Предварительные замечания

Прежде всего позвольте мне выразить свою благодарность за приглашение выступить в моей alma mater. Я окончил Плехановский институт ровно тридцать лет назад, в июне 1973 года.

Лекция, которую меня попросили прочитать сегодня в этой аудитории, называется «Особенности макроэкономического развития России. Институциональный подход». Должен признаться, что был несколько озадачен сложностью темы и ее масштабом.

Настоящая лекция по своему содержанию является непосредственным продолжением доклада, сделанного мною 17 апреля сего года в ЦЭМИ РАН на тему «Экономическая система современной России и вопросы экономической политики». В моем выступлении в ЦЭМИ главное внимание я постарался уделить политико-экономическому анализу экономической системы России, ее закономерностей и возможностей. Сегодня я буду говорить о текущей и среднесрочной макроэкономической ситуации в стране, а также о ключевых институциональных реформах, которые жизненно необходимы. При этом я ставлю перед собой задачу попытаться раскрыть особенности макроэкономического регулирования экономико-политических институтов, а также их взаимосвязь в условиях современного периферийного российского капитализма.

Хочу также, воспользовавшись случаем, предложить вашему вниманию наиболее принципиальные положения, касающиеся содержания институциональных реформ по конкретным направлениям.

 

Общая характеристика макроэкономической ситуации в России в последние годы

Как известно, после продолжавшихся почти целое десятилетие экономического спада и депрессии российская экономика в течение последних четырех лет показывает положительные результаты. Прирост ВВП за этот период по отношению к уровню 1998 г. составил почти 25 %. Произошло заметное повышение уровня реальных доходов населения, который уже превысил докризисный (имеется в виду финансовый кризис 1998 г.) уровень и продолжает расти достаточно высокими (немногим менее 10 % в год) темпами. Потребительские расходы населения в последние годы превратились в главный фактор роста производства, заменив в этом качестве внешний спрос, обеспечивавший основную часть прироста ВВП в 1999–2000 гг. Экспорт вот уже третий год превышает сто миллиардов долларов, обеспечивая крупное активное сальдо торгового баланса и баланса по текущим операциям и нормализацию расчетов по внешнему долгу, а также относительную стабильность курса национальной валюты. Продолжается рост инвестиций в производственном секторе, увеличивается объем сбережений населения.

Другими словами, если под благополучием понимать отсутствие видимых кризисных явлений, то нынешнее (на июнь 2003 г.) состояние российской экономики в целом выглядит достаточно благополучно. Несмотря на определенное замедление, все или почти все основные индикаторы, определяющие состояние конъюнктуры, в целом указывают на рост экономической активности в условиях относительной макроэкономической стабильности. Государственные финансы находятся в удовлетворительном состоянии, основные денежные показатели и ценовая ситуация – под контролем властей, наблюдается стабильный приток в страну иностранной валюты и иностранного капитала.

Три года, прошедшие без потрясений, позволили улучшить и психологический климат среди экономически активной части общества, что начинает выступать в качестве важного самостоятельного экономического фактора. В результате постепенно начинают расти уровень взаимного доверия хозяйствующих субъектов и горизонты их хозяйственного и инвестиционного планирования. Усилился оптимизм инвесторов, в том числе иностранных, что уже привело к запуску ряда долгосрочных проектов, способных (при сохранении определенных благоприятных условий) со временем придать экономическому росту более устойчивый характер.

Более того, наметились и некоторые позитивные изменения и в экономическом механизме, имеющие более долгосрочный характер, о которых я достаточно подробно говорил в своей лекции, прочитанной в апреле этого года в ЦЭМИ.

Вместе с тем мы прекрасно видим, что наблюдаемый экономический рост остается неустойчивым и нестабильным (что признается, кстати, и в президентском послании Федеральному Собранию). Прошлый год в этом отношении дал особенно много поводов для беспокойства – по меркам развивающейся экономики темпы роста производства и инвестиций были разочаровывающе низкими, а затянувшаяся пауза в росте индекса промышленного производства длилась почти полгода.

Нельзя забывать, что темпы роста порядка 4–5, и даже 6–7 % – это чрезвычайно высокие темпы для развитой и богатой экономики. Для нас же темпы роста такого порядка – в лучшем случае умеренные, поскольку исходная база этого роста – не просто изначально скромные масштабы российской экономики советских времен, а производство, сократившееся к 1998 г. до 60 % от уровня 1990 г.

Еще больше сомнений вызывает качество промышленного роста: основу его составляют топливно-энергетический комплекс и в меньшей степени производство металлов и продуктов питания. Структура производства не только не прогрессирует в сторону повышения удельного веса более технологичных отраслей, но и, судя по нашим расчетам, с этой точки зрения продолжает ухудшаться. В частности, доля сырьевых отраслей в совокупных инвестициях продолжает оставаться очень высокой и устойчиво превышает долю этих отраслей в совокупном объеме производства. Это означает, что данный сектор забирает не просто огромную, но и растущую долю ресурсов для экономического роста, имеющихся в распоряжении общества. При этом эффективность инвестиций и основных фондов снижается. Производительность труда в целом пока растет, но темпы этого роста снизились и в прошлом году составили лишь чуть более одного процента.

Рост остается крайне неравномерным и в территориальном отношении, будучи сосредоточен главным образом вокруг небольшого числа крупных мегаполисов и транспортных центров, при этом экономическое состояние депрессивных регионов продолжает ухудшаться. В результате при привлечении в страну значительного контингента иностранной рабочей силы сохраняются очаги застойной безработицы, растут диспропорции в уровнях оплаты труда и социальная напряженность.

Одно из самых слабых звеньев в нынешней модели экономического роста – это отсутствие эффективного механизма накопления. Норма накопления в российской экономике по сравнению с 80-ми годами сократилась в разы. Даже на фоне инвестиционного подъема в 2000–2001 гг. ее величина составляла порядка 20 %, что никак не соответствует потребностям обновления и модернизации материальной базы производства в реальном секторе экономики. Никак не компенсирует снижение объемов и изменение структуры инвестиций в основной капитал: более половины капитальных вложений в относительно благополучный период 2000–2001 гг. были произведены сырьедобывающими, главным образом экспортно-ориентированными компаниями, и узко нацелены на удовлетворение их собственных нужд. Институт финансового посредничества, который бы позволял перемещать капитал из отраслей с избыточными (над их собственными потребностями в производительном инвестировании) текущими доходами в объективно перспективные отрасли, так и не сложился, а те формы, которые этот процесс принимает при отсутствии подобного института – покупка сырьевыми компаниями предприятий в непрофильных для них секторах, то есть создание своего рода российских «чеболей», – вызывает большие сомнения в их эффективности и устойчивости.

Становится все более очевидным, что наблюдающийся в последние годы рост никак не корректирует очевидный (и в определенном смысле угрожающий) структурный перекос экономики в пользу сырьевых отраслей.

В целом создание новых рабочих мест, особенно постоянных и квалифицированных, идет медленно; формирование устойчивого, осознающего свои коллективные интересы и социальную ответственность среднего класса по-прежнему идет черепашьими темпами. Затормозился и процесс легализации теневой хозяйственной деятельности, признаки которого мы наблюдали в первые один-два года после известного кризиса 1998 г. Нерегистрируемая и не охваченная налоговым учетом экономическая активность и сегодня, как и пять-шесть лет назад, составляет, по различным оценкам, от четверти до 40 % ВВП.

Показатели, характеризующие общественное благосостояние, после почти четырех лет экономического роста остались в целом на очень низком уровне. Российский ВВП на душу населения соответствует среднему уровню для развивающихся стран и, грубо говоря, на порядок ниже среднего уровня для группы развитых стран. По официальной статистике, соотношение средних размеров зарплат и пенсий с прожиточным минимумом в последние годы практически не меняется, при этом средняя пенсия по- прежнему приблизительно на четверть ниже соответствующего прожиточного минимума.

При этом доходы распределяются крайне неравномерно. Разрыв между верхней и нижней децилями населения по уровню дохода является четырнадцатикратным и последние десять лет практически не снижается. Доля населения, которое живет в условиях абсолютной бедности, то есть испытывает затруднения с удовлетворением базовых жизненных потребностей, составляет не менее 35 %.

Таким образом, на сегодня мы имеем экономический рост, но рост в лучшем случае умеренный по своим темпам и не удовлетворяющий нас по качественным показателям. Рост такого порядка и такого качества, безусловно, внушает экономистам и части населения ощущение нормализации, поскольку он позволяет сохранять и постепенно увеличивать находящийся в хозяйственном обороте и у населения объем материальных и финансовых ресурсов, но одновременно он не решает, да и не в состоянии решить стоящие перед нашим обществом задачи качественных преобразований. Эти качественные преобразования, то есть глубокая модернизация нашей экономики и нашего общества (а одно невозможно без другого – нельзя иметь развитую экономику при отсталых общественных отношениях, и наоборот – невозможно создать в стране развитое гражданское общество без подкрепляющей его современной эффективной экономической базы) предполагают совсем иные масштабы ресурсов, направляемых на цели развития, а значит, и иные темпы роста. Настойчивые призывы к более амбициозным целям в экономике, которые мы слышим в последнее время от президента, – это, на самом деле, отражение растущего понимания президентом и его ближайшим окружением того факта, что с таким ростом, какой мы сегодня имеем, мы, что называется, далеко не уйдем. Если ситуацию в этом отношении не удастся изменить самым радикальным образом, то на обозримую историческую перспективу мы будем обречены иметь рост без развития, без общественных преобразований и без долгосрочной перспективы. И это еще в лучшем случае, поскольку в худшем случае нас ждут экономическая стагнация и новые кризисы в финансовой и бюджетной сфере, угроза которых, несмотря на те все положительные изменения, которые я упомянул, остается реальной.

 

Роль макроэкономической политики и условия, необходимые для эффективного использования инструментов макроэкономического регулирования

Нынешняя ситуация в экономике по большому счету представляет собой результат действия двух сил: 1) относительно благоприятных объективных условий, в которых она находится в последние годы, и 2) экономической политики правительства.

Первая из них, то есть сравнительно благоприятные объективные условия, нашла свое выражение в том, что:

во-первых, цены на основные экспортные товары, прежде всего на нефть и газ, все эти годы держались на приемлемом для наших экспортеров, а в течение значительного времени – на чрезвычайно высоком уровне;

во-вторых, политическое урегулирование проблемы внутренней и внешней задолженности в результате дефолта 1998 г. и соглашений с Лондонским и Парижским клубами позволило нормализовать обслуживание и погашение государственного долга и в целом облегчить связанное с этим процессом финансовое бремя;

в-третьих, приход в Кремль нового президента, который, по крайней мере в первые годы своего президентства, был позитивно воспринят протестно настроенной частью общества, позволил правительству сократить бюджетные расходы, не связанные с обслуживанием государственного долга, как в реальном выражении, так и в пропорции к ВВП.

Все это вместе взятое, с одной стороны, позволило ликвидировать бюджетный дефицит и порождаемую им составляющую инфляции, снизить фискальное давление на бизнес, убрать дестабилизирующие вспышки нестабильности на финансовых рынках, а с другой – обеспечило частным и государственным компаниям возможность увеличить финансирование собственных инвестиций.

Конечно, экономические результаты последних лет не сводятся исключительно к влиянию высоких цен на нефть и других перечисленных благоприятных объективных обстоятельств, но то, что последние сыграли для экономического роста чрезвычайно важную роль – факт, не подвергаемый сомнению никем из серьезных специалистов-аналитиков.

Что же касается второго фактора, обусловливающего нынешнюю ситуацию в российской экономике – экономической политики правительства, – то его воздействие выглядит не столь однозначно.

Принято считать, что макроэкономическая политика в сегодняшней России является в целом адекватной существующим условиям и способствует экономическому росту. Подобный взгляд разделяют в том числе и многие западные аналитики – в последнее время лестные оценки этой политики высказывают и представители МВФ, и международных рейтинговых агентств.

Это справедливо, но лишь отчасти. Действительно, макроэкономическая политика в ее привычном понимании сегодня осуществляется в целом компетентно и не содержит явных дестабилизирующих элементов.

Если взять набор показателей, по которым обычно судят о том, насколько здравой и ответственной является такая политика, то в целом они рисуют относительно благополучную картину. Государственные финансы сбалансированы по доходной и расходной частям. Более того, в последние два года доходы федерального и консолидированного бюджетов превышают их текущие расходы, что позволило сформировать значительный финансовый резерв для выплат по внешним долгам и других необходимых расходов на случай резкого ухудшения конъюнктуры. Бюджет перестал играть роль источника инфляции, во всяком случае в той ее части, которая обусловлена монетарными факторами. Курс национальной валюты не испытывает резких дестабилизирующих колебаний и, несмотря на тенденцию к постепенному повышению реального курса рубля, его рыночный курс остается как минимум вдвое ниже паритета покупательной способности, что обеспечивает поддержку экспортеров и активное сальдо торгового баланса, необходимое для безболезненного погашения внешних долгов и наращивания валютных резервов. Золотовалютные резервы выросли до уровня, объективно достаточного для обеспечения стабильности национальной валюты и проведения необходимых внешних платежей. Инфляция, хотя и остается высокой по меркам развитых экономик, в среднесрочном плане демонстрирует тенденцию к снижению до сравнительно безопасных порогов. То есть во многих областях, требующих проведения осмысленной макроэкономической политики, ситуация действительно нормализовалась.

Вместе с тем надо иметь в виду следующее:

1. Возможности макроэкономического регулирования методами кредитно-денежной и валютной политики в принципе ограничены. Поддержание макроэкономического равновесия и благоприятных условий для производственного и инвестиционного планирования способствует экономическому росту, но не порождает его, тем более – автоматически. Главные условия роста – это, во-первых, наличие пригодных для использования ресурсов и, во-вторых, эффективных хозяйствующих субъектов, способных эти ресурсы использовать. Если эти базовые условия есть, можно вести дискуссии и выбирать оптимальный вариант использования инструментов кредитно-денежной, валютной, таможенной политики и т.д. Если их нет – все это имеет вторичное значение, а самой важной задачей становится создание названных базисных условий. Конечно, в значительной степени наличие этих условий обусловлено историческими и иными объективными факторами, но и роль государства здесь является немаловажной. Государство может и должно через формирование и совершенствование системы общественных институтов способствовать увеличению экономических ресурсов, с одной стороны, и повышению эффективности хозяйствующих субъектов (в том числе через их селекцию) – с другой. Для этого существуют институциональные реформы, структурные реформы, промышленная политика.

2. Современная теория и практика макроэкономического регулирования методами кредитно-денежной, валютной и отчасти фискальной политики подразумевают (часто просто по умолчанию) такую предпосылку как наличие развитой рыночной экономики, большое количество эффективных производителей и сеть высокоразвитых экономических и общественных институтов. В этом смысле теория макроэкономического регулирования сконструирована и имеет смысл только или главным образом для развитых экономик. Для развивающихся экономик все эти манипуляции по большей части бессмысленны, так как в этих странах, во-первых, нет достаточно большого количества крупных производственных и финансовых компаний, способных реагировать на инструменты «тонкой настройки» кредитно-денежной сферы, а во-вторых – необходимых для этого институтов. Для таких стран безусловным приоритетом являются институциональные реформы и осмысленная промышленная политика.

3. То же следует сказать и об экономиках с преобладанием сырьевого сектора: инструменты макроэкономического регулирования не могут эффективно работать в хозяйстве, основу которого составляет небольшое число крупных сырьедобывающих экспортеров. Экспортеры сырья мало зависят от состояния внутренней конъюнктуры и финансовых рынков внутри страны; их инвестиции обусловлены в большей степени глобальной конъюнктурой и политическим климатом; сами они в значительной степени ощущают себя глобализированными компаниями и составными частями мировой системы хозяйственных отношений, связанными со своими собственными экономиками скорее административно, нежели через плотную сеть хозяйственных связей. Поэтому поддержание макроэкономического равновесия в рамках национальной экономики, хотя и играет определенную положительную роль, еще не является достаточным условием для расширения производства и инвестиций нефтяными, газовыми и другими сырьевыми компаниями, которые в своем поведении больше ориентируются на мировую конъюнктуру и глобальные экономические сдвиги и тенденции.

Из изложенных выше оговорок следует вывод: признавая важность всего арсенала инструментов рыночного макроэкономического регулирования (прежде всего посредством мер кредитно-денежного регулирования), мы должны понимать, что они являются эффективными и действенными лишь при определенных условиях. Главные из них: развитая и диверсифицированная экономическая структура с большим количеством конкурентных эффективных фирм-производителей; наличие мощного финансового сектора и развитых финансовых рынков, а также эффективно выполняющих свои функции административных институтов. Чем хуже выполняются названные условия, тем меньше эффекта от методов косвенного регулирования. Соответственно, мы имеем слаборазвитую экономику; сырьевую экономику; экономику, в которой доминируют крупные монополии, которая в целом мало поддается их воздействию, а стимулирующий эффект от этих мер в такого рода экономике крайне слаб. Это вовсе не означает, что макроэкономическая политика в такой экономике не нужна – напротив, она, безусловно, необходима, но во-первых, ей нужен особый инструментарий, учитывающий состояние ее производственной и институциональной базы, а во-вторых, она может сыграть лишь вспомогательную роль благоприятствующего условия. Источником подлинного роста и развития и толчком к нему здесь должны быть меры иного характера – меры, которые воздействуют на хозяйствующих субъектов не такими продвинутыми инструментами, как, например, снижение ставки рефинансирования, а более определенно и непосредственно.

 

Современная российская экономика с точки зрения возможностей макроэкономической политики

C точки зрения возможностей и особенностей макроэкономической политики в условиях современной России особый интерес представляют характер и сущность сложившейся у нас специфической хозяйственной системы, которая сильно отличается от рыночных экономик стран Запада и вообще от стереотипных представлений о капиталистическом хозяйстве. Однако прежде чем говорить об этой системе, было бы целесообразно в целом охарактеризовать российскую экономику в ее нынешнем виде, выделив ее основные черты.

Оставляя на время вопрос о причинах, можно констатировать, что российская экономика сегодня является: 1) в целом слаборазвитой; 2) экономикой с доминирующей ролью сырьевого сектора, во многом ориентированного на экспорт; 3) высокомонополизированной.

Попробую пояснить эти тезисы более подробно.

Итак, во-первых, необходимо признать, что в целом наша экономика сегодня является экономикой бедной и слаборазвитой страны.

При этом необходимо оговориться: особенности исторического пути России обусловили своеобразие нашей бедности – при низком уровне жизни основной массы населения и в целом отсталой экономике в некоторых ее секторах были созданы серьезные заделы для производства более высокого уровня, чем уровень экономики в целом. Это прежде всего военное производство, непосредственно связанные с ним отрасли НИОКР, некоторые инфраструктурные отрасли. Это также некоторые гражданские отрасли (например, гражданское авиастроение), основную часть издержек которых покрывали затраты на ВПК. Это, наконец, те отрасли, развитие которых не было оправдано экономически, но поддерживалось по идеологическим или стратегическим соображениям (вычислительная техника).

Одновременно система форсированной подготовки рабочей силы обусловила более высокий, чем в странах с аналогичным уровнем экономического развития, уровень общего и профессионального образования. Затраты на НИОКР (если не принимать во внимание их результативность) также были высоки даже по меркам наиболее развитых стран.

Тем не менее с точки зрения уровня доходов и инвестиций, с точки зрения применяемых в производстве технологий и общей его эффективности, а также абсолютных показателей производительности труда и капитала, Россия далеко отстает от группы развитых стран и даже от наиболее «продвинутых» среднеразвитых экономик. Вопреки искусственно поддерживаемым мифам, обрабатывающий сектор российской промышленности на 70–80 % по мировым стандартам неэффективен и не способен выжить в условиях полностью открытой экономики и мировых цен на сырье и энергию. То, что сектор так называемых высоких технологий особенно сильно пострадал в результате перехода к рыночному хозяйству – совершенно не случайно. Даже в развитых рыночных экономиках он более других опирается на так называемый эффект внешней экономии («external economy»), возникающий в результате затрат государства на общественный сектор, а у нас эта зависимость была троекратной. Естественно, что, лишенный прямой государственной поддержки, он оказался с рыночной точки зрения абсолютно неэффективным и неконкурентоспособным, что лишний раз доказывает низкий общий уровень экономического развития страны.

Огромен и разрыв, отделяющий Россию от развитых стран в области создания современной инфраструктуры. В стране практически нет современных автодорог, а пропускная способность железных дорог низка и в последнее время практически не растет. Более половины населения не имеют домашнего телефона, около 85 % никогда в жизни не пользовались компьютером.

Производственная, транспортная и (особенно) жилищно-коммунальная инфраструктуры находятся на низком техническом уровне и сильно изношены физически; условием их обновления и модернизации являются крупные единовременные вложения, несопоставимые с размерами бюджета государства. Сильно пострадал и научно-технический потенциал страны, невостребованность которого в последние десять–пятнадцать лет привела к его дезорганизации и заметной деградации.

Во-вторых, налицо доминирующая роль сырьедобывающего сектора в экономике России.

Хотя непосредственно доля сырьевых отраслей в формировании российского ВВП сравнительно невелика, именно на него приходится основная часть финансовых ресурсов, которыми располагают российские компании, денежных потоков и производственных инвестиций. В промышленности на электроэнергетику и экспортноориентированные топливно-сырьевые отрасли приходится почти 80 % всех капиталовложений, а доля инвестиций в перерабатывающих отраслях (машиностроении, легкой и пищевой промышленности) не превышает 15 %. В экспорте доля продукции топливно-сырьевых отраслей (в широком смысле, включая промышленную продукцию неглубокой переработки) составляет 70 % и имеет тенденцию к повышению. При этом более половины всего объема экспорта приходится на сырую нефть и природный газ. Именно благодаря этим отраслям в последние годы поддерживается и активное внешнеторговое сальдо, без которого было бы невозможно обслуживание крупного внешнего долга, накопленного за последние десятилетия.

Сырьевой сектор является крупнейшим генератором денежных доходов населения. Помимо значительного числа работников, непосредственно занятых добычей, транспортировкой и переработкой сырья, этот сектор «кормит» довольно обширную инфраструктуру – широкий круг трудоемких производств, основным или критически важным потребителем для которых являются сам экспортно-сырьевой сектор либо занятые в нем. Увеличение или уменьшение доходов в топливно-сырьевом секторе в сегодняшних условиях мультипликативно порождает рост или падение продаж в большом секторе производств, способных в своей сумме оказать определяющее влияние на состояние внутрихозяйственной конъюнктуры.

Этот сектор критически важен также и для состояния государственных финансов: именно здесь собирается более половины всех косвенных налогов (включая платежи за пользование природными ресурсами), которые в свою очередь обеспечивают более половины совокупных бюджетных доходов, являющихся особенно важным источником доходов федерального бюджета.

Более того, именно вокруг сырьевых компаний и на их базе окончательно консолидируется современная российская олигархия: компании сырьевого профиля начинают прямо или косвенно управлять все более значительной частью совокупных финансовых потоков в российской экономике. В сферу, так или иначе подконтрольную этим компаниям, попадают уже не только потоки, непосредственно связанные с добычей и экспортом природных ресурсов, но и задействованные в смежных или обслуживающих их секторах, а то и просто в производствах с повышенной рентабельностью, технологически никак не связанных с основным профилем деятельности этих компаний.

В-третьих, для нашего хозяйства характерна очень высокая степень монополизации.

Эта черта, в свою очередь, обусловлена целым рядом различных факторов.

Во-первых, она естественно вытекает из доминирующей роли сырьевых корпораций в экономике России. Использование природного сырья по самой своей природе сопряжено с многочисленными элементами природной и административной монополии, которые в российских условиях усиливаются громадными расстояниями, слабым развитием общей инфраструктуры, низкой мобильностью рабочей силы, слабостью центральной власти.

Во-вторых, монополизм является родовой чертой советской экономической системы.

Производственная структура советской экономики была выстроена таким образом, что монополизм был ее основным принципом. Советское плановое хозяйство постоянно боролось с так называемым параллелизмом, или дублированием функций, которое считалось признаком неэффективности, а конкуренция – формой растраты ресурсов. Сама логика построения производственных и распределительных систем базировалась на принципе монополии как идеале эффективности и исключала возможность ее функционирования на иных, нежели директивное планирование, началах.

В-третьих, монополизм искусственно поддерживается при помощи административного ресурса в качестве типической черты современной хозяйственной системы в России. Именно он является фактором, позволяющим частному предпринимательству при общей неэффективности экономики получать высокую прибыль. Административный ресурс и создаваемый с его помощью монополизм позволяют совмещать низкую общественную производительность и высокую рентабельность частного бизнеса.

В результате действия всех названных факторов за теперь уже более чем десять лет постсоветского развития в стране так и не сложился общенациональный конкурентный рынок. То, что мы получили вместо него – это набор усеченных по сфере своего охвата и сильно сегментированных рынков, где административные и иные неэкономические барьеры между отдельными сегментами остаются очень высокими, а миграция капитала, соответственно, крайне затрудненной.

Далее. Кроме и помимо трех вышеназванных характеристик российской экономики, на эффективность макроэкономического регулирования влияют особенности экономической системы, сложившейся в стране после краха советской плановой экономики – системы, о которой мы (да и не только мы) уже много раз говорили и писали.

Действительно, формально у нас – правовая рыночная экономика со всеми ее атрибутами и даже «архитектурными излишествами». Мы имеем своды законов, позволяющие экономическим субъектам свободно использовать ресурсы, конкурировать между собой и богатеть за счет более производительного и эффективного труда. Мы имеем также законы и институты, позволяющие государству в лице его многочисленных органов следить за тем, чтобы рыночные отношения были цивилизованными и корректными, а правила игры – честными и едиными для всех. Теоретически правительство способно обеспечивать равный доступ к ресурсам и предотвращать их противоправное использование, поощрять свободную конкуренцию и ограничивать монополии, наказывать мошенников и защищать законные права всех экономических субъектов, независимо от их величины и политической силы. Дума принимает на этот счет все новые законы и совершенствует старые, а правительство, как в свое время на партийных пленумах, рапортует о совершенствовании хозяйственного механизма и вечных «позитивных сдвигах».

На самом же деле в стране построили совсем иную систему хозяйственных и общественных отношений, имеющую весьма мало общего с моделью правового государства и конкурентно-рыночного хозяйства. Эту модель можно называть по-разному – «корпоративно-криминальный капитализм», «административно-номенклатурный», «бюрократический» капитализм. С учетом того, что на самом деле в этой системе нет ничего специфически русского или советского и, напротив, есть немало общего с другими сходными с нами по условиям странами, находящимися на периферии современного рыночного капиталистического хозяйства, эту систему можно назвать «периферийным капитализмом».

Этот термин вполне применим к нам и с научной и политической точек зрения, поскольку отражает актуальный для нашей страны сегодня исторический выбор: либо с помощью политической воли и решительных реформ начать пробиваться в развитое ядро мирового хозяйства, либо, подчинившись уже приобретенной инерции, закрепиться в нем в качестве коррумпированной и не слишком цивилизованной периферии, занимающей нижние этажи мирового хозяйства.

Так или иначе, дело не в названии. Суть в том, что в результате более чем десятилетнего «перехода к рынку» в стране утвердились многие виды отношений, ущербные или не соответствующие принципам конкурентной рыночной экономики и правового общества.

Это в первую очередь преобладающая или, во всяком случае, очень большая роль, которую в качестве регулятора экономической жизни играют неформальные отношения, существующие и действующие вне рамок официального права. На практике между существующим законодательством и экономической реальностью у нас имеется колоссальный разрыв. На фоне периодически возникающих разговоров о «диктатуре закона» последний по-прежнему исполняется лишь в той степени, в которой он политически удобен, а активная часть населения продолжает работать в «договорной» экономике, где действуют не по закону или официальным инструкциям, а сообразно договоренностям с теми, у кого есть реальная власть и возможности.

Правовая система регулирования административных отношений на практике не действует. Важнейшие вопросы деятельности властей решаются на основе личных решений и «консультаций», практически вне связи с существующими формальными нормативными актами. Права контроля над теми или иными прибыльными сферами, особенно на региональном уровне, открыто распределяются узким кругом лиц, обладающих фактической властью. В государственном секторе почти открыто практикуется раздача должностей на «кормление» при сохранении нереалистично низких зарплат высших должностных лиц в администрации, судебной системе и правоохранительных структурах. Правоохранительные органы крайне избирательно используют в своей деятельности силу закона, будучи сами практически не подконтрольны ни судебным, ни административным органам.

Государство фактически устранилось от функции гаранта исполнения контрактного права. Обеспечение выполнения партнерами обязательств по контрактам является в наших условиях заботой и проблемой самих заинтересованных хозяйствующих субъектов, которые вынуждены полагаться в этом только на собственную силу или силу своих покровителей, но не на силу закона и государства.

Административная власть, со своей стороны, активно использует свой властный ресурс для участия в частнопредпринимательской деятельности. Чиновники всех уровней прямо или косвенно участвуют в такой деятельности, фактически соединяя в ее рамках государственные возможности и частный высокорентабельный бизнес, что позволяет им выводить себя и подконтрольный им бизнес из сферы действия законов конкуренции.

В этих условиях такой принципиальный для демократического капитализма институт, как институт частной собственности, существует в усеченном, ограниченном виде, поскольку права и полномочия, вытекающие из статуса собственника, сильно зависят от властных взаимоотношений и потому отличаются большой нестабильностью.

В сфере собственно бизнеса не существует единых для всего экономического пространства и документально оформленных правил ведения операций, которых бы придерживалось подавляющее большинство хозяйствующих субъектов. Принцип публичности и открытости информации о финансовом состоянии предприятий и их финансовых потоков существует только на бумаге, а запрет на использование инсайдерской информации даже не оформлен юридически.

В финансовом секторе большинство институтов существует в зачаточном состоянии и сплошь и рядом выполняет изначально не предназначенные для них функции. Регулирование и надзор за их деятельностью зачастую существуют лишь на бумаге или вырождаются в бессмысленный ритуал, выполняемый его участниками исключительно «на публику» или для «внешнего употребления».

Естественно, что названные характеристики (особенности) системы снижают эффективность косвенных рычагов макроэкономического регулирования. Очевидно, что хозяйство, в котором около 40 % общей экономической активности является теневой, трудно поддается регулированию с помощью законов, налогов и прочих инструментов, применяемых к легальной экономической деятельности. Экономика, не признающая установленных сверху законов и не платящая налоги, имеет стойкий иммунитет к любым инструментам экономической политики в обычном ее понимании.

Кроме того, отсутствие в сегодняшних условиях ясноразличимой грани между легальной и нерегистрируемой деятельностью позволяет большому числу экономических субъектов самостоятельно регулировать пропорции между регулируемой (то есть контролируемой) и нерегулируемой (неконтролируемой) частями экономической деятельности. В результате воздействие мер экономической политики даже на ту часть экономики, которая не относится к теневой, является труднопрогнозируемым, а в значительной своей части и неопределенным. Другими словами, изменяя основные параметры системы мер экономической политики (базу и ставки налогообложения, обязательные формы расчетов, объекты и условия лицензирования и т.п.), не говоря уже о более тонких инструментах, относящихся к сфере кредитно-денежной политики, правительство объективно не может уверенно предсказать вероятный эффект таких изменений.

Таким образом, и характер российской экономики, и особенности ее современной хозяйственной системы снижают возможности и значимость ставших традиционными для экономик стран Запада инструментов макроэкономического регулирования и, соответственно, повышают роль и значение институциональных преобразований, а также мер полуадминистративного регулирования на отраслевом уровне, которые можно обозначить как «промышленная политика». Кстати говоря, хочу особо отметить, что констатацию этого факта совершенно ошибочно считают у нас чуть ли не «коммунистической ересью» или по крайней мере оппозицией курсу на реформы. Я бы даже сказал, что в реальности дело обстоит как раз наоборот – сведение реформ к отказу государства от ответственности за состояние экономики и к использованию им только узкого набора инструментов кредитно-денежного регулирования, эффективность которых в наших условиях более чем сомнительна, на деле означает отказ от подлинных рыночных реформ, так как обрекает страну на роль вечной отсталой периферии в целом динамично развивающегося мирового хозяйства.

 

Политика стимулирования экономического развития: институциональный подход

Мы, со своей стороны, предлагаем иной подход к реформам и к экономической политике, который, я думаю, не будет ошибкой обозначить как институциональный. В чем его суть? Как мы уже неоднократно утверждали и продолжаем утверждать, прежде чем всерьез говорить о стратегии роста рыночной экономики в России, необходимо решить вопрос о формировании для нее базовых условий. В первую очередь это предполагает создание в России отвечающих требованиям современного развитого хозяйства рыночных и общественных институтов и формирование минимально необходимого доверия к ним. Без выполнения этого условия в стране никогда не сформируется необходимый социальный и политический фундамент, который только и может обеспечить устойчивое долгосрочное развитие экономики и общества.

В первую очередь это относится к необходимости создания системы современных государственных и общественных институтов, которые бы, с одной стороны, защищали законные интересы общества и каждого его члена в отдельности, а с другой, регулировали бы экономическую активность в обществе, направляя ее в сторону эффективного производительного использования имеющихся ресурсов в противовес явному или скрытому их разворовыванию.

Речь идет, например, об отвечающей своему назначению системе судебных и правоохранительных органов; о надзоре за соблюдением экономического законодательства и жестком пресечение любых его нарушений; о государственной защите добросовестных производителей от недобросовестной или чрезмерной конкуренции, в том числе внешней.

С этой точки зрения в течение последнего десятилетия не только не было предпринято необходимых мер для укрепления и повышения эффективности этих базовых институтов, но в ряде аспектов наблюдалась их явная деградация. Правоохранительная и судебная системы оказались частью приватизированными или коррумпированными, частью – просто недееспособными. Органы финансового контроля превратились в инструмент давления на бизнес и граждан и полуфеодального их обложения официальными и неофициальными поборами, размер которых определяется не столько законом, сколько произвольными решениями и взаимным торгом. Государственный контроль над использованием экономических ресурсов постепенно был заменен правительственным надзором за их полукриминальной приватизацией и расхищением. Государственные структуры оказались поставленными вне рамок общественного контроля; их чиновникам фактически было позволено использовать вверенные им ресурсы в целях, не связанных с общественными интересами.

К сожалению, и три года, прошедшие после смены власти в Кремле, не оправдали надежд тех, кто надеялся на перелом этой печальной тенденции. Несмотря на государственническую риторику, важнейшие для нормальной работы экономики функции правоохранительных и регулирующих институтов продолжают оставаться в забвении. Осторожные проекты постепенного реформирования этих органов столкнулись с финансовыми и кадровыми ограничениями, да и необходимой для этого политической воли, судя по всему, оказалось недостаточно. Не хватило политической воли ни для радикальной налоговой реформы, которая бы позволила привести официальное налогообложение в соответствие с реально выплачиваемыми в бюджет суммами, ни для коренной ревизии системы валютного контроля, что могло бы за счет частичной легализации экспорта капитала установить более жесткий контроль за финансами экспортеров и пресечь сокрытие и отмывание ими незаконно полученных и криминальных доходов.

Заявленное новой властью намерение вывести основные финансовые и ресурсные потоки в стране из-под контроля узких корпоративных групп и поставить их под надзор общества осталось нереализованным, а так называемая антиолигархическая кампания свелась к преследованию политически нелояльных руководителей медиабизнеса. Более того, есть недвусмысленные признаки того, что сегодня разворачивается новый этап борьбы между корпоративными кланами за передел сфер влияния.

Далекой от эффективности оказалась и политика в области государственных расходов – вместо продуманной линии на оптимизацию доходов и обязательств государства ради наиболее эффективного выполнения последним объективно присущих ему функций была взята линия на механическое сокращение расходов федерального правительства за счет наименее защищенных категорий населения.

По существу в замороженном состоянии находится реформа банковской системы. Поток возросших доходов от экспорта нефти и других российских ресурсов позволил в несколько раз увеличить золотовалютные резервы, но лишь в минимальной степени способствовал укреплению базы и росту возможностей коммерческих банков, которые по-прежнему остаются по сути не более чем расчетными конторами либо инструментом вывоза капитала из страны.

В отношениях с международными финансовыми организациями и соответствующими государственными агентствами на Западе произошли определенные позитивные изменения, выразившиеся, в частности, в том, что наконец была прекращена практика получения Россией большого количества кредитов, бессмысленных с точки зрения интересов страны, но усугубляющих ее долговое бремя. Вместе с тем и необходимая для страны новая формула взаимоотношений с этими институтами пока не выработана.

Наконец не решается пока и другая (помимо развития базовых институтов) коренная проблема – проблема доверия к государственным и общественным институтам и доверия между экономическими субъектами. Конструктивный и честный диалог между властью и здоровой частью бизнеса, о необходимости которого мы говорим уже несколько лет, по-настоящему так и не налажен.

В целом, несмотря на некоторые коррективы, характер социально-экономической модели, сложившейся в России за предыдущие 8–9 лет, и общее направление его изменений остались прежними, со всеми присущими этой модели пороками и ограничениями как экономического, так и социального характера.

Сегодняшняя российская система по-прежнему представляет собой самое худшее сочетание произвола власти с институциональным развалом. С одной стороны, ни один бизнесмен, ни один гражданин не может быть уверен в надежности защиты его законных прав. Даже полученные юридически безупречным образом ценности легко могут быть отобраны – если не в буквальном смысле этого слова, то с помощью административного или судебного произвола. С другой стороны, неотвратимость наказания за нелегальную деятельность практически отсутствует. Неформальная экономика пустила корни по всей стране, во всех сферах экономической деятельности. В результате сохраняется описанная в экономической теории ситуация, когда для каждого отдельного участника экономической деятельности реализация прав собственности и хозяйственная деятельность в неформальной экономике выгоднее, чем попытка действовать в рамках закона и официально существующей системы, хотя для всего общества в целом верно прямо противоположное.

Таким образом, даже при благоприятной экономической конъюнктуре рост производства происходил и происходит в рамках прежней, «ельцинской» модели социально-экономических отношений, которая пригодна лишь для застойной по своей сущности формы периферийного капитализма, исключающей возможность устойчивого роста современного и перспективного производства в высокоприбыльных инновационных отраслях. Подобный рост на самом деле лишь приближает российские предприятия к естественному для периферийной экономики порогу, за которым поддержание роста будет крайне затруднительным. Сравнительно высокая рентабельность ведущих (на сегодня) российских отраслей базируется не на высоком техническом уровне их производств, а на низких издержках, которые в свою очередь обусловлены экономией на затратах на содержание созданной еще в советский период инфраструктуры и поддержание минерально-сырьевой базы. Узкие пределы таких возможностей очень скоро окажутся на поверхности, в результате чего либо государство будет вынуждено организовывать и частично финансировать масштабные вложения в инфраструктуру, либо экономический рост неизбежно будет неустойчивым и слабым.

Прошедшие годы показали, что и планы нынешнего правительства, и его практическая деятельность совершенно не адекватны характеру и масштабу проблем, стоящих перед российскими предприятиями и предпринимателями. Необходима не просто активизация усилий администрации, а смена общей концепции и приоритетов, без чего никакая, даже самая бурная деятельность не принесет ожидаемых результатов. Настоящая экономическая реформа, которая в России так еще и не произошла, должна начинаться с институциональных преобразований, в первую очередь с безусловного приоритета прав личности, включая право собственности, не зависящее от благоволения государства и власти. Макроэкономические и прочие чисто экономические меры, конечно же, важны, но они как не срабатывали, так и не будут срабатывать, пока не начато решение фундаментальных политических и институциональных проблем.

C учетом вышесказанного я хотел бы в тезисной форме, не вдаваясь в детали, обсуждение которых неизбежно выведет нас за рамки регламента, представить наши подходы к направлению и общей идеологии насущных преобразований в институциональной сфере, в частности, таких их задач, как административная реформа, включая реформу судебной системы; реформирование естественных монополий и жилищно-коммунального хозяйства, налоговая реформа, система регулирования внешнеэкономических связей и реформа финансового сектора.

 

Наш взгляд на конкретные направления институциональных реформ

 

Административная реформа и реформа судебной системы

Из всех областей, которые были названы выше, пожалуй, самой важной для экономического развития и требующей самых безотлагательных действий, как ни парадоксально, является сфера, формально не относящаяся к экономическим институтам – это административная и судебная системы.

Неадекватность существующей системы государственной администрации задачам формирования в стране гражданского общества и эффективной рыночной экономики просто самоочевидна. Конечно, бюрократия необходима при любом режиме и любом общественно-экономическом устройстве (кстати, поэтому призывы к простому механическому сокращению государственного аппарата – это бессмысленный и даже вредный подход). Да, наша нынешняя бюрократия действительно раздута с точки зрения количества занятых в ней людей и выполняемых ею функций. Но главная проблема – не в этом.

Проблема в том, что наша бюрократия – это бюрократия феодальной империи или, в лучшем случае, отсталого, периферийного капитализма, но никак не современного индустриального или постиндустриального общества. При более чем достаточном штате государственных чиновников работа ее как системы организована на крайне низком уровне. Огромные затраты труда чиновников на 90 и более процентов неоправданны с точки зрения выполнения государственным аппаратом функций, возлагаемых на него современным обществом. Сами эти функции четко не сформулированы и не распределены по ведомствам, которые несли бы полную ответственность за их надлежащее выполнение. Более того, отсутствует даже сама система оценки эффективности и степени выполнения соответствующими ведомствами тех или иных общественных функций. Отсюда бесконечные реорганизации без ясных целей и результатов, слияния и разделения ведомств, жонглирование полномочиями и т.п. Другим следствием неясности функций и отсутствия их связи с логикой организации и финансирования административных органов становится то, что их работники крайне слабо мотивированы в плане соответствия оплаты степени добросовестности и квалифицированности их труда.

В этих условиях система государственных органов живет так, как она жила и сто, и двести лет назад. А именно: она превращается в систему чиновничьих корпораций, смыслом существования которых является собственное выживание и, по возможности, расширение и укрепление. Эти группировки вместо выполнения формально возложенных на них функций ищут любые возможности повысить свою значимость и возможность получения рентного дохода от занимаемого ими положения. Все, что не способствует этой цели, тормозится и гасится, иногда стихийно, а иногда и вполне осознанно. В результате падает и управляемость всей системы в целом – любые импульсы, исходящие от вершины бюрократической пирамиды, неизбежно увязают в ее середине, не доходя до основания. Тем более отсутствует в этой ситуации контроль снизу, то есть со стороны общества. Все это вместе гарантирует расцвет коррупции и злоупотребления полномочиями на всех уровнях и этажах административной власти.

То же относится и к судебной системе, которая по сути также является частью государственного аппарата в широком смысле этого слова. Судебная система сегодня не просто неэффективна, она недееспособна с точки зрения защиты прав и интересов граждан и организаций в политической, экономической и гражданской областях. С одной стороны, как и весь государственный аппарат, она не приспособлена к работе в условиях рыночной экономики и гражданского общества с материальной и организационной точек зрения. Физические возможности оперативного рассмотрения исков и вынесения по ним судебных решений совершенно неадекватны, порядок принятия судебных постановлений и их обжалования допускает одновременное действие множества противоречащих друг другу решений; компетенция судов различных типов и инстанций разграничена недостаточно и непродуманно; практически отсутствует ответственность судей за принятие заведомо недобросовестных и даже противоречащих законодательству решений.

С другой стороны, система судебных учреждений, как и любая другая чиновничья корпорация, стремится получить свою долю властной ренты и с этой целью ставит себя в положение своеобразной полукоммерческой структуры, услуги которой можно получить только в обмен на те или иные блага. Естественно, что в таких условиях понятие независимого суда (понятие крайне важное для формирования основ современного общества, равно как и современной цивилизованной экономики) просто отсутствует как явление. Вместо него, как и столетия назад, действует сложная система взаимоотношений, базирующаяся на силе, влиянии и личных связях и отношениях, – система, возможно, и адекватная для средневековых феодальных монархий или периодов становления примитивных полуиндустриальных экономик, но совершенно неспособная регулировать жизнедеятельность динамично развивающегося современного общества.

Очевидно, что простое «совершенствование» работы существующего государственного аппарата, включая и судебную систему, не сопровождающееся радикальными функционально-организационными и кадровыми переменами, с очевидностью не позволит добиться повышения его общественной эффективности. Необходимо комплексное реформирование, нацеленное на изменение самой логики структуры и функционирования государственного аппарата; полная смена системы мотивации и, соответственно, фактических целей и ориентиров его деятельности.

Что в этом плане необходимо делать, в целом, известно. Идеальным выходом явилась бы комплексная реорганизация государственного аппарата, сопровождаемая его чисткой и сокращением закрепленных за ним функций до реалистичных показателей. Одновременно должна быть повышена личная ответственность (как административная, так и финансовая) руководителей и исполнителей за ненадлежащее исполнение возложенных на них функций, активизирована возможность судебного преследования виновных в причинении ущерба интересам государства и гражданам.

Должна быть также радикально пересмотрена система оплаты труда государственных служащих, и особенно руководителей, которая должна учитывать уровень ответственности при принятии в рамках их компетенции решений, уровень оплаты труда аналогичного уровня квалификации в частном секторе и наличие (или отсутствие) допущенных в прошлом нарушений и злоупотреблений. Для этой цели может быть использована система выходных пособий, жилищных сертификатов, образовательных льгот и других инструментов, позволяющих повысить долгосрочную заинтересованность государственных служащих в длительной и добросовестной службе в государственном аппарате.

Отдельная программа должна быть принята для повышения степени заинтересованности и ответственности работников правоохранительных органов, судебной и пенитенциарной систем. Заново необходимо отстроить систему органов, призванных противостоять коррупции в государственном аппарате, пересмотрев при этом законодательную базу для ведения оперативной, а также профилактической работы по выявлению, пресечению и предотвращению коррупции и злоупотребления служебными полномочиями. Судебная реформа должна также предполагать резкое усиление, с одной стороны, ответственности (в том числе уголовной) должностных лиц и граждан за неисполнение судебных решений, а с другой стороны – ответственности судей за принятие незаконных, заинтересованных или заведомо неисполнимых решений. Система судопроизводства по гражданским делам, включая арбитраж, должна быть существенно расширена, с тем чтобы обеспечить возможность своевременного и оперативного рассмотрения соответствующих исков и вынесения решений.

Наконец должен был внедрен принцип политической ответственности руководителей основных ведомств за выполнение возглавляемыми ими ведомствами оговоренных функций и поставленных перед ними задач.

 

Реформа естественных монополий

С реализацией административной реформы тесно связана и другая важнейшая задача, непосредственно касающаяся деятельности государственного аппарата, а именно: реформирование управления и области деятельности так называемых естественных монополий – государственных структур, осуществляющих хозяйственную деятельность в областях, где частно-рыночная организация такой деятельности либо невозможна, либо ведет к запредельно высоким издержкам производства.

Это, можно сказать безо всякого преувеличения, одно из важнейших направлений необходимых стране преобразований институтов. В принципе с необходимостью реформирования основных субъектов естественных монополий – Газпрома, РАО «ЕЭС», Министерства путей сообщения – согласны все. Не секрет, что эти гигантские организации, контролирующие значительную часть природного и экономического потенциала страны и огромные активы, унаследованные ими с советского периода, отличаются крайне малой прозрачностью, низкой эффективностью и высокими ценами на производимые ими продукты и услуги.

Действительно, финансы этих гигантских компаний (на самом деле это своего рода гиперкомпании-холдинги, в принципе неспособные реально контролировать хозяйственную деятельность своих низовых подразделений и дочерних структур) остаются крайне непрозрачными не только для внешних наблюдателей, но и для совладельцев-акционеров. Это касается как издержек, так и финансовых потоков, анализ которых затруднен сложной и во многом запутанной системой внутреннего учета, перекрестным субсидированием, большим количеством дочерних и аффилиированных структур, непрофильных активов и т.д. Многое остается неясным и в части мотивов принимаемых инвестиционных решений. Например, при огромных трудностях в привлечении инвестиционных ресурсов в электроэнергетику в рамках РАО «ЕЭС» миллиарды рублей закачиваются в проекты, сроки окупаемости которых уходят за пределы 2030 г.

В то же самое время мы наблюдаем постоянное давление со стороны этих монополий, направленное на регулярное и значительное повышение цен и тарифов на их продукцию. Это вызывает ползучий, а в отдельные периоды – и скачкообразный рост агрегатных ценовых индексов, причем в последние годы вклад этого фактора в общую инфляцию не уступает по значимости факторам монетарного характера.

Учитывая, что естественные монополии с их инвестиционными программами так или иначе контролируют финансовые потоки, сопоставимые с достаточно крупными статьями федерального бюджета, вопрос о законности и эффективности использования этих средств имеет далеко не второстепенное значение для экономической политики государства и для экономики в целом.

Основное направление реформирования этих суперкомпаний-монополий в принципе определено – это вычленение из их состава той части, которая, собственно, и заключает в себе элемент естественной монополии (это главным образом транспортные артерии), и создание конкурентной среды во всех остальных областях, которые сейчас объединены одной организационной крышей с, собственно, монопольной сферой.

Однако несмотря на кажущуюся очевидной всем необходимость радикальных мер в этой области, реформы застопорились на стадии обсуждения, и в течение ближайших года-полутора реальных изменений (по крайней мере, в лучшую сторону) ожидать мы не можем. Кроме того, вызывает большую тревогу тот факт, что, несмотря на многолетнее обсуждение планов реформирования естественных монополий, их содержание по-прежнему остается неясным в силу туманности формулировок по многим ключевым вопросам, формулировок, оставляющих нынешнему руководству этих компаний неоправданно большую свободу решений и действий.

Почему это происходит? Причин тому несколько. Во-первых, в силу какой-то совершенно абсурдной логики разработку проектов преобразований естественных монополий фактически поручили руководству самих этих монополий. Реформу газового хозяйства, то есть самого себя, разрабатывает «Газпром», железных дорог – Министерство путей сообщения, электроэнергетики – руководство РАО «ЕЭС». Дело даже не в личностях (хотя и к личностям и у общества, и даже у президентской администрации накопилось много вопросов) – есть объективный конфликт интересов, который недопустим на государственной службе. Если правила и условия реорганизации государственной компании, распродажи ее активов и т.п. устанавливают ее наемные управляющие, даже при самом жестком контроле со стороны правительства государственные интересы окажутся в числе наименее учитываемых при определении этих условий, а при отсутствии такого контроля наносимый ущерб может принять просто колоссальные размеры.

Во-вторых, позиция самой государственной власти, которая и должна проводить соответствующие преобразования, что называется, неоднозначна. С одной стороны, в долгосрочном плане она, конечно, заинтересована в повышении эффективности и отдачи от соответствующих сфер, но в краткосрочном плане всегда есть неотложные нужды, удовлетворение которых легко можно профинансировать из непрозрачных бюджетов этих монополий. Да и укоренившаяся в государственном аппарате система «кормлений», которая стала одним из кирпичей фундамента современного российского капитализма, требует для своего существования большого количества именно таких мест, как наши нынешние «естественные монополии». С этой точки зрения, власть в данном вопросе оказывается в совершенно двусмысленном, двойственном положении: с одной стороны, она и хотела бы навести в этой сфере порядок, но с другой, рискует остаться без столь необходимых ей возможностей платить «нужным» людям реальные, а не символические зарплаты; финансировать свои предвыборные кампании. Поэтому вполне естественно, что начало реформы перманентно откладывается «до лучших времен» даже при понимании того, что реформирование монополий в известном смысле является условием наступления этих самых «лучших времен».

Наконец, в-третьих, есть, конечно, и объективные препятствия. Как и в случае с административной реформой и реформой ЖКХ, о которой мы скажем ниже, прежде чем получить отдачу от этой реформы, в нее надо вложить немало ресурсов и пойти при этом на крупные политические риски. Тем более что в случае с естественными монополиями социальные издержки даже удачно проведенной реформы могут быть очень велики, а о социальной цене неудачи страшно даже подумать.

Если же сформулировать нашу позицию по этому вопросу, то можно сказать следующее:

1. Реформа естественных монополий – не самоцель. Реформы вообще не могут быть самоцелью: они – лишь средство для достижения каких-то других целей, решения тех или иных задач. Поэтому прежде чем «грузить» общество кучей цифр и схем, надо четко сказать, для чего мы это делаем, как и что мы в результате этого получим. Пока что предъявляемые нам проекты отделываются на этот счет абстрактными фразами типа «повысить эффективность», «поднять уровень управления», «повысить инвестиционную привлекательность». При этом вопрос о том, кто и что в результате этого получит, а также кто и с кого будет спрашивать, если реформа сведется к повышению цен и приватизации активов, старательно затушевывается.

2. Одна из главных претензий к нынешним естественным монополиям – их финансовая непрозрачность. При этом предполагается, что именно эти непрозрачные структуры в процессе реформирования будут дробиться, приватизироваться, продаваться или служить материальной базой для вновь создаваемых структур. Более того, всем этим будут заниматься их нынешние топ-менеджеры, кстати говоря, и сами столь же финансово непрозрачные, как и управляемые ими структуры. Что из этого получится – несложно догадаться. Поэтому, с нашей точки зрения, начинать надо именно с финансового оздоровления нынешних структур, наведения порядка в их финансовой отчетности, отсечения структур, занятых в непрофильной деятельности и т.д. И лишь затем в финансово прозрачной обстановке можно и нужно было бы заняться реструктуризацией РАО «ЕЭС», «Газпрома», «Связьинвеста» и т.д. Другими словами, составление и предание гласности полной картины контролируемых нынешними монопольными гигантами должно быть условием их разукрупнения и частичной приватизации.

3. Разделение сектора, в рамках которого будет сохраняться государственная монополия, и секторов, в которых будет поощряться частная конкуренция, должно быть проведено на начальном этапе реформ уполномоченным специальным правительственным органом при жестком парламентском контроле. Приватизация активов в этих секторах также должна проводиться на конкурсной основе независимой государственной структурой на базе специальных законов, принимаемых парламентом.

4. Выделение из нынешних суперкомпаний-монополий частей и структур, способных действовать в условиях конкурентного рынка (добыча газа, производство электроэнергии и т.д.), должно обязательно сопровождаться изменением правил игры, прежде всего правил вхождения на соответствующие рынки, с тем чтобы исключить возможность замены государственной монополии монополией частной.

5. Все структуры, содержащие признаки естественной монополии, должны управляться назначаемыми государством менеджерами, несущими персональную уголовную ответственность за злоупотребление своим положением. Любая хозяйственная деятельность с использованием основных средств таких структур должна осуществляться только с разрешения и под контролем надзорных органов.

6. Минимальные гарантии для потребителей в части обеспечения их жизненно важными услугами и гарантии оплаты этого минимума производящим компаниям должны быть предоставлены федеральным правительством на основе специального закона, который должен быть принят Федеральным Собранием.

Вышеприведенные условия являются минимальными, но обязательными условиями, без выполнения которых реструктуризация и реформирование нынешних «естественных монополий» со стопроцентной вероятностью выльется в распихивание «по своим» лучших кусков и циничное ограбление потребителей и сторонних акционеров, которые потом с легкостью спишут на «рынок».

 

Реформа ЖКХ

К реформе жилищно-коммунальной сферы, которая в наших условиях до сих пор также является формой монополии, должны предъявляться еще более жесткие требования, учитывая ее предельно взрывоопасный социальный заряд.

За прекраснодушными рассуждениями о предстоящем процветании реформированного ЖКХ стоит откровенная попытка одномоментно снять с правительства всякую ответственность за условия элементарного выживания очень значительной части населения.

На самом деле предлагаемая правительством еще с 1997 г. концепция и все последующие официальные программы и преследуют лишь одну цель – перенести ответственность за состояние ЖКХ, а также расходы по его содержанию на население – и в этом смысле носят исключительно фискальный характер. Учитывая уровень доходов и сбережений населения, с одной стороны, и масштабы потребности в финансовых ресурсах на содержание и реконструкцию систем жизнеобеспечения, которые за последние десять лет пришли в критическое состояние, – с другой, такая концепция приведет не к преодолению, а к обострению кризиса в ЖКХ, чреватому социально-политической дестабилизацией.

Создание по инициативе РАО «ЕЭС» специальной компании для деятельности в сфере ЖКХ преследует, на наш взгляд, не вполне понятные цели: оказание большинства видов коммунальных услуг действительно является монополией и при применяемых сегодня технологиях не может осуществляться конкурирующими частными структурами. Что же касается возможной передачи предприятий ЖКХ в управление, аренду или в собственность дочерним структурам созданной негосударственной компании, то отношениям конкуренции в этой схеме не находится сколько-нибудь заметного места, в то время как степень финансовой прозрачности сферы ЖКХ с очевидностью уменьшается.

Наше критическое отношение к планам так называемого реформирования ЖКХ, которые на практике сводятся лишь к идее его форсированной фактической приватизации, определяются еще и тем, что целый ряд нерешенных юридических, экономических и политических вопросов в этой сфере на данном этапе делает возможность эффективной работы здесь частного бизнеса крайне проблематичной. Без наведения порядка с финансированием потребления соответствующих услуг государственными и муниципальными предприятиями (а к ним относятся и учреждения здравоохранения, образования, предприятия системы жизнеобеспечения населения и другие социально важные структуры), без политических гарантий возможности судебного взыскания платы за потребляемые коммунальные услуги и гарантий против произвола местных администраций серьезный и добросовестный частный бизнес в этих сферах невозможен. Приход же в эту область известного у нас типа бизнеса, «умеющего» работать в условиях юридической незащищенности, лишь усилит коррупцию и усугубит ситуацию в ЖКХ в ущерб интересам потребителей.

Здесь, так же как и применительно к другим монополиям, первоочередным шагом и условием реструктуризации должно быть финансовое оздоровление и открытие этой сферы для контроля и анализа. Ликвидация бизнес-структур, паразитирующих на объектах ЖКХ и отмена любых льгот для коммерческих организаций должны быть обязательным условием лицензирования организаций, оказывающих коммунальные услуги населению. В монопольном секторе ЖКХ должны быть кодифицированы нормативы затрат, включаемых в себестоимость соответствующих услуг, а приобретение товаров и услуг, необходимых для функционирования этой сферы, предприятиями ЖКХ и структурами, выступающими в качестве посредника между поставщиками соответствующих услуг и населением, должно проводиться на конкурсной основе на базе типовых договоров.

Необходимо также создание системы учета реальных объемов потребляемых услуг населением, определение минимального набора услуг, при отсутствии которого не может взиматься плата за коммунальные услуги.

Далее, необходимо заполнить все юридические пустоты и неопределенности, связанные со статусом и условиями деятельности предприятий ЖКХ, их лицензированием и ликвидацией, в частности, с процедурой банкротства, с вопросом об их социальной ответственности и др.

Только после этого можно ставить вопрос о передаче части функций по обслуживанию потребителей услуг ЖКХ частному бизнесу и дерегулировании контроля за тарифами в этой области, причем дерегулирование должно сопровождаться принятием законодательного акта о жестком контроле над локальными и общенациональными монополиями.

 

Налоговая реформа

Совершенно очевидно, что эффективность российской налоговой системы по меньшей мере оставляет желать лучшего, а по большому счету – требует резкого улучшения. Это положение не вызывает серьезных возражений ни с чьей стороны, включая и нынешнее правительство. Разногласия начинаются скорее с вопроса о причинах низкой эффективности фискальной системы.

Многие, например, считают, что существующий уровень налоговых и прочих изъятий из национального продукта для государственного перераспределения в России сейчас неоправданно велик и настаивают на его снижении, с тем чтобы, во-первых, освободить ресурсы для более эффективного использования их частным сектором; во-вторых, ликвидировать структурные перекосы, связанные с якобы гипертрофированными размерами общественного сектора в российской экономике; а в-третьих, повысить степень собираемости основных налогов. В принципе этот же тезис составляет основное содержание и правительственного видения налоговой реформы – в качестве средне- и даже долгосрочной стратегии такой реформы предлагается снижение налоговых ставок при сохранении основ существующей налоговой системы в более или менее неизменном виде.

Что не устраивает нас в таком подходе?

Во-первых, на наш взгляд, здесь происходит некорректная подмена причинно-следственной связи – на самом деле высокие налоги являются не столько причиной, сколько отражением перекошенности и неэффективности экономики и государственного аппарата. Слабую эффективность выполнения последним государственных функций приходится компенсировать повышенной величиной затрат на его содержание, а реальный сектор экономики в свою очередь настолько слаб, что даже не очень высокое по международным меркам налоговое бремя является для него чрезвычайно высоким.

Во-вторых, абсолютизация показателя общей величины налогового бремени – это признак непонимания сути проблемы. Если размер налоговых изъятий из ВВП не выходит за рамки здравого смысла, а остается в пределах разумного, то гораздо большее значение (чем, например, увеличение или уменьшение его на 2–3 процентных пункта) имеет то, насколько равномерно и справедливо оно распределяется, как такое распределение влияет на систему стимулов хозяйственной деятельности и, что также немаловажно, как соотносится с этими стимулами характер использования мобилизуемых через налоговую систему средств.

В-третьих, что касается собственно налоговой системы и ее эффективности, ни в коем случае нельзя сводить проблему только к ставкам обложения. Налоговое администрирование в современных условиях – это сложный механизм, в рамках которого едва ли не большее значение, чем ставки, имеют определение и учет налогооблагаемой базы, система изъятий из нее, соотношение между различными видами и формами налогов, наконец, механизм их уплаты и сбора.

Простое снижение ставок означает только снижение налоговых поступлений – и ничего более. Настоящая же налоговая реформа в наших условиях – это не просто снижение ставок, это система мер, которые обеспечат: 1) переход на максимально прозрачные и неизбегаемые формы обложения с упором на косвенные налоги (прежде всего на потребление) и рентные платежи; 2) создание эффективной системы антистимулов для неплательщиков, вплоть до фактического блокирования их предпринимательской активности; 3) снижение номинального налогового бремени до уровня фактического и затем – некоторое повышение фактического налогообложения до уровня, близкого к среднеевропейскому.

По первому из названных направлений можно сказать следующее. Исходной точкой налоговой реформы должно быть осознание, что нынешнюю налоговую систему (кстати говоря, по существу списанную с некоей «среднеевропейской») в существующих условиях нельзя заставить работать эффективно – ее предпосылкой является наличие высокоразвитого гражданского общества и зрелых рынков, чего в России пока нет. Налоговая система, в которой сегодня нуждается Россия, – это достаточно простая, но вместе с тем тщательно продуманная по структуре система прямых и косвенных налогов, которая бы облагала посильными, но ощутимыми налогами на использование природных ресурсов и потребительские расходы, и в то же время поощряла бы предпринимательскую активность в несырьевых отраслях, а также сбережения и инвестиции. Кроме того, налоговая система должна быть содержательно связана с промышленной политикой и экономической стратегией государства в целом. Налоговая система не может и не должна быть чисто фискальным инструментом – она должна быть также средством макроэкономического регулирования, селективной поддержки тех видов хозяйственного поведения, которые отвечают системе общественных приоритетов. Другими словами, главное отличие нашего подхода от правительственного заключается в том, что мы рассматриваем налоговую систему не просто как средство обложения бизнеса данью, а как важный рыночный институт, который нуждается в комплексном реформировании с учетом всех аспектов его воздействия на экономику. Именно с этой точки зрения мы оцениваем налоговые инициативы правительства, которые не всегда отвечают названным принципам.

С другой стороны, структура и содержание налоговой системы должны быть адаптированы к ныне существующим в России условиям, так чтобы величина и значимость отдельных видов налогов для фискальной и бюджетной систем соответствовала их реальной собираемости на федеральном и местном уровнях. Для этого, в свою очередь, необходима серьезная предварительная аналитическая работа по определению степени уклонения от тех или иных видов налогов как в отраслевом, так и в территориальном разрезах с привлечением к ней квалифицированных экспертов из частных структур и академической среды. Нынешние манипуляции со ставками основных налогов – это на самом деле игра вслепую, поскольку истинные размеры базы, подлежащей обложению (а значит, и степень реальной собираемости того или иного налога), остаются неизвестными не только для налоговых ведомств, но и для аналитиков.

Параллельно необходимо тщательно продумать систему мер для мотивации выполнения налогового законодательства субъектами хозяйствования. В частности, наряду с мерами репрессивного характера в отношении неплательщиков реальная практика должна предусматривать определенные положительные стимулы в виде обусловливания некоторых хозяйственных прав и привилегий (например, получение государственных и муниципальных заказов, участие в публичных тендерах, возможность легально осуществлять инвестиции за рубежом и др.) определенным уровнем налоговых платежей. Одновременно злостное уклонение от уплаты налогов, в том числе относительно легальными методами (проведение операций через фирмы-«однодневки», использование подставных лиц, офшорных схем и пр.), должно служить основанием для занесения предпринимателей в «черные списки» лиц, в отношении которых может применяться практика запрета на привлечение их к любым сделкам с участием государственных организаций и предприятий или бюджетных средств.

Для того чтобы система стимулов и наказаний в этой области реально функционировала, необходимо также юридическое урегулирование в той или иной форме вопроса об ответственности за налоговые нарушения, совершенные в прошлом. Учитывая, что фактически те или иные нарушения налогового законодательства имеются в работе большей части хозяйствующих субъектов, а также то, что многие из положений этого законодательства были заведомо невыполнимы в существовавших условиях, без подведения определенной черты под прошлым невозможно реализовать главный стимул к законопослушному поведению – гарантию от уголовного преследования со стороны государства.

Естественно, одним из главных условий и важнейшей предпосылкой налоговой реформы является также повышение эффективности налоговых служб, четкое определение их прав и полномочий, искоренение коррупции в их рядах, без чего расширение полномочий налоговых органов приведет к повышению собираемости не налогов, а взяток. Уточнение и кодификация правил налогообложения в процессе разработки и принятия Налогового кодекса – важный, но недостаточный шаг в этом направлении.

Наконец в вопросе об оптимизации совокупного налогового бремени необходимо понимание того, что нельзя сводить задачу государственной политики к простому снижению доли налогов в ВВП. Во-первых, как уже было сказано выше, для экономики вопрос о том, кто и как несет это бремя, не менее важен, чем его величина. Даже сравнительно невысокие налоги могут оказывать на экономический рост удушающее воздействие, если они сосредоточены на тех экономических субъектах, на которые приходится большая часть совокупной занятости и инвестиционной активности. В то же время грамотный (как с чисто экономической, так и с социальной точки зрения) выбор точек и относительной тяжести налогообложения может позволить серьезно уменьшить негативное влияние даже очень значительных налоговых сборов на динамику производства инвестиций.

А во-вторых, эффективная налоговая политика – это постоянный поиск баланса между тяготами налогового бремени и эффектом от производимых за его счет общественных благ, в первую очередь общей и хозяйственной инфраструктуры и институциональных условий экономической деятельности (безопасность, поддержание порядка и законности, соблюдения правил игры в сфере отношений между хозяйствующими субъектами и т.п.). С этой точки зрения облегчение налогового бремени за счет урезания государственных расходов на дорожное строительство, обустройство границ и таможенной инфраструктуры, общее образование, поддержку НИОКР в профильных технических областях и т.п. фактически ведут к снижению, а не увеличению темпов роста экономики в средне- и долгосрочной перспективах.

 

Реформа системы контроля за внешнеэкономическими связями (таможенная политика, валютное регулирование)

Сказанное в отношении налоговой политики относится и к другому направлению институциональных реформ – реформированию контроля над внешнеэкономическими связями. Здесь нас также не устраивают две вещи – это, во-первых, упрощенный взгляд на роль рычагов внешнеэкономического регулирования, которыми располагает государство и, во-вторых, отсутствие у власти реалистичной оценки собственных возможностей обеспечивать действенность своего контроля.

Суть первого из этих моментов, заключается в том, что, во всяком случае до последнего времени, основные рычаги воздействия государства на внешнеэкономические связи (а это в первую очередь таможенные пошлины и валютный контроль) рассматривались правительством как чисто фискальный инструмент либо средство административного ограничения перемещения через границы товаров и капитала. Правда, в последнее время возможная роль этих институтов как инструментов макроэкономической и промышленной политики стала предметом оживленных дискуссий, особенно в связи с темой вступления России в ВТО, с одной стороны, и ускорившегося повышения реального курса рубля – с другой. Однако до широкого и осмысленного использования их для реализации экономической стратегии государства дело так и не дошло.

Кодификация и упрощение правил таможенного контроля и обложения в процессе подготовки Таможенного кодекса – это, безусловно, правильный, но совершенно недостаточный шаг в нужном направлении. Если не считать нашумевшего эпизода с повышением импортных пошлин на подержанные автомобили, увязка таможенной политики со стратегией развития так и не стала ни предметом общественного обсуждения, ни объектом действий со стороны власти. А ведь это один из важнейших инструментов привлечения иностранных инвестиций, с одной стороны, и регулирования степени давления внешней конкуренции на внутренних производителей – с другой. Причем в условиях усиления глобальной конкуренции эти рычаги очень активно используются теми развивающимися странами, которые имеют амбиции и возможности для присоединения в перспективе к так называемому золотому миллиарду и в этом смысле являются для нас главными и притом весьма жесткими конкурентами. В этих условиях отказ от использования таможенных рычагов для целей промышленной политики равнозначен признанию собственной некомпетентности и недееспособности как субъекта экономической политики. Предложения в этом направлении есть, причем они исходят не только от специалистов, но и, в возрастающей степени, от бизнеса, и то, что правительство по существу отмахивается от них, вызывает удивление, если не подозрения.

Сходным образом выглядит и ситуация в области валютного регулирования. Практика показывает, что быстрая и полная либерализация движения капитала имеет, конечно, свои положительные стороны, но одновременно лишает правительство возможности управлять какими бы то ни было процессами в этой сфере даже в кризисных ситуациях, заставляя его целиком надеяться на автоматическое исправление всех диспропорций и саморассасывание проблем. В нашем случае, то есть в случае экономики, благополучие которой в сильнейшей степени зависит от поступлений от экспорта природного сырья, такие проблемы и диспропорции будут периодически возникать с почти железной неизбежностью. Четыре года относительного благополучия, как мне кажется, породили среди правительственных чиновников настроения ничем не оправданного чрезмерного благодушия.

Да, сегодня у нас ситуация с торговым балансом, балансом движения краткосрочного капитала и состоянием золотовалютных резервов выглядит благополучно. Однако нельзя упускать из виду, что размеры нашей экономики очень скромны по сравнению с объемами международного движения товаров и капитала, а зависимость ее от внешней сферы, хотя и несколько снизилась за последние три года, остается очень большой (достаточно сказать, что объем экспорта в прошлом году равнялся 30 % российского ВВП). В такой ситуации дестабилизирующий эффект совсем не катастрофических по международным масштабам изменений в ситуации на мировых сырьевых и финансовых рынках в отношении нашей экономики может быть чрезвычайно сильным, а дистанция от победных реляций до опустошительного кризиса может быть пройдена за несколько месяцев. Ярким примером тому могут служить прошлогодний валютно-финансовый и экономический кризис в Аргентине, из которого она не может выйти до сих пор, да и наш собственный горький опыт первой половины 1998 г.

Конечно, сегодняшняя ситуация в области государственных финансов несравненно лучше, чем перед кризисом 1998 г. Однако запас прочности, если учесть объем предстоящих в ближайшие годы ежегодных платежей по внешним долгам и большую зависимость доходной части бюджета от поступлений от экспорта энергоносителей, не так уж велик. К этому надо добавить откровенно низкую конкурентоспособность большей части отечественных производителей промышленной продукции, которые даже при заниженном вдвое против паритета покупательной способности курсе рубля и низких, по мировым меркам, затратах на рабочую силу и некоторые другие базовые компоненты издержек (энергия, аренда земельных участков и др.) с трудом конкурируют с импортом внутри страны, не говоря уже о внешних рынках. Кроме того, степень доверия предпринимателей к государству и его институтам остается весьма низкой, что объективно облегчает возникновение и быстрое распространение всякого рода панических настроений в деловой среде. В таких условиях высокая степень либерализованности внешнеэкономических связей, в том числе валютного контроля, в сочетании с незрелостью и хрупкостью основных экономических институтов рыночной экономики чревата угрозой быстрого перерастания любой нестабильности в неконтролируемый кризис. Другими словами, в ситуации, когда отсутствие внутренних стабилизаторов в виде исторической инерции и зрелой экономической элиты не компенсируется компетентным и эффективным государственным контролем, вся система становится чрезвычайно уязвимой и хрупкой. Так что определенный набор инструментов, позволяющий в критические моменты хотя бы в течение нескольких месяцев или недель удерживать ситуацию под контролем, правительство и Центральный банк могут и должны за собой сохранить.

Другое дело, что государство должно реалистично оценивать свои возможности контролировать действия предприятий и граждан. В качестве инструмента регулирования можно использовать те и только те административные меры, в реализуемости которых нет никаких сомнений. Принцип здесь должен быть один – ставить перед собой только выполнимые задачи, и именно на них сосредоточивать все усилия, фактически и формально отказываясь от попыток регулировать то, что не поддается регулированию.

В этом отношении опыт последних десяти лет был преимущественно отрицательным: сохранение большого количества ограничений в валютной сфере и высокие таможенные пошлины на большой круг товаров сопровождались всеобщим игнорированием валютного режима и расцветом «серого» и «черного» импорта. Достаточно сказать, что при 75-процентной норме обязательной продажи валюты на рынок реально попадало не более четверти совокупных экспортных поступлений, а экспорт капитала из России на 80 и более процентов происходил с нарушением всех установленных разрешительных процедур. Что же касается импорта, то по ряду товарных позиций доля «белого» импорта, то есть ввоза с полной уплатой всех установленных пошлин, была близка к нулю.

Ситуация складывалась почти парадоксальная: из двух возможных линий – установление жестких ограничений и, возможно, более полная либерализация – формировалась компромиссная позиция, сочетавшая отрицательные стороны каждой из них. Все меры контроля предписывались, но не исполнялись, в результате чего регулирование было чисто бумажным, а подавляющая часть участников внешнеэкономической деятельности оказывалась за пределами правового поля. Результатом было лишь господство административной силы, расцвет «приближенного ко двору» или политически «дружественного» бизнеса и почти повальная коррупция.

В этой сфере, так же как и в случае с налоговой реформой, необходимо отказаться от тех ограничений и форм обложения, которые сравнительно легко обходятся и лишь дискредитируют устанавливающие их властные органы, но не отказываться от тех инструментов, которые могут быть реально использованы для осуществления государственной стратегии опережающего роста. Это в свою очередь предполагает более гласный и открытый характер законотворчества в этой области, привлечение к нему общественных комитетов, представителей ассоциаций предприятий, действующих в этой области, специалистов из академических кругов и организаций, представляющих интересы потребителей.

 

Реформа финансового сектора

Еще одной важной сферой, где существующие институты требуют срочных усилий со стороны государства, является финансовый сектор нашей экономики.

Конечно, нельзя отрицать, что за четыре с лишним года, прошедших после серьезнейшего кризиса, поразившего этот сектор в 1998 г., ситуация здесь заметно улучшилась. Наблюдается устойчивый рост основных стоимостных параметров банковской системы – капитала, объема привлеченных средств, в том числе и средств населения, кредитования реального сектора экономики. Снизилась зависимость банковского сектора от государственных финансов; возросла роль, которую в его операциях играет обслуживание финансовых потоков в рамках частного сектора.

Вместе с тем с точки зрения создания условий для устойчивого долгосрочного роста экономики состояние банковской системы в целом является неудовлетворительным.

Во-первых, российские банки слабы в финансовом и организационном отношении. При огромном их числе (даже после сокращения почти наполовину число кредитных организаций превышает 1300) собственный капитал практически всех кредитных учреждений незначительный, а активы невелики. Суммарная стоимость активов всей банковской системы равняется приблизительно 4 трлн руб. или около 130 млрд долл. При этом в структуре активов велика доля «рисковых» кредитов и малоликвидных ценных бумаг. Объем кредитов, выданных всеми коммерческими банками России (около 65 млрд долл. по текущему курсу), в несколько раз меньше кредитного портфеля крупнейших западных банков.

При этом возможности привлечения средств в существующих условиях весьма ограничены: привлечь средства из-за границы невозможно уже хотя бы по причине низкого кредитного рейтинга России в целом, а внутри страны этому препятствуют сохраняющиеся недоверие к банковской системе и высокие риски.

С другой стороны, даже для этих в целом скромных объемов средств, уже привлеченных банковской системой, не хватает возможностей для рентабельного и надежного их размещения. Кредитование предприятий, за исключением подконтрольных соответствующим банкам, сопряжено с очень высокими рисками. Кроме того, пассивная база банков – это в основном счета клиентов, в первую очередь экспортеров – то есть «короткие» деньги, использование которых для кредитования само по себе рискованно. Рынок ликвидных акций ограничен бумагами двух-трех десятков эмитентов, рынок корпоративных облигаций представлен в основном необеспеченными низкорейтинговыми (так называемыми мусорными) бумагами, а рынок гособязательств мал по объему и малоприбылен.

В результате российские банки не только слабы, но и не имеют возможности быстро расти и развиваться. С другой стороны, и предприятия реального сектора фактически лишены возможности пользоваться банковским кредитом внутри страны – доля банковских кредитов в структуре источников средств для инвестиций у российских предприятий не превышает 5 %. Единственным финансовым источником развития для большинства предприятий являются исключительно их собственные средства, находящиеся внутри страны либо вывезенные в свое время за рубеж и принимающие сегодня форму зарубежных инвестиций или кредитов.

Другими словами, в стране так и не сложился институт финансового посредничества, который бы позволял перемещать капитал из отраслей с избыточными (над собственными потребностями в производительном инвестировании) текущими доходами в объективно перспективные отрасли. При отсутствии же такого института процесс межотраслевого движения капитала приобретает неэффективную и потенциально опасную форму – сырьевые компании просто начинают скупать предприятия в непрофильных для них секторах, в которых они не имеют ни опыта управления, ни устойчивых связей. В результате степень монополизации экономики растет, а качество управления падает.

Хотя Центральный банк и правительство постоянно говорят о необходимости стимулировать оздоровление и развитие банковского сектора, реально почти все процессы в нем происходят преимущественно стихийным образом. Созданное в свое время с целью содействия оздоровлению банковской системы Агентство по реструктуризации кредитных организаций провело несколько показательных реструктуризаций небольших провинциальных банков, но на этом его возможности закончились. Надзор за банками со стороны ЦБ не может быть жестким в условиях общего пренебрежительного отношения к законам и правилам и вообще носит формальный и поверхностный характер. В результате в течение последних лет продолжали происходить возмутительные вещи – «проблемные» банки продолжали проводить операции, уводя «налево» активы и грабя своих клиентов. Не был создан вторичный рынок банковских долгов, а банкротство банков через отзыв лицензий, введение временных администраций и пр. растягивается на годы.

В отличие от ЦБ, который не любит и всячески избегает слова «реформа» применительно к российской банковской системе, мы полагаем, что этот сектор нуждается в срочных и радикальных преобразованиях. Необходимо, в частности, быстрее добиваться большей прозрачности кредитных учреждений, включая перевод их на международную систему финансовой отчетности, раскрытия информации о структуре собственности, объективной оценки капитала. В серьезном обновлении и преобразовании нуждается система банковского надзора, которая сегодня ничему не мешает и ничего не предотвращает.

Необходимо также скорейшее создание системы страхования вкладов – хотя движение в этом направление есть, сроки, которые потребовались и еще потребуются для создания этой системы никак не соответствуют ее предполагаемым масштабам, которые слишком малы, чтобы оказать существенное воздействие на темпы роста частных вкладов в банковской системе.

 

Взаимосвязь институциональных реформ и макроэкономической политики: какая политика нам нужна?

Наконец, последний момент, на котором я хотел бы остановиться в рамках темы моего сегодняшнего выступления, – это взаимосвязь институциональных реформ, о которых я подробно говорил выше, и макроэкономической политики в смысле набора мер по поддержанию рыночного равновесия и стимулирования роста инструментами кредитно-денежной политики. Хотя теоретически две эти области имеют совершенно различную базу, естественно, что между ними существует и тесная взаимосвязь.

С одной стороны, как мы видели, институциональные факторы определяют пределы и степень эффективности средств макроэкономической политики. Одни и те же инструменты и подходы могут давать чрезвычайно высокую отдачу в одних условиях и почти нулевую – в других. Более того, в ряде случаев неадекватность базовых условий может приводить к тому, что использование тех или иных приемов макроэкономического регулирования может давать эффект, прямо противоположный задуманному – примером, в частности, могут служить ситуации, когда попытки «зажать» рост денежной массы вели не к погашению инфляции, а (через кризис неплатежей и рост неденежных расчетов) к усилению дезорганизации денежного обращения и в конечном счете закреплению инфляционных ожиданий. Мы также были свидетелями того, что попытки ограничить отток капитала за рубеж вели к усилению его неконтролируемого бегства. И так далее.

Я уже не говорю здесь о таких мерах, которые трудно назвать даже ошибочными – здесь скорее подходит слово «извращенные». Например, пользовавшаяся у нас в свое время популярностью линия на борьбу с инфляцией посредством невыплаты зарплаты государственным служащим – это на самом деле не политика, а извращение, причем в особо циничной форме.

С другой стороны, и характер макроэкономической политики может в свою очередь оказывать непосредственное воздействие на ход институциональных реформ, способствуя им или, наоборот, становясь препятствием на пути их продвижения.

На самом деле успешные реформы возможны только в условиях пусть не очень впечатляющего, но роста экономики и благоприятной общей конъюнктуры. В условиях кризиса государству на самом деле не до реформ, оно, как правило, озабочено (или, во всяком случае, должно быть озабочено) другой проблемой – проблемой выживания. Поэтому первейшая задача макроэкономической политики в условиях реформ – удерживать экономику от спада, поддерживать, пусть даже ценой нарушения сложившегося денежного баланса, импульсы роста и инвестиционную активность в экономике.

На самом деле все, что пишется в учебниках по макроэкономике по поводу неких идеальных схем, позволяющих достичь оптимальных темпов роста в условиях равновесных рынков и конкуренции, близкой к совершенной – это не более чем теоретические схемы, предназначенные исключительно для того, чтобы лучше представить себе принципиальную взаимосвязь между отдельными явлениями. В практике развитых стран они никогда не были, да и не могли быть базой для практического определения параметров экономической политики, которые на самом деле определяются на базе интуиции, опыта и того же знания принципиального характера общих взаимосвязей.

В полной мере все это должно относиться и к нам. Мы должны ясно отдавать себе отчет в том, что мы имеем дело с экономикой, находящейся на сравнительно низком абсолютном уровне развития; с экономикой, основу которой составляет добыча и первичная переработка природных ресурсов. Мы имеем дело с экономикой, внутренняя организация которой эклектична и противоречива, содержит в себе элементы самого разного рода отношений, далеко не все из которых отвечают представлениям о современной капиталистической рыночной экономике. Мы имеем дело с экономикой, где степень доверия экономических агентов друг к другу и к власти откровенно низка, что сильно искажает реакцию хозяйствующих субъектов на посылаемые им мерами экономической политики сигналы. Мы, наконец, имеем дело с экономикой открытого типа, но специфически открытого типа, где при малейших поводах для нервозности бизнес сравнительно легко покидает страну и никакими полицейскими мерами этот процесс остановить невозможно.

Осознание всего этого позволяет нам, во-первых, сформулировать тезис о безусловном приоритете институциональных реформ как средства мерами экономической политики обеспечить в стране устойчивый рост, а во-вторых, определить основы необходимой нам политики макроэкономического регулирования. Заключаются же эти основы в том, что меры регулирования должны быть:

а) адекватными существующей системе, то есть предполагающими не «точную настройку» (fine tuning), а непосредственное и массированное воздействие на хозяйствующие субъекты;

б) нацеленными главным образом не на точные целевые ориентиры (роста денежной массы, инфляции, сальдо торгового и текущего баланса, относительных параметров бюджетной системы и т.д.), а на предотвращение резких колебаний и критических ситуаций с важнейшими параметрами, способных привести к всплеску негативных ожиданий;

в) гибкими и основанными на эмпирическом опыте, то есть исходящими из того, что количественные характеристики взаимосвязи между отдельными параметрами и показателями в нашей неустойчивой пока системе могут быстро и резко меняться и не поддаются точному прогнозированию;

наконец, г) придающими особое значение социальным факторам, которые в силу специфики нашего положения могут жестоко отомстить нам за пренебрежение или недооценку, спутав карты в любой схеме, исходящей даже из, безусловно, верной экономической логики.

Названные мной общие принципы, конечно, не определяют, да и не могут определить конкретную линию в той или иной области – я далек от мысли, что можно сейчас взять и теоретически определить, какой курс рубля и какой механизм его определения нам нужен, каков должен быть допустимый порог инфляции или какова должна быть, например, доходность государственных облигаций в тот или иной период. Все эти вопросы должны решаться компетентными экономическими органами комплексно и с учетом всей имеющейся у них информации. Важно другое – макроэкономическая политика должна быть не самодовлеющей областью деятельности экономического блока правительства или Центробанка, а подчиненным элементом общей стратегии экономического роста и социальных преобразований, которая на данный момент у правительства (и у власти вообще) отсутствует. Наша задача – заставить власть выработать такую стратегию и на базе диалога с обществом выстроить минимально необходимое согласие, которое позволило бы скоординировать деятельность созидательных сил в нашем обществе и преодолеть наконец те узкие рамки, которые накладывает на его развитие сложившаяся порочная и отсталая система отношений.