Слишком настойчивое намерение Федеральной антимонопольной службы еще жестче контролировать малый и средний бизнес может привести к тому, что ведомство вовсе лишат полномочий регулирования этого сектора экономики

section class="box-today"

Сюжеты

Бизнес и власть:

Вызов возвращения государства

Осторожный Шерлок Холмс

/section section class="tags"

Теги

ФАС

Бизнес и власть

Экономический потенциал регионов

Политика в регионах

Промышленность

Эффективное производство

/section

Еще на рубеже XIX и XX веков выдающийся русский экономист Иван Янжул по заказу российского правительства съездил в Соединенные Американские Штаты и написал книгу о картелях и синдикатах Америки. Сегодня, когда монополизм считается одним из главных препятствий развитию экономики, трудно себе представить, что целью поездки было ознакомление с механизмами организации рынка, позволяющими стремительно развивать национальное хозяйство молодых США. В частности, Янжул описывает опыт синдиката пивоваренных компаний, которые благодаря объединению смогли противостоять давлению со стороны поставщиков сырья и быстро развить свою индустрию в отдельно взятом штате.

figure class="banner-right"

figcaption class="cutline" Реклама /figcaption /figure

Этот пример важен, чтобы понять: борьба с монополиями — это явление, привязанное к вполне определенным временам и отраслям. Одно дело, когда речь идет о развитом рынке с большими компаниями вроде сырьевых или железнодорожных гигантов Америки 1930-х или России 2000-х, и совсем другое, когда речь идет о развивающемся бизнесе. Даже если он стремится договориться с себе подобными, он вовсе не ущемляет интересы потребителей. В большинстве случаев им движет не корысть, а необходимость заработать большую маржу, которая будет вложена в развитие рынка. Потребитель от этого только выигрывает. У нас сегодня идет борьба за возвращение развивающихся экономик к этой норме. Антимонопольное регулирование должно перестать мешать развиваться рынку и конкуренции, как ни парадоксально это звучит.

Минэкономразвития завершает общественное обсуждение широко известного «четвертого пакета» поправок в закон «О защите конкуренции», который теперь, впрочем, называют уже пятым. Именно столько раз перекраивался законопроект, что само по себе указывает на его неоднозначность. Документ четырежды направлялся в правительство и возвращался оттуда, получил множество негативных отзывов со стороны как органов власти, так и экспертных советов. В конце года первый вице-премьер Игорь Шувалов в очередной раз «завернул» проект с резолюцией обязательно согласовать поправки с деловым сообществом. Но даже последняя рихтовка законопроекта не привела к примирению сторон. ФАС по-прежнему утверждает, что готовит едва ли не лучший в мире закон, направленный на развитие конкуренции. Предприниматели имеют прямо противоположную точку зрения: он окончательно убьет конкуренцию, а вместе с ней малый и средний бизнес и инвестиционный климат в стране. Дошло до того, что в Минэкономразвития задумались о том, чтобы вовсе отстранить ФАС от любого контроля над малым и средним бизнесом и реорганизовать службу, лишив ее права законодательной инициативы. Предприниматели восприняли эту идею с восторгом.

Либеральные послабления

У нас многие изменения обсуждают с экспертами и сообществом, но далеко не всегда их мнение учитывается. В этом же случае глава ФАС Игорь Артемьев порой не мог скрыть недоумения: правительство каждый раз безоговорочно требует полного единодушия с основными предпринимательскими общественными объединениями. И надо сказать, что в течение прошлого года многие компромиссы были найдены, причем некоторые послабления предложены и самой ФАС.

Среди основных надо прежде всего назвать обязательное согласование с ФАС создания новых муниципальных и государственных предприятий, что позволит вовремя пресекать возможные злоупотребления чиновников и сделает более доступными для частного бизнеса некоторые ниши, например пассажирские перевозки, социальные услуги и прочее. В первоначальной редакции речь шла о согласовании с ФАС создания всех новых юридических лиц, но от этого ведомство по настоянию бизнес-сообщества отказалось; ограничения же для государственных предприятий бизнесу полезны. Антимонопольщики готовы отказаться от двойных наказаний: наложения оборотного штрафа с одновременным взысканием незаконно полученного дохода, которое на практике так и не использовалось. Они также не против расширить институт предупреждения, то есть давать нарушителям время исправиться и только в случае невыполнения накладывать оборотный штраф.

Наконец, две существенные поправки, из-за которых, в том числе в последний раз, и был отбракован законопроект. После года сопротивления ФАС отказалась от реестра монополистов, которыми признаются все компании, имеющие долю рынка свыше 35%. Этот перечень насчитывал почти 10 тыс. компаний, из которых, по данным Российской академии народного хозяйства и государственной службы (РАНХиГС), 65% — предприятия малого и среднего бизнеса (Игорь Артемьев это до последнего отрицал). И те, кто однажды был признан монополистом, попадали в этот реестр, после чего их можно было призывать к ответу без анализа рынка, то есть без доказательства того, что предприятие имеет доминирующее положение. Понятно, что такой реестр был абсурдом, так как за время, прошедшее после первого антимонопольного иска, у предприятия могло появиться множество конкурентов. Да и вообще, реестр, где основной фигурант — предприятие с оборотом менее 1 млрд рублей, не может быть реестром монополистов.

Немаловажной победой в «Деловой России» считают и отказ антимонопольной службы от идеи ввести обязательную публикацию доминирующими на рынке компаниями правил торговой практики (ПТП). Эта новелла вызвала массу нареканий при первой процедуре оценки регулирующего воздействия. В развитых странах ПТП действуют на добровольной основе и описывают общие ограничения по цене и разделу рынка (в основном для того, чтобы клерки крупных компаний не «мышковали» с клиентами). Но не раскрывают всех принципов принятия управленческих решений, маркетинговых тактик и не диктуют, кому и что можно продавать.

«Тем самым ФАС, по сути, превратилась бы в оператора товарных рынков, регулируя объемы и ценовую политику, — говорит директор по развитию Национального института закупок Алексей Ульянов . — В итоге крупные компании все равно написали бы эти правила так, как им выгодно, и ФАС ничего бы там не поняла, а вот малые предприятия оказались бы беззащитны перед конкурентами. Проще говоря, они не смогли бы вовремя делать скидки в связи с изменением ситуации на рынке или менять цены. Это было бы чистой воды сдерживание конкуренции».

Предполагалось, что ПТП должны будут публиковать и компании, злоупотребившие доминирующим положением, и те, кто подал в ФАС ходатайство по сделке экономической концентрации, то есть вообще ничего не нарушившие. Таковых суммарно, как подсчитали в «Деловой России», могло быть до семи тысяч в год.

Недоступная дискриминация

Но, судя по всему, отказ от требования правил торговой практики — уступка половинчатая, поскольку в проекте поправок сохранена родственная новелла — об установлении правил недискриминационного доступа (ПНД) к продукции компаний, занимающих доминирующее положение на рынке. Правила определяют порядок, сроки заключения договоров на продажу товара, вплоть до правил вывоза, и многое другое, включая ценовой диапазон, который «дискриминатор» должен соблюдать по отношению ко всем покупателям.

Такие правила были применены в тестовом режиме для потребителей «Уралкалия» и «Фосагро». В первом случае внутренние цены на хлористый калий сразу выросли вдвое, притом что мировые остались почти без изменений. Во втором за основу формулы цены на апатитовый концентрат были взяты предложения монополиста, едва не обанкротившие заводы-потребители. Когда они попытались оспорить цены в суде, ФАС почему-то отстаивала интересы «Фосагро». Впрочем, представители крупного бизнеса тоже не в восторге от этой новеллы: «ПНД начисто сотрут и без того уже урезанное начало свободы договора и, по сути, превратят все хозяйственные договоры таких субъектов в договоры публичные, — полагает руководитель направления правовой политики генеральной дирекции “Северстали” Вадим Белов . — Если подобные ПНД не будут включать в себя ценового регулирования, можно только гадать, как вырастет цена таких договоров. А если будут, то хозяйствующие субъекты просто начнут уходить с рынков, подпадающих под действие ПНД, поскольку не смогут по ним работать. Потому что продавать товар придется в определенном ценовом диапазоне, а вот купить сырье для его производства по столь же постоянным ценам они не смогут».

Тревожит предпринимателей и то, что ФАС оставила за собой право возбуждать дела по ущемлению интересов отдельных юридических лиц на основании лишь одной жалобы их конкурентов. Или даже по неофициальному сообщению по электронной почте.

«Получается, кто быстрее добежал до ФАС, кто ближе к ней, тот и будет прав, — говорит член генсовета “Деловой России” Сергей Габестро . — А при этом, вынося решения, ФАС не удосуживается анализировать рынок, чтобы доказать доминирующее положение компании. Это открывает большой простор для коррупции и злоупотреблений, а значит, для нечестной конкуренции».

Не вошли в «пятый пакет» поправок и другие положения утвержденной правительством «дорожной карты»: разрешить любые соглашения компаний с долей рынка менее 20% (кроме случаев картельного сговора и сговора на торгах), отменить согласование при покупке компании среднего бизнеса с активами до 1 млрд рублей — и еще порядка десяти пунктов, снимающих административные барьеры.

Малый бизнес по определению не может быть монополистом, так как пороги входа здесь низкие

Рисунок: Валерий Макаров

Беспокоит бизнес и вмешательство регулятора в договоры мелких продавцов и покупателей. Отсутствие четкого разграничения понятий «картель» и «горизонтальное соглашение» нередко приводит к злоупотреблениям на местах. Например, владельца ларька наказали за «картельное» соглашение с поставщиком сока: в договоре был пункт о том, что покупатель обязуется представить продавцу во избежание демпинга необходимую информацию об объемах проданного товара. Что здесь преступного? А оборотный штраф уплачен.

«Мы согласны с тем, что надо больше анализировать рынки при доказывании антиконкурентных действий, — говорит начальник юридического департамента ФАС Сергей Пузыревский . — В новом пакете поправок мы предложили достаточно мер для снижения административного регулирования малого бизнеса, усиливается контроль за органами власти, которые часто ограничивают конкуренцию».

В итоговый вариант законопроекта ФАС в самом деле вписала обязательность анализа рынка при доказывании нарушений для подтверждения монопольного положения компании. Это тоже уступка деловому сообществу: такая норма приведет к отсечению большого числа ошибочных и неправомерных решений. Однако Минэкономразвития в настоящее время направило в Минюст разгромное заключение о правилах проведения анализа рынков, которыми руководствовалась ФАС. МЭР требует более тщательного анализа, поскольку действующие правила допускают слишком произвольный его порядок. В большой степени это касается определения границ товарных рынков. «В результате границами рынка могут определить один дом, один завод, одну трубу, — поясняет Алексей Ульянов из Национального института закупок. — Разумеется, в границах своего завода производитель окажется монополистом и на него могут наложить оборотный штраф. Что касается уступки ФАС и внесения в законопроект нормы об обязательности анализа рынка, то мы считаем это подвижкой, но не достижением. Поскольку там присутствует оборот “анализ… в необходимом объеме”».

Что конкуренту хорошо, инноватору — смерть

Уступая в традиционных секторах роста, ФАС начинает атаковать инновационный сектор. Ведомство не желает отказываться и от регулирования предпринимателей в сфере использования исключительных прав на результаты интеллектуальной деятельности. Сейчас закон запрещает считать монополистом и привлекать к ответственности обладателя патента на свое изобретение. А Гражданский кодекс позволяет правообладателю самому решать, кому, где и сколько можно использовать его изобретение. Но ФАС почему-то твердо намерена наказывать изобретателей за продажу инновационной продукции по завышенной цене, за ценовые и территориальные соглашения с дистрибуторами и т. д.

Против этой новеллы единым фронтом выступили и предприниматели, и органы власти. Аналитический центр при правительстве России, Экспертный совет при правительстве, Совет по кодификации при президенте РФ, Общественная палата — все в своих заключениях сказали, что такой контроль противоречит Гражданскому кодексу и вообще убьет не народившуюся еще инновационную экономику. В своем обращении к Игорю Шувалову руководители ТПП, РСПП, «Деловой России» и бизнес-омбудсмен Борис Титов говорили, что эта норма противоречит мировой практике ведения бизнеса и рекомендациям ОЭСР и что это приведет к утрате смысла инвестиций в интеллектуальную деятельность.

«Распространение норм Закона о защите конкуренции на отношения по поводу исключительных прав противоречит существу исключительных прав как прав монопольных и обессмысливает их понятие, — считает Вадим Белов из “Северстали”. — Договоренность о том, что приобретатель лицензии на использование изобретения, промышленного образца или товарного знака имеет право продавать соответствующие товары только на определенной территории, не выше определенного количества, обязан либо воздерживаться от конкуренции с правообладателем, его агентами и дистрибуторами, либо поддерживать определенную цену на товар, является нормальной и естественной для области инноваций. С вторжением Закона о защите конкуренции в эту сферу хозяйствующим субъектам придется либо тщательно скрывать подобного рода соглашения, либо вообще отказываться от их заключения, либо заключать их на заведомо невыгодных условиях, либо, наконец, платить штрафы». «Эта новелла существенно снижает привлекательность инвестирования в производство результатов интеллектуальной деятельности», — считает руководитель дирекции по стратегическим исследованиям в энергетике ФГБУ «Аналитический центр при Правительстве Российской Федерации» Александр Курдин .

Однако ФАС, как и прежде, считает, что без контроля за новаторской мыслью конкуренция пропадет. Аргументы, что инновация имеет монопольную природу именно потому, что это инновация, а высокая цена связана с необходимостью окупить затраты на исследования и разработки, на ФАС не действуют. Игорь Артемьев пояснял, что регулирование распространяется не на интеллектуальную собственность, а на товар, который произведен с ее использованием и выведен на рынок. Но сути дела это не меняет, поскольку единственный смысл большинства инноваций именно в выведении их на рынок, а не в хранении в сейфе.

Табу на запреты

«Деловая Россия» предлагает ввести иммунитет на вмешательство ФАС в дела малого и среднего бизнеса. За исключением явных картельных сговоров, «баловства» «дочек» крупных компаний.

«От малого бизнеса давно пора убрать руки, особенно ФАС. Если мы будем продолжать регулировать малый бизнес, указывать ему, где продавать и по какой цене, а еще душить штрафами, он никогда не вырастет в средний и тем более крупный, — уверен Сергей Габестро из “Деловой России”. — Его надо вообще избавить от регулирования, за исключением, конечно, случаев уголовной ответственности, как, например, картельные сговоры».

В ответ на такие предложения в ФАС обычно говорят: как же быть, например, с единственной в поселке котельной или водокачкой, которая является малым предприятием и в то же время монополистом?

«Малый бизнес по определению не может быть монополистом, поскольку пороги для входа здесь низкие, — считает Габестро. — Никто не мешает другому предприятию взять кредит, построить такую же водокачку в поселке и конкурировать за счет более низкого тарифа. Другое дело, что государство должно ему в этом помочь».

«Есть понятие правопорядка, и оно едино для всех, — оппонирует Сергей Пузыревский из юридического департамента ФАС. — Если нельзя вводить в заблуждение потребителя в рекламе, то никому нельзя: ни крупному бизнесу, ни среднему. Монопольное завышение цены тоже недопустимо для всех. Недобросовестная конкуренция в виде соглашений с поставщиком или в чем-то другом вредит другим таким же малым предприятиям — кто их защитит? Вовсе выводить малый бизнес из-под регулирования нельзя».

Видимо, иного мнения придерживаются в Минэкономразвития, где разрабатывают концепцию первоочередных мер социально-экономического развития. Там размышляют о возможном перераспределении полномочий ФАС в отношении малого и среднего бизнеса. Есть также мнение сделать ФАС подконтрольной тому, кто отвечает за развитие малого и среднего бизнеса. «В связи с тем что изменения антимонопольного законодательства затрагивают системные аспекты экономики, носят межотраслевой характер, а также должны увязываться с иными областями регулирования экономики, целесообразно рассмотреть вопрос о передаче основных и координирующих полномочий по разработке нормативно-правовой базы в сфере защиты конкуренции в профильное Министерство экономического развития, — считает Кирилл Писенко , доцент кафедры финансового права Российской академии правосудия. — Полезной была бы передача функции подготовки годового доклада об эффективности антимонопольного контроля и состоянии конкуренции от субъекта антимонопольного контроля субъекту макроэкономического регулирования и разработки государственной политики, аналитики и прогнозирования в сфере экономики, то есть профильному министерству. Эти предложения обсуждались и получили поддержку экспертов в рамках “дорожной карты” по развитию конкуренции».

Дело в шляпе

«Роль ФАС в регулировании малого и среднего бизнеса стоит ограничить хотя бы потому, что сейчас своими решениями она приносит больше вреда конкуренции, чем пользы, — считает старший научный сотрудник РАНХиГС Вадим Новиков . — ФАС не удосуживается доказывать нарушения, путем анализа рынка в том числе. Если анализировать, то окажется, что малое предприятие вовсе не монополист. В итоге слишком много ошибок, что подтверждает наш анализ судебной практики. А ведь антимонопольное законодательство — это сильный антибиотик, предусмотренные штрафы попросту разоряют малый бизнес. По идее, таких дел должно быть не тысячи, как у нас, а не больше десятков или сотен, как в Европе».

По данным РАНХиГС, ФАС России в 2012 году возбудила 55 тыс. дел, из них более 10 тыс. — в рамках Федерального закона «О защите конкуренции». Если учесть, что половина дел возбуждается против органов власти, получается, что ежегодно возбуждается около 5 тыс. антимонопольных дел в отношении бизнеса. В ФРГ, Франции и Великобритании ежегодно рассматривают от двух-трех до 100 дел, в США — 100–150 дел. Но, по оценкам Национальной ассоциации закупок, до 80–90% поступивших в суд дел в отношении находящихся в реестре монополистов были оспорены.

«При этом 56 процентов дел ФАС, которые дошли до суда, возбуждены против малого и среднего бизнеса, — продолжает Вадим Новиков. — По делам, которые до суда не дошли, доля малого бизнеса еще выше — до 80 процентов. И менее двух процентов дел ФАС содержат хотя бы элементарный экономический анализ, то есть 98 процентов дел сомнительны».

«Дело не в размере бизнеса, а в соглашениях, которые, по сути, являются картельным сговором, — говорит Андрей Тенишев , начальник управления по борьбе с картелями ФАС России. — Когда шесть компаний малого бизнеса делят между собой территорию России и каждый становится в своем регионе монополистом и устанавливает высокие цены — разве это развитие конкуренции? А есть еще труднодоступные районы, локальные рынки, куда мало кто согласится везти товар, — и разве можно допустить, чтобы малые предприятия делили территорию? К тому же, если сейчас разрешить соглашения малому и среднему бизнесу, то завтра любой монополист раздробит свой бизнес на 125 предприятий, каждое станет малым — и что тогда?»

Разумеется, есть у антимонопольной службы и образцово-показательные дела в защиту малого и среднего бизнеса. Например, в прошлом году ОАО МОЭСК и «Ленэнерго» были наказаны за нарушения при технологическом присоединении к сетям предпринимателей. Минсельхоз наказан за необоснованные требования по обязательному оформлению ветеринарных сопроводительных документов, администрация Кемеровской области — за антиконкурентные соглашения с крупными операторами подвижных составов (мелкие потеряли бизнес). Досталось и губернаторам Самарской и Пензенской областей за несправедливость к участникам рынка.

Традиционно каждый год в поле зрения ФАС попадает «Газпром» — теперь его обязали закупать трубы не через посредника ООО СЕПТ, а напрямую у производителей. Впрочем, сначала дело почему-то возбудили против самих производителей, но, разобравшись, сделали виновным «Газпром». Правда, говорят, что трубопроизводители не очень-то рады, поскольку СЕПТ, структура Аркадия Ротенберга , умела договариваться с генеральным покупателем о своевременной оплате и других преференциях, а им самим не удается.

«Казус вышел и с делом в отношении “Рено тракс” и 36 ремонтных центров, — рассказывает Алексей Ульянов. — Их обвинили в том, что компания ограничивает число ремонтных центров и запрещает им ремонтировать грузовики других марок. “Рено тракс” вину признала, и ее освободили от ответственности. А владельцы 36 ремонтных мастерских, видимо так и не поняв, в чем их, собственно, обвиняют, заплатили штраф».

Пример показателен тем, что в Европе и США подобное дело не было бы возбуждено, поскольку доля «Рено» на рынке тяжелых грузовиков там составляет 6%. И отменены любые ограничения в отношении дилеров (кроме ценовых), если доля рынка у компании меньше 10% (Европа) и 20% (США). Если бы ФАС согласилась с предложениями «Деловой России» и Экспертного совета при правительстве об установлении подобного порога в 10% или хотя бы в 20% у нас, то автоцентры бы не пострадали.

Но на фоне нескольких десятков крупных и звучных дел жестким контрастом выделяются дела другого рода, которых в разы больше. Уже стал чуть ли не хрестоматийным пример наказания двух ИП за сговор на рынке резиновых аттракционов-батутов (их в Барнауле всего два): они установили единую таксу в 50 рублей. Владелец автомойки ИП Стеклянников из Магадана оштрафован за установление монопольно высоких цен. За пять месяцев он заработал 160 тыс. рублей, расходы производства составили 90 тыс. рублей. То есть его «монопольная» ежемесячная прибыль составила 14 тыс. рублей. А штраф он получил оборотный. Таксист из Костромы оштрафован за оскорбление хлеба. Причина и главная улика — реклама на лобовом стекле «Если в слове “хлеб” сделать пять ошибок, то получится слово “такси”». По словам Сергея Пузыревского, большое количество дел связано с необходимостью следить за выполнением сразу нескольких законов помимо профильного: «О рекламе», «О торговле», «Об электроснабжении» и прочих. На местах, увы, без промашек не обходится.

Возможно, большое число дел — возбужденных, а особенно оспоренных — и дало повод экспертам и чиновникам Минэкономразвития задуматься о перераспределении полномочий ФАС. А с учетом повышенного внимания правительства к «пятому пакету» поправок и многократным требованиям согласовать его с деловым сообществом во избежание избыточного давления на бизнес упорство ФАС в отстаивании дополнительных полномочий может привести и к весьма резким решениям.