Ко второму рассмотрению Государственной Думой РФ проекта федерального бюджета на 1997 год
Уважаемые депутаты!
Ситуация в экономике России осенью нынешнего года складывается близкая к критической. Вместо обещанного начала инвестиций и экономического роста — новая волна спада производства. По официальным данным, спад промышленного производства за 9 месяцев 1996 г. составил 8 %, спад ВВП — 6 % (для сравнения — за весь прошлый год падение как ВВП, так и промышленного производства составило 4 %). Сбор налогов в федеральный бюджет упал до уровня ниже 10 % ВВП (ожидаемое исполнение, даже по расчетам Минфина и Минэкономики, — 9,87 %). Расходы по сравнению 1992 годом сократились ровно вдвое (с 30,18 % от уровня ВВП до 15,86 % по ожидаемому исполнению за 1996 г.). При этом дефицит попрежнему держится на уровне свыше 3 % от ВВП даже по официальным оценкам ожидаемого исполнения бюджета.
Идеологи правительственной экономики обещали в 1996 г. 10-процентный экономический рост. До сихпор все шло по их плану: инфляция вот уже в течение года почти подавлена, политическая стабильность обеспечена победой на выборах президента Ельцина, — словом, все условия, которые по этому замыслу должны были обеспечить выход экономики из депрессии, а госбюджета — из кризиса, налицо. Но результатов как не было, так и нет.
И вот сегодня перед нами проект бюджета-97. Что же это за проект? Как раз когда я готовил это выступление, в печати появился любопытный документ, значительно облегчивший мою задачу: письмо министра экономики Евгения Ясина, адресованное премьерминистру Черномырдину, камня на камне не оставляющее от концепции правительственного проекта бюджета. Министр признает 26 ноября 1996 г. то, о чем буквально почти в тех же словах фракция “ЯБЛОКО” говорила, писала и заявляла ровно за два года до этого, 24 ноября 1994 г., при обсуждении бюджета на 1995 г.:
1. По доходной части бюджета: “Возможности налогообложения сокращаются быстрее, чем падает производство... Борьба за сбор налогов, особенно с массы промышленных предприятий, большей частью уже лежащих на боку, может привести не только к краткосрочному успеху, но и к дальнейшему более глубокому падению. Чем больше такой успех, тем глубже дальнейшее падение (так оно и было до сих пор. — Г. Явлинский).”
2. По расходной части бюджета: “Нужен решительный поворот к промышленному росту на базе структурной перестройки, требующей усилий более энергичных и масштабных, чем просто ожидание момента, когда снизится процентная ставка (абсолютно правильно! — Г. Явлинский)... Прежняя политика балансирования между разными групповыми интересами, уступок и поблажек тем или иным лоббистским группировкам полностью себя исчерпала, и ее продолжение тянет страну в пучину длительной депрессии. Бюджет на 1997 г. отражает именно эту прежнюю политику”.
3. По финансированию дефицита: “...погасив инфляцию не за счет сбалансированного бюджета, а за счет роста государственного долга, мы только отложили инфляцию”.
Что ж, если правительство действительно решило наконец заняться серьезным анализом происходящего, я бы предложил премьер-министру выступить с нижеследующей речью.
Речь Председателя Правительства РФ в Государственной Думе
Уважаемые депутаты!
Сегодня я должен выступить перед вами с весьма трудным для меня и всего правительства заявлением. Речь идет о том, что в течение ряда лет и особенно в последний год мы серьезно ошибались (умышленно обманывали?) относительно состояния экономики и бюджета. К сожалению, новый состав правительства оказался не в состоянии переломить инерцию ошибочного курса и он вновь получил отражение в представленном вам проекте бюджета на 1997 г.
Доходы бюджета. Как это ни тяжело, мы вынуждены признать, что доходная часть бюджета-97 во многом является нереальной. Это связано, во-первых, с тем, что она основана на совершенно нереалистическом макроэкономическом прогнозе. Проект исходит из роста ВВП на 2 % в 1997 г., промышленного производства на 1 % и стабилизации инвестиций. Чтокроме нашего искреннего желания, чтобы так оно и было на самом деле, стоит за этим прогнозом, я сказать вам не могу. Серьезный же анализ показывает, что, в частности, меры, предусмотренные как в доходной, так и в расходной частях бюджета, а также в сфере финансирования бюджетного дефицита, наоборот, со всей неизбежностью приведут к продолжению спада производства, ВВП и особенно инвестиций, о чем я скажу подробно далее.
По собираемости налогов мы в проекте решили поставить едва ли не абсолютный рекорд с 1992 г. — собрать их в размере 15,9 % от объема ВВП (к тому же, как я уже сказал, завышенного). На самом деле принятие такого проекта привело бы к недополучению налогов в размере почти 100 трлн руб. По варианту, принятому согласительной комиссией, налоговые доходы (в процентах от скорректированного прогноза ВВП) сокращены до 12,7 %, но и этот прогноз, видимо, слишком оптимистичен — налоговые поступления должны быть еще на 12 трлн руб. меньше.
С налогами, надо признаться, мы вообще зашли в полный тупик. Прямые налоги в виде настоящего налога на прибыль и подоходного налога мы, по сути дела, не можем собрать вообще (все, что собирается по этой графе, есть в основном разного рода поборы, не связанные с результатами хозяйственной деятельности). В последнее время покатились вниз и поступления от косвенных налогов, что неудивительно, если учесть, что, даже по нашим собственным оценкам, 30 % промышленного оборота приходится на бартер и 15 % всех сделок в экономике обслуживается денежными суррогатами. Если верить председателю правления РАО “Газпром”, 68 % оплаты за газ поступает в форме взаимозачета с поставщиками оборудования и материалов, т. е. без движения средств на банковскихсчетах, а значит, и без возможности оплатить какие бы то ни было налоги. При этом у меня нет достаточ ных оснований полагать, что Рем Вяхирев, а также поставщики, о которых идет речь, просто морочат голову общественности, уходя от уплаты налогов с помощью сознательной демонетизации экономики и создания планируемого хаоса в платежных отношениях. Так или иначе просроченная кредиторская задолженность предприятий и организаций промышленности, транспорта, строительства и сельского хозяйства, а также их задолженность перед федеральным бюджетом росли в 1996 г. в три раза быстрее цен, а в 1997 г. мы реально рискуем столкнуться с еще гораздо более резким сокращением налоговой базы.
Параллельно с проектом бюджета мы внесли на ваше рассмотрение, господа депутаты, проект изменений в налоговом законодательстве. Вы хорошо изучили этот проект, поэтому не буду утомлять вас его пересказом. Скажу только, что углубленный анализ всего внесенного комплекса проектов по изменению в налогах показал, что в них нет решения ни одной проблемы со сбором налогов, но ситуация скорее всего в результате предложенных мер обострится, потому что: во-первых, в условиях неплатежей осуществить переход к налогообложению еще не полученных на счет предприятия денег (по отгруженности продукции) означает только еще большее обострение проблемы неплатежей; во-вторых, отмена налоговых льгот по инвестициям еще больше усилит спад производства, подрывая саму основу налоговых расчетов; в-третьих, введение налогообложения государственных ценных бумаг в размере 15 % есть абсурд в квадрате и приведет только к соответствующему росту процентных ставок и еще большему вытеснениюсредств из производственного в финансовый и фис кальный сектор; в-четвертых, увеличение ставок налогообложения доходов от корпоративных ценных бумаг для юридических лиц, налогов на доходы от вкладов, а также кредитов от предприятий гражданам будет толкать всех их к еще большему сокрытию доходов, к дальнейшему развитию и усложнению связей “теневой” экономики.
Запланированное снижение ставки по налогу на прибыль на 2 пункта никак не компенсирует производственному сектору потери от этих мероприятий. Да и вообще давайте смотреть на вещи реально: какая разница какой налог на прибыль не платить — 37 или 35 %? Мы можем снизить налоговую ставку и на 25 %, но и это ничего не даст, потому что созданная нами же самими система делает для рентабельных предприятий гораздо более удобной и безопасной работу “по-черному”.
Тем более, что мы должны признать реальное существование порочного круга: спада производства и сокращения налоговых поступлений. Ужесточение налогового пресса приводит к усилению спада, усиление спада — к сокращению налоговой базы и новому витку ужесточения налоговой системы. Оказывается, эта проблема не имеет простого решения.
Поэтому мы отзываем внесенный нами проект Налогового кодекса и намерены не позднее марта 1997 г. представить принципиально иную позицию по кардинальной налоговой реформе, включая отдельный пакет мер по установлению контроля за доходами и расходами естественных монополий, о принципах которых я скажу чуть позже.
Расходы бюджета. С учетом того, что я сказал о том, как мы “считали” доходы бюджета, понятно, что план расходов столь же нереален, и расходные статьибюджета придется существенно урезать. Сокращение по сравнению с планом может составить почти четверть (до 5 % ВВП). В варианте согласительной комиссии это сокращение уже составило более 30 трлн руб. по сравнению с нашим первоначальным планом, но надо сказать, что нет никакой уверенности в том, что и эти расходы удастся действительно исполнить.
В ходе предвыборной кампании мы обещали почти все, что, нам казалось, от нас хотели услышать. В частности, мы должны были выплатить все долги по зарплате, как и было сказано, еще в марте. В результате долги по зарплате за 8 месяцев этого года выросли в 2,7 раза. Мы должны признать, что сами загнали ситуацию, особенно в сфере коммунального хозяйства, в совершенно безнадежный тупик. Дело в том, что в свое время мы приняли, как стало теперь ясно, ошибочное решение о путях снятия с предприятий бремени финансирования социальной сферы: просто взяли и перевесили это бремя на местные бюджеты вместо того, чтобы решить этот вопрос в совокупности с реформой доходов. Между тем на этот счет имелся опыт в Нижегородской области, но мы им не воспользовались.
По нашему проекту бюджета-97 150 трлн руб., или почти 1/3 всех расходов, должно быть направлено на финансирование национальной обороны и правоохранительных органов. Еще 1/6 расходов запланирована на обслуживание госдолга, но на самом деле мы занизили эту статью, так как взяли и включили, например, расходы по обслуживанию погашения внутреннего валютного займа в раздел “Международная деятельность”. При исполнении эта статья может достичь 20 % всех расходов бюджета.
В то же время наш проект предусматривает сокращение ассигнований на поддержку экономики по сравнению с планом на 1996 г. (с 2,8 % к ВВП до 2 %). При этом надо учесть, что мы, как всегда, будем первой урезать именно эту статью расходов при недоборе доходов. В результате практически все программы правительства дискредитированы.
Например, президент подписал у трапа самолета в Хабаровске Долгосрочную программу развития экономики Дальнего Востока, по которой суммарный объем инвестиций должен составить 400 трлн руб. за 10 лет, половина из которых должна быть привлечена из госбюджета. Это 20 трлн руб. в год на один только Дальний Восток, при том, что все расходы на народное хозяйство, заложенные нами в бюджет-97, составляют менее 70 трлн руб. Откуда же мы возьмем такие деньги? Это, господа депутаты, риторический вопрос? Так же, например, бюджетная заявка Приморского края на финансирование уже осуществляемых подпрограмм на 1997 г. составляет почти 9 трлн руб. На 16 сентября Министерство финансов смогло подтвердить только 300 млрд. Что после этого должны люди думать о наших программах?
Финансирование бюджетного дефицита. Начиная с 1995 г. мы прекратили покрывать дефицит с помощью прямых займов у Центробанка и перешли вместо этого к финансированию дефицита путем внутренних и внешних займов. В результате этого нам удалось в значительной мере подавить инфляцию.
Однако мы обязаны признать, что, во-первых, прекращение инфляции достигнуто “техническими" (т. е. совершенно недопустимыми) методами вроде невыплаты уже обещанных из госбюджета денег, в частности зарплаты. Мы приняли тактику, когда на стадии формирования бюджета мы всем все что можно и даже что нельзя обещаем, а потом не выполняем обещаний или выполняем не полностью и с большим опозданием. Мы забыли, что краткосрочный политический выигрыш при этом достигается ценой подрыва дове рия к государству вообще, а без доверия и уважения народа ни одно государство не может существовать, по крайней мере в рамках демократической системы.
Во-вторых, отказ от финансирования дефицита бюджета с помощью займов у Центробанка привел к тому, что нам пришлось начать строить государственную долговую пирамиду. Внутренний долг по нашему проекту бюджета-97 должен увеличиться до 630 трлн руб. (23 % к ВВП), при этом в нем не отражен внутренний валютный долг и девятикратный рост объема государственных гарантий займов правительства у коммерческих банков (до 80 трлн руб.). Это приводит к тому, что в условиях неразвитости российского финансового рынка доходность государственных ценных бумаг превышает все мыслимые и даже немыслимые пределы, а расходы на обслуживание госдолга в проекте бюджета-97 уже сравнялись с размером бюджетного дефицита. Процентные ставки на рынке ссудных капиталов, отражая сверхвысокую доходность гособлигаций, держатся на уровне до 150 % годовых (при годовом уровне инфляции менее 20 %) — запредельная высота для любых инвестиций в производство. Отток средств из реального сектора на рынок государственных ценных бумаг резко ухудшает финансовое положение предприятий, которые оказываются не в состоянии платить налоги, что, в свою очередь, сокращает бюджетные доходы и требует увеличения бюджетного дефицита, финансируемого за счет гособлигаций. Круг замыкается, и прекращение инфляции совершенно не способно дать ожидаемый экономический эффект.
Итак, господа депутаты, подводя итог моей самокритики, что же это за проект бюджета мы вам предложили? Это проект нереальных доходов и абсолютно бесперспективных расходов, дефицита, предложенные способы покрытия которого способны привести страну в состояние еще более глубокой депрессии. Если двумя словами, то это бюджет “кризиса и долгов”. Но на самом деле нам нужен бюджет “реформ и развития”. Мы уже потеряли слишком много времени с согласительной комиссией. Теперь ясно, что мы не успеем сверстать необходимый принципиально новый проект так, чтобы он мог быть принят до начала нового финансового года. Но и с нынешним вариантом нам в новом году делать нечего. Поэтому я принял следующее решение:
Во-первых, правительство отзывает из Государственной Думы свой проект государственного бюджета на 1997 г. Вместо этого мы попытаемся до конца месяца представить вам чрезвычайный бюджет на первый квартал. Если и этого не получится, то в соответствии с законом мы будем исполнять бюджет начиная с января в размере 1/12 от бюджета96, имея в виду, что улучшить ситуацию в первом полугодии 1997 г., по крайней мере, никак не получится. При этом не позднее января мы представим бюджет на первый квартал, а не позднее марта — на второй. Мы приложим все усилия, чтобы к июню иметь реальный проект бюджета на вторую половину года, а осенью внести реальный проект бюджета-98, введя, таким образом, процесс формирования бюджета в нормальное русло.
Мы обязуемся также не позже осени 1997 г. представить на ваше рассмотрение долгосрочную программу строительства государственных финансов на период до 2000 г., а также сделать все необходимое с нашей стороны, чтобы принять проект Бюджетного кодекса, подготовленный в подкомитете по бюджету Государственной Думы.
Во-вторых, мы отзываем предложенные нами изменения в налоговом законодательстве, как совершенно недостаточные и неверные во многих частях. Мы обязуемся не позднее марта вместе с проектом бюджета на второй квартал представить и новый проект налоговой реформы.
В-третьих, мы начинаем процесс серьезной федерализации бюджета и перераспределения средств и ответственности регионам. В результате проводимых по всей стране выборов губернаторов впервые в России местная власть получает полноценный мандат народа. Если в этих условиях мы будем пытаться продолжать командовать из центра, подкармливая покладистых и наказывая строптивых губернаторов, то это приведет к огромного масштаба конфликтам и может вообще развалить Российское государство. Законопроекты в этом направлении мы также подготовим к осени, с тем чтобы внести их на ваше рассмотрение вместе с проектами бюджета-98 и Бюджетного кодекса.
Господа депутаты!
Какие основные направления нашей работы над этими проблемами мне видятся? Позвольте предложить вашему вниманию контуры бюджета “реформ и развития”, ориентированного не только на решение текущих задач и “латание дыр”, но и содержащего в себе элементы стратегического подхода, стимулирующего реформы и закладывающего фундамент будущего экономического роста.
Доходы бюджета. Во-первых, при расчетах доходной базы бюджета мы обязуемся заложить только те доходы, которые действительно можно будет собрать в 1997 г. При этом мы всерьез намерены навести порядок с неналоговыми поступлениями. Речь идет в первую очередь о том, чтобы государство начало получать дивиденды с акций рентабельных предприятий, находящихся в его собственности.
Например, согласно отчету РАО “Газпром”, его прибыль после уплаты налогов в 1995 г. составила 11,2 трлн руб. Однако ни копейки дивидендов своему главному держателю — государству “Газпром” не заплатил. Правительство теперь будет настаивать на том, чтобы в бюджет было перечислено не менее 5 — 6 трлн руб. дивидендов.
Далее, мы твердо намерены подготовить реестр федеральной государственной собственности и на его основе разработать программу конкретных мероприятий по мобилизации доходов от использования госсобственности. Государство сдает в аренду целый ряд объектов своей собственности, но в ряде случаев доходы идут мимо бюджета, например администрации президента. Думаю, что эта структура сегодня в стране не самая бедная, поэтому придется потребовать поделиться доходами с Минфином. В государственный бюджет также можно и нужно обеспечить поступление доходов от деятельности совзагранбанков и других объектов госсобственности. Все эти меры позволят компенсировать наши просчеты в отношении налоговой базы. По расчетам, налоговые поступления даже в варианте согласительной комиссии завышены на 12 трлн руб., но вышеперечисленные меры позволят полностью компенсировать это с помощью неналоговых поступлений.
Во-вторых, для более серьезного и, главное, долгосрочного решения проблемы нам абсолютно необходима настоящая налоговая реформа. Ее смысл должен состоять в уменьшении налогового бремени каждого отдельного производителя при расширении налоговой базы и обеспечении собираемости налогов. Основные направления налоговой реформы: переходот сложной и запутанной системы налоговых сборов к взиманию госдоли по соглашению о разделе продукции в сырьевом секторе экономики; переход от обложения в основном доходов к обложению имущества и рентным платежам как в отношении физических лиц, так и в отношении предприятий при сокращении вплоть до полной отмены налогообложения прибыли; повышение акцизов и пошлин на предметы роскоши, особенно на импортные поставки таких предметов; восстановление льгот для инвестиций (в том числе для строительства дешевого жилья), для малого и среднего бизнеса и некоторых других.
Можно привести конкретный пример, как мы это можем сделать уже буквально в первые месяцы будущего года. Мы внесем изменения в налоговую систему, при которой налог на прибыль (доходы) предприятий и организаций будет дополнен системой фиксированных платежей, размер которых будет установлен в законодательном порядке и будет зависеть от сферы деятельности предприятия или организации, от объема используемых в производственной или иной деятельности материальных и финансовых ресурсов, размеров производственных платежей и т. п. Предприятие или организация смогут по своему выбору определить схему налогообложения: либо продолжать платить налоги и обязательные платежи по старой схеме, либо внести сумму фиксированных платежей и быть освобожденными от остальных видов налогообложения. При этом в отношении предприятий, выбравших старую схему, но систематически не имеющих средств на счетах для оплаты налога на прибыль, будет практиковаться принудительный переход на налогообложение в виде фиксированных платежей с угрозой применения в противном случае процедуры банкротства и безусловного отстранения от должностей руководства. В то же время предприятия, выплатившие фиксированные платежи, смогут свободно и открыто распоряжаться заработанными ими средствами, отпадет необходимость сокрытия доходов, использования бартерных операций и т. д., что безусловно улучшит общий климат хозяйственной деятельности.
В-третьих, в еще более долгосрочном плане, наполнение государственного бюджета прямо зависит от обеспечения экономического роста. Политика стимулирования экономического роста — это совершенно отдельная стратегическая задача, на которой я не могу сегодня остановиться сколько-нибудь подробно.
Приведу только один пример, как можно разорвать порочный круг спада производства и сокращения налоговых поступлений и начать “раскручивать” спираль в другом направлении.
В прошлом году с большими усилиями был наконец принят закон “О соглашениях о разделе продукции”. В него еще требуется внести некоторые поправки и, самое главное, привести другое законодательство в соответствие с ним (внести поправки в одиннадцать Федеральных законов, в частности в Закон о недрах и налоговое законодательство). Но все это можно сделать очень быстро, а в эту сферу по уже подписанным соглашениям (соглашения “ Сахалин-1” и “Сахалин-2” на шельфе острова Сахалин, Харьягинского месторождения в Республике Коми) и по проектам, заключение соглашений по которым возможно в ближайшем будущем (Приобское месторождение в Ханты-Мансийском АО, Тимано-Печорский проект и пр.), в течение десяти лет можно привлечь российских и иностранных инвестиций на сумму как минимум 60 — 70 млрд долларов по 8 — 10 млрд долларов в год. При этом, по оценкам, 50 — 70 % этой суммы будет направлено на закупку российского оборудования и послужит мощным стимулом для подъема российского машиностроения (заводы в Северодвинске, Петербурге, Нижнем Новгороде, Комсомольске-на-Амуре и др.). Если вдруг иностранные инвесторы попробуют вести на тендерах нечестную игру в пользу зарубежных поставщиков, вот тут Правительство России возьмется оказать на них серьезное воздействие. Потому что 20 — 30 трлн руб. — сумма, которую будут получать российские предприятия ежегодно, — это почти половина того, что наш проект бюджета-97 выделил на финансирование всего народного хозяйства.
В-четвертых, мы должны наконец разобраться с естественными монополиями. При этом, когда мы говорим о проблеме естественных монополий, речь идет не о том, чтобы сделать у одной трубы трех владельцев или создать энное количество акционерных обществ на месте одной железной дороги. Речь идет об общественном контроле за доходами и расходами и платежами в бюджет.
Как ни тяжко, но опять придется апеллировать в виде примера к РАО “Газпром”. Тут я, готовясь к выступлению, позанимался простой, но очень занимательной арифметикой. В прошлом году “Газпром” добыл и продал 567 млрд кубометров природного газа. Цена составила в среднем 12,9 тыс. руб. за тысячу кубометров. Считаем: стоимость добытого газа в ценах производителя — 7328 млрд руб. Из этого количества на экспорт в страны “дальнего зарубежья” было поставлено 117,4 млрд кубометров по средней цене в 365,5 тыс. руб. (80,1 долларов) за тысячу кубометров, в страны “ближнего зарубежья” — 74,6 млрд кубометров по средней цене 235 тыс. руб. (51,5 долларов) за тысячу кубометров, остальные 375 млрд кубометров были проданы на внутреннем рынке по средней цене 219,8 тыс. руб. за тысячу кубометров (на самом деле это цена для промышленных потреби телей, для граждан цена немного ниже, но их потребление составляет всего 7 % от общего объема, поэтому в итоге разница несущественная). Дальше считаем: общий объем продаж на внешнем и внутреннем рынках должен был составить 1 426 869 трлн руб.; разница со стоимость добытого газа в ценах производителя — более 135 трлн руб.
Теперь посмотрим цифры отчета РАО. Объем поставок показан в размере 102 трлн руб., из которых “живыми деньгами” получено лишь 59 трлн. Налоги в федеральный и местные бюджеты составили 53,5 % выручки от реализации продукции, а чистая прибыль составила лишь 11,2 трлн руб. Но куда подевалась сумма выручки от экспорта в “дальнее зарубежье”? Как раз ее-то и не достает до цифры 1 426 869 трлн руб.! Куда делись более 9 млрд долларов в твердой валюте? Не их ли небольшая часть была в злополучной коробке?
Смотрим дальше. Статья “текущие расходы” в 1995 г. составила 11 трлн руб., а это больше, чем вся стоимость добычи газа в ценах производителя. Что же это за текущие расходы? Еще 15 трлн — “стабилизационный фонд”, 10 трлн — “фонд социального развития”, на 22,9 трлн руб. освоено капиталовложений. Итого почти 59 трлн руб., почти 21 % всех расходов федерального бюджета! Гигантские средства! Как и на что они потрачены? Ведь на финансирование своих капитальных вложений “Газпром” привлек даже кредиты Всемирного банка, которые везде в мире используются на строительство дорог и мостов, то есть на то, что даст отдачу через десятилетия и, в принципе, не может быстро окупиться.
Уважаемые депутаты! Учитывая стратегическую важность для российской экономики контроля за доходами и расходами естественных монополий, предлагаюсоздать общественный совет с включением в него самых уважаемых людей в стране, губернаторов, депутатов и независимых экспертов, с тем чтобы часть зарабатываемых ими средств, как это делается во всех приличных странах, использовать для нужд структурной перестройки и развития всего народного хозяйства. Как говорится, Платон мне друг, но истина дороже.
Расходная часть бюджета “реформ и развития".
Уважаемые депутаты! Всем нам хочется взять и дать всем, кто того заслуживает, все, что они заслуживают, и сразу. Но, к сожалению, только Христос смог пятью хлебами накормить весь свой народ. Коль скоро мы стали реалистами в отношении доходов, соответствующим образом придется секвестровать и расходы, по крайней мере до тех пор, пока перечисленные выше меры по увеличению доходов не дадут эффекта. В нашем бюджете-97 мы предложили треть всех расходов на армию и правоохранительные нужды. Но здесь мы, конечно, погорячились. Я сегодня соглашаюсь с предложением сократить расходы на армию на 19 трлн руб. и еще на 10 трлн — расходы на международную деятельность. В результате мы сможем снизить общий объем расходов на 5,5 % и привести его более или менее в соответствие с уточненными расчетами налоговых и прочих поступлений при сохранении запланированного уровня дефицита.
Но главное, что я хочу предложить в плане нового подхода к формированию бюджетных расходов, — не это. Главное — это изменить структуру бюджетных расходов, а также принципы его исполнения и контроля за этим исполнением. Это подразумевает следующие основные меры.
Во-первых, федерализацию бюджета. Известно, что местные налоги уже давно собираются гораздо лучше федеральных. А особенно после того, как губер наторы получили прямой народный мандат в ходе выборов, федерализация бюджета стала абсолютной необходимостью. Что конкретно я имею в виду?
Надо признать, что одна из главных причин про буксовки реформ — стремление государства объять необъятное при том, что его возможности становятся все более ограниченными. Поэтому самое главное на сегодняшний день — это дать возможность центральному правительству сосредоточиться на решении действительно неотложных общегосударственных проблем, предоставив гражданам, предприятиям и местным властям право заниматься всем остальным.
Уважаемые депутаты! Правительство не позже осени собирается предложить вашему вниманию соответствующие поправки в законодательство.
Мы дадим субъектам Федерации право самостоятельно решать вопросы прав землевладения и землепользования, устанавливать режим использования ресурсов, местные налоги, дополнительные, к гарантированным государством, социальные льготы и т.д. Они получат право выпускать облигации областных, краевых и республиканских займов и размещать их на внутреннем и внешнем рынках (без гарантий федерального правительства или же с такими гарантиями на взаимно согласованных условиях), устанавливать собственные льготы или ограничения на иностранные инвестиции, кроме инвестиций, подпадающих под действие общефедерального закона “О соглашениях о разделе продукции”. Местные власти получат также возможность довести до конца реформу финансирования социальной сферы, увязав ее с реформой доходов, как это попытались сделать нижегородцы. При таком порядке удачная или неудачная самостоятельная социально-экономическая политика местныхвластей будет непосредственно отражаться на уровне жизни региона и хозяйственной активности и центр и регионы перестанут наконец кивать друг на друга в поисках виновных. Но и федеральное правительство будет не сторонним наблюдателем всего этого процесса, а будет оказывать регионам техническую и экономическую помощь, а также осуществлять с ними, по их просьбам, совместные проекты по выработке наилучших форм организации народного хозяйства и социальной сферы.
Такого рода построение федерации, в том числе и ее бюджета снизу, передача полномочий и средств местным органам власти при обеспечении их прямой ответственности перед обществом путем регулярных перевыборов, будет гигантским шагом вперед, шагом, которого Россия еще не делала ни разу в своей истории.
Федерализация бюджета позволит сократить и расходы на правоохранительные органы. Мы разделим систему МВД и ФСБ на независимую федеральную полицию и территориальную милицию, что соответствует, кстати, политике большинства развитых стран, оставив за федеральным звеном расследование дел общефедерального значения и меры по борьбе с терроризмом. На базе управлений и отделений МВД будет создана система территориальной милиции с передачей всех материальных и бюджетных средств, а также решения вопросов штатного расписания органам местной администрации. Территориальная милиция подчиненная местным властям и через них избирателям своих территорий, будет непосредственно отвечать за состояние дел с уличной преступностью. Граждане будут видеть, что заплаченные ими в виде налогов деньги действительно расходуются на оборудование стационарных постовых пунктов, уличное патрулирование и т.д., что помогает улучшить положение дел именно в их конкретном регионе, и смогут строго спросить с тех, кто не по назначению и неэффективно использует их средства. Что же касается армии, то мы проведем давно назревшую военную реформу, резко сократив ее численность и делая упор на сохранении совершенствования и развития стратегического сдерживающего потенциала. Правительство примет все меры для трудоустройства высвобождающихся военнослужащих.
Во-вторых, нам сегодня нужны концентрация расходов в ключевых сферах структурной и институциональной перестройки экономики, сосредоточение средств на небольшом количестве стратегически действительно важных проектов. До сих пор мы все время старались “размазать” расходы по возможно большему числу проектов. Отныне мы будем четко выделять приоритетные отрасли и обеспечивать для них возможно более широкий выход на рынки и благоприятные условия финансирования капитальных вложений в оборудование.
Выделение приоритетных отраслей должно основываться на следующих критериях: во-первых, наличие определенной производственной базы, унаследованной от плановой экономики; во-вторых, наличие емкого внутреннего рынка и (или) возможность выхода на внешние рынки; в-третьих, возможность быстро и неинфляционным путем получить финансирование; вчетвертых, возможность построения замкнутой технологической цепочки, в которой расширение капиталовложений и производства в одной отрасли вызывало бы расширение капиталовложений и производства в смежных отраслях и вновь возвращалось бы обратно положительным импульсом для первой отрасли.
Самой главной приоритетной отраслью сегодня является производство оборудования для нефтедобывающей и газовой отраслей. С этой целью мы приложим все усилия к тому, чтобы заработал в полную силу “Закон о соглашениях о разделе продукции”, о чем я уже говорил, и иностранные инвестиции в разработку новых нефтегазовых провинций пролились валютным дождем заказов для нашего машиностроения, металлургии и строительного комплекса. Правительство сосредоточит свои незначительные пока средства для инвестиционных программ на этом комплексе, имея в виду, что его подъем сыграет роль катализатора экономического роста в целом.
Кроме того, правительство должно найти ресурсы для создания производственной и социальной инфраструктуры. Нужно высокими темпами строить жилье. В стране слишком много людей, срочно нуждающихся в улучшении жилищных условий, — беженцев, военных, поспешно выведенных из стран — бывших союзниц, просто людей, десятилетиями стоящих в очереди на квартиры и уже потерявших надежду. Во-вторых, нужно строить дороги, скоростные авто- и железнодорожные магистрали, мосты, аэропорты и т.д. В условиях, когда растет безработица, государственная организация строительных работ есть один из наиболее важных факторов смягчения остроты этой проблемы.
Для того чтобы дать толчок “раскручиванию цепочки” в этой отрасли, государству следует пересмотреть стратегию займов. Займы для покрытия текущего бюджетного дефицита должны быть, в принципе, исключены, о чем я еще скажу далее. Необходим закон, который разрешал бы правительству выпускать только строительные займы на создание инфраструктуры сроком минимум на 10 лет, размещаемые частично и на внешнем рынке. Все внешние займы по линии Всемирного банка, Европейского банка реконструкции и развития и т. д. должны тоже привлекаться строго целевым порядком для финансирования создания инфраструктуры и модернизации производственного аппарата.
Возьмем снова в виде примера Долгосрочную программу развития экономики Дальнего Востока. Я уже сказал, что люди (даже компетентные) там просто смеются над ней в ее нынешнем виде. Есть несколько проектов (осуществление некоторых из них уже началось, но не идет из-за нехватки средств), завершение которых позволит радикально изменить экономическую ситуацию в регионе. Перечислю их: Нижнебурейская ГЭС в Амурской области, железнодорожный мост через Амур в Хабаровске, железнодорожный и автомобильный мосты через Амур в Благовещенске, реконструкция тепловой энергетики юга Дальнего Востока. Особняком стоит проект разработки нефти и газа на шельфе острова Сахалин, поскольку этот проект будет осуществляться в основном с помощью иностранных инвестиций, но его реализация также поможет кардинально изменить всю энергетическую ситуацию в регионе. Общая стоимость этих проектов составляет менее 1/4 стоимости совокупности мероприятий, запланированных по Долгосрочной программе, и концентрация реальных средств на их реализации дала бы настоящую отдачу.
В-третьих, одновременно с налоговой реформой нужно провести реструктуризацию долгов по бюджету, а также частичные взаимозачеты (возможно, с использованием кредитов). Что касается бюджетной задолженности, в том числе по зарплате, то она должна быть погашена безусловно и незамедлительно без всякого обмана.
В-четвертых, в качестве стратегической задачи надо приступить к созданию принципиально нового механизма аккумуляции сбережений населения и использования их для финансирования социальной сферыи пенсионного обеспечения. Я не могу сегодня остановиться на этой теме подробно, скажу только, что речь пойдет о создании страховых и пенсионных фондов с индивидуальными счетами при государственных гарантиях. Деньги из этих фондов через специально создаваемые государственные финансовые институты кредитования развития будут направляться исключительно на цели совершенствования промышленной структуры под жесточайшим контролем и с привлечением квалифицированных экспертов, в том числе и иностранных специалистов с успешным опытом аналогичного рода в своих странах.
В-пятых, нам необходим строгий общественный контроль над использованием бюджета на всех его стадиях, для чего необходимо принятие бюджетного кодекса и процедуры секвестрования расходов. Сегодня, надо признать, даже мне не всегда известно, как на самом деле расходуются средства, почему при недоборе налогов урезается именно эта статья расходов, а не какая-то другая. Мы наладили с вами, уважаемые депутаты, очень хорошее взаимодействие при планировании бюджета. Теперь я буду просить вашей помощи и в контроле за расходованием средств, поскольку мне уже предельно ясно, что ни я один, ни мы вместе с министром финансов разобраться в этом, так же как в отчетности “Газпрома”, не можем. Поэтому мы хотим не позднее осени будущего года совместно с вами, уважаемые депутаты, доработать уже внесенный проект Бюджетного кодекса, согласно которому, в частности, будут введены специальные антикоррупционные процедуры, и вы сможете публично контролировать поступление и расходование средств и помогать нам.
В заключение несколько мыслей на тему финансирования бюджетного дефицита. Как я уже сказал, мыв определенной мере передумали гордиться нашими достижениями в деле подавления инфляции, поскольку цена этих “достижений” такова, что нисколько не продвинула нас вперед в решении главных задач, ради которых мы так старались. Конечно, мы будем и дальше сохранять главный элемент финансовой стабилизации — отказ от эмиссионного финансирования дефицита госбюджета. Главное, что мы должны будем сделать в этой области, — это кардинально изменить стратегию внешних и внутренних заимствований.
По некоторым оценкам (которые нуждаются в тщательной проверке), из страны ежегодно за рубеж переводится до 20 млрд долларов в иностранной валюте (так называемая “утечка капитала”). В то же время мы по нашему проекту бюджета-97 планировали увеличить внешний долг России (без долга СССР) до 33 млрд долларов, т. е. на 15,6 мрлд долларов за два года. Таким образом, если нам удастся с помощью нового курса экономической политики удержать в стране хотя бы 1/3 вывозимых частных средств в иностранной валюте, мы без труда можем отказаться от целого ряда внешних займов. Для того чтобы добиться этого, нам и нужны реформа налоговой системы и реструктуризация бюджетных расходов, о которых шла речь, а также целый ряд других мер в области институциональных реформ и курсовой политики, на которых я сегодня не имею возможности подробно остановиться.
Во-вторых, все заимствования как на внутреннем, так и на внешнем рынке мы отныне будем производить только под создание целевых фондов — фонда приватизации и реорганизации предприятий, поддержки крупных инфраструктурных проектов (транспорт, энергетика, связь) и т. п. При этом мы, при необходимости используя все рычаги воздействия государства на финансовый сектор, добьемся того, чтобы процентные ставки по этим займам не превышали 7 — 10 % в год в реальном выражении (т. е. сверх уровня инфляции). При таком уровне процентных ставок можно будет заставить банки и прочие финансовые институты повернуться лицом к кредитованию инвестиционных проектов в сфере реального производства, а не только заниматься извлечением чисто спекулятивного дохода с помощью то частных, то теперь государственной финансовой пирамид. Вы только подумайте, чтобы перебить спекулянтов, государство платит сегодня по 70 — 100 % годовых дохода по своим трехмесячным обязательствам. Выходит, чтобы занять всего на три месяца, скажем, 1 трлн руб., государство перекачивает 200 — 250 млрд из бюджета на счета коммерческих банков. При этом за три месяца можно успеть только проесть эти деньги, но никак не заработать на них такие проценты. В итоге государство просто постепенно “вылетает в трубу”, и с такой ситуацией мы больше мириться никак не можем.
Уважаемые депутаты! Все те конструктивные мысли, которые я изложил вам сегодня на основе самокритичного анализа того, что мы делали до сих пор, мы обязуемся сформулировать еще более четко и конкретно и представить не позднее осени будущего года вместе с проектом бюджета-98 среднесрочную программу перестройки бюджетной политики до 2000 г. В этой программе мы дадим вам четкое представление о приоритетах макроэкономической политики нашего правительства на три года вперед, а также прогноз динамики основных макроэкономических показателей, на который мы будем опираться и соблюдения которого будем добиваться всеми силами и средствами. Эта система макроэкономических приоритетов и показателей будет, более того, тесно увязана с программой институциональных преобразований и промышленной политикой, а также с политикой стимулирования экспорта продукции обрабатывающей промышленности. Если же окажется, что сил и профессионализма возглавляемого мною правительства для всего этого недостаточно, мы уйдем в отставку и попросим сформировать правительство из людей более профессионально для этого пригодных.
Благодарю вас за терпение и внимание!
* * *
Вот примерно с такой речью я бы выступил на сегодняшнем заседании, будь я главой кабинета. К сожалению, как вновь показывает его подлинное сегодняшнее выступление (предполагая, что оно состоится), давать какие-либо советы нынешнему правительству бесполезно. И сегодня эти люди не понимают, что, сколько ни командируй членов правительства по стране для разъяснения экономической политики правительства, это не даст ничего, потому что политики в настоящем смысле слова нет, а есть только желание находиться у власти, которое, сколько ни разъясняй, понимания у людей не найдет. И надо сказать, что наша главная задача, помимо изложенных мною сегодня экстренных мер по локализации и затем снятию бюджетного кризиса, будет состоять в том, чтобы разорвать порочный круг спада производства и криминализации экономики, государственных структур. Сегодня борьба с криминализацией экономики и через нее с экономическим спадом — это в первую очередь даже не борьба за нравственные начала, а просто борьба за наше выживание, за будущее нашей экономики, за сохранение России как государства.