Казенин Константин, старший научный сотрудник Инсти тута экономической политики им. Е. Т. Гайдара

Госпрограмма экономического развития Северного Кавказа рискует вызвать напряженность и конфликты в регионе, если создание новых предприятий не будет сопровождаться «программами лояльности» для местного населения

Госпрограмма рискует повиснуть в воздухе

Фото: РИА Новости

В декабре 2012 года правительство РФ утвердило Государственную программу развития Северо-Кавказского федерального округа до 2025 года. Программа общей стоимостью 2,55 трлн рублей держится на двух китах — строительстве социальных объектов и создании новых предприятий. Планируется не только преобразить инфраструктуру Северного Кавказа, но и существенно поменять весь рисунок его экономики.

Из общего объема средств, предусмотренных на программу, 10% будет предоставлено из госбюджета, а 90% должны составить инвестиционные деньги. Среди ожидаемых инвесторов — крупные российские и государственные зарубежные компании, а также выходцы из северокавказских регионов, достигшие серьезных высот в бизнесе.

Эксперты, обсуждавшие программу на стадии ее принятия, уже тогда отмечали: одобряя и пропагандируя создание новых производственных мощностей или, например, туристических объектов на Северном Кавказе, федеральный центр практически не обозначает своей позиции по «очагам предпринимательства», сложившимся там независимо от каких-либо госпрограмм. Последний опыт крупных северокавказских строек позволяет ужесточить диагноз: игнорирование интересов местного бизнеса и местных сообществ в ходе реализации федеральных проектов в СКФО чревато весьма серьезными конфликтами. И программа, по замыслу нацеленная на умиротворение Кавказа, рискует обернуться новым источником нестабильности.

Туман над Домбаем

В конце октября полпред президента РФ в СКФО Александр Хлопонин в сопровождении главы Карачаево-Черкесии Рашида Темрезова посетил горнолыжный курорт Домбай. Он, очевидно, остался доволен увиденным и заявил, что курорт имеет смысл расширять, в том числе за счет увеличения числа горнолыжных трасс. При этом в соседнем ущелье Карачаево-Черкесии уже второй год ведется строительство нового курорта для горнолыжников — Архыза. Возводимый с участием крупной компании федерального уровня, он входит в горнолыжный кластер (один из основных пунктов принятой только что госпрограммы). Архыз, согласно проекту, рассчитан на 21 тыс. туристов. На Домбае разные по вместимости гостиницы (от пяти-шести до ста номеров и более) в совокупности могут принять около 5 тыс. туристов, и в высокий сезон, по крайней мере в выходные дни, Домбай бывает заполнен целиком. Но, чтобы после запуска Архыза туристов хватило на оба курорта, потребуется кратное увеличение общего числа горнолыжников, желающих кататься на Северном Кавказе. Как может быть достигнуто такое увеличение при сохраняющейся в регионе нестабильности, никто из государственных или корпоративных чиновников, имеющих отношение к проекту туркластера, убедительно пока не объяснил.

Если же теперешнее количество туристов окажется размазано между двумя курортами, то для Домбая это будет означать сокращение оборотов бизнеса. Среди владельцев гостиниц на Домбае, рискующих понести при этом ощутимые потери, весьма влиятельные в Карачаево-Черкесии семьи. Домбайский «бизнес-клуб» довольно закрыт (хотя и не ограничен каким-то одним тухумом) и не в полной мере прозрачен для контроля со стороны республиканского руководства. При этом хорошо известно, сколь острыми могут быть в этой республике внутриэлитные конфликты: можно вспомнить и захваты кабинета главы региона в 2004 году, и недавние громкие демарши с взаимными обвинениями в федеральных СМИ. Столь же хорошо известно, насколько легко на Северном Кавказе недовольная часть элиты облекает свой экономический протест в этнические лозунги. Особенно быстро происходит это как раз в западной части СКФО, где тема «национального распределения» ключевых постов во власти, командных высот в бизнесе и т. п. сохраняет актуальность.

Мигранты и пайщики

С конфликтным потенциалом мегапроектов в полной мере столкнулся и Дагестан. Курортное строительство там пока не двинулось дальше макетов, зато уже началось создание крупных сельскохозяйственных латифундий в северной, равнинной части региона. Социальные риски этих проектов в том, что многие из них, по всей видимости, потребуют завоза значительного количества работников. Так, в 2011 году в степном Ногайском районе было анонсировано строительство большого сахарного завода, под плантации предполагалось выделить более 100 тыс. га земли. Проект был в штыки воспринят рядом ногайских общественных организаций, и в конце концов его решили перенести в другое место. Казалось бы, глупо возражать против появления крупного налогоплательщика на своей территории. Однако местные жители быстро определили, что 15 тыс. работников — а именно столько рабочих мест, как было заявлено, сможет обеспечить завод — в районе не найти: при населении в 23 тыс. человек не менее 40% трудоспособных мужчин, по оценкам местной администрации, трудятся в Западной Сибири.

Завоз рабочей силы из других местностей, особенно из других районов Дагестана, на дагестанской равнине всегда чреват очень серьезными социальными и даже политическими осложнениями. Еще в 1960-е годы колхозам и совхозам дагестанских горных районов стали в массовом порядке предоставлять землю на равнине. Статус этой земли (ее общая площадь превышает 1 млн га) сейчас достаточно сложен — она в собственности у республики, официально ее сдают в аренду только хозяйствам, зарегистрированным в горах, но система отгонного животноводства, ради которой земли и предоставлялись, уже практически не работает, и часто земли просто используются для нелегальной застройки.

История с переселением на равнину — спорная, у каждого этноса там своя правда: одни уступили в советское время часть своих земель, другие вложили много труда в их культивацию. Каждую из этих правд сейчас активно защищают этнические общественники, зачастую тесно связанные с различными соискателями власти в регионе. Не случайно многие из них присутствовали на оппозиционном собрании, названном Съездом народов Дагестана, которое проходило в октябре в Москве. Политические протесты этих общественников по земельному вопросу быстро находят поддержку снизу. Сдача в аренду земель, принадлежавших СПК или сельским администрациям, новым крупным хозяйствам идет сейчас в ряде районов дагестанской равнины (в частности, в Кизлярском, Тарумовском). Случается, даже безработные местные жители не идут работать в эти хозяйства, как они сами говорят, «из принципиальных соображений»: они заявляют, что земля, на которой расположились новые арендаторы, должна была быть передана им в качестве паев, но ушла вместо этого «на сторону».

Спортсмены на границе

В том, что поддержке имеющегося на Северном Кавказе бизнеса предпочитают возведение новых предприятий, есть своя логика. Вряд ли можно ждать стратегических инвесторов на Домбае, пока там не решены запутанные земельные вопросы, не проведена до конца инвентаризация имеющегося хозяйства. Точно так же, например, существующие в Дагестане птицефабрики не смогут конкурировать по привлекательности для инвесторов с птицефабриками, строящимися с нуля. И дело не только в масштабе, но и в том, что ряд птицефабрик в районах, окружающих Махачкалу, в постсоветское время были объектом бизнес-войн, в том числе прямого силового противостояния. О чаемой инвестором безупречности прав собственности говорить в таком случае не приходится.

Однако с проблемой «силового» происхождения собственности придется иметь дело и при реализации проектов, вошедших в госпрограмму. Ведь все они будут осуществляться не в воздухе, а на земле. Представление о том, что в земельных вопросах на Северном Кавказе вовсе не действуют российские нормы, ошибочны. Например, регистрация прав на землю в целом идет, хотя и небыстро. Однако предыстория установления прав на многие участки, муниципальных границ и т. п. зачастую основана на действиях, не вписывающихся ни в российские законы, ни в традиционные для Кавказа системы регулирования отношений. Вот лишь один не раз применявшийся способ защиты спорных муниципальных границ: глава города или села, желающий застолбить спорную территорию, раздает ее как участки для индивидуальной застройки известным на местном уровне спортсменам (как правило, борцам). Тем самым противоположной стороне посылается сигнал: если хотите отобрать землю, имейте дело с ними. Чем больше земель будет передаваться под стройки госпрограммы, тем больше таких историй будет всплывать на поверхность, и надежда конфликтующих сторон на получение компенсации за изымаемую под проект землю будет давать новый импульс противоборству.

Что делать?

Из всех этих проблем, конечно, не следует, что в регионах СКФО не надо строить новых предприятий. Вопрос о создании там рабочих мест не теряет актуальности, поскольку в ближайшие годы во взрослую жизнь будут выходить северокавказцы, родившиеся в разгар кавказского беби-бума. Однако для того, чтобы вместе с новыми предприятиями не возникали новые конфликты и напряженность, необходимо изменить существующую процедуру подготовки проектов.

Во-первых, нужно максимально обеспечить участие в обслуживании новых предприятий местного населения, тем самым увеличив его лояльность госпрограмме. В случае с курортами, например, это могут быть продуктовые поставки. Если речь идет о крупных сельскохозяйственных «латифундиях», ожидать массового трудоустройства туда местного населения не приходится, по крайней мере в тех районах, где много народу работает «на северах»: зарплата сельхозрабочего пока несопоставимо ниже того, что можно заработать в Тюменской области или Югре. Но какие-то подряды для местных жителей, хотя бы в ходе строительства, предложить можно, и важно, чтобы потом перед ними не образовалось задолженности, как это было, например, при возведении Ботлихского военного городка в Дагестане.

Во-вторых, на стадии подготовки проектов важно привлечь к их обсуждению глав местного самоуправления. Северный Кавказ отличается тем, что среди муниципальных руководителей много авторитетных для местного социума людей. Если главы районов вовлечены в региональные схемы «потребления госбюджета», то главы сел из них обычно исключены, и их основной ресурс — именно в защите интересов своих избирателей. Поэтому их участие в обсуждении даст предстоящим стройкам определенную легитимность в глазах местного населения.

Таких шагов, конечно, будет недостаточно для того, чтобы исключить негативные побочные эффекты реализации госпрограммы. Но осуществив хотя бы их, ответственные за программу лица продемонстрируют, что имеют базовый «набор компетенций» для работы на Северном Кавказе. Этот набор выходит далеко за рамки умения представить проект на инвестиционном форуме или с помпой заложить первый камень фабрики — не оповестив местных жителей о том, какая часть их земель будет под нее отдана.