной популярности и народной к себе любви. Вся законодательная подготовка к выборной кампании 2016 года сводится к мерам по ограничению доступа граждан к избирательным участкам и сужению поля их выбора (в этом единственный смысл переноса выборов с декабря на сентябрь). Другое направление – легализация организованного полицейского насилия, призванного защитить новоизбранных от избирателей (новые права полиции по разгону массовых акций и ФСИН – по подавлению тюремных бунтов). А то, что избиратели могут опять возмутиться, как было в 2011-м, судя по законотворческим инициативам, не сомневается никто.

На решение этой задачи направлены не только упомянутые выше законопроекты, но и закон о «праве на забвение», позволяющий скрыть потенциально опасную информацию о кандидатах и партиях (к нему, кстати, уже имеется дополнительное предложение ФСБ по засекречиванию информации о владельцах недвижимости); и законотворчество, которое можно обобщенно назвать «конфискационным» (например, перенесенный на осень закон о банкротстве физлиц); и даже закон об амнистии капиталов (новые миллионы придут в стагнирующую экономику).

Традиционно все потенциально неприятные для избирателя новации принимаются до начала выборной кампании. Хотя логичнее было бы опасаться не новостей о принятии нового закона, а самого эффекта его действия – однако законотворцы, видимо, полагают, что к тому моменту все уже позабудут, кто это все принимал, и виноватым окажется все равно обобщенное «правительство».

Цена вопроса

Существует ли у Государственной думы собственный политический интерес – не как у бюрократического муравейника, а как у самостоятельного политического субъекта? Поскольку «самостоятельный» звучит почти как «оппозиционный», поверить в думскую самостоятельность наблюдателю затруднительно. Все исследования отмечают снижение уровня прямой коррупции: на Охотный Ряд больше не приносят «аргументы в чемоданах».

На самом деле изменилась форма оплаты – с налички на близость к важным кабинетам – и источники: коммерческий лоббизм растворился в лоббизме ведомственном.

В этих условиях интерес депутата, как и любого чиновника, состоит в том, чтобы сохранить себя внутри коллективной бюрократии, распределяющей в России все земные блага – должности, недвижимость, деньги, иммунитет от уголовного преследования. Неважно, получишь ли ты мандат в новом созыве или место в министерстве или госкорпорации, – важно проявить достаточную лояльность, чтобы не выпасть из списка допущенных. Этим во многом объясняется и запретительный раж, и публичные припадки пропагандистского безумия со стороны людей, которые в частном общении вовсе не производят впечатления неадекватных.

Цена вопроса серьезно возросла: с тех пор как «заграница» стала для членов властвующей элиты малодоступной или ненадежной, у них нет иного источника безопасности, кроме членства во властной системе. Эта же система является, парадоксальным образом, и главным источником опасности – она наделяет благами, но она же может их отобрать, а вместе с ними – жизнь и свободу.

Источник: статья опубликована в журнале «The New Times» №374 от 13.07.2015 под заголовком: [битая ссылка] Бенефициары мракобесия

 

Починяем принтер

Весенняя сессия 2013 г., третья сессия VI созыва Государственной думы, заканчивается на высокой ноте. Палатой одобрено 238 новых законов (для сравнения: в весеннюю сессию 2012 г. – 153, в осеннюю – 151), из них 139 подписаны президентом, а остальные, не сомневаемся, будут подписаны в ближайшее время. Проект закона о реформе РАН не будет вписан в строку финальных достижений весенней сессии – он принят только в первых двух чтениях, а третье решено перенести на осень. Идея отложить на осень и второе, ключевое чтение, чтобы успеть реформу хотя бы обсудить, отмерла после выступления Владимира Путина: «Это было бы возможно, если бы правительство не внесло в Госдуму законопроект. Сейчас мы должны принимать решение». Действительно, парламент – не место для обсуждений. Тут надо решения принимать.

Добрые намерения и дорога в ад

Архитектором нашей политической системы, особенно в парламентской ее части, считается – во многом собственными усилиями – Владислав Сурков. Но на самом деле он занимался внешним оформлением принятых решений: происхождение законов так же мало занимало его, как и их содержание.

Законотворческую систему выстраивали совсем другие люди. Изложение теоретической базы нашего ущербного парламентаризма можно прочесть в очень интересной книжке «Правительство РФ в законотворческом процессе», 2004 г. Ее автор – Игорь Иванович Шувалов, руководитель аппарата правительства в 2000—2003 гг. и помощник президента с 2003 по 2008 г. Основная мысль монографии, она же кандидатская диссертация автора, сводится к следующему: наилучшим законотворцем является исполнительная власть, конкретно – правительство. Ему виднее, что стране нужно: «Большинство проектов федеральных законов должно исходить от правительства Российской Федерации. Практика, фактические отношения сегодня зачастую „опережают“ федеральное законодательство. Правительство Российской Федерации, обладая значительными возможностями, способно отслеживать такие процессы». Задача власти законодательной – не мешать.

Шувалов, администратор волошинской школы, выстраивал ныне действующий законотворческий механизм, сердцем которого является комиссия правительства по законопроектной деятельности – закрытая торговая площадка, на которой происходит согласование интересов между основными игроками, заинтересованными в законопроекте. Дума выработанные договоренности только фиксирует – у депутатов нет переговорной позиции, позволяющей торговаться. Проще говоря, им нечего принести на биржу власти – голосовать, как скажут, они и так обязаны, а иных активов у большинства из них нет.

Александр Волошин и Шувалов, выдающиеся государственные деятели своего времени, исходили из понятной парадигмы реформаторов, вынужденных действовать во враждебном окружении. Воспоминания 1993 г. и опыты двух первых «левых» созывов Госдумы не способствовали восприятию идей свободного парламентаризма. Хотелось устроиться так, чтобы демагоги не мешали принимать назревшие и непопулярные, как водится, законы. Тогда родились два мифа, в своем историческом развитии сгубившие отечественное законотворчество: миф о компетентности и миф об эффективности.

Первый состоит в том, что для создания хорошего закона нужно собрать специалистов и пусть они пишут. Тезис кажется бесспорным – однако он не принимает во внимание политическую природу закона. Закон отличается от инструкции по технике безопасности тем, что он является продуктом согласования интересов. Он должен пройти публичное обсуждение, и чем шире будет круг его участников, тем лучше для результата. Если баланс договоренностей не достигнут, то загадочным образом и сам текст закона будет низкого качества – непременно выяснится, что специалистов привлекали не тех и написали они не то. На выходе мы получаем реформу РАН без ученых, экономическую амнистию без предпринимателей и новации в системе усыновления, о которых забыли спросить усыновителей. Ну и попробуйте найти хоть один законопроект последнего созыва, в котором были бы правильно расставлены запятые.

Миф об эффективности состоит в представлении об органе власти (в данном случае – парламенте) как об инструменте, высшая добродетель которого – быстрая и бесперебойная работа. Каждую сессию председатель Госдумы отчитывается о достижениях палаты в принятии все большего количества законопроектов в рекордные сроки. На выходе из системы получаем то же самое, что вложили на входе.

Заимствованное из бизнеса линейное понимание эффективности как быстрого и дешевого производства противоречит природе государственной власти. Первое правило законотворчества гласит: «Что можно не регулировать – не регулируй». Плодом деятельности парламента являются не новые законы, а гражданский мир. Базовая ценность парламентаризма – не законопроект, а сама дискуссия – мирная, легальная и публичная.

Ментальность реформатора – пустынного сеятеля, бросающего семена в черствую почву – с пугающей легкостью переходит, если реформатор засиживается у власти, в мышление колонизатора, а потом и оккупанта. Этот тип государственного сознания по своей природе антидемократический и основан на базовом недоверии к избирателю, которого надо бесконечно спасать от него же самого, а дай ему волю – так он выберет фашистов, коммунистов, сепаратистов.

Парламентаризм цветущей сложности

Как в большинстве дел человеческих, системой кровообращения законотворчества служит конкуренция, а монополия – это инсульт. Поэтому избирательное законодательство должно быть выстроено таким образом, чтобы препятствовать образованию в парламенте устойчивого большинства. Да, того самого, которое обеспечивает стабильность, стратегическую государственную политику, проведение серьезных продуманных преобразований и прочую дребедень. Любая фракция, обладающая пакетом голосов 50% +1 – убийца парламентаризма. Парламент должен быть раздробленным и состоять из множества фракций и групп, которые будут вступать в коалиции между собой и вынуждать исполнительную власть к сложным переговорным процессам.

Чтобы депутаты стали полноценными участниками этих переговоров, необходимо вернуть парламенту контроль над законом №1 – проектом федерального бюджета. Сейчас система трехлетнего бюджетного планирования полностью в руках Минфина, а с депутатами, не распоряжающимися бюджетными деньгами, никто вообще разговаривать не будет. Необходимо постатейное утверждение проекта бюджета на очередной год и запрет на секретные расходы, число которых с 2004 г. все растет, в том числе по таким статьям, как жилищное строительство и прикладные научные исследования.

В самом законотворческом процессе надо запретить две вещи: закрытые обсуждения и ускоренные рассмотрения. Никаких нулевых чтений и консультаций – законопроекты обсуждаются на открытом пленарном заседании, и члены правительства выступают там же, на глазах всего народа, а не приглашают фракционное начальство к себе на чай.

Ускоренный порядок рассмотрения – отдельный позор и проклятие нашего парламентаризма. Проект реформы РАН рассмотрели в первом чтении в среду, а во втором – в пятницу. Поправка, запрещающая усыновление однополым парам, подсунутая ко второму чтению в проект совершенно другой тематики (чтоб никто не догадался), прошла от второго чтения до третьего за четыре дня. Постановление об амнистии внесли 25 июня, а 2 июля приняли. «Один из важных факторов хорошего инвестиционного климата – неспешность законотворческого процесса. Любое срочное принятие законов, с какими бы благими целями это ни происходило, инвесторов напрягает. Инвестор рассуждает как: если сегодня за три дня приняли хороший закон, то завтра за три дня могут принять плохой», – замечает Волошин, ныне куратор проекта международного финансового центра. Александр Стальевич, а кто выдрессировал депутатов принимать что скажут за один день – «в первом чтении и в целом»?

Все чрезвычайные регламентные нормы, позволяющие в «особых случаях» принимать законопроекты без обсуждения и без промежуточных чтений, должны быть отменены. Никаких срочных законов, которые надо принять, иначе Москва сгорит, не бывает. Исполнительная власть всегда имеет достаточно полномочий, чтобы действовать в любой чрезвычайной ситуации. Зато часто встречается использование воображаемых будущих угроз для обслуживания нужд настоящего.

Источник: статья опубликована в газете «Ведомости» №3380 от 05.07.2013 под заголовком: [битая ссылка] Починяем принтер