Развитие государственной системы в России первой половины XIX в. проходило преимущественно в направлении дальнейшей централизации и бюрократизации государственного аппарата. В этот период усложнившиеся задачи государства потребовали создания новых высших правительственных учреждений с более четкими подразделениями и функциями, результатом чего стало углубление специализации отдельных органов власти и управления.

Соответственно усложнялась внутренняя организация правительственных учреждений: их структура становилась разветвленной и многоступенчатой, многочисленные подразделения вели обширное делопроизводство. Между центральными и местными учреждениями устанавливались более тесные связи – в России впервые появились ведомства.

Россия этого периода оставалась абсолютной монархией. Император возглавлял систему власти в стране, осуществлял объединение и координацию всех отраслей управления. Однако монарх начинал рассматриваться не просто как «отец нации», что характерно для всех традиционных обществ, а как хранитель законности. В это время укрепляется тенденция, зародившаяся в петровские времена, согласно которой закон постепенно занимает место обычая и традиции. Игнорирование и неуважение к закону начинают трактоваться как преступление.

Несмотря на стремление уважать закон, не меньшее, а, возможно, и большее значение в становлении аппарата управления и его функционирования имели личность императора и его непосредственное окружение. Личностный фактор по-прежнему оставался важнейшим в становлении российской государственности.

Носителями высшей власти в России в первой половине XIX в. были Александр I и Николай I.

Александр I (1771–1825), старший сын Павла I, вступил на престол в 1801 г. Его политические взгляды и реформы государственного управления, проведенные в соответствии с ними, во многом были определены его характером и полученным воспитанием. В детстве Александр I по воле Екатерины II был почти изолирован от своих родителей. Необходимость с раннего возраста жить на два дома – изысканно-европейский бабушкин и казарменно-солдатский отцовский – привела к тому, что у Александра I сформировалась подозрительность. Но он был умен, хорошо образован, обладал незаурядными дипломатическими способностями, прекрасными манерами и считался наиболее любезным европейским государем своего времени.

Непосредственным учителем и воспитателем Александра I был швейцарец Фредерик Сезар де Лагарп, поклонник идей Просвещения, стремившийся воспитать в будущем императоре России уважение к политическим свободам и отвращение к деспотизму.

Царствование Александра I можно условно разделить на два периода, границей между которыми будет Отечественная война 1812 г.

Это деление вызвано не столько резким поворотом во внутренней политике правительства (как считалось ранее, от либерального реформирования к реакции) а, скорее, отношением общества к правительству. Если в первый период правительство пользовалось поддержкой общества в проведении реформ, то второй период ознаменовался деятельностью тайных организаций, которая в итоге привела к восстанию декабристов.

В Манифесте о своем восшествии на престол Александр I обещал установить законность в управлении, справедливость в суде, заботиться о благосостоянии своих граждан. Вслед за этим Александр отменил наиболее одиозные запреты своего отца, например в одежде, дал широкую амнистию осужденным, возвратил опальных вельмож и чиновников, удалил любимцев Павла, разрешил ввоз иностранных книг, снял запрет на выезд за границу, декларировал уничтожение Тайной экспедиции, скомпрометировавшей себя чрезмерной жестокостью, и т. д. Он восстановил Жалованную грамоту дворянству во всем объеме, разрешил дворянские выборы в губерниях. Эти указы, однако, не могли устранить недостатков в управлении страной.

Дезорганизация центральных органов управления, падение авторитета и роли Сената, казнокрадство чиновничества, запутанность законодательства – все это требовало широкой реформы государственного управления.

В среде столичного дворянства, которое формировало общественное мнение того времени и способно было влиять на деятельность правительства, обозначились три основные течения.

Сторонники незыблемости принципа самодержавия, выступавшие против каких-либо серьезных политических и социальных реформ. Однако в начале нового царствования эта партия почти никак себя не проявила – слишком жива была память о предыдущем самодержце.

Так называемая сенатская партия, или партия «стариков», состоявшая в основном из вельмож екатерининского времени, выступала за восстановление былого величия и авторитета Сената как органа, наиболее полно представлявшего интересы дворянства.

Либеральное течение выступало за широкие государственные реформы в «духе времени». Однако ясного представления о содержании этих реформ оно не имело. Свои надежды эта группировка возлагала на монарха и ту просвещенную бюрократию, которая, по ее представлению, должна была его окружать.

Александр I попытался использовать все три течения в среде дворянства для проведения необходимых преобразований государственного строя.

В марте 1801 г. был создан Непременный совет – совещательный орган при императоре из 12 человек для обсуждения важнейших государственных вопросов. Он был основой сторонников первого течения и не сыграл серьезной роли в российской администрации. Представители сенатской группировки были выдвинуты на важнейшие административные посты.

Основная же работа по подготовке реформ проходила в так называемом Негласном комитете, представлявшем либеральное течение и начавшем свои заседания в июне 1801 г. Это был кружок молодых друзей императора, в него вошли представители высшей знати – граф П. Строганов, польский князь А. Чарторыский, двоюродный брат Александра – Н. Новосильцев и граф В. Кочубей.

В первой половине своего царствования Александр I проводил либеральную политику. Показательно, что в этот период целый ряд влиятельных сановников желал проведения либеральных реформ, в определенной степени ограничивающих власть монарха. Так, князь А. А. Безбородко, Н. И. Панин, граф П. А. Зубов, адмирал Н. С. Мордвинов, граф В. П. Кочубей призывали императора к уважению изданных законов, высказывались за разграничение властей. По их мнению, в руках императора должна быть сосредоточена исполнительная власть, а законодательную власть полностью должен был получить Сенат; они предлагали возвысить роль Сената и настаивали на выборности его членов дворянскими собраниями. Более того, в высших аристократических кругах раздавались голоса о необходимости введения конституции в России. Так, граф С. Р. Воронцов, русский посол в Лондоне, писал, что Россия слишком обширна, что государь, будь он хоть вторым Петром Великим, не может все делать сам при существующей форме правления без конституции, без твердых законов, без несменяемых и независимых судов.

Александр I не хотел конфликтов с представителями высшего дворянства, но и не разделял полностью их взглядов. Так, уже в 1801 г. он, высказывая свое мнение по поводу возможных реформ, заявил, что они должны быть «исключительно делом самого императора и никого другого» и что «реформа администрации предпочтительнее конституции».

Эти идеи Александра легли в основу всей политики реформ 1801–1811 гг.

В этот период петровские коллегии, ликвидированные при Екатерине и восстановленные при Павле I, были заменены на девять министерств. Учреждался Комитет министров как орган для координации деятельности всех министерств.

Указом 1802 г. Сенат был объявлен высшим административным, судебным и контролирующим органом империи. Его состав назначался императором из числа высших чиновников. Расширены были права светского обер-прокурора Святейшего Синода. Высшее духовенство уже не собиралось на заседания, а вызывалось на них по усмотрению обер-прокурора. Роль совещательного органа при императоре с 1810 г. стал выполнять Государственный совет.

Для организации его деятельности создавалась Собственная Его Императорского Величества канцелярия во главе с государственным секретарем.

Созданная система высших государственных органов просуществовала на протяжении всего XIX в. с небольшими изменениями.

Особенно важную роль в выработке проекта реформ, направленных на общую демократизацию государственного строя в России, сыграл М М. Сперанский (1772–1839).

Сперанский начал свою службу еще при Павле I. В начале царствования Александра Сперанский был привлечен к подготовке документов Негласного комитета, в котором его покровителем стал В. Кочубей. С распадом Негласного комитета Кочубей, отошедший от дел, стал посылать Сперанского вместо себя с докладом государю. Хороший слог и умение ясно излагать мысли привлекли внимание Александра. Сперанский сделался директором одного из департаментов Министерства внутренних дел, а в 1808 г. был назначен членом комиссии для составления законов и помощником министра юстиции.

В 1808 г. Александр поручил Сперанскому разработку плана государственных преобразований. Сперанский приступил к работе. Его проект, законченный к 1810 г., был радикален для своего времени. Во «Введении к Уложению государственных законов» Сперанский объясняет необходимость реформирования государственного строя как единственную альтернативу революционным потрясениям.

Основные идеи проекта

– Деление сословий на «три состояния» по объему политических и гражданских прав. В зависимости от этого «состояния» Сперанским определялась доля участия каждого в выборах в государственные органы. Предполагался имущественный ценз.

– Принцип разделения властей: высшая законодательная власть – выборная Государственная дума, исполнительная – министерства, судебная – Сенат. Сохранение императором исполнительной верховной власти и законодательной инициативы.

Главная идея Сперанского сводилась к тому, чтобы «правление, доселе самодержавное, учредить на непременном законе» и четко разграничить функции между законодательными, исполнительными и судебными учреждениями.

Исполнительная власть должна быть сосредоточена в министерствах; предполагалось, что министры и высшие чиновники местной администрации будут назначаться царем. Высшей судебной инстанцией становился Сенат. Высшим учреждением при императоре должен был стать Государственный совет, в котором сосредоточивались все законодательные, исполнительные и судебные функции и который становился связующим звеном между императором и всеми государственными структурами. Члены Государственного совета назначались царем.

Сперанский не высказывался за немедленную отмену крепостного права, но считал, что с течением времени, ростом промышленности, торговли и культуры в российском обществе оно само естественным образом прекратит свое существование, «ибо нет в истории примера, чтобы народ просвещенный и коммерческий мог долго в рабстве оставаться». Проект Сперанского также предусматривал возможность повышения социального статуса людей из низших сословий.

Проект вызвал открытое недовольство дворян. Сперанского объявили «выскочкой», подрывающим вековые устои государства. Н. М. Карамзин, выразитель интересов дворянских кругов, писал, что спасение России – не в составлении и проведении подобных реформ, а в том, чтобы найти для страны «50 умных губернаторов» – они-то и решат все проблемы управления.

Одними из причин недовольства явились также изданные по инициативе Сперанского указы «О придворных знаниях» и «Об экзаменах на чин». Каждый чиновник должен был предоставить университетский диплом об образовании или сдать экзамен в объеме университетского курса.

Проектом Сперанского оказался недоволен и Александр I. Говоря о его плане, он отметил: «Что же я такое? Нуль. Из этого я вижу, что он подкапывается под самодержавие, которое я обязан вполне передать наследникам своим».

В 1812 г. Сперанский был отстранен от дел. За отставкой последовала ссылка. Однако уже в 1816 г. Сперанский был прощен и назначен сначала пензенским губернатором, а потом генерал-губернатором Сибири. В 1821 г. император вернул Сперанского в Петербург, назначил членом Государственного совета, но к себе не приближал. Следующий взлет в карьере Сперанского приходится на царствование Николая I.

Из всех предложений Сперанского было принято лишь несколько: в 1809 г. издан указ о придворных званиях, согласно которому служба при дворе не давала никаких привилегий, а лица, имеющие придворные звания, были обязаны поступить на гражданскую или воинскую службу. Все чиновники должны были иметь соответствующее образование – знать право, историю, географию, иностранный язык, статистику, математику и даже физику, и в том случае, если образование было домашним, следовало сдать определенные экзамены «на чин».

Государственный совет

В 1810 г. был создан Государственный совет, ас 1811 г. начал действовать важный законодательный акт, определяющий основные принципы организационного устройства министерств и порядок их деятельности – «Общее учреждение министерств». Принятие этого документа завершило министерскую реформу, начало которой относится к 1802 г.

Председателем Государственного совета был император. Общее количество членов Совета составляло от 40 до 80. В их число входили все министры и некоторые другие высшие чиновники, часть членов Совета назначалась императором по своему усмотрению.

На Государственный совет была возложена функция разработки законопроектов, утверждаемых императором. Главная задача Государственного совета была определена как приведение всей правовой системы страны к единообразию.

Государственный совет включал пять департаментов – дел военных, дел гражданских и духовных, законов государственной экономии. В 1831 г. к ним был добавлен еще один – департамент царства Польского. Деятельность Государственного совета была организована в форме общих собраний и заседаний по департаментам. Все текущее делопроизводство было сосредоточено в канцелярии Государственного совета, которой руководил государственный секретарь.

Сенат

Высшим судебным органом Российской империи был Сенат, однако эти его функции четко обозначились не сразу. В 1802 г. Александром I была предпринята попытка придать Сенату важные управленческие функции. Сенат был объявлен верховным учреждением империи и в соответствии с этим должен был контролировать деятельность коллегий и губернаторов, проводить ревизии деятельности местных органов власти, для чего собирал и обобщал необходимые материалы, которые затем передавал в случае необходимости компетентным органам. Кроме того, на Сенат были возложены функции конституционного суда, т. е. представлять императору данные о несоответствиях издаваемых указов существующим. Однако эта попытка оказалась неудачной, продолжался процесс сужения компетенции Сената, который из высшего органа суда и надзора за правительственными учреждениями превратился в 20-е гг. XIX в. в высший судебный орган Российской империи. Департаменты Сената являлись высшими апелляционными инстанциями для судов губерний.

Организационно в первой половине XIX в. Сенат представлял собой совокупность ряда полусамостоятельных учреждений – департаментов. В состав каждого департамента входили несколько сенаторов, назначаемых царем, несколько генералов, а во главе каждого департамента стоял обер-прокурор. Число департаментов Сената к середине XIX в. увеличилось до 12.

Работа Сената характеризовалась медлительностью в принятии решений и огромным наплывом дел. В канцеляриях департаментов Сената процветали взяточничество и волокита, чиновники Сената нередко покрывали нарушения законов. Сенат постепенно превращался в своеобразную организацию для престарелых высших чиновников, и деятельность его в целом была малоэффективной. Все попытки реформировать Сенат, предпринимаемые, в частности, Сперанским, ни к чему не привели.

В отличие от Сената система центральных органов отраслевого управления претерпела в этот период значительные изменения.

Министерства

В 1802 г. был издан указ об учреждении вместо коллегий министерств: военного, морского, иностранных дел, юстиции, внутренних дел, финансов, коммерции, народного просвещения. Военное министерство ведало военными сухопутными силами, Морское – военными морскими силами. В первой половине XIX в. эти два министерства были важнейшими в общей структуре министерств Российской империи, и именно на них приходилась львиная доля государственного бюджета. Министерство иностранных дел ведало внешними сношениями; на Министерство внутренних дел – новое в структуре центральных учреждений – были возложены функции по организации и поддержанию общественного порядка; таким образом, оно возглавило всю систему полицейских органов страны. Другой его важной функцией было управление государственной промышленностью и строительством. Министерство юстиции осуществляло судебное управление, Министерство финансов должно было контролировать собираемость налогов, доходы и расходы государства.

На Министерство коммерции возлагалась задача содействия торгово-промышленному развитию страны. Министерство просвещения ведало образованием граждан, подготовкой кадров для государственного аппарата, а также контролировало деятельность университетов, институтов, Академии наук, библиотек, музеев и типографий. Важнейшей задачей этого нового для России Министерства было осуществление цензуры.

Число министерств и приравненных к ним учреждений на протяжении первой половины XIX в. постоянно возрастало. В 1810 г. на базе Министерства внутренних дел было создано Министерство полиции, наделенное чисто полицейскими полномочиями. Однако этот опыт оказался не очень удачным, и уже в 1819 г. оно было ликвидировано, а его функции вновь были переданы Министерству внутренних дел.

Более эффективной была организация Государственного казначейства, в ведении которого находились вопросы исполнения государственного бюджета и выпуска казначейских билетов, а также создание ревизии государственных счетов – контрольного финансового органа. Было также образовано Главное управление путей сообщения, в ведении которого находились, в частности, вопросы строительства железных дорог.

25 июня 1811 г. было подписано «Общее учреждение министерств» – документ, определивший единообразие организаций и делопроизводства министерств, систему взаимоотношений их структурных частей, а также взаимоотношения министерств с другими учреждениями.

Коллегиальное делопроизводство сменилось исполнительным – был регламентирован порядок ведения дел: определенные формы регистрации, движение документа внутри министерства с указанием сроков исполнения, отправка документов, проверка исполнения и отчетность; только в одном департаменте министерства каждый документ подвергался 34 последовательным операциям.

Руководящим органом министерств был Комитет министров. Будучи высшим административным учреждением России, он осуществлял надзор за деятельностью государственного аппарата, толковал законы, разрабатывал проекты законов, рассматривал дела, которые затрагивали интересы нескольких ведомств. Постановления Комитета министров приводились в исполнение только после утверждения их царем, за исключением незначительных дел, которые решались на месте, например, назначение пенсий, пособий и т. д. По мысли создателей этого учреждения, Комитет министров должен был объединять деятельность министров. На самом же деле вследствие множества вопросов, которые он обсуждал, Комитет министров сделался одним из совещательных органов при царе. Председателем комитета являлся царь или по его поручению один из членов Комитета министров.

Созданная система администрации имела и отрицательные стороны.

Во-первых, компетенция министерств и других высших органов, которые также занимались административными вопросами, определялась недостаточно четко.

Во-вторых, не были установлены пределы власти министров и характер их ответственности за свои распоряжения.

В-третьих, деятельность министров практически не контролировалась, что порождало их безответственность.

В целом образование министерств усилило централизацию государственного аппарата. Их преимуществами по сравнению с коллегиальной формой управления были значительно более высокая оперативность в делах управления, установление персональной ответственности руководства и непосредственных исполнителей, которым поручалось ведение конкретного дела. Также были значительно расширены возможности канцелярий, возросло их влияние.

Реформа 1801–1811 гг. значительно укрепила центральный государственный аппарат. С этого времени местные правительственные и сословные учреждения значительно более тесно, чем раньше, были связаны с центром.

Синод

Синод по-прежнему являлся высшим органом управления делами православной церкви. Постепенно Синод утратил важные хозяйственные функции, которые перешли к государственным чиновникам, и государство практически полностью подчинило себе церковь как в плане организационном, так и административном.

* * *

Таким образом, функции центральных высших учреждений – Комитета министров, Государственного совета и Сената – неизбежно переплетались: Комитет министров занимался не только делами высшей администрации, Государственный совет был не единственным органом, в котором обсуждались законопроекты, Сенат – не единственным органом межведомственного надзора. Ведущим органом можно считать Комитет министров, воплотивший характерное для феодальной монархии преобладание управления над законностью.

Естественно, что в таких условиях особое значение приобретали личные качества высших чиновников и императора.

С течением времени Александр I все более склонялся к мистицизму, его мрачное настроение сказывалось на жизни всего общества. Многие его начинания, в том числе в сфере государственного управления, были приостановлены. Даже до стадии общественного обсуждения не были доведены важнейшие для страны проекты: конституции, освобождения крестьян, подготовленные ближайшими сподвижниками Александра I – Н. Н. Новосильцевым, Н. С. Мордвиновым, А. А. Аракчеевым и др.

Наиболее важную роль в управлении государством играл А. А. Аракчеев (1769–1834). Он имел немалый опыт работы в государственных структурах: в 1808 г. он стал военным министром и сделал немало положительного для упорядочения деятельности министерства, усовершенствовав структуру министерства и улучшив качество его работы. В 1810 г. он возглавил Департамент военных дел в Государственном совете. Постепенно он фактически сосредоточил в своих руках руководство Государственным советом, Комитетом министров и Императорской канцелярией. Аракчеев имел почти неограниченное влияние на императора и в конце концов стал единственным докладчиком царю по всем вопросам. Министры, деятели церкви, другие высшие чиновники – все представляли свои доклады Аракчееву, а тот уже информировал царя. Многие были недовольны Аракчеевым и теми методами управления государством, которые при нем установились. Но жаловаться Александру I на его любимца было бесполезно: жалобы или не доходили до царя, или он им просто не верил. Главной заботой Аракчеева и тем новшеством, которое он внес в жизнь России начала XIX в., было устройство военных поселений. В их основе лежала идея создания резерва обученных войск без увеличения расходов на армию.

После смерти Александра I в 1825 г. Аракчеев лишился всех своих должностей, за исключением поста начальника военных поселений. Но методы управления армией и страной, установленные при Аракчееве и получившие название аракчеевщины, сохранились в значительной степени и при преемнике Александра I – Николае I.

Император Николай I (1796–1855) был третьим сыном Павла, и его не готовили к управлению государством. Однако у Александра I не осталось наследников, а Константин Павлович, который должен был по закону наследовать Александру I, отказался от престола. Александр I назначил своим преемником Николая, но – таковы были условности в царской семье – не сказал ему об этом прямо, а лишь однажды в тесном семейном кругу за обедом намекнул, что Николая ждет высокий государственный жребий. Неудивительно поэтому, что, когда Александр I скоропостижно скончался, Константин в Варшаве присягнул Николаю, а Николай в Петербурге – Константину.

Итогом этого стало междуцарствие и восстание декабристов. Таким образом, начало царствования Николая I было трагичным. Эти обстоятельства во многом определили отношение Николая к государственному строительству и методам управления государством. Важными в этом плане были также личные качества Николая I. Это был очень волевой, дисциплинированный и решительный человек крутого нрава. Для поста императора он не был достаточно образован, но был человеком умным, желающим и способным предвидеть последствия важнейших решений.

Главным для него всегда было служение России. Николай не переоценивал успехи своего собственного царствования и трезво смотрел на внутреннее состояние России. Умирая, он сказал своему сыну, будущему императору Александру II: «Мне хотелось принять на себя все трудное, все тяжелое, оставить тебе царство мирное, устроенное и счастливое. Провидение сулило иначе».

Центральные государственные учреждения при Николае I делились на органы верховного и подчиненного управления. Органами верховного управления царь руководил сам, а органы подчиненного управления находились в ведении специальных должностных лиц, осуществляющих свои функции от имени и по поручению царя. Деление управления на верховное и подчиненное было введено М. М. Сперанским.

К органам верховного управления относились Государственный совет, председателем которого являлся царь, Кабинет министров, Канцелярия. Императорская канцелярия стала превращаться в высшее государственное учреждение еще при Александре I, а в царствование Николая I приобрела огромное значение. Канцелярия делилась на четыре постоянных и различные временные отделения.

Первое отделение исполняло личные поручения царя, предоставляло ему поступающие на его имя бумаги, ведало личным составом чиновников.

Второе отделение занималось кодификацией законодательства.

Третье отделение руководило тайной полицией и жандармерией, а четвертое – ведало благотворительными учреждениями.

Еще одним органом верховного управления было Министерство двора и уделов, которое обслуживало царя и членов царской фамилии.

Органами подчиненного управления были Сенат, Синод и министерства.

Личная канцелярия царя, возникшая еще до 1812 г., с созданием 3 июня 1826 г. III отделения превратилась в орган верховной власти, концентрировавший в своих руках почти все стороны управления государством и, по существу, подменявший ряд министерств. Как часть императорской канцелярии III отделение, подчиняясь только Николаю I, стояло вне общей системы государственных учреждений и даже в известной степени над ними. Министры и главноуправляющие должны были выполнять все его указания по поводу непорядков и злоупотреблений в их ведомствах, генерал-губернаторы и губернаторы по вопросам, входившим в сферу деятельности III отделения, доносили не Министерству внутренних дел, а непосредственно императору через главного начальника отделения. В 1827 г. в распоряжение III отделения был предоставлен корпус жандармов.

Россия была разделена на несколько жандармских округов, которые подчинялись Главному жандармскому управлению. В каждый округ были назначены жандармские генерал и несколько штаб-офицеров. Должности начальника III отделения и шефа жандармов совмещались, как и должности управляющего III отделения и начальника штаба корпуса жандармов.

Личный состав III отделения не был велик. В 1826 г. в нем состояло на службе, не считая, разумеется, агентуры, 16 человек, в 1855 г. – 40 человек. Новое учреждение возглавил генерал-адъютант А. X. Бенкендорф, пользовавшийся особым доверием царя.

Структура III отделения с конца 20-х гг. XIX в. включала восемь отделов. Первый отдел организовывал сбор данных по всем вопросам, входящим в компетенцию III отделения. Второй отдел – контроль за деятельностью религиозных сект и раскольников. Назначение третьего отдела – борьба с подделкой денег и ценных бумаг, четвертого – организация надзора за гражданами, пятого – координация усилий по административной высылке поднадзорных. Шестой отдел осуществлял руководство местами лишения свободы. Цель седьмого отдела – организация наблюдений за иностранными подданными на территории империи. Основной задачей восьмого отдела было проведение научных изысканий по всем вопросам, интересующим III отделение, для чего собирались и обобщались статистические и прочие материалы, готовились справки и доклады.

В состав Канцелярии также входило еще три отделения: четвертое, созданное в 1827 г., должно было контролировать и направлять работу женских учебных заведений и благотворительных учреждений. Пятое отделение было образовано в 1836 г. специально для выработки проекта реформы по управлению государственными крестьянами. Шестое отделение, функционировавшее с 1842 г., было призвано готовить материалы, относящиеся к управлению территорией Кавказа.

Все шесть отделений Канцелярии представляли собой фактически самостоятельные высшие государственные учреждения, и между ними существовала постоянная внутренняя связь. Канцелярия, таким образом, вполне может рассматриваться как высший правительственный орган с самыми широкими полномочиями и важнейшими функциями.

Во внутренней политике Николая I можно условно выделить два периода, границей между которыми является общеевропейская революция 1848 г. Если первый период царствования ознаменовался реформами внутри страны, то революции 1848–1849 гг. вызвали усиление реакции во внутренней политике, и попытки реформирования больше не предпринимались.

Идеалом государственного устройства для Николая I являлось устройство армии, строго регламентированной уставами, с железной дисциплиной и подчинением командованию. «Здесь, в армии, порядок, строгая безусловная законность… никто не приказывает, прежде чем сам не научится повиноваться… все подчиняется одной определенной цели…» Встав во главе государственной армии чиновников, Николай полностью сосредоточил бразды правления в своих руках.

Разросшийся бюрократический аппарат свидетельствовал о попытках правительства контролировать бюрократию силами самой бюрократии. В целом государственное управление было следующим.

Российское чиновничество при Николае I

Количественный рост государственного аппарата при Николае I был значительным. В середине XIX в. он насчитывал уже около 100 тыс. человек, что свидетельствовало о сильной роли государства в жизни общества, но было и одной из существенных причин высокого уровня налогообложения и несбалансированности государственного бюджета. Определенную роль в этом процессе сыграло созданное в 1826 г. Министерство императорского двора.

Николай I правил страной, опираясь исключительно на чиновничество. По мере бюрократизации российской жизни и роста количества учреждений возрастало число чиновничьих должностей, и уже к концу XIX в. классы «Табели о рангах» перестали совпадать с должностями. Для установления соответствия между ними постоянно издавались указы. В 30-е гг. XIX в. многочисленные законы о службе гражданских чиновников были собраны в Устав о службе гражданской, который определял порядок поступления на службу, увольнения, права и обязанности чиновников и т. д.

К концу царствования Николая I иерархия чинов выглядела следующим образом.

Вершину бюрократической лестницы составляли чиновники первых пяти классов: члены Государственного совета, министры, сенаторы, генерал-губернаторы и губернаторы, директора министерских департаментов, управляющие казенными палатами, председатели палат уголовного и гражданского судов, губернские предводители дворянства и пр. К средней прослойке чиновников (6–8-й классы) относились советники, начальники отделений министерских департаментов, городничие и т. д., занимающие самостоятельные должности преимущественно исполнительного характера.

Эти первые две группы, имеющие большие денежные оклады, как правило, состояли из потомственных дворян.

Обычными в этот период были различные виды денежного жалованья – обычное денежное и дополнительное (их было много): квартирные, столовые, разъездные, фуражные деньги, дополнительные надбавки к жалованью по ведомствам, за службу на окраинах и др. Эти льготы распространялись не только на чиновников первых восьми классов, но и на ряд чиновников 9–14-го классов, которые занимали чаще всего канцелярские или исполнительные низшие должности. Характерно, что наиболее многочисленная чиновничья группа вообще не входила в «Табель о рангах»: кописты, канцеляристы, губернские регистраторы и прочие, чье назначение заключалось в техническом обслуживании табельного чиновничества.

С начала XIX в. для занятия чиновничьей должности требовался определенный образовательный ценз (окончание училища). До 1810 г. лишь 13 % высших и средних чиновников имели высшее образование, к середине XIX в. их доля увеличилась до 41,4 %.

В противоположность бюрократии западноевропейских стран верхний слой российской бюрократии даже в середине XIX в. имел невысокий уровень управленческой специализации. Большинство ведомств в России управлялось генералами, имевшими иногда отдаленное представление о вверенных в их управление объектах.

Неотъемлемыми чертами российского государственного аппарата при Николае I были волокита, желание безмерно затянуть обсуждение любого вопроса, создать побольше комиссий и утопить в них неугодный проект. Повсеместным явлением было взяточничество. В конце 40-х гг., по данным III отделения, только трое из 50 губернаторов Европейской России не брали взяток: киевский губернатор Писарев как очень богатый, таврический губернатор Александр Муравьев как бывший декабрист, ковенский губернатор Радищев, сын А. Н. Радищева.

В. О. Ключевский так описывал стиль государственного управления в николаевское время: делопроизводство было громоздким и сложным. Размноженные центральные учреждения ежегодно выбрасывали в канцелярии десятки и сотни тысяч бумаг. Каждая бумага должна была пройти множество операций: например, в нижнем земском суде – 26, в Комитете министров – 36, в губернском правлении – 54. Непрерывный бумажный поток лился из центра в губернии, наводнял местные учреждения и отнимал у них всякую возможность обсуждать дела, все торопились «очищать» их. Не исполнить дело, а очистить бумагу – вот что стало задачей местной администрации.

Эти недостатки прекрасно видел и сам Николай I, который дал такую оценку ситуации: «Россией правит не император, а столоначальники». Чиновники использовали свои методы давления на царя: обычной характеристикой справок и докладов на имя Николая I были содержащиеся в них постоянные намеки (в качестве выводов) о возможности «народного топора» или «дворянского ножа».

Николай I понимал необходимость преобразований, в частности в аграрной сфере. Уже в 1826 г. им был учрежден Секретный комитет для разбора бумаг Александра I и пересмотра системы государственного управления. Именно этот Секретный комитет выработал проекты преобразований центральных и губернских учреждений, закона о сословиях.

Важнейшей особенностью государственного управления в России в первой половине XIX в. стало создание особых секретных органов – временных комитетов для решения различных вопросов.

Местное и губернское управление

Местные учреждения занимали значительное место в системе государственных учреждений. С созданием министерств местные государственные учреждения были закреплены за соответствующими министерствами. В результате соединения близких по функциям и назначению министерств – как центральных исполнительных органов – с подчиненными им местными учреждениями возникли ведомства, характерной чертой которых было четкое вертикальное управление. Появились и определенные формы ведомственных связей, которые заключались в том, что в центральном аппарате производились назначение и увольнение высших местных чиновников подведомственных учреждений, из центрального аппарата в подведомственные учреждения рассылались циркуляры, распоряжения, приказы и другие акты ведомственного управления, существовала система внутриведомственного контроля за исполнением этих документов, стали печататься ведомственные издания. Усилению ведомственного управления противостояло желание местных властей подчинить себе все местные учреждения.

В первой половине XIX в. в административном отношении Россия делилась на села (самый мелкий объект управления), волости, станы, уезды и губернии. Города также были особым объектом управления.

Практика местного управления в первой половине XIX в. развивалась по пути дальнейшего усиления власти губернатора как высшего правительственного чиновника в местных административных органах власти. За этот период увеличилось общее число губерний (с 48 до 52) и число губерний, возглавляемых генерал-губернаторами.

Должность генерал-губернатора вводилась там, где местная специфика требовала значительной власти, самостоятельности в принятии решений и оперативности в действиях, т. е. в столицах и на окраинах Российской империи. В других губерниях эта должность вводилась эпизодически, в соответствии с обстоятельствами. Генерал-губернатор осуществлял надзор за всеми гражданскими, а нередко и военными учреждениями вверенной ему территории. Полномочия и функции губернаторов как глав местных администраций были исключительно широки, губернатор обладал всей полнотой административной власти в губернии. В его компетенцию входил надзор за полицией, тюрьмами, рекрутскими наборами, проведением социальных программ, благотворительной деятельностью. Он курировал хозяйственные дела, такие, как сбор налогов, ход выполнения натуральных повинностей, председательствовал при продаже откупов.

В Финляндии, Прибалтике, Сибири, а также в Петербурге и Москве возглавляли управление также генерал-губернаторы. В состав генерал-губернаторства входило несколько губерний.

Во главе губерний стояли назначенные царем губернаторы. Им подчинялись все государственные учреждения, находившиеся на территории губернии. В их ведении были воинские части местных войск. Губернаторы подчинялись Министерству внутренних дел. В некоторых губерниях вместо гражданских назначались военные губернаторы. Иногда в губерниях были военный и гражданский губернаторы.

Все суды губернии фактически зависели от губернатора: он утверждал кандидатуры выбранных судей, мог вмешиваться во все стадии судопроизводства, утверждал решения многих уголовных дел.

Сами же губернаторы были фактически бесконтрольны, несмотря на существование формального контроля их деятельности со стороны высших государственных учреждений – Сената, Министерства внутренних дел, Комитета министров.

В каждой губернии, как и прежде, при губернаторе существовало губернское правление, состоящее из трех-четырех человек, задачи которых сводились к обсуждению и решению «общих дел». В его состав входили губернатор в качестве председателя, вице-губернатор, советники и асессоры.

Местными органами финансового управления в губерниях были казенные палаты. Они производили раскладку налогов и осуществляли надзор за их поступлением, ведали питейной и соляной монополиями. Во главе казенных палат стояли вице-губернаторы, а с 1845 г. – председатели казенных палат.

Все исполнительные дела вела канцелярия губернского правления, в структуре которой, начиная с 1824 г., было четыре отделения. Первое отделение заведовало обнародованием законов и постановлений, контролировало движение дел, занималось подбором кадров; второе – следило за исполнением дел по «охране веры, благочестия и добрых нравов»; третье – вело наблюдение за проживающими в губернии поднадзорными, а также контролировало состояние мостов, дорог, почты и медицинских учреждений. Четвертое отделение курировало финансовые вопросы, такие, как строительство казенных зданий, развитие сельского хозяйства, промышленности и торговли.

Поток дел, проходивший через губернское правление, был огромен: ежедневно губернатор должен был подписывать порядка 270 бумаг.

Губернии делились на уезды, во главе которых стояли нижние земские суды. Земский суд состоял из выборных лиц. Возглавлял его исправник. В состав суда входили 4–5 дворянских заседателей и несколько заседателей от государственных крестьян. С 1837 г. исправник стал назначаться губернским правлением, введены должности становых приставов, также назначаемых.

Управление городами было сосредоточено в руках городничих и управ благочиния.

Уезды делились на волости. Волостью управляло волостное правление в составе волостного головы, старост и писаря.

Полицейское управление

Важнейшим элементом исполнительного аппарата местной администрации была полиция. Она подразделялась на местную и городскую, специальных губернских полицейских органов не было, и объединяющим органом всей полицейской системы выступал сам губернатор.

В Петербурге и Москве полицию возглавляли обер-полицмейстеры. В остальных губернских городах во главе управы благочиния стояли полицмейстеры. Каждый губернский город делился на части, которыми ведали частные приставы.

Задачи частей сводились к охране порядка на своей территории, надзору за трактирами, гостиницами и ресторанами, устройству в дома призрения подкидышей; при частях всегда находились врачи и акушерки. Здесь же наказывали (пороли) провинившихся. Части подразделялись на кварталы – самую низшую исполнительную инстанцию, во главе них стояли квартальные надзиратели, которым подчинялись полицейские и будочники.

В 1837 г. была проведена реформа полицейских органов. Полицейская сеть распространилась на сельские районы страны, низшей полицейской должностью стала должность станового пристава. В сельской местности также существовала сельская выборная полиция – сотские и десятские, а также вотчинная полиция помещиков. Все эти структуры работали согласованно.

Уездную полицию возглавлял исправник, который избирался на три года уездным дворянством. При нем существовал земский суд, в состав которого входили заседатели от дворян, а с 1837 г. – и от государственных крестьян.

В первой половине XIX в. в России не существовало строгого разделения функций между полицией и судом, полиция также проводила свое дознание и имела право судить в «маловажных полицейских вещах».

В структуре полицейских органов губернских и столичных городов имелись управы благочиния, при которых функционировали гауптвахты, долговые тюрьмы и полицейские архивы. Кроме того, начиная с 40-х гг., создаются врачебно-полицейские комитеты, на которые возлагался контроль за публичными домами и «тайно промышляющими женщинами».

В начале XIX в. в России созданы жандармские части, которые в 1826 г. объединены в отдельный корпус жандармов. Он был разделен на 5, а позднее на 8 жандармских округов, которые, в свою очередь, делились на отделения. Каждое отделение объединяло 1–2 губернии.

Первые жандармские чины и части появились в 1815 г. в армии и выполняли функции военной полиции. К середине XIX в. на местах существовали губернские жандармские управления, в губернских, портовых городах и крепостях – городские команды жандармов.

В первой половине XIX в. в России была также создана сеть тюрем: политические (для совершивших государственные преступления), монастырские (церковные преступления), общеуголовные тюрьмы для всех прочих преступников, которые находились в ведомстве Министерства внутренних дел.

Общеуголовные тюрьмы находились в каждом городе. В Сибири в этот период сформировалась система каторжных тюрем, а по пути к ним – этапы и полуэтапы. К числу тюрем также относились работные и смирительные дома. Среднегодовое количество заключенных в середине XIX в. в России составляло примерно 300 тыс. человек.

Значительная часть местных органов власти подчинялась Главному жандармскому управлению, основная задача которого была аналогична полицейским органам – обеспечивать общественный порядок.

Сословные учреждения. Финансовые и административно-хозяйственные органы

Определенную роль в местном управлении играли сословные учреждения. Дворянские собрания действовали на протяжении первой половины XIX в. Губернский предводитель дворянства формально был вторым лицом в губернии после губернатора. Однако фактическое значение выборных дворянских органов было невелико (за исключением влиятельных Московского и Петербургского дворянских собраний).

Более влиятельной была Шестигласная дума – исполнительный орган городского самоуправления: она руководила выборами должностных лиц городского сословного управления, определяла размеры их жалованья, утверждала городской бюджет, заботилась о продовольственном снабжении города, проводила раскладку налогов, осуществляла выдачу паспортов, следила за состоянием городских казенных зданий и т. д.

В первой половине XIX в. существовал довольно значительный финансовый и административно-хозяйственный аппарат на местах, распределенный по ведомствам.

Основными финансовыми учреждениями в губерниях были казенные палаты, а в уездах – казначейства, которые вели учет всех прямых налогоплательщиков губернии и предоставляли соответствующие данные в Министерство финансов или в Сенат.

Казенные палаты занимались раскладкой на население земских повинностей и контролировали их исполнение, вели учет доходов и расходов в губернии и уездах, наблюдали за поступлением прямых и косвенных налогов. Казначейства осуществляли прием и хранение денежных средств, организовывали денежные выдачи, в том числе ежемесячное жалованье чиновникам. С 1817 г. при казенных палатах существовали отделения питейных сборов, которые заведовали казенными магазинами по торговле вином, осуществляли контроль за вино куренными заводами и винными откупами.

В 1837 г. в связи с созданием Министерства государственных имуществ, в чьи функции входило управление государственными землями и государственными крестьянами, которых насчитывалось 9 млн душ мужского пола, были учреждены соответствующие местные органы: в губерниях – палаты государственных имуществ, в округах (один округ включал два-три уезда) – окружные управления, в сельской местности – сельский сход, сельское управление, сельская расправа, волостной сход и волостное правление.

В состав палаты государственных имуществ входили советники, асессоры, губернский лесничий и землемер. Палата выполняла хозяйственные функции: продажу незаселенных государственных земель, их обмен, сдачу в аренду и т. д.

Сельские и волостные расправы были органами сословного гражданского и уголовного суда для государственных крестьян. Сельскую расправу возглавлял сельский старшина, которого избирал сельский сход; кроме него в состав расправы входили два избираемых заседателя. Делопроизводство в сельской расправе вел сельский писарь. В компетенцию сельских расправ входили мелкие уголовные дела. Приговоры, которые она выносила, ограничивались конфискацией краденых вещей, небольшими денежными штрафами, присуждением к общественным работам сроком до шести дней, наказанием розгами до 20 ударов. При сельской расправе имелась тюрьма. Аналогичным образом организовывались и волостные расправы, их полномочия были чуть шире.

Управление на местах удельными землями, которые принадлежали императорской семье, осуществлялось удельными конторами. Во главе конторы стоял управляющий. Контора состояла из трех столов: хозяйственного (который управлял крестьянами), счетного (для ведения учета доходов) и судного (собирались сведения о делах удельных крестьян в судах).

Удельным конторам подчинялись сельские приказы, возглавляемые головой. Он выбирался удельными крестьянами на три года. Численность удельных крестьян накануне 1861 г. не доходила до 1 млн душ мужского пола.

Гораздо многочисленнее были помещичьи крестьяне: в середине XIX в. их насчитывалось около 11 млн душ мужского пола. Ими по своему усмотрению управляли помещики.

Управление крестьянами

За время царствования Николая I по крестьянскому вопросу было создано девять секретных комитетов и издано около 100 указов.

Предпринимались следующие меры по решению крестьянского вопроса. Было запрещено продавать крепостных крестьян без земли, крепостных крестьян с разделом семьи и возмещать долг крепостными крестьянами с отрывом их от земли.

В 1837–1841 гг. П. Д. Киселевым была разработана реформа государственной деревни. Подготовка реформы сосредоточилась в специально созданном для этой цели V отделении Собственной Его Императорского Величества канцелярии. Государственная деревня была изъята из ведения Министерства финансов и передана во вновь созданное Министерство государственных имуществ, возглавил которое П. Д. Киселев.

По этой реформе государственные крестьяне были превращены в юридически свободных землевладельцев. Их земельные наделы были значительно увеличены. Для управления государственной деревней создавались казенные палаты, в уездах – казенные округа. Вводилось крестьянское самоуправление. Упорядочивались повинности крестьян.

Чтобы избежать малоземелья, было предпринято переселение крестьян на новые земли. Предусматривалось учреждение школ, больниц, ветеринарных пунктов. В западных губерниях ликвидировалась практика сдачи казенных имений в аренду частным лицам.

Второй этап задуманной Киселевым реформы, предполагавший медленную эволюцию помещичьей деревни в сторону постепенного ограничения крепостного права вплоть до его отмены, не был осуществлен. После обсуждения проекта дальнейших преобразований в Секретном комитете, состоящем из землевладельцев, все антикрепостническое содержание реформы было сведено на нет. Дальнейшие меры были настолько осторожными, что их результат нисколько не отразился на реальном положении крепостных крестьян.

– 1842 г. – Указ об обязанных крестьянах. В основу Указа был положен принцип добровольного согласия между помещиком и крепостными. Крепостной крестьянин мог получить личную свободу от помещика, а также землю, но не в собственность, а только в пользование, за которое был обязан выполнять те же феодальные повинности, которые не могли быть, однако, увеличены по желанию помещика.

– 1847 г. – новый указ дал право крепостным крестьянам при продаже имения помещика за долги выкупиться на волю за ту же цену, которая устанавливалась на торгах. Выкупившиеся таким способом крестьяне зачислялись в разряд государственных крестьян.

– 1847 г. – проведена инвентарная реформа на окраинах страны. Правительство осуществило точную фиксацию крестьянских повинностей, которые не могли быть увеличены помещиками.

Укрепление дворянского сословия

Правительство стремилось приостановить процесс дробления дворянских имений, разорения дворянских родов и предпринимало меры для укрепления позиций дворянского сословия. Важную роль в этом сыграли Закон 1832 г. и Указ 1845 г.

Закон 1832 г.

Для ограничения проникновения недворян в дворянское сословие вводились две новые привилегированные категории:

1) почетные потомственные граждане (дети личных дворян, церковнослужителей, крупные капиталисты, купцы 1-й гильдии, ученые, художники, интеллигенция);

2) почетные личные граждане (низшие гражданские чиновники, люди с высшим образованием, дети церковных служителей без образования)

Указ 1845 г.

Указ «О порядке приобретения дворянства» поднял планку для получения личного и потомственного дворянства, ранее установленную «Табелью о рангах»: по «Табели» дворянство потомственное давалось с 8-го гражданского чина, личное – с 12-го гражданского, по новому указу соответственно – с 9-го и 5-го чина

Цензура и контроль над образованием

Стремление властей контролировать общественные настроения привело к изданию в 1826 г. Нового цензурного устава, который даже современники прозвали «чугунным». Цензорский надзор был распространен на всю печать, закрывались журналы, следовали аресты авторов. В 1837 г. была установлена параллельная цензура, т. е. повторная проверка уже прошедших первичную цензуру произведений.

Система образования также была поставлена под строгий контроль государства, а круг допущенных к нему резко сокращен. В 1827 г. были изданы указ и специальный циркуляр о запрещении принимать крепостных в гимназии и тем более в университеты.

Школьный устав 1828 г. разделил начальное и среднее образование на три категории:

– для низших сословий – одноклассные приходские училища (чтение, письмо, счет и Закон Божий);

– для средних сословий (мещан и купцов) – трехклассные училища (дополнительно – география, история, начала геометрии);

– для дворян и чиновников – семиклассные гимназии, подготавливающие к университету.

Университетский устав 1835 г. существенно ограничил автономию университетов: университетский совет мог избирать ректора, но утверждал его министр, уничтожался университетский суд, разрешавший ранее внутренние вопросы, был введен строгий полицейский надзор за студентами. Университеты попали в зависимость от попечителя учебного округа, в части округов управление ими передано генерал-губернатору.

Однако экономическое развитие требовало подготовки образованных кадров в различных областях хозяйственной деятельности. В связи с этим был учрежден ряд новых заведений профессионального образования: Технологический, Архитектурный институты, Училище гражданских инженеров, Земледельческий институт и т. д.

Идеи декабристов о государственном устройстве

Ни одно восстание, бунт, крестьянская война или дворцовый переворот не проходили в России до 1825 г. под лозунгом свержения самодержавия. В традиционно самодержавной стране первое выступление против самодержавной власти как таковой возглавили люди, стоявшие близко к этой власти и властью этой не притесненные. Впоследствии их стали называть декабристами. Основные источники движения декабристов:

1. Просветительство зародило в образованной части общества могучее стремление к «всеобщему благу». Невозможность реализовать это стремление породила бунтарей-одиночек, критикующих власть и несправедливости общественного порядка.

2. Российская действительность того времени давала достаточно примеров угнетенного состояния крепостных. «Рабство крестьян всегда сильно на меня действовало», – показывал на следствии П. И. Пестель.

3. Заграничный поход русской армии познакомил русских офицеров с тайными организациями Европы, где царил революционный дух и заговорщицкая тактика. Масонские ложи дали русским революционерам образец и структуру тайной организации с иерархией степеней и информированностью в зависимости от их степени.

4. Патриотический подъем в период Отечественной войны 1812 г. способствовал росту национального самосознания не только у образованной части, но и у других слоев общества.

5. Реформаторская деятельность правительства Александра I была основана на тех же идеях, которые высказывали и декабристы. Обещания конституции наподобие польской, попытки решения крестьянского вопроса, меры в области просвещения давали обществу надежду на улучшение общественного порядка. Когда эта надежда ослабла, революционные организации втайне от правительства, а правительство втайне от общества вырабатывали сходные проекты государственных преобразований.

К идеям декабристов вынуждено было прислушаться даже правительство. По указанию Николая I был составлен Свод показаний декабристов, который имел значение при разработке законов. Идеи декабристов о государственном устройстве были следующие.

В 1816–1818 в Петербурге была создана тайная организация «Союз спасения» (по уставу – «Общество истинных и верных сынов Отечества»). Ее участниками были: полковник Генерального штаба А. Н. Муравьев, гвардейские офицеры Н. М. Муравьев, братья М. И. и С. И. Муравьевы-Апостолы, С. П. Трубецкой, И. Д. Якушкин, П. И. Пестель, всего не более 30 человек.

Все члены Союза спасения подразделялись на три степени: «боляр», «мужей» и «братий», давали клятву на кресте и Евангелии не разглашать тайн общества. Во главе Союза стоял Совет боляр. Целями Союза были: введение конституции, уничтожение крепостного права. Народ должен был получить все необходимое, но из рук дворян-революционеров.

В начальный период своей деятельности члены Союза были заняты подготовкой «просьбы» царю от всего дворянства об освобождении крестьян.

Позднее предполагалось «исторгнуть» конституцию у правительства в момент смены царей: не присягать новому царю, пока он не дарует конституции.

В 1818 г. возник план московского заговора с целью убийства царя, однако ввиду малочисленности сил план был отвергнут, организация распущена и принято решение о создании более широкой организации.

В 1818–1821 в Петербурге была создана тайная организация «Союз благоденствия». Ее участниками были более 200 человек, в том числе участники «Союза спасения». Устав «Зеленая книга» делил Союз на управы, руководство осуществляла Коренная управа из членов-учредителей. Из их числа избирался Совет Коренной управы в составе шести человек. Целями Союза были: формирование общественного мнения, благоприятного для проведения преобразований. В 1820 г. на петербургском совещании Коренной управы большинство ее членов высказалось за республику, достижение республиканской формы правления путем «военной революции», так как страшились пугачевщины и анархии.

Для этого они предполагали создание легальных и полулегальных благотворительных, литературных и просветительских обществ, внедрение на государственную службу своих людей, занятие ими важных постов в армии и гражданской службе. Революционный переворот должен был наступить приблизительно через 20 лет, но срок стал казаться очень долгим. В 1821 г. съезд управ из-за разногласий принял решение о роспуске Союза.

В 1821–1825 на Украине была создана тайная организация «Южное общество». Во главе организации встал П. И. Пестель, ее членами были: С. И. Муравьев-Апостол, М. П. Бестужев-Рюмин, из «Северного общества» – Н. М. Муравьев. Общество состояло из управ и возглавлялось Директорией (Коренной Думой). Ежегодно собирались съезды в Киеве. Программные цели были изложены в «Русской правде» Пестеля.

Единое государство – Пестель был противником федерации.

Установление республики. Высшая законодательная власть принадлежала Народному вечу (500 человек), избираемому на 5 лет. Исполнительная власть у Державной думы, избираемой Народным вечем на 5 лет. Высшая контрольная (блюстительная власть) – у Верховного собора (120 человек). Местные органы власти избирались на 1 год.

Демократические свободы слова, печати, вероисповеданий, неприкосновенность личности.

Уничтожение крепостного права. Вся земля делилась на общественную и частную. Предполагалась и частичная конфискация помещичьей земли.

Установление равенства всех перед законом. Никаких имущественных цензов, единое сословие – гражданское. Гражданские права получали мужчины с 20 лет. Рекрутские наборы заменялись всеобщей воинской повинностью. «Русская правда» должна была служить наказом Временному революционному правительству с диктаторской властью на 10 лет. Все эти цели предполагалось достичь с помощью тактики «военной революции».

1821–1825 в Петербурге была создана тайная организация «Северное общество». Ее участниками были: Н. М. Муравьев, С. П. Трубецкой, Е. П. Оболенский, К. Ф. Рылеев, В. Ф. Раевский, М. Ф. Орлов, И. И. Пущин. Общество состояло из управ-отделений во главе с Думой, состоящей из трех человек. Программа общества была изложена в «Конституции» Никиты Муравьева.

Федеративное устройство из 14 держав и 2 областей со своими столицами и самостоятельным управлением. Столицей должен был стать Нижний Новгород, переименованный в Славянск.

Конституционная монархия. Высший законодательный орган федерации – двухпалатное Народное вече (верхняя – Верховная дума и нижняя – Палата представителей народных). Избирались сроком на 6 лет, 1/3 депутатов переизбиралась 1 раз в 2 года. Законодательные органы держав – державные двухпалатные вече. Исполнительная высшая власть федерации – у императора, в державах – у державного правителя и совета, назначаемого на 3 года Державным вечем. Высшим судебным органом федерации становилось Верховное судилище, в державах – Державное судилище.

Избирательные права находились в зависимости от имущественного ценза.

Крепостное право отменялось.

Демократические свободы слова, печати, передвижений, вероисповеданий, неприкосновенность личности. Все эти цели предполагалось достичь также с помощью тактики «военной революции». Решить вопрос о форме государства после революции должно было Учредительное собрание.

Кодификация законов и реформирование судебной системы

Практически сразу же после вступления на престол по распоряжению Николая было сформировано II отделение Канцелярии для систематизации и публикации законов Российской империи. Руководителем кодификационных работ царь назначил М. М. Сперанского.

Сперанским был составлен план работ не только по кодификации прежнего законодательства, но и по частичному его улучшению и обновлению.

Обширная архивная работа была проделана Сперанским за 6 лет. Впервые все обилие законов, начиная с 1649 г., было собрано по архивам, переписано с учетом современных языковых норм, разбито по разделам и отраслям права. Результатом этой работы явилось издание 45 томов «Полного собрания законов Российской империи» и 15 томов «Свода законов Российской империи». По мысли Сперанского, «Собрание» и «Свод законов» должны были стать основой для создания нового Уложения. По ряду причин замысел Сперанского не был осуществлен, третьему этапу суждено было долго оставаться нереализованным.

Однако проделанный Сперанским грандиозный труд в дальнейшем послужил основой для последующих реформаторов.

В этот период определенной реформе подверглась и судебная система. Высшей судебной инстанцией России первой половины XIX в. являлся Сенат. В 1802 г. было учреждено Министерство юстиции, ведавшее личным составом судебных учреждений, организацией новых судебных органов, надзором за их деятельностью.

В первой половине XIX в. были упразднены следующие судебные органы, созданные Екатериной II: верхние земские суды (для дворян), верхние и нижние расправы (для государственных крестьян) и губернские магистраты (для мещан).

В губерниях действовали палаты уголовного и гражданского суда. Они рассматривали дела всех сословий. Палаты уголовного и гражданского суда являлись апелляционной инстанцией для дел, рассмотренных в уездных и городских судах, а также первой инстанцией по делам о должностных преступлениях, совершенных дворянами, о поджогах и др.

В каждой губернии существовали совестные суды для рассмотрения дел о преступлениях несовершеннолетних и умалишенных. В этих судах рассматривались и гражданские дела, в частности имущественные споры между родственниками. Совестные суды ставили своей целью привести стороны к примирению. Сторона, недовольная решением совестного суда, могла обратиться в обычный суд.

Низшими судами в уездах были сословные, уездные суды (по делам дворян и государственных крестьян), а в городах – городовые магистраты и ратуши (по делам купцов и мещан).

Во всех крупных городах, а иногда и в каждой части города действовали торговые словесные суды. Они рассматривали споры между торговцами по поводу векселей, счетов и т. д. Апелляционной и ревизионной инстанцией для словесных судов являлись городовые магистраты.

В ряде крупных городов были созданы коммерческие суды, рассматривавшие вексельные и маклерские дела, а также дела о несостоятельности. Существовали также ведомственные суды: военные, морские, духовные, крестьянские, волостные, лесные, горные и др.

В России в первой половине XIX в. не было единой судебной системы, сохранялся принцип сословности, а судебные функции выполняли не только суды, но и местная администрация.

Управление присоединенными территориями

Присоединение многочисленных народов к России сопровождалось часто тем, что их территории сохраняли особый правовой режим, элементы государственности, свои этнические черты и местные традиции самоуправления. Однако правители России в управлении окраинными территориями опирались прежде всего на военно-административные меры.

Управление Царством Польским. По решению Венского конгресса 1815 г. большая часть герцогства Варшавского, получившая название Царства Польского, отошла к России.

Польша делилась на 8 воеводств, воеводства – на поветы, а поветы – на гмины. Во главе воеводств стояли воеводы, поветы управлялись поветовыми старостами, а гмины – войтами. Во всех органах местного управления главную роль играла шляхта. Законодательным органом Царства Польского являлся Сейм, состоящий из двух палат – Сената и Посольской избы. Члены Сената назначались царем, а члены Посольской избы избирались шляхтой и городскими общинами. Сейм избирался на 6 лет и должен был созываться один раз в 2 года.

Александр I предоставил Польше особый статус, она управлялась на основе конституции. По конституции император России являлся одновременно и наследственным королем Польши. Для управления Польшей царь назначал своего наместника.

При наместнике Царства Польского состоял Государственный совет, обладающий административными функциями. Наместнику также подчинялись министерства (военное, внутренних дел, юстиции, финансов, просвещения, духовных дел). Царству Польскому предоставлялось право иметь свою армию.

После подавления польского восстания 1830–1831 гг. была проведена реформа управления Польшей. Упразднялись Сейм и Государственный совет, министерства были заменены комиссиями, польская армия была также упразднена. На территории Польши размещались русские войска, находящиеся в подчинении наместника. Несколько позже воеводства были переименованы в губернии, а поветы – в уезды.

Управление Финляндией. Великое княжество Финляндское было присоединено к России в 1809 г. после войны со Швецией. Царское правительство предоставило Финляндии особый правовой статус, утвердив прежнюю финляндскую конституцию. Русский император являлся одновременно великим князем Финляндским. Он стоял во главе исполнительной и судебной власти, обладая правом утверждения законов.

Законодательным органом Великого княжества являлся Сейм. Для управления Финляндией Сейм в 1809 г. избрал Правительственный совет Великого княжества Финляндского в составе 12 членов. Однако фактически управление Финляндией находилось в руках генерал-губернатора, назначаемого царем.

В 1816 г. Правительственный совет был переименован в Императорский Финляндский сенат, ведавший административными и судебными делами. Финляндия была разделена на 8 губерний, во главе которых стояли губернаторы, подчинявшиеся генерал-губернатору. Значительную роль в местном управлении играло шведское дворянство, имевшее свое корпоративное устройство.

Со временем царское правительство стало несколько ограничивать права Финляндии. Все большее значение приобретал статс-секретарь по финляндским делам, находившийся при царе.

Управление Бессарабией. В первые годы после присоединения (1812–1828) в Бессарабии сохранялось прежнее административное устройство. Новый закон 1828 г. (Учреждение для управления Бессарабской областью) отменил наместничество, и в Бессарабии была введена общерусская административная система.

Для ее управления в 1813 г. были опубликованы Правила временного правления Бессарабией, согласно которым всеми делами внутреннего управления краем ведал гражданский губернатор. В 1816 г. была введена должность полномочного наместника.

Управление Грузией. Фактически присоединение Грузии к России состоялось лишь после победы России над Турцией и Ираном в 10-20-е гг. XIX в.

Восточная Грузия была разделена на 5 уездов, в каждом из которых создана управа земской полиции во главе с капитан-исправником из числа русских чиновников и двух заседателей из грузинских дворян. Городами управляли военные коменданты, которые были русскими офицерами. Их помощниками являлись полицмейстеры – представители грузинского дворянства. В 1846 г. Грузия была административно разделена на две губернии (Тифлисскую и Кутаисскую), а губернии – на уезды.

В целом управление Грузией было вверено командиру отдельного Кавказского корпуса, который одновременно был главнокомандующим Грузии. Непосредственное управление Грузии было сосредоточено в Верховном грузинском правлении во главе с царским генералом. Правление делилось на четыре экспедиции (административных дел, казны и экономических дел, уголовную, гражданскую), которые возглавляли русские чиновники.

Управление Северным Азербайджаном и Арменией. В начале XIX в. к России присоединен Северный Азербайджан. Вся его территория была поделена на несколько провинций. Управление провинцией осуществлялось комендантом, назначаемым из числа русских офицеров. Провинции, в свою очередь, делились на магалы, которые управлялись магальными наибами из местных феодалов.

В 1828 г. к России были присоединены Эриванское и Нахичеванское ханства, из которых затем была образована Армянская область. Для управления ею создано областное управление во главе с областным начальником. Область была поделена на округа, возглавляемые окружными начальниками, а округа – на магалы, во главе которых стоял наиб из местных дворян.

Позднее для управления всем Закавказьем царское правительство назначило наместника. Он обладал широкими властными полномочиями в административной, судебной и военной сфере.

* * *

Российская система государственного управления при Александре I становится более четкой и разветвленной, создается система органов вертикального отраслевого управления (министерства заменяют коллегии), усиливаются элементы законности.

В России создается новый высший совещательный орган – Государственный совет, которому была передана значительная часть функций Сената. Однако большинство планов преобразований выполнено не было, а проведенные реформы не имели принципиального характера.

Император Николай I, вступив на трон, вынужден был для стабилизации положения в стране усилить карательные функции власти. Россия была разделена на жандармские округа, при Императорской канцелярии учреждено III отделение, усилен полицейский надзор за печатью, ужесточена сословность образования. Николай I с наибольшей последовательностью оставался верным самодержавию, хотя и допускал либерализм в тех случаях, когда это не подрывало власть. При нем была осуществлена реформа государственных крестьян, посессионные рабочие отпущены на волю, купечеству и духовенству предоставлены привилегии, ограничено дробление помещичьих имений.

Он много и долго работал над вопросом отмены крепостного права, но провести ее не решился. Однако вся его деятельность способствовала подготовке и проведению дальнейших преобразований в России.