Сергей Сумленный

Немецкие политики готовы пересмотреть основы федерализма и существенно изменить перераспределение денег между богатыми и бедными федеральными землями. Сегодняшняя система дотаций заставляет три богатейшие земли страны делиться финансами с 13 регионами

Фото: Сергей Жегло

«Перераспределение денег между регионами достигло объема, который мы в Баварии не можем больше выносить. Система межрегиональных субсидий находится в катастрофическом состоянии и не может дальше функционировать», — выступая перед журналистами в Висбадене, премьер-министр федеральной земли Бавария Хорст Зеехофер боевого настроения не скрывал. На совместной пресс-конференции главы двух богатейших регионов Германии (Баварии и Гессена) заявили о подаче иска в конституционный суд страны. Политики требуют кардинально пересмотреть существующую систему денежных трансфертов между богатыми и бедными регионами страны.

Социальный федерализм

Система межрегиональных субсидий, или, как она называется в Германии, «выравнивание земель», — одно из основных следствий применения немецкой идеи социальной солидарности с принципами федерализма. С одной стороны, все 16 регионов ведут достаточно независимую финансовую политику, обладают правом сбора многих налогов, самостоятельно формируют свои бюджеты и могут решать, сколько денег получат местные университеты и научные центры или сколько средств пойдет на постройку новых шоссейных дорог. С другой — на богатых регионах лежит обязанность вносить значительные средства в общую кассу поддержки более бедных территорий. Так сглаживаются диспропорции в уровне жизни в разных частях страны, более бедные регионы получают возможность улучшать инфраструктуру и подтягивать свои вузы до высоких национальных стандартов.

Система выравнивания уровня регионов работает в Германии с 1950 года (тогда действовала только на западе страны), но наиболее активно она работала в последние 22 года: из 140 млрд евро межрегиональных трансфертов, прошедших через систему за 63 года ее существования, 131 млрд был прокачан с 1990-го по 2012 год. Такой стремительный рост объема платежей раздражает регионы-доноры.

Все три донорских региона расположены на западе страны, а значит, страдают еще и от трансфертных платежей в поддержку восточных федеральных земель (в рамках этой дополнительной программы выравнивания уровня регионов с запада на восток было перекачано еще около 1 трлн евро; а упорное продление федеральными властями программы загнало некоторые города западных регионов, например Вупперталь, в глубокую долговую яму).

Деньги на ветер

С точки зрения земель-плательщиков, основная проблема существующей системы заключается в том, что перераспределение денег не помогает подтянуть бедные регионы к уровню богатых. Наоборот — разрыв между регионами-донорами и регионами-реципиентами лишь усиливается. Так, если в 2005 году Берлин (являющийся отдельным регионом) получил в рамках перераспределения средств между федеральными землями 2,5 млрд евро, то в 2012-м сумма дотаций, полученных немецкой столицей, составила 3,3 млрд евро, или около 1 тыс. евро на каждого берлинца. Иными словами, рост объема субсидий превысил за семь лет 30%.

Редеют и ряды доноров. Так, если в 1997 году донорами были шесть федеральных земель (Бавария, Баден-Вюртемберг, Гамбург, Гессен, Нижняя Саксония и Шлезвиг-Гольштейн), то уже в 1998-м число экономически здоровых регионов сократилось до пяти, в 2010-м — до четырех, в прошлом году весь груз экономической поддержки бедных земель лег на три федеральные земли — Баварию, Баден-Вюртемберг и Гессен. Резкий рост нагрузки на экономически здоровые регионы заставляет их лидеров задаться вопросом, насколько разумна существующая модель региональной взаимопомощи. «Мы хотим быть солидарными. Но мы не хотим, чтобы из нас вытягивали деньги таким непристойным способом. Граждане нашего региона имеют право на то, чтобы их налоги в первую очередь шли на нужды той части страны, в которой они были заработаны», — заявил в Висбадене премьер-министр Гессена Фолькер Буффье .

Формально одна из главных причин критики современного положения дел заключается в том, что постоянный поток денег, приходящих в бедные регионы, развращает местных политиков и позволяет им начинать финансирование непродуманных проектов. Наиболее яркий пример такого разбазаривания средств — строительство центрального аэропорта Берлина. Немецкая столица, главный получатель субсидий в Германии, вот уже который год является настоящим посмешищем для всей страны.

Амбициозные планы мэра Берлина Клауса Воверайта заставили его еще в середине 2000-х годов начать строительство центрального берлинского авиационного узла, призванного заменить три существовавших на тот момент аэропорта города. Вначале открытие аэропорта имени Вилли Брандта, рассчитанного на обслуживание 27 млн пассажиров в год, было запланировано на октябрь 2010 года. Затем из-за финансовых проблем оно было перенесено на июнь 2012-го. С тех пор сроки отодвигались последовательно на август 2012 года, апрель 2013‑го, октябрь 2013-го, и сейчас обсуждается, смогут ли власти достроить аэропорт к 2015-му. Стоимость строительства аэропорта, возводимого за счет бюджетов двух дотационных земель (Берлина и Бранденбурга), взлетела за эти годы с 2 до 5 млрд евро, и никто не может гарантировать, что к 2015 году стоимость строительства не вырастет еще больше.

Сепаратизм богатых

Подобные яркие примеры безответственного расходования средств, полученных в рамках межрегионального обмена, конечно, служат важной причиной недовольства земель-доноров. Точно так же, как важной причиной являются предстоящие в сентябре этого года парламентские выборы в стране. Перед каждыми выборами политики традиционно обращаются к теме справедливого перераспределения денег. Реформа федерализма объявлялась правительством Герхарда Шредера перед выборами 2005 года, вопрос финансирования земель вставал и перед выборами 2009-го.

Однако это лишь поверхностные мотивы оживления дискуссии. Подлинные причины недовольства баварских и гессенских политиков лежат гораздо глубже. Протест богатых регионов Германии против субсидирования бедных соседей — это прямое отражение идеологии богатого сепаратизма, распространяющейся в Европе уже не первый год. Много лет ЕС рассматривался политическими элитами Европы как средство сглаживания национализма. Вместо «Европы государств», в которой немцы подозрительно относятся к французам, голландцы недолюбливают немцев, а поляки спорят с чехами о том, кому принадлежит Тешинская Силезия, должна была появиться «Европа регионов», где молодые берлинцы, тосканцы и бретонцы, лишенные национальных предрассудков, проходят обучение по программе бакалавриата в Университете Стокгольма и общаются друг с другом по-английски или на другом ситуативно выбранном языке, а если и спорят о чем-то, то только о различиях региональных кухонь.

Идиллическая картина «Европы регионов», однако, достаточно быстро в реальности оказалась куда более жесткой. Вместо братства европейских регионов граждане, все больше осознающие себя жителями региона, а не страны (многолетнее отсутствие пограничного контроля и наличие единой валюты поддерживают иллюзию исчезновения национального государства — по крайней мере, на видимом горизонте жизни граждан), испытывают совсем другие чувства. «Когда мне говорят, что немцы кормят Грецию, я знаю, что это вранье. Нет, это не немцы кормят Грецию. Это я, гессенец, кормлю 13 федеральных земель Германии, а заодно — через федеральный немецкий бюджет — и Грецию. Поэтому мне не так уж важно, сколько денег уйдет грекам — в Берлин и Саар уйдет все равно больше», — признавался корреспонденту «Эксперта» в частном разговоре обеспеченный франкфуртский банкир.

В ситуации, когда идеями регионального эгоизма заражаются даже самые образованные слои населения, сепаратизм богатых становится темой, которую можно успешно продать. В августе прошлого года известный баварский журналист и политолог Вильфрид Шарнагль выпустил книгу под провокационным названием «Бавария может справиться и в одиночку: Речь в пользу создания собственного государства». Для наглядности книга была оформлена в цветах баварского флага, свисающего на фоне государственного шлагбаума с баварским гербом. Шарнагль, один из авторитетных политиков баварской консервативной партии ХСС, член управляющего совета партийного Фонда имени Ханнса Зайделя, всего лишь произнес вслух идею богатого региона, ищущего способ сократить свои расходы на содержание менее удачливых соседей. Экономически успешная бельгийская Фландрия точно так же мечтает отделиться от бедной Валлонии, как богатая Каталония — от остальной Испании. А в Италии более успешный, чем соседи, Южный Тироль с ностальгией вспоминает времена, когда он был свободен от итальянского владычества.

В любом из подобных конфликтов краеугольный камень дискуссии — чувство ущемленной справедливости. Собственно, несправедливое перераспределение средств является основой любой сложной системы: точно так же, как налоги перераспределяются от более богатых к более бедным гражданам, они перераспределяются и от богатых к бедным регионам. Обычно люди готовы терпеть такое положение дел — если бремя донорства несет достаточно широкий слой граждан и положительные результаты этого донорства очевидны. Однако когда круг доноров становится слишком узким, а объем платежей только растет, моральное оправдание системы перераспределения оказывается все более шатким. Тысяча евро в год на каждого берлинца, выплачиваемая богатыми землями на протяжении 20 лет, оказалось достаточным основанием для того, чтобы поставить под сомнение нынешний немецкий федерализм — и вместе с ним идею социального общества всеобщего благоденствия.

Берлин

График 1

По итогам послежних 22 лет чистыми донорами были лишь пять федеральных земель...

График 2

...а в 2012 году уже лишь три земли были чистыми донорами