Короткий в историческом плане период преобразования системы государственного управления конца XX – начала XXI в. следует разделить на два относительно самостоятельных этапа: до осени 1991 г. и после осени 1991 г.

В марте 1985 г. на внеочередном Пленуме ЦК КПСС Генеральным секретарем был избран самый молодой член Политбюро М. С. Горбачев.

Замысел реформ был изложен Горбачевым на Пленуме ЦК КПСС в апреле 1985 г. Целью его политики стала модернизация социализма. Отмечалась необходимость реформ ввиду назревшего кризиса и утверждался тезис о том, что до сих пор в стране не использовались все потенциальные возможности социализма.

Были провозглашены три основных лозунга, выражавшие программу модернизации: гласность, ускорение, перестройка.

Лозунги новой политики М. С. Горбачева

Гласность: Имела целью сделать достоянием общественности то, что до сих пор тщательно скрывалось, а именно: внутренние проблемы страны. Началось изучение «белых пятен» истории

Ускорение: Призыв к ускорению темпов экономического развития

Перестройка: Стремление к реконструкции не только экономики, но и всего общественного порядка в целом. Однако в конечном итоге это привело к распаду системы государственного устройства

Эти лозунги стали ключевыми на первом этапе горбачевских реформ. Между ними существовала логическая взаимосвязь: гласность способствовала выявлению недостатков, перестройка служила устранению этих недостатков, и все это в конечном итоге должно было ускорить общественно-экономическое развитие.

В основу экономической реформы была положена новая инвестиционная политика, направленная прежде всего на техническое перевооружение предприятий современной техникой. Ускорение предполагало опережающее развитие машиностроения с достижением им мирового уровня к началу 90-х гг. Однако такой рывок был нереален, несмотря на огромные инвестиции в эту сферу, и через 2–3 года какого-либо эффекта не было достигнуто.

Старым направлением при реформировании было улучшение трудовой дисциплины. Поскольку отсутствие дисциплины на рабочих местах связывалось с прогулами и пьянством, практически сразу после апрельского пленума было издано постановление ЦК КПСС «О мерах по преодолению пьянства и алкоголизма».

Против нарушителей трудовой дисциплины по причине пьянства вводились меры административного наказания: лишение премий, путевок в дома отдыха и санатории и т. д. Производство водки и ликероводочных изделий должно было ежегодно сокращаться приблизительно на 10 %, но реально антиалкогольная кампания была ускорена, и уже в 1985–1986 гг. производство этого вида продукции сократилось практически в два раза. Однако результаты этого были минимальны. Уничтожение богатых виноградников в Грузии и Армении нанесло огромный ущерб многовековой традиции виноделия в этих районах. А хронический дефицит алкогольных напитков и карточная система их распределения привели к массовому самогоноварению.

Курс на продолжение экономических реформ был подтвержден на XXVII съезде КПСС (1986). Не удалось избежать традиционного завышения предполагаемых результатов, например, обещаний к 2000 г. в 2,5 раза повысить производительность труда и экономический потенциал СССР в целом, а также согласно новой жилищной программе к этому же сроку обеспечить каждую советскую семью отдельной квартирой или домом.

На первом этапе реформ большое значение было уделено организации труда и производства на государственных предприятиях и развитию негосударственных секторов экономики.

Уже на этом этапе новая политика вызывала сильное сопротивление управленческого аппарата. Реформы, провозглашенные в центре, тормозились на местах. Предприятия фактически не получили самостоятельности, регистрация кооперативов и лицензирование частной трудовой деятельности были сопряжены с большими бюрократическими трудностями, контроль за качеством продукции при низком его уровне привел в конечном итоге к сокращению заработка рабочих.

Второй этап экономической реформы, начавшийся в 1987–1988 гг., предусматривал широкое внедрение рыночной экономики. Предполагалось, что предприятия, переведенные на самоокупаемость и самофинансирование, будут конкурировать между собой, и эта конкуренция приведет к интенсификации производства, к улучшению качества продукции и сокращению ее себестоимости, поскольку сами предприятия будут заинтересованы в получении прибыли. Государство теряло контроль над ценами, которые отныне должны были устанавливаться рынком на основе закона спроса и предложения.

Однако рыночная экономика внедрялась тяжело. В условиях отсутствия развитой инфраструктуры, института посредничества, товарно-сырьевых бирж предприятия не могли наладить ни закупку сырья, ни продажу собственной продукции. К тому же к началу реформы убыточные предприятия составляли приблизительно 30 % от общего числа, а 25 % получали чрезвычайно малую прибыль. Лишение этих предприятий государственных дотаций открывало им прямую дорогу к банкротству. А способ увеличить прибыльность путем сокращения рабочей силы создавал реальную угрозу безработицы, и потому не был одобрен ни руководством предприятий, ни самими рабочими коллективами.

Реформы не смогли остановить падение жизненного уровня, роста цен и инфляции, которая к 1991 г. достигла 25 % в месяц. Инвестиции значительно истощили государственный бюджет, который к тому же лишился двух крупных источников своего пополнения. Первым источником был традиционный экспорт сырья (нефти и газа). Падение цен на мировом рынке привело к тому, что эта статья экспорта сократилась на одну треть только за 1985–1986 гг. Другим источником были средства от продажи спиртных напитков, резко сократившиеся в период антиалкогольной кампании. В итоге государство прибегло к денежной эмиссии, и в сферу обращения поступили не обеспеченные товарами деньги. Рыночная экономика в условиях гиперинфляции свелась к натуральному обмену (бартеру) и стимулировала не долгосрочное развитие производства, а быстрое получение прибыли в основном за счет торговли.

Проведение преобразований, по мнению высшего партийно-государственного руководства, было невозможно со старым бюрократическим аппаратом, настроенным оппозиционно к новому курсу. За 5 лет перестройки состав Политбюро обновился на 85 %, чего не было даже в период сталинских «чисток». Такой же процесс отстранения от власти «брежневской гвардии» происходил и в республиках. К власти приходили молодые партийцы, сторонники реформ.

Целью политических реформ на первом этапе было провозглашено создание демократической модели социализма.

Основные направления реформирования политической системы

(демократизация государственного управления)

Возрождение прежних институтов власти, долгое время лишенных былого значения. Новая организация центральных органов власти

Политический плюрализм, возрождение общественных организаций и отказ от однопартийной системы

Создание правового государства, базирующегося на принципах разделения властей, парламентаризме, приоритете прав человека

Обновление в новых условиях федеративного устройства, новые взаимоотношения центра и республик в условиях демократии

Создание правового государства с главенством закона и приоритетом прав человека требовало изменения старого законодательства. Были приняты новые законы:

– о праве граждан на судебное обжалование действия администрации;

– о свободе прессы и средств массовой информации;

– об общественных организациях;

– о въезде и выезде из СССР.

Пересмотрено уголовное законодательство: отменены статьи за «антисоветскую пропаганду», санкции в отношении религии.

Благодаря Закону об общественных организациях появилось огромное количество комитетов, групп, народных фронтов и общественных фондов. Однако доминирующее положение КПСС делало невозможным сколько-нибудь заметную конкуренцию с ней новых партий.

В 1988 г. выдвинутый на XIX партийной конференции проект реформы центральных органов власти был принят Верховным Советом СССР.

Вводилась двухуровневая система представительных органов: Съезд народных депутатов СССР (2250 депутатов) с 5-летним сроком полномочий и Верховный Совет СССР (544 депутата). Выборы депутатов на съезд впервые происходили на альтернативной основе тайного прямого всеобщего голосования, причем 1500 депутатов избирались населением, а 750 – партией, профсоюзами и общественными организациями. Съезд избирал из своего состава Верховный Совет СССР.

/ съезд народных депутатов (1989 г.) положил начало столкновению между радикально настроенными депутатами и большинством съезда во главе с М. Горбачевым. На съезде сформировалась оппозиция, лидерами которой стали правозащитник А. Сахаров и бывший секретарь Московского горкома КПСС Б. Ельцин, снятый с должности в конце 1987 г. за радикальный «уклон». Оппозиция осудила систему выборов и их результаты. Опираясь на поддержку наиболее популярных средств массовой информации (газеты «Аргументы и факты», «Московский комсомолец», журнал «Огонек», телевизионная программа «Взгляд»), радикалы начали активную пропаганду своих взглядов. Суть этих взглядов составляла предложенная радикалами политическая реформа, основные положения которой включали:

– введение не только представительной, но и прямой демократии в виде периодически проводимых референдумов;

– избрание главы государства – президента – прямым тайным всеобщим голосованием;

– введение особой процедуры выражения недоверия президенту – импичмента;

– отмену 6-й статьи Конституции 1977 г., утверждавшей «руководящую и направляющую роль КПСС» в советском обществе и государстве; введение многопартийности и политического плюрализма.

В экономической сфере их предложения сводились:

– к быстрому введению рыночных отношений;

– либерализации цен;

– внедрению в экономику тех видов собственности, которые признаны наиболее эффективными, т. е. частной собственности.

В вопросе национальной политики:

– образование нового федеративного государства на добровольной основе с широкими правами субъектов Федерации.

В декабре 1989 г. собрался // съезд народных депутатов СССР, на котором радикальная оппозиция добилась обещания М. Горбачева в ближайшее время принять новую демократическую платформу КПСС с признанием многопартийности, политического плюрализма, а в экономической сфере – смешанной формы экономики и разнообразия форм собственности. Было также принято решение о введении в стране новой должности – Президента СССР.

В марте 1990 г. III съезд народных депутатов СССР отменил статью 6 Конституции и ввел должность президента. Новая реформа вызвала критику теперь уже как слева, так и справа. Для консерваторов, представлявших собой партийную элиту с пошатнувшимся в новых условиях положением, нежелательным было сосредоточение власти в руках президента, для радикалов неудовлетворительным был сам способ его избрания. Радикалы настаивали на всеобщем голосовании при избрании главы государства. Однако умеренное большинство высказалось за избрание президента съездом. Первым (и последним) президентом СССР стал М. Горбачев. Однако его избрание отразило резкое снижение популярности этого политика в стране. На самом съезде за него проголосовало не более 60 % депутатов.

Тем временем экономическое положение в стране продолжало ухудшаться: с прилавков исчезли самые необходимые товары, усилилась инфляция. На фоне экономической неэффективности реформ центральной власти и в конечном итоге их провала радикалы продолжали настаивать на проведении дальнейших экономических преобразований, но их инициативы наталкивались на противодействие большинства съезда, настроенного консервативно. В этих условиях оппозиция сделала ставку на победу на выборах в Верховный Совет РСФСР, чтобы иметь возможность провести предполагаемые реформы на республиканском уровне. Успех на выборах в Верховный Совет России в марте 1990 г. блока радикальных сил «Демократическая Россия» поставил Б. Ельцина во главе Российской Федерации. Правительство России было сформировано из сторонников радикальных реформ и приступило к созданию программы.

Отмена 6-й статьи требовала от КПСС выработки новых приемов участия в политической жизни страны. Образовавшаяся в партии «Демократическая платформа КПСС» (лидеры Б. Ельцин, Н. Травкин, Г. Гдлян) настаивала на демократизации партии, на признании свободы фракций внутри КПСС. После того как эти предложения были отклонены, Ельцин заявил о выходе из партии.

Политический плюрализм в стране с только формирующейся новой политической системой привел к созданию большого числа партий и движений, многие из которых стояли на сходных идейных позициях и различались лишь организационно.

Политические партии СССР и РСФСР

– Радикальные «левые»:

Демократическая партия России (лидер Н. Травкин);

Республиканская партия;

Конституционно-демократическая партия;

Христианско-демократическая партия;

Социал-демократическая партия

– Развитие капитализма по американскому образцу, либерализация экономики и политической жизни

– Консервативные «правые»:

Российская коммунистическая партия (лидер И. Полозков);

Фракция «Союз» в Верховном Совете;

Марксистская рабочая партия

– Ортодоксальное коммунистическое направление. Выступали против перестройки как антисоциалистической и антинародной, отвергали концепцию общечеловеческих ценностей, в противовес предлагая ценности передового класса – пролетариата

Политический центр в лице президента Горбачева подвергался критике как слева, так и справа, все более теряя поддержку не только политических партий, но и общества в целом.

 

Кризис государственного управления. Распад СССР и создание СНГ

С мая 1990 г. начался бурный процесс создания различных политических партий. Однако какого-либо серьезного развития партийное строительство не имело. Многие из возникших политических партий объединились на почве антикоммунизма в массовое общественное движение «Демократическая Россия», которое пользовалось большим авторитетом и поддержкой.

Благодаря активной трехлетней настойчивой пропаганде, прежде всего через государственные средства массовой информации, произошла мировоззренческая революция («революция в умах»). Массы советских людей отвернулись от социализма. Возник и умело распространялся, в первую очередь усилиями творческой интеллигенции, культ либеральной западной цивилизации, а США стали образцом для подражания. К этому времени начало сказываться и субъективное обстоятельство, сыгравшее определенную роль в истории СССР и России. Взаимная неприязнь Горбачева и Ельцина, возникшая еще осенью 1987 г., стала фактором политической жизни страны. При этом популярность Горбачева уменьшалась, а Ельцина – увеличивалась. После смерти А. Д. Сахарова (14 декабря 1989 г.) он стал общепризнанным лидером новой России. 12 июня 1990 г. на I съезде народных депутатов РСФСР была принята Декларация о государственном суверенитете России, а Б. Н. Ельцин вскоре стал председателем Верховного Совета РСФСР.

Летом того же года Верховный Совет РСФСР принял экономическую программу «500 дней», которая выражала стремление России к резкому прорыву в рыночные отношения. Программа «500 дней» означала, что руководство России действительно намеревается осуществить рыночную реформу.

На фоне всевозрастающего экономического развала рыночная инициатива получила поддержку и одобрение народа. Горбачев предложил Ельцину вместе осуществлять рыночную реформу. Но в ходе доработки в правительстве и в Верховном Совете СССР программа потеряла всякий смысл. Ельцин заявил, что сотрудничать вместе с союзными властями невозможно и перешел к открытой конфронтации. В частности, в октябре 1990 г. он указал на три варианта развития дальнейших событий:

1) Россия вводит свою валюту, устанавливает границу, самостоятельно осуществляет внутреннюю и внешнюю экономическую деятельность;

2) радикальная реорганизация СССР, создание коалиционного руководства из числа сторонников Ельцина и Горбачева;

3) Горбачев «не отпускает» Россию, не идет на радикальные политические и экономические реформы – крах СССР в течение ближайшего полугода.

Горбачев ответил серией законов и попытался заручиться поддержкой армии:

– «О дополнительных мерах по стабилизации экономической и общественно-политической жизни страны» от 24 сентября 1990 г.;

– «Об уголовной ответственности за блокирование транспортных коммуникаций и иные незаконные действия, посягающие на нормальную и безопасную работу транспорта» от 23 октября 1990 г.;

– «Об обеспечении действия законов и иных актов законодательства Союза ССР» от 23 октября 1990 г.;

– «Об усилении ответственности за спекуляцию, незаконную торговую деятельность и за злоупотребления в торговле» от 31 октября 1990 г.

В целях стабилизации критической ситуации 26 декабря 1990 г. на IV съезде народных депутатов СССР был принят Закон «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного закона) СССР в связи с совершенствованием системы государственного управления».

Вместо Совета министров СССР учреждался Кабинет министров СССР во главе с премьер-министром. Кабинет министров СССР непосредственно подчинялся президенту СССР, который, таким образом, стал возглавлять систему органов государственного управления.

Президент возглавил Совет безопасности СССР – новый государственный орган, на который возлагалась «выработка рекомендаций по проведению в жизнь общесоюзной политики в области обороны страны, поддержанию ее надежной государственной, экономической и экологической безопасности, преодолению последствий стихийных бедствий и других чрезвычайных ситуаций, обеспечению стабильности и правового порядка в обществе».

Вторым принципиально важным решением IV съезда народных депутатов стало постановление о проведении референдума по вопросу о сохранении Союза Советских Социалистических Республик.

В начале 1991 г. были произведены кадровые назначения: премьер-министром стал В. С. Павлов, министром внутренних дел СССР назначен Б. К. Пуго, должность министра иностранных дел СССР занял А. А. Бессмертных, поскольку прежний министр Э. А. Шеварднадзе подал в отставку и на прощание напугал съезд словами: «Наступает диктатура – заявляю об этом со всей ответственностью. – Никто не знает, какая это будет диктатура, кто придет, что за диктатор, какие будут порядки».

В целом же к этому времени горбачевская перестройка окончательно зашла в тупик. Период благозвучных демократических заклинаний и словесных баталий закончился. Радикальная националистическая оппозиция накопила достаточно сил и практически пришла к власти.

Прибалтийские республики заявили о своем выходе из СССР. 19 февраля 1991 г. Ельцин по Центральному телевидению обвинил Горбачева в проведении антинародной политики (денежных манипуляциях, беспрецедентном повышении цен, использовании армии против гражданского населения, крахе экономики) и потребовал его немедленной отставки, передачи власти Совету Федерации.

17 марта 1991 г. был проведен всесоюзный референдум по вопросу сохранения СССР, в котором приняло участие население 9 союзных республик, более 70 % высказались «за». Президент СССР выступил в роли гаранта сохранения Союза.

Но в решительный момент Горбачев допустил грубый политический просчет. В ночь на 28 марта 1991 г., накануне открытия внеочередного Съезда народных депутатов РСФСР, на котором Горбачев собирался обвинить Ельцина в заговоре, направленном на развал СССР, в Москву в первый раз были введены войска. Шаг этот, с одной стороны, объяснялся желанием Горбачева показать силу (армия послушна), с другой стороны, он откровенно боялся Ельцина (неизвестно, чем бы закончился съезд, обвинение могло обернуться и против самого Горбачева). С подачи средств массовой информации депутаты восприняли ввод войск как великое оскорбление. Съезд приостановил свою работу до вывода войск.

Горбачев не решился на открытую конфронтацию и уступил. Ельцин умело перехватил инициативу. 12 июня 1991 г. состоялись выборы первого Президента России, на которых уверенно победил Ельцин (57,3 %).

Ельцин предложил гражданам России простую и понятную всем программу:

– экономические реформы немедленно, но без ухудшения жизни;

– решительная борьба с привилегиями партийно-государственной номенклатуры;

– предоставление республикам РСФСР суверенитета.

Демократизация СССР сказалась и в отказе от жесткого диктата центра по отношению к республикам, им были предоставлены более широкие полномочия в рамках СССР. Подъем национального самосознания способствовал усилению центробежных тенденций в регионах, на политической арене набирали силу национальные фронты. Назрела необходимость заключения нового федеративного договора, причем далеко не все республики стремились к его подписанию.

В апреле 7997 г. в Ново-Огареео был подписан Федеративный договор «9+1» между центром и девятью республиками: Россией, Украиной, Белоруссией, Казахстаном, Узбекистаном, Киргизией, Туркменией, Таджикистаном и Азербайджаном. Вопрос о статусе 6 республик, не подписавших союзный договор (Армения, Грузия, Литва, Латвия, Эстония и Молдавия), решен не был.

В июле 1991 г. Президент СССР М. Горбачев провел встречу с Президентами России и Казахстана Б. Ельциным и Н. Назарбаевым. На встрече речь шла о подписании союзного договора, после чего должна была последовать отставка наиболее консервативных руководителей в правительстве СССР – премьер-министра В. Павлова, министра обороны Д. Язова и председателя КГБ В. Крючкова. Предполагаемая отставка ускорила реализацию заговора консерваторов, направленного на восстановление властных структур КПСС и центрального союзного руководства.

19 августа 1991 г., во время нахождения Президента СССР Горбачева на отдыхе в Форосе (Крым), группа высших руководителей СССР предприняла попытку совершить государственный переворот. Было объявлено, что президент по состоянию здоровья не может управлять страной и власть переходит Государственному комитету по чрезвычайному положению (ГКЧП), в который вошли:

В. Павлов – премьер-министр СССР

Б. Пуго – министр внутренних дел СССР

В. Крючков – председатель КГБ

Г. Янаев – вице-президент СССР, объявивший в своем приказе о вступлении в «исполнение обязанностей Президента СССР»

О. Бакланов – первый заместитель председателя Совета обороны СССР

В. Стародубцев – председатель Крестьянского союза СССР

А. Тизяков – президент Ассоциации госпредприятий и объектов промышленности, строительства, транспорта и связи СССР

Обращаясь к населению страны, ГКЧП объявил, что перестройка зашла в тупик, что политика Горбачева привела к распаду государственности, а также заявил о намерении восстановить в стране порядок и предотвратить развал СССР, для чего устанавливалось чрезвычайное положение на 6 месяцев и вводилась цензура. Была также приостановлена деятельность партий, движений и объединений, оппозиционных КПСС, запрещен выпуск оппозиционных газет.

В Москву были введены войска. С 19 августа жители Москвы собирались вокруг Белого дома, где заседал Верховный Совет РСФСР. Войска заняли выжидательную позицию. Большинство республик не признало законность ГКЧП (за исключением республик Средней Азии и Азербайджана). Противостояние в столице закончилось 21 августа. Путчисты, потерявшие рычаги власти, отправились в Форос к Президенту и вскоре были арестованы. Горбачев вернулся в Москву. По требованию демократов деятельность КПСС была запрещена, ЦК КПСС объявил о самороспуске, также был распущен Кабинет министров.

Попытка переворота ускорила процесс распада Союза. Начался последовательный развал всех государственных структур. После путча восемь республик заявили о своем суверенитете, были признаны независимыми республики Прибалтики. Съезд народных депутатов СССР объявил о самороспуске, и до заключения нового союзного договора его функции перешли к Верховному Совету СССР. Ликвидировано большинство союзных министерств.

На встрече президентов России, Украины и Белоруссии 8 декабря 1991 г. в Беловежской Пуще было объявлено о ликвидации союзного договора об образовании СССР и образовано новое достаточно неопределенное государственное формирование – Содружество Независимых Государств (СНГ), открытое для вступления в него других республик.

21 декабря 1991 г. в Алма-Ате, куда Горбачев даже не был приглашен, к СНГ присоединились еще восемь республик, кроме республик Прибалтики и Грузии, что фактически означало конец СССР. Горбачеву, Президенту уже несуществующей страны, не оставалось иного выхода, как сложить с себя президентские полномочия.

 

Внешнеполитическое управление 1985–1991 гг.

Внешняя политика Советского Союза с началом перестройки стала основываться на новых принципах, получивших название по книге М. С. Горбачева «новое мышление». Была признана невозможность обеспечения безопасности государства путем попыток достижения военного превосходства, и на первый план выдвигались политические и дипломатические методы.

Несколько встреч на высшем уровне между президентами СССР и США (Женева, 1985 г.; Рейкьявик, 1986 г.; Вашингтон, 1987 г.) имели результатом подписание в 1987 г. Соглашения об уничтожении ракет средней и меньшей дальности и Договора о сокращении стратегических наступательных вооружений в 1991 г.

Война в Афганистане была прекращена в 1989 г., а советские войска выведены с его территории.

Урегулирование этого регионального конфликта позволило наладить отношения с восточным соседом СССР – Китаем. Во время визита Горбачева в Пекин в 1989 г. были затронуты вопросы сокращения пограничных войск на советско-китайской границе и экономического сотрудничества.

Отказ СССР от политики применения силы, в том числе и по отношению к своим союзникам в Восточной Европе, привел к быстрому крушению коммунистических режимов в Польше, Чехословакии. Венгрии, ГДР, Румынии, Болгарии. Организация Варшавского договора и Совет экономической взаимопомощи распались.

В июле 1990 г. СССР дал свое согласие на объединение Германии. Германский вопрос, служивший камнем преткновения в европейской политике на протяжении почти 45 лет, был, наконец, решен. СССР начал выводить свои войска из ГДР и других стран Восточной Европы.

Во время кризиса в Персидском заливе в начале 1991 г. СССР вместе со странами мирового сообщества выступил с осуждением агрессии Ирака против Кувейта.

В 1991 г. Президент СССР был приглашен на ежегодную встречу лидеров семи ведущих стран мира. На встрече обсуждались вопросы оказания экономической помощи Советскому Союзу путем предоставления кредитов.

Благодаря мирным инициативам СССР было положено начало разоружению, подписаны первые договоры о сокращении вооружений.

Распад СССР поставил вопрос дипломатического признания бывших союзных республик. Вместо одного большого государства на мировую арену вышло несколько новых государств.

 

Новая российская государственность в 1991–1993 гг. находилась в процессе становления.

Положенный в основу государственности принцип разделения властей не имел твердой законодательной основы, не было баланса между законодательной и исполнительной властями.

Исполнительная власть, сосредоточенная в руках президента и правительства, постоянно встречала противодействие со стороны власти законодательной, представленной Съездом народных депутатов РСФСР и Верховным Советом РСФСР. Трения особенно обострились в вопросах проведения экономической политики. Правительство выступало за более радикальные методы реформирования экономики, законодатели, обеспокоенные падением жизненного уровня населения, – за более осторожные реформы с упором на социальную защищенность.

После долгой борьбы с центром за более интенсивный курс экономических реформ российские власти после распада СССР получили возможность воплотить свои радикальные идеи в жизнь. Однако сколько-нибудь серьезной программы экономических и политических преобразований демократическая оппозиция не смогла выработать, уделяя большее внимание критике, а не позитивному началу. В итоге план экономической реформы был обнародован только в конце октября 1991 г.

Решительно отвергнув идею государственного регулирования рыночной экономики, «демократы» пошли на риск потери реальных рычагов управления экономической сферой. Несмотря на провозглашенные благие цели этих реформ – стремление стабилизировать финансовое положение в стране, уменьшить ставший постоянным дефицит государственного бюджета, создать путем приватизации мощный класс собственников в государстве, запустить механизмы рыночной конкуренции, – реальные методы и механизмы для достижения таких целей не были продуманы, а радикализм, с которым реформы проводились, получил в итоге название «шоковой терапии».

Меры в области экономики включали:

– либерализацию цен, снятие государственного контроля над политикой ценообразования, что в условиях дефицита, общего падения объемов производства и несовершенства новой рыночной модели в России привело к резкому подорожанию не только промышленных товаров, но и предметов первой необходимости, продуктов питания;

– замораживание заработной платы, что сильно ухудшило жизненный уровень населения. В январе-феврале 1992 г. в Москве и ряде других городов прошли митинги с требованиями улучшения жизненного положения населения, повышения зарплаты, начались забастовки железнодорожников, авиадиспетчеров, шахтеров, учителей, врачей. Все чаще звучали призывы возврата к старому;

– установление высокого уровня налогообложения, что в условиях зарождения рыночной экономики и общего падения производства делало невыгодным инвестиции в производство и вело в конечном итоге к массовому укрывательству налогов от государства. «Черная бухгалтерия» стала всеобщим явлением, когда общий вес налогов с предпринимательской деятельности стал достигать 80 %;

– сокращение социальных программ при общей незащищенности населения;

– приватизация государственной собственности, проведенная под руководством А. Чубайса, имела целью пополнение государственного бюджета и передачу в частные руки бесприбыльных и убыточных предприятий. Однако ценная бумага, дававшая право на часть государственной собственности – приватизационный чек (ваучер), – быстро обесценилась на реальном рынке. Многочисленные махинации с ваучерами финансовых фондов, скупавших их за бесценок у населения, привели к перераспределению собственности в обществе и резкой социальной дифференциации.

Все это вызвало экономический кризис в государстве.

Разрыв сложившихся в бывшем СССР экономических связей из-за введения независимыми государствами своих валют, таможенных барьеров породил огромный кризис неплатежей. Многие предприятия перерабатывающей промышленности лишились сырьевых источников, расположенных теперь на территории других государств.

Сильный рост цен, не учитывающих рыночную конъюнктуру, породил кризис сбыта. Даже в самых процветающих отраслях (газовой и нефтяной) убытки предприятии значительно превышали прибыли.

При отсутствии свободных оборотных средств у предприятий и развитой банковской системы в стране разразился кризис неплатежей. К 1 июня 1992 г. сумма взаимных неплатежей предприятий составляла свыше 2 трлн рублей. Правительство по пыталось изменить ситуацию, предоставив предприятиям для взаиморасчетов дешевые государственные кредиты. Однако предприятия тратили полученные кредиты на выплату зарплаты своим работникам, что в конечном итоге только увеличивало денежную массу, находившуюся в обращении.

Во второй половине 1992 г. среднемесячные темпы роста денежной массы повысились с 11,4 до 28 %. Резкое падение курса рубля свело на нет попытки финансовой стабилизации экономики.

За три квартала 1992 г. общий спад производства достиг 20 %. При этом производство мяса и колбасных изделий сократилось почти на 30 %, телевизоров, тканей, стиральных машин и других важных товаров широкого потребления – на 22–27 %.

Криминализация экономики

Экономическая свобода дала возможность выйти на поверхность крупным мафиозным структурам, чьи капиталы накапливались в сфере «черного» рынка, а отмывались через зарегистрированные в законном порядке фирмы и предприятия.

Резко возросло количество экономических преступлений, причем при отсутствии законодательной базы экономические преступления оставались безнаказанными (например, финансовые пирамиды типа МММ, банки, объявлявшие себя банкротами и переводившие деньги вкладчиков за границу).

Расхищение государственной собственности в процессе приватизации приняло чудовищный размах. Реальные доходы от приватизации государственной собственности оказались в десятки раз меньше ожидаемых. Огромные суммы, минуя государственный бюджет, осели в карманах криминальных коммерсантов и не менее криминальных государственных чиновников, с чьего ведома совершались махинации с государственной собственностью.

При резком дефиците инвестиций внутри страны из России ежегодно вывозилось несколько миллиардов долларов.

Жесткий правительственный экономический курс вызвал оппозицию правительству и привел в конечном итоге к конфликту между законодательной и исполнительной ветвями власти. На VII съезде народных депутатов РСФСР в декабре 1992 г. ситуация настолько обострилась, что избежать конфликта стало возможным только при участии Конституционного суда РСФСР. Президент был вынужден отправить в отставку главу правительства Е. Гайдара, его место занял более умеренно настроенный В. Черномырдин.

Новое правительство, приступая к экономическим реформам, старалось подчеркнуть, что оно начинает с нуля. Однако, по сути, новый курс явился продолжением старого курса времен перестройки. Главными приоритетами экономической политики объявлялись укрепление рубля, финансовая стабилизация и борьба с инфляцией, т. е. монетаристский подход к решению экономических проблем. Относительно кризиса российской промышленности говорилось только о намерении правительства снизить темпы падения производства, сдержать рост безработицы.

Социальный кризис

Социальная цена реформ была огромной. Только к концу 1992 г. реальные доходы населения сократились на 40 %. В российских семьях основной статьей расхода стало питание: в среднем на питание тратилось до 60 % всего семейного бюджета, а в семьях с детьми и пенсионерами – до 80 %. Такой процент экономисты не фиксировали даже в тяжелые послевоенные годы. Всеобщее обнищание населения вызывало многочисленные забастовки и акты протеста, особенно работников бюджетной сферы.

Летом-осенью 1992 г. Президент издал указ о повышении заработной платы в бюджетной сфере. Была введена шкала из 18 разрядов в зависимости от квалификации, стажа работника, его образовательного уровня и т. д. Были повышены пенсии по старости и студенческие стипендии. Однако эти меры не могли изменить ситуацию.

Непоправимый удар был нанесен по сферам образования, науки, культуры. Сокращение государственных дотаций в этих сферах резко снизило их уровень и вызвало массовый отток из страны научных работников и деятелей культуры. Те же, кто оставался, теряли возможность нормально работать: сокращался выпуск «нерентабельной» научной литературы, стремительно снижалось качество образования.

Конфронтация между законодательной и исполнительной ветвями власти шла по двум основным вопросам: экономическому и политическому. В экономической сфере законодатели настаивали на проведении реформ с особым вниманием к социальной сфере, в политической – на придании парламенту реальных властных полномочий. Проблема, однако, заключалась в том, что парламент не отвечал за реализацию принятых им решений, а постоянное противодействие парламента правительственной политике просто парализовало властные структуры.

Парламент, имевший право вносить изменения и дополнения в действующую конституцию, предпринял ряд попыток законодательно ограничить сферу деятельности исполнительной власти и наделить самого себя неограниченными властными полномочиями, что нарушало баланс ветвей власти в государстве.

В такой ситуации отсутствие законодательного закрепления основ государственного строя делало чрезвычайно актуальным вопрос о новой конституции. На 11 апреля 1993 г. был назначен референдум об основных положениях новой конституции, но собравшийся в марте 1993 г. внеочередной Съезд народных депутатов РСФСР отменил проведение референдума.

Путч 1993 г. был результатом затянувшегося конфликта между Президентом и правительством, с одной стороны, и парламентом – с другой. Роспуск парламента Президентом и военное сопротивление парламентариев во главе с вице-президентом страны А. Руцким и Председателем Верховного Совета РСФСР Р. Хасбулатовым (штурм телецентра «Останкино», расстрел из танков Белого дома повлекли за собой человеческие жертвы) в конечном итоге привели к усилению позиции Президента.

 

Судебная власть в России

Судебная власть в Российской Федерации осуществляется только судом, посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Судебная власть в лице судей независима и подчиняется только Конституции РФ и федеральным законам.

Конституционный Суд РФ, состоящий из 19 судей, разрешает дела о соответствии Конституции РФ:

федеральных законов, нормативных актов президента, Совета Федерации, Государственной Думы, правительства;

конституций республик, иных нормативных актов субъектов РФ и т. д.;

разрешает споры о компетенции между федеральными органами государственной власти, проверяет конституционность закона по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод, дает толкование Конституции РФ.

Верховный Суд – высший судебный орган по гражданским, уголовным, административным и иным делам.

Высший Арбитражный суд – высший орган по разрешению экономических споров.

В создающемся правовом государстве постоянно возрастает значение судебной власти, которая является условием существования гарантий от произвола и злоупотреблений законом – явлений, столь характерных для тоталитарного общества, построенного на принуждении и насилии. Конституцией созданы условия независимости судебной власти, ибо судьи несменяемы, неприкосновенны. Кроме того, конституция обеспечивает демократический порядок рассмотрения дел в открытом, состязательном процессе, а где это предусмотрено, – с участием присяжных заседателей. Независимость судов обеспечивается также исключительным финансированием их из федерального бюджета.

Однако судебная власть испытывает колоссальную нехватку профессиональных кадров, находится в сложном финансовом положении, страдает от несоответствия законодательных норм сложившимся реалиям.

Современный этап перехода от тоталитарного общества ознаменован небывалым ростом преступности, а в сознании многих граждан реформы ассоциируются скорее с грандиозной «криминальной революцией», чем с демократизацией.

Действительно, криминал затронул практически все слои населения и, что представляется наиболее опасным, приобрел «полугосударственный характер, будучи связан, прежде всего, с переделом власти и государственной собственности, проводимым сверху». В сложившихся условиях совершенно очевидно, что дальнейшая демократизация общества невозможна без последовательной борьбы с преступностью, заталкивающей общество в рамки криминальной диктатуры. Важнейшее значение в этих условиях приобретает сильная, независимая, справедливая судебная власть.

 

Конституция России 1993 г. Утверждение институтов государственной власти

В декабре 1993 г. прошли выборы в Федеральное Собрание – новый орган представительной власти, заменивший Верховный Совет.

Одновременно 12 декабря 1993 г. на референдуме была принята новая Конституция России, определившая систему государственного устройства в постсоциалистической России.

Новая Конституция закрепила политические изменения, произошедшие в стране, утвердила новые основы социальных, имущественных, национальных отношений, закрепила федеративное устройство России, определила структуру власти, отношения центральных и местных органов управления, гарантировала ряд демократических прав, свобод человека и гражданина.

В соответствии со ст. 1 Основного закона Российская Федерация – Россия есть демократическое федеративное государство с республиканской формой правления.

Носителем суверенитета и единственным источником власти в стране является ее многонациональный народ, который осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Статья 10 Конституции закрепляет демократический республиканский правовой строй, утверждая принцип разделения властей на создающие закон, применяющие закон и следящие за его соблюдением. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти, по конституции, самостоятельны. Таким образом, государственную власть в Российской Федерации осуществляют:

– Президент Российской Федерации;

– Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума);

– Правительство Российской Федерации;

– суды Российской Федерации.

Характер государственной власти, основанный на положениях Конституции, отражает в целом переходный характер государственной власти от авторитарной – к подлинно демократической, переход от тоталитарного общества – к гражданскому.

Несмотря на новые демократические формы и принципы созданной системы институтов государственного управления, было очевидно усиление в распределении власти от представительных органов к президенту. Эта проблема остается в центре внимания общественности, политических партий, а дискуссии по вопросу необходимости перераспределения властных функций в пользу главным образом представительной власти обостряются вместе с нарастающими трудностями реформ. Видимо, сложившийся баланс полномочий в настоящий момент в целом отвечает условиям переходного периода, который не может быть преодолен без сильного авторитарного элемента в управлении. Кроме того, «президентская» структура государственной власти в России не только обоснована условиями переходного периода, но имеет и глубокие исторические корни и традиции.

* * *

Деятельность Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Государственной Думы, избранной на основе Конституции России 1993 г., позволила в определенной мере стабилизировать политическую обстановку в стране, свести политическую борьбу в значительной степени к парламентским формам.

В 1993 г. в России наблюдался высокий процент инфляции. Экономические проблемы были чрезвычайно сложными. Жизненный уровень населения продолжал падать. Российское правительство в начале 1994 г. стало проводить жесткий антиинфляционный курс.

В этот же период шла приватизация предприятий. Суть ее состояла в стремлении привлечь средства для финансирования промышленности и повысить инвестиции в реальный сектор экономики. Однако эта задача осталась невыполненной. Деньги, полученные за продажу предприятий, стали использоваться для выплаты заработной платы, пенсий, решения других проблем.

И только в 1994–1997 гг. удалось значительно снизить темпы инфляции. Важнейшим результатом приватизации стало радикальное изменение форм собственности в стране.

Однако в этот период при некотором увеличении заработной платы реальная покупательная способность населения снизилась, происходило количественное и качественное ухудшение состояния промышленности и сельского хозяйства.

Высокие темпы инфляции, нестабильность банковской системы потребовали усиления государственного контроля над финансами. Центробанк России отказался от финансирования дефицита государственного бюджета за счет льготных кредитов, был установлен жесткий контроль над денежной массой, что позволило до лета 1998 г. поддерживать стабильный курс рубля относительно доллара. Обратным результатом этих мер стали многомесячные задержки заработной платы бюджетникам, пенсий, недофинансирование государственных расходов.

Для поддержания бюджета государство, Министерство финансов широко использовали внутренние ресурсы. Поиск денег именно на внутреннем рынке не был случайностью. Возможности получать средства извне сократились. В конце 1997 г. началось резкое падение мировых цен на нефть, что, в свою очередь, повлекло снижение цен на те виды сырья, в стоимость которых закладывались большие расходы на энергоносители: медь, никель, алюминий. Для России это означало дополнительное падение доходов от экспорта.

Эти и другие факторы привели к тяжелому экономическому кризису в России в августе 1998 г. Было объявлено о фактическом банкротстве страны. Одно временно Центробанк отказывался поддерживать прежний курс рубля.

Следствием этого стало стремительное подорожание доллара. Далее последовал тяжелейший банковский кризис. Многие частные банки следом за государством стали отказывать своим клиентам в выплате их собственных средств. Осложнилось и внешнеэкономическое положение страны. Западные финансовые институты отказывали России в кредитах.

События 17 августа 1998 г. подвели определенный итог неудачам в проведении реформ в стране в 90-е гг. и вызвали разногласия в вопросе о сущности экономических реформ, их результатах и перспективах.

Правительство, возглавляемое С. Кириенко, было отправлено в отставку. Государственная Дума дважды отклоняла кандидатуру В. С. Черномырдина, предложенную Президентом России на пост премьер-министра. После борьбы за новую кандидатуру премьер-министра правительство возглавил политик, имеющий большой опыт и пользующийся авторитетом, – бывший министр иностранных дел Е. М. Примаков. Е. М. Примаков был первым после 1993 г., кто пользовался поддержкой Федерального Собрания.

Правительство, возглавляемое Е. М. Примаковым, сумело создать условия для экономического роста. Эти тенденции затем приобрели относительно стабильный характер.

В 1996 г. Президент Б. Н. Ельцин был переизбран на второй срок, получив во втором туре 55 % голосов.

В мае 1999 г. ряд фракций Государственной Думы предприняли попытку объявить импичмент президенту Ельцину. Эта попытка провалилась, однако она спровоцировала длительный кризис во взаимоотношениях Президента и руководства Правительства. 12 мая 1999 г. Е. М. Примаков был отправлен в отставку, и на пост премьер-министра назначен С. В. Степашин. 9 августа 1999 г. его сменил В. В. Путин.

31 декабря 1999 г. Президент России Б. Н. Ельцин объявил о том, что он слагает свои полномочия и передает их премьер-министру страны В. В. Путину.

26 марта 2000 г. Президентом Российской Федерации был избран В. В. Путин.