Глава 8

Общественный договор — основа долгосрочной экономической стратегии

Где мы находимся?

Если непредвзято посмотреть на то, что произошло в России со времени крушения коммунистической системы, мы будем вынуждены признать следующее: во-первых, развал коммунизма не был результатом победы Запада в холодной войне (во всяком случае, не в полной степени). Крушение коммунистической системы стало логическим завершением долгого и в значительной мере спонтанного процесса, происходившего в самом российском обществе и начавшегося, как минимум, еще сорок лет назад. Логика этого процесса до сих пор продолжает формировать процессы посткоммунистического развития и придает процессу перехода к рыночной экономике характер институциональной непрерывности.

Во-вторых, институциональная непрерывность означает, что система стимулов, которая теоретически должна была возникнуть вместе с введением рыночной экономики, не работает так, как она должна работать в теории. Экономическая и политическая реформы не начинались с нуля. Новые правила игры и новые институты наложились на старыеструктуры экономической и политической власти, которые не только пережили крушение коммунизма за счет силы инерции, но и сыграли важную роль в разрушении прежней системы, и потому приобрели почти неограниченное влияние на посткоммунистической арене.

В результате экономика не освободилась от монополий старого советского типа, скорее монополии получили почти неограниченную свободу преследовать собственные цели за счет более крупных сегментов общества. Зарождающаяся новая система власти основывается на монопольном контроле над минеральными ресурсами, электростанциями и на перераспределении государственных средств. За счет контроля над движением денежных средств эта система также в значительной степени контролирует политическую систему страны и средства массовой информации. Вследствие такого широко распространившегося господства групп влияния среди обычных граждан возникло чувство сильного разочарования в любых экономических и политических институтах, что во многих случаях нашло свое отражение в откровенном социальном нигилизме.

В-третьих, и это является важнейшим обстоятельством для России, крах коммунизма, вызванный спонтанным процессом, предопределенным институциональной непрерывностью общественного развития, привел к укоренению социально-экономической парадигмы, которая фактически блокирует дальнейшее продвижение в направлении общепринятой рыночной экономики. Двумя важнейшими факторами, определяющими эту тупиковую ситуацию, являются рынки инсайдеров и природные богатства России. В условиях преобладания рынков инсайдеров (параллельная экономика и поддерживающая ее институциональная структура) свобода экономической деятельности привела к экономическому поведению, связанному с максимизацией прибыли с крайне ограниченным горизонтом. Инвестициям в реструктуризацию и в долгосрочный экономический рост препятствуют сегментация рынка, оппортунистическое поведение, отсутствие надежной институциональной системы защиты прав собственности и, что важнее всего, отсутствие долгосрочных рынков капитала. Эта система держится на плаву за счет богатых природных ресурсов. Доходы от экспорта природных ресурсов и сырьевых материалов обеспечивают базу для краткосрочной максимизации прибылей и извлечения рентно-дотационных доходов, без чего не смогла бы выжить существующая экономическая структура. Структуры параллельной экономики и легкие доходы, получаемые за короткий срок в секторе добычи природных ресурсов, таким образом дополняют друг друга и являются очень серьезным препятствием для фундаментальных системных изменений.

Последнее обстоятельство представляется крайне важным для извлечения некоторых общих уроков из российского опыта. Во многих других частях света страны, тоже обладающие богатыми природными ресурсами, часто оказываются среди наименее успешных, когда дело доходит до проведения содержательных экономических реформ и достижения устойчивого экономического роста. Когда рушится прежняя институциональная система и страна вступает в период институционального вакуума, это неизбежно приводит к острому экономическому кризису. В странах, не столь хорошо обеспеченных природными ресурсами, кризис переходного периода так или иначе необходимо преодолеть в течение относительно короткого времени, так как это является буквально вопросом жизни или смерти для народа такой страны.

В стране, обладающей богатыми природными ресурсами, такой, как Россия, проблема выживания сразу не возникает. Наоборот, институциональный хаос создает условия для разграбления природных ресурсов, которые используются, главным образом, во внешнеторговых сделках в обмен на потребительские товары, что позволяет поддерживать определенный (конечно, всегда не очень высокий) уровень жизни. В результате возникает продолжительный промышленный застой, в течение которого не осуществляются долгосрочные инвестиции. Застой происходит и в политической системе, где сменяющие друг друга слабые правительства выживают за счет обслуживания интересов могущественных групп влияния, фактически контролирующих природные ресурсы. Таким образом, возможность разграбления природных ресурсов не только заглушает ощущение кризиса и дает чувство ложной удовлетворенности, но и создает сильные стимулы для откровенно непроизводительной деятельности по извлечению дотационных доходов, при которой растрачиваются ресурсы, а также легко приводит к образованию полукриминальных структур власти. Из этого следует, что длястран, обладающих богатыми природными ресурсами, успех системных преобразований может быть достигнут скорее путем постепенной и сначала частичной, нежели радикальной и полной экономической либерализации, особенно в части внешней торговли, а также энергичными мерами в области промышленности со стороны правительства вместо политики невмешательства в экономику.

Мимоходом можно отметить, что щедрая помощь, оказанная Западом России на начальном этапе переходного процесса, по сути, сыграла ту же злую роль: она действовала как анестезирующее средство, временно снимающее боль, но не излечивающее болезнь (а на деле позволяющее инфекции бесконтрольно распространяться). Процесс перехода к подлинно новой устойчивой системе, таким образом, увяз в приобретенных имущественных правах и дал парадоксальный результат, состоящий в том, что благоприятные уникальные возможности, предоставленные богатыми природными ресурсами и доброй волей международного сообщества, привели к худшему, а не к лучшему функционированию экономики и к низкой экономической и социальной эффективности.

Необходимость нового общественного договора

То, что необходимо российскому обществу для того чтобы вырваться из порочного круга, в котором оно оказалось в ходе перехода к рыночной экономике, можно в самых общих чертах описать как новый общественный договор. В последующих трех главах этой части мы обсудим те основные элементы, которые, на наш взгляд, составляют новый договор, а также, что не менее важно, те механизмы стимулирования, которые могли бы привести к его быстрому осуществлению. Начнем, однако, с общего описания предлагаемого нового общественного договора.

Несмотря на то, что корни концепции общественного договора уходят на несколько веков в глубь истории, только развитие теории игр, и особенно теории эволюционных игр, в последние десятилетия дали этому понятию точное определение. Согласно одному из определений, данных в последнее время, общественный договор является «неявным саморегулирующимся договором между членами общества для осуществления координации в конкретном равновесии жизненной игры» [26, с. 35]. Главным обстоятельством, имеющим крайне большое значение для нашего анализа, является понятие, заложенное как в данном определении, так и в общей концепции эволюционно стабильной стратегии в теории игр (см. [98, с. 10]), в соответствии с которой любая более или менее сложная общественная игра включает множество возможных равновесных состояний. Выбор конкретного равновесия происходит путем повторяющегося взаимодействия «игроков» и в соответствии с принципом естественного отбора (выживания наиболее приспособленных). Рассмотрим классический пример выбора между левосторонним и правосторонним движением. Если сначала половина автомобилей будет двигаться по правой стороне, а половина по левой, то вероятность столкновения будет одинакова для обеих групп. Но если (возможно, по чистой случайности) чуть больше половины водителей выберут одну из сторон дороги, то вероятность столкновения для тех водителей, которые движутся по противоположной стороне, станет выше, и с течением времени они будут «выбиты» с дороги. Таким образом, окружающая среда «адаптирует» к себе тех индивидуумов, которые лучше приспособлены, даже если сами индивидуумы не делают при этом сознательного выбора (см. [2, с. 214]).

В случае с правилами дорожного движения в выборе конкретного равновесия нет внутренне присущей этому выбору эффективности или неэффективности (неважно, по левой или по правой стороне принято ездить, важно только, чтобы по какой-то одной из сторон), однако во многих других случаях эффективность конечного результата в значительной степени зависит от того, какое конкретное равновесие выбрано. Координирующий орган (например, правительство) также может существенно уменьшить стоимость установления равновесия общественной игры (в случае автомобильного движения — установлением правила, в соответствии с которым все автомобили должны двигаться по правой стороне дороги).

Крайне важно отчетливо понимать роль координирующего органа. Формальные правила или установления не могут создать никакого нового равновесия, которое уже не присутствует в структуре, лежащей в основе самой общественной игры. Но с их помощью можно сместить существующее равновесие с преобладающего менее эффективного в сторону латентно существующего более эффективного, предложив новые средства социальной координации. Чтобы быть осмысленным, общественный договор должен быть саморегулирующимся. Правительство может способствовать введению правил дорожного движения путем координирующих объявлений, но в конечном итоге принятие к исполнению правила о правостороннем (или левостороннем) движении обеспечивается осознанием того факта, что ваша собственная безопасность на дороге зависит от того, соблюдаете вы это правило или нет. Формальные меры, не основывающиеся на подобного рода неоформленном, но присутствующем в обществе еще до введения формальных мер согласии и, более того, не вбирающие в себя механизмы саморегулирования, как правило, не стоят даже той бумаги, на которой они написаны. Вся история посткоммунистической трансформации бывшего Советского Союза, в частности, представляет почти несчетное количество примеров законов, указов, письменных договоров и иных образцов институционального рвения, оставшихся полностью невостребованными в реальной жизни. Это, конечно, не отрицает того факта, что формальное учреждение социального института может дать разительные результаты, особенно в течение длительного времени. Однако успех нового введенного института будет критически зависеть от силы социальных интересов, которые он призван организовать, и от его относительного положения в иерархии стимулов сравнительно с другими мерами (независимо от того, институцианализированы они или нет), которыми руководствуются частные лица.

Общественный договор в России: прошлое и настоящее

Начнем с рассмотрения некоторых основных черт общественной игры, происходящей в России в текущий переходный период, с точки зрения общественного договора. В течение веков общественный договор в России носил строго патерналистский характер, при котором всем (или почти всем) членам общества гарантировался определенный уровень благосостояния в обмен на их абсолютное послушание непосредственным начальникам в осуществлении экономических и политических планов, разработанных вышестоящими иерархическими органами. Коммунистическое правление хотя и изменило коренным образом структуру власти прежней царской России, но не смогло изменить саму природу управления российским обществом. Здесь гораздо более уместна прямо противоположная интерпретация: социалистическая «революция» была ответной реакцией на попытки введения нового общественного договора, при котором управляемые в большей степени рассчитывали бы на свои собственные силы и инициативу, нежели на благосклонность правителей. Такие попытки начались в России примерно с 1861 года, когда было отменено крепостное право, и продолжались, пусть с отступлениями, вплоть до большевистского переворота 1917 года. Большевики же (особенно в сталинские времена) вновь ввели в ход почти все элементы старого общественного договора, включая, как мы видели в части I, фактическое крепостное право. Рядовые граждане были «освобождены» как от права принимать решения в отношении самих себя, так и от ответственности за решения. Общественный договор того времени гласил: делай то, что тебе говорят, а власть позаботится о тебе и о твоей семье. С учетом условий плановой экономики и тоталитарного государства, описанных в первой части этой книги, такой тип общественного договора был единственно приемлемым и единственно возможным в коммунистической системе.

Однако задача любой ценой создать современную промышленную экономику и мощную военную машину заставила коммунистических властителей значительно повысить образовательный уровень населения. Они также не смогли полностью предотвратить доступ информации в Россию о жизни на Западе и о западных жизненных стандартах. Еще важнее то, что они не смогли предотвратить побудительные стимулы своих служащих от вступления в глубокий конфликт с целями коммунистической системы. В России всегда (еще с царских времен) присутствовала определенная степень стремления получить что-либо даром и тенденция к сокрытию своейдеятельности от системы, однако во времена правления коммунистов эти явления постепенно приняли характер полномасштабной параллельной системы, которая, как зеркальное отражение, была полной противоположностью официальной. Таким образом, система старого общественного договора постепенно разъедала себя изнутри и в конечном итоге была сброшена, как змеиная кожа.

Кончина старого общественного договора не привела к согласию в обществе относительно того, какие формы примет новый общественный договор. Состояние, в котором оказалось российское общество после развала коммунистической системы, можно описать как состояние полной неразберихи. Среди рядовых граждан растет понимание того, что патерналистские отношения с государством закончились навсегда и что в будущем им придется рассчитывать на собственную инициативу и предприимчивость. Очевидная неспособность правительства выполнять даже самые элементарные обязательства по отношению к гражданам (налогоплательщикам) и повторяющийся отказ от собственных обещаний только укрепляют это понимание.

С другой стороны, множество россиян все еще надеются на возврат к какой-то форме патерналистского общественного договора, при котором не будет нужды принимать личную ответственность за свое благосостояние. Но и сами правители, хотя они уже не обеспечивают народу более или менее приличный уровень жизни, похоже, в большинстве своем все еще лелеют надежду сохранить тоталитарную власть по отношению к народу и лишь освободить себя от ответственности. Это несоответствие между реальностью и ожиданиями, характерное для значительной части народа и правительства, служит основным источником конфликтов и разногласий и является главным препятствием на пути достижения согласия в отношении нового равновесия в общественной игре.

В результате такой неразберихи даже среди той части населения, которая первоначально приветствовала возможность получить экономическую независимость и искренне поддерживала идеи и правила экономической свободы и самостоятельности, растет разочарование в правительстве, которое умышленно затягивает отказ от многих черт тоталитарного контроля. Ясно, что многие элементы институциональной системы, характерной для общественного договора старого образца, остались неизменными, чтобы обеспечить личные интересы правительственных чиновников, которые нуждаются в юридической основе для получения рентно-дотационных доходов и для иной хищнической деятельности. Таким образом, новые фирмы и люди, в принципе предпочитающие новый общественный договор, обнаруживают, что они все глубже и глубже погружаются в мир параллельной экономики, которая, в противоположность официальной экономической системе, предоставляет им замену нового хозяйственного устройства, хотя, как мы уже видели, эта замена носит очень грубый, а главное, неэффективный характер. Модель поведения, характеризующаяся цинизмом и неприкрытым оппортунизмом, равно как и полным отрицанием необходимости общественного сотрудничества за пределами узкого круга инсайдеров, создает «эволюционно стабильную стратегию» для этих социальных игроков.

Другая часть населения, особенно те, кто по различным причинам, будь то причины личного характера или место проживания, не могут смириться с распадом патерналистского общественного договора, наращивают требования к властям (центральным, региональным и местным). Даже несмотря на то, что во многих случаях эти люди достаточно отчетливо понимают, что их требования в рамках старого общественного договора не могут быть или, в любом случае, не будут выполнены, они упрямо отказываются подумать над альтернативными решениями своих проблем и часто впадают в своего рода коллективное неистовство, удивительным образом смешанное с политической апатией. Реальность экономических и социальных условий в России делает возвращение к общественному договору старого типа в высшей степени невероятным, однако отчуждение между различными социальными группами серьезно затрудняет достижение нового социального согласия в обществе.

И наконец, относительно немногочисленная, но влиятельная группа игроков (олигархи, описанные в главе 7) использовала существующую обстановку хаоса для упрочения своего личного положения путем приобретения еще более привлекательных активов и установления собственной «корпоративной» формы общественного договора в отношении обеспечения прав собственности. Именно эту, и, за небольшим преувеличением, исключительно эту группу отдельных частных игроков обслуживает правительство (будь то на федеральном или региональном уровне). Именно от этих игроков также в свою очередь зависит благосостояние правительственных чиновников, да и продолжение существования самого правительства. Рядовые граждане практически выключены из этого корпоративного общественного договора, и им остается рассчитывать только на собственные силы (либо уйти в параллельную экономику, либо безуспешно требовать, чтобы корпоративные игроки выполняли свои обязательства по отношению к ним).

Таким образом, мы можем выделить несколько слоев социальной игры в современной российской экономике: практически полностью уничтоженный старый тоталитарный договор, в котором, однако, привилегированные круги бюрократии пытаются сохранить те элементы, которые позволяют им заниматься хищнической деятельностью; зарождающийся новый общественный договор, основанный на расчете на собственные силы и на свободе экономической деятельности, но лишенный какой бы то ни было институциональной поддержки, и больше напоминающий джунгли, описанные Гоббсом, нежели современную форму социальной игры; и последний слой — это эксклюзивный корпоративный договор, количество игроков в котором ограничено группами влияния и бюрократическими группировками, которые демонстрируют чудеса «гибкости», используя сохраняющиеся элементы старой системы для приобретения (стяжания) ценных активов с целью упрочения личного положения своих членов наряду с элементами нового общественного договора, дающими им возможность бесконтрольно распоряжаться получаемыми доходами. Подобная сегментация социальной игры приводит к соответствующей сегментации общества и препятствует установлению стабильного равновесия. Эта сегментация является основным источником социальной неэффективности и приводит к чувству потери направления движения, которое в равной степени ощущают обычные граждане, правительственные бюрократы и политические лидеры.

Вполне реальными являются опасения, что продолжениенынешнего курса может в конечном итоге привести к полной утрате конкурентоспособности, отставанию страны, уходу навсегда в число слаборазвитых государств. Учитывая особенности России, ее размеры, характер границ, наличие природных ресурсов, геополитические последствия такого развития окажутся сокрушительными. Если не будет введен новый общественный договор, который будет определять основные правила не только в неформальном секторе экономики, но и в открыто выраженной социальной игре между государством и его гражданами, то сила новых стимулов так и останется невостребованной, продолжится движение в опасную сторону, учитывая структуру российской промышленности и накопленные большие арсеналы оружия массового уничтожения.

Что делать?

Без сомнения, важнейшей задачей на повестке дня любого правительства, искренне желающего осуществить реформы в российской экономике и политике, является представление четкого проекта нового общественного договора. Как уже упоминалось, осмысленные шаги в реформе не могут быть только шагами, предусматривающими те или иные благосклонные действия правительства, но шагами, которые должны быть основаны на симпатии к повседневной борьбе рядовых граждан в существующей экономической, политической и социальной атмосфере в России и на понимании движущих ими стимулов. Все предыдущие реформы в России, начиная с реформ Петра I и заканчивая нынешними попытками перехода к рыночной экономике, проводились самонадеянными правителями, считавшими себя прирожденной элитой, открещивавшимися от «безмозглых масс» и не принимавшими во внимание заботы и нужды рядовых граждан. И все эти реформы провалились именно вследствие перечисленных причин. Реформы, проводимые только «сверху», неспособны привести к реальным изменениям в образе жизни и поведении людей и высвободить их созидательную энергию. Самонадеянность «поборников реформ» приводила и приводит к тому, что вместо благодарности они получали только ненависть рядовых граждан. Без привлечения мотивированного участия народа никакая реформаторская политика, будь то «радикальная», «постепенная», «идеологическая» или «технократическая», никогда не будет иметь ни малейших шансов на успех.

Основной чертой общественного договора в условиях рыночной экономики и демократического гражданского общества является то, что рядовые граждане («управляемые») принимают на себя ответственность за собственное благосостояние и за благосостояние своих семей, в то время как руководство («правители») ограничивают себя «протекционистской» деятельностью в понимании Карла Поппера. В рассматриваемом российском случае от нового «протекционистского» государства потребовалось бы, во-первых, ограничить те свободы, которые наносят ущерб другим гражданам (например, свободу для групп влияния завладевать активами и перекачивать получаемые доходы на оффшорные счета), и, во-вторых, отменить все иные ограничения свобод, таким образом избавляясь от тех ограничений, которые были введены с единственной целью обеспечения личных выгод для членов правительственной команды путем получения дотационных доходов и коррупции. Из этого видно, что решение вопроса не может быть сформулировано в рамках большей или меньшей степени вмешательства государства. В каких-то случаях от государства требуется большая степень вмешательства, а в каких-то — определенно меньшая. Отдельной проблемой является создание условий, при которых государство не будет брать на себя неразумных обязательств перед своими гражданами и в то же время никогда не будет отступать от данных обещаний.

В последующих главах мы уточним это понятие и рассмотрим различные механизмы стимулирования, которые могут быть использованы для введения элементов нового общественного договора. Первым и важнейшим таким механизмом стимулирования является сама демократическая система. Ее развитие предполагает не только проведение выборов президента и парламента, но и содействие конституционным изменениям, направленным на оптимальное распределение полномочий между исполнительной, законодательной и судебной властями. Не обойтись и без заслуживающих доверия средств массовой информации, независимой судебной власти и развитых политических партий. В главе 9 мы вновь рассмотрим, как с теоретической точки зрения, так и с практической, процессы преобразований, происходящих в России, стимулы, которые создает система свободных выборов, и постараемся показать, что если достижима мирная и конституционная смена верховной власти, то это уже само по себе является важным прорывом к новому общественному договору.

Однако политическая демократия на национальном уровне является лишь одной из составляющих в структуре стимулов, необходимых для создания благоприятных условий для перехода к новой форме общественного договора. Она должна дополняться содействием децентрализации как власти, так и финансовых ресурсов и строгим соблюдением демократических процедур на региональном и местном уровнях. В частности, Россия будет обречена на нестабильность и недостаточное развитие до тех пор, пока 80 % всех денежных ресурсов страны сосредоточены в Москве. Необходимо поощрять местные инициативы и предпринимательство, если мы хотим, чтобы от плодов экономического роста вкусили многочисленные региональные, социальные и этнические группы. Кроме того, самостоятельная ответственностьпредполагает самостоятельность в организации и самоуправлении, и этот принцип должен быть распространен до самых низов, то есть до самых малых населенных пунктов, в то время как задачей федерального правительства будет обеспечение того, чтобы федеральный закон, единый для всех регионов, действовал как мощная интегрирующая сила. Эти вопросы будут обсуждены в главе 11.

Второй основной элемент нового общественного договора может быть введен вместе с институциональной структурой рыночной экономики. Это означает создание совершенно нового комплекса правил рыночной игры по сравнению с правилами, преобладающими в сегодняшней квазирыночной экономике. Эти новые правила должны означать решительный разрыв с наследием прошлого, когда административная власть стояла над законом. Частные фирмы должны регулироваться законом, а не правительственными чиновниками или местными баронами, которых не всегда легко отличить от главарей гангстерских шаек. Власть нефтяных и газовых магнатов, которые получают громадные прибыли, используя природные богатства страны, должна быть урезана. Их деятельность должна стать прозрачной, и они должны стать подотчетными общественному контролю.

Для создания устойчивого среднего класса должна возникнуть открытая рыночная экономика, основанная на частной собственности и конкуренции. Существующая система экономического управления, при которой большинство крупных предприятий управляется инсайдерами, должна быть в корне преобразована, а «коллективные» предприятия, где стиль управления и распределение ответственности отдают душком советских времен, должны быть упразднены. Открытый бухгалтерский учет, соответствующий международным стандартам, является предпосылкой для контроля над коррупцией. Свободная конкуренция должна развиваться путем поощрения создания малых и средних предприятий и путем упразднения бюрократической волокиты и избыточного регулирования, стоящих на их пути.

Несмотря на то, что все задачи, перечисленные выше, занимали важное место практически во всех политических предложениях, поступавших в последние годы как от российских, так и от западных экономистов, новизна нашего подхода, изложенного здесь, состоит в особом внимании, уделяемом нами механизмам стимулирования. Предлагаемые нами меры (см. главу 10) предусматривают создание новых схем раздела власти и создание коммерческих услуг, которые предоставят субъектам экономической деятельности разнообразные возможности испытать собственные альтернативные, исходящие снизу способы организации бизнеса. В результате взаимодействия этих различных видов бизнеса и конкуренции между ними в конечном итоге должна быть создана институциональная структура, самостоятельно обеспечивающая соблюдение установленных законов. Многие услуги, предоставляемые в настоящее время государством, должны стать коммерческими и, таким образом, рыночно конкурентными.

Задача, не являющаяся сама по себе составным элементом общественного договора, но имеющая важнейшее значение для создания более благоприятных условий для сдвига в сторону нового равновесия социальной игры состоит в том, чтобы приступить к реальному оздоровлению экономики, которое приведет к возобновлению экономического роста, созданию новых рабочих мест и источников доходов. Крайне трудно убедить людей коренным образом изменить свое поведение, особенно когда таким изменениям противостоят крупные монополии, стоящие перед лицом экономического спада и уменьшения размеров социального пирога, который они могут получить. В 2003 году ВНП в России, рассчитанный по среднему рыночному валютному обменному курсу, составил всего лишь чуть более 450 миллиардов долларов США (около 3000 долларов США в пересчете на душу населения). Даже официальные расчеты паритета покупательной способности, проведенные Госкомстатом, дают цифру ВНП примерно равную 8000 долларам США на душу населения — невероятно низкий уровень для страны, которая всего лишь пятнадцать лет назад была второй по мощности сверхдержавой в мире. Для того чтобы новый общественный договор приобрел серьезную привлекательность для людей, они должны быть в достаточной степени убеждены в том, что в будущем Россия станет сильной и процветающей страной, а не страной, скатывающейся в слаборазвитый мир.

Поэтому в главе 10, где анализируется задача институциональной реформы, мы также уделим внимание конкретным мерам, направленным на создание условий для экономического и промышленного возрождения, которое приведет к устойчивому экономическому росту, основанному на частной инициативе. Такой рост сыграет очень важную роль в изменении существующей структуры стимулов. Предлагаемые меры предполагают, в частности, отход от безоговорочного согласия с первоначально разработанной политикой макроэкономической стабилизации, до сих пор преследующей российское правительство, особенно от согласия с подходом МВФ к российским реформам. Свободные цены, низкий уровень инфляции и стабильная валюта являются абсолютной необходимостью. В то же время в России эти факторы являются недостаточными для экономического возрождения. То, что мы предлагаем в этой книге, никоим образом не является «простыми инфляционными мерами». Наши альтернативные предложения направлены на создание нового механизма получения денег для экономического роста, с помощью которого в реальный сектор экономики начнут притекать новые средства.

И последнее по очередности, но не по важности: основной проблемой российских преобразований является то, что все необходимые шаги могут быть осуществлены только эффективным и имеющим сильную мотивацию правительством, но такого правительства в России нет. Российское правительство, по большому счету, является заложником олигархических групп влияния, чьи интересы, как мы убедились, не совпадают с введением необходимых институциональных и структурных изменений. Вместо того чтобы порицать такое положение, мы склонны включить стимулы для самого правительства в предлагаемые нами схемы политических шагов. Как предупреждал Карл Поппер, «совсем нелегко получить правительство, на чью добродетель и мудрость можно безоговорочно полагаться. Если мы согласны с этим, то возникает вопрос... Как нам организовать политические институты таким образом, чтобы плохие или некомпетентные руководители не могли нанести слишком много ущерба?» ([86, 1:120 — 121]; курсив автора).

Мы считаем децентрализацию власти и меры по осуществлению самоорганизации (см. главу 11) крайне важной частью нового общественного договора, при котором правительство будет служить народу, а не наоборот. Несмотря на то, что процесс демократической смены верховной властиимеет решающее значение для отделения правительства от олигархических групп влияния и запуска реформ, необходимо одновременно создавать схемы эффективного стимулирования государственных служащих, которые в долгосрочной перспективе увеличат благосостояние самих служащих и ограничат масштабы коррупции. Подобные схемы обсуждаются в главе 11.

Из нашего предшествующего анализа очевидно, что осуществление проекта нового общественного договора, в котором государство играет лишь протекционистскую роль в том смысле, который вкладывает в это понятие Карл Поппер, неизбежно встретится с сопротивлением со стороны крупных компаний и монополий. В частности, группы влияния на национальном и местном уровнях, а также связанные с ними политические лидеры, извлекающие немалые выгоды из существующего эксклюзивного «корпоративного» общественного договора, будут сопротивляться не только демократической смене власти, но и любым попыткам кодифицировать новую конкурентную форму общественного договора. В то же время мы полагаем, что конечный выигрыш в социальной и экономической эффективности, который принесет новый общественный договор, рано или поздно компенсирует даже их потери за счет создания новых источников богатства, которые повысят уровень жизни всех граждан. В конце концов, ни в чьих интересах, и в том числе не в долгосрочных интересах олигархов, до бесконечности сохранять существующее положение, чреватое в конечном итоге столкновением между различными слоями участников социальной игры. У нас есть основания полагать, что многие руководители предприятий, бюрократы, и даже политики в России не остаются глухи к голосу разума. Их проблемой, равно как и проблемой большинства простого народа, является то, что в отсутствие эффективной общественной координации любая попытка действовать в соответствии с потенциально более эффективными правилами игры обречена на провал.

Работа на благо своих граждан и конструктивная роль в мировой экономике и политике будут правильным выбором для России. Ее новая экономическая и политическая системы будут содержать много сугубо специфических черт, но она должна вписываться в общий западный тип рыночной экономики и демократии. Дело не в том, что мы считаем западную систему идеальной. Проблемы Запада многочисленны и хорошо известны. Тем не менее, учитывая современное состояние российского общества, мы будем рады, если проблемы России хотя бы приблизятся по своему характеру к проблемам общества западного типа. Возможно, в течение какого-то времени Россия выживет и без всяких перемен, возможно, она просуществует еще семьдесят пять лет в нынешнем плачевном состоянии (конечно, существуют проблемы безопасности, но их обычно сбрасывают со счетов). Однако авторы этой книги не желают подобной судьбы для своей страны. Мы хотим, чтобы она была гордым членом цивилизованного, экономически и политически развитого международного сообщества, а не просто страной, удовлетворенной только тем, что освободилась от коммунистической системы. Ведь молодое поколение россиян, не помнящее прежней системы, не будет благодарно своим предкам за смену коммунистического правления на новую неэффективную и коррумпированную систему корпоративного олигархического правления.

 

Глава 9

Демократия: зло или благо?

Общий обзор

Общим мнением экономистов, похоже, является то, что демократия дает лучшие результаты в экономическом и военном соревновании по сравнению с тоталитаризмом (см., например, [85]. И в самом деле, в этом трудно усомниться, если рассматривать это утверждение в долгосрочной перспективе. Не так давно этот тезис был вновь подтвержден крахом коммунистической системы. В то же время из этого утверждения неясно, вызывает политическая демократия экономический прогресс или наоборот. Существует также влиятельное интеллектуальное течение, утверждающее, что в краткосрочной перспективе взаимодействие между демократией и экономическим развитием более сложно и, в частности, что на ранней стадии экономического развития (или перехода к рыночной экономике) для экономической реструктуризации может быть полезна какая-то форма просвещенной автократии. Согласно этому мнению, которое в последнее время настойчиво проводится, в частности Стивеном Чун-гом [36], в тех случаях, когда права собственности не являются четко сформулированными в рамках конституционного устройства общества (что соответствует действительности в переходных экономиках), демократия является мощным оружием в уничтожении прав частной собственности. В этой главе мы рассмотрим обоснованность такого довода в российском случае, а также обсудим некоторые общие вопросы, относящиеся к развитию демократической политической системы в условиях экономики переходного периода.

Содержательный анализ, конечно, должен начинаться с определения того, что мы понимаем под «демократией». В данной главе мы временно дадим определение демократии как всего лишь институту периодических, более или менее свободных и справедливых выборов (мы значительно расширим это определение в главе 11). И действительно, различные авторы выражают мнение, что единственным существенным суждением о демократическом процессе в целом является, по-видимому, лишь то, что «он дает возможность ограничить официальную тиранию путем замены занимающих свои должности государственных чиновников» (см., например, [66, с. 16]). В знаменитой книге Шумпетера демократия также определяется как «институциональное установление для принятия политических решений, при которых отдельные лица получают власть путем конкурентной борьбы за голоса народа» [92, с. 269]. Все остальные черты, обычно связываемые с демократией, такие, как свобода личности, свобода речи и свобода прессы, как правило, могут быть следствием указанной конкуренции за голоса избирателей, но не обязательно следуют из нее в каждом случае. В нашем анализе юной российской демократической системы мы покажем, насколько важно это различие между демократией как конкуренцией за голоса избирателей и ее другими чертами.

В последнее время почти ритуальным в обсуждении связи между демократией и экономическими реформами стало упоминание Китая, где экономические реформы продвигаются более или менее гладко в отсутствие демократии. Этот пример приводят как антитезу российскому варианту. Однако, как мы уже видели, несмотря на попытки нарисовать такую картину, в России невозможно рассматривать ни экономические реформы, ни переход к демократии как сознательный процесс, разработанный правительством реформаторов при моральной и материальной поддержке Запада. Россия, спотыкаясь, вступила в рыночную экономику и демократическую систему в результате сложного развития баланса сил между группами влияния, которые стали доминировать в стране в последние два десятилетия коммунистического правления. В той степени, в которой это утверждение справедливо, теряет смысл задаваться вопросом о том, был ли «выбор» политической реформы прежде экономической (в отличие от Китая) мудрым выбором или нет, так как с самого начала этот выбор был в очень малой степени сознательным. Кроме того, мы считаем, что уместным сравнением было бы не сравнение России и Китая, а скорее сравнение между сегодняшней Россией с существующей в ней квазидемократической системой и той Россией, которой она могла стать, если бы экономические реформы осуществлялись без привнесения некоторых элементов демократии.

Основное понимание взаимосвязи между демократией и переходом к рыночной экономике в России можно вкратце описать следующим образом. Во-первых, постановка вопроса о том, могла бы Россия реформировать свою экономику более успешно, не внедряя некоторые элементы политической демократии, представляется неверной. В России состояние экономики и политическая система связаны очень тесно, и ни политическая демократия, ни рыночная экономика никоим образом не были изобретениями великодушного правительства. Иными словами, если бы российские власти могли позволить себе продолжение тоталитарного правления, они бы, без сомнения, продолжили его (что они в действительности и делают, как только понимают, что у них есть такая возможность).

Во-вторых, в той степени, в которой в России следуют демократическим процедурам, существует очень мало теоретических оснований и эмпирических доказательств, чтобы предположить, что демократия оказала какое-либо отрицательное воздействие на экономику. В частности, юная российская демократия вряд ли может отвечать за выбранную экономическую политику, которая не может быть хуже той, что могла быть выбрана в ее отсутствие. В этом смысле демократия определенно не является злом. Иными словами, если бы российские власти могли позволить себе продолжать тоталитарное правление, экономика страны, скорее всего, была бы еще в худшем состоянии, нежели она находится сейчас (по всей видимости, мы находились бы в том же положении, в котором находится Северная Корея, а не Китай).

В-третьих, теоретические доводы и некоторые эмпирические свидетельства, накопленные на настоящее время, позволяют предположить, что некоторые элементы демократии, во всяком случае до сегодняшнего дня, помогали направить процессы экономических реформ в сторону большей, а не меньшей, эффективности. Полученные результаты были крайне ограниченны по своим масштабам (точно так же, как сама демократия в России носит крайне ограниченный характер со всех практических точек зрения), однако, учитывая, что они вообще заметны, это недвусмысленно свидетельствует о том, что демократия является благом для реформ. Этот вывод остается справедливым независимо от выбора системы ценностей, например от оценки демократии как ценности самой по себе.

Все вышесказанное отнюдь не означает, что мы оцениваем российские политические реформы как успех. Российская демократия все еще очень слаба и непрочна, а ее правительство близко к состоянию полного краха. В то же время, исходя из происходивших до последнего времени событий, можно предположить, что демократия является единственной надеждой для россиян улучшить свой уровень благосостояния. Рассмотрим теперь поочередно три темы, описанные выше, и начнем с анализа некоторых основных черт зарождающейся демократической системы в России.

Противоречивые взгляды на издержки и преимущества демократии

Политико-экономические модели демократических выборов отличаются друг от друга в самых базовых оценках значения демократии для экономической деятельности. Согласно одному из подходов (Уитман, см. [НО]), «множество доводов в пользу того, что экономические рынки эффективны, в равной степени применимы к демократическим политическим рынкам, и наоборот... экономические модели провала политического рынка зачастую имеют не больше силы, нежели аналогичные доводы, объясняющие крах рынка экономического» (там же, с. 1396). Демократия дает эффективные экономические результаты, и «за каждой моделью провала политической системы стоит предположение о крайней глупости избирателей, серьезном отсутствии конкуренции или избыточно высоких издержках переговоров и передачи власти» (с. 1421).

Согласно другому мнению, демократический процесс не столь благодатен: «Политики авантюристичны, а избиратели наивны. Те, кто у власти, меняют свое поведение таким образом, чтобы казаться обманчиво хорошими в период выборов, и, как кандидаты, так и те, кто у власти, дают нереальные и неискренние обещания» [66, с. 3].

Рассмотрим сначала подход Уитмана, чтобы выяснить, может ли демократический политический рынок в России действительно исправить некоторые черты неэффективности, проистекающие из неограниченной конкуренции между группами влияния. Уитман защищает демократию по широкому фронту, но его основной довод можно свести к утверждению, что конкуренция среди политических деятелей, соображения сохранения репутации и система мониторинга приведут к тому, что у избирателей будет возможность получать информацию с гораздо меньшими издержками, нежели предполагают те, кто думает, что избирателей можно легко одурачить. Таким образом, у избирателей будет возможность сделать правильный и разумный выбор без чрезмерно больших затрат времени и усилий на принятие решения. Точно так же учреждение законодательных органов приведет к значительному уменьшению общественных издержек на переговоры между различными слоями общества и группами влияния, а также к тому, что система извлечения и распределения остающихся рентных доходов будет, по крайней мере, эффективно организована. В частности, говоря о конкуренции между группами влияния, Уитман утверждает, что демократические выборы резко уменьшают зависимость политиков от этих групп и что преимущества таких групп в сборе денег для политических кампаний преувеличены.

Свои доводы Уитман иллюстрирует примером, когда каждый из одного миллиона человек облагается налогом в один доллар, и полученная сумма делится впоследствии между тысячью человек, входящих в группу влияния. Даже в том случае, если сумма в один доллар недостаточна для того, чтобы налогоплательщики приняли решение пойти на издержки и организоваться политически для противодействия такому налогу, ее будет достаточно, чтобы вероятность того, что избиратели проголосуют против политика, осуществившего такую схему, уменьшилась на 0,001, что сделает всю систему не стоящей осуществления для корыстного политика, который хочет добиться избрания. Более того, «конкуренция за избрание на политический пост может заставить политического деятеля предоставить нужную информацию. Информацию о том, что «другая сторона является заложником особых интересов» нужно передать всего лишь небольшому кругу избирателей (например, десяти тысячам), чтобы добиться желаемого политического эффекта» [ПО, с. 1408]. На наш взгляд, этот довод неубедителен, во всяком случае, если под политическим деятелем понимать лицо, которое действительно участвует в предвыборной гонке за избрание на политическую должность, а не пытается просто лишить кого-то победы на выборах в интересах неизвестной третьей стороны.

В частности, для политического деятеля в примере, приводимом Уитманом, не будет иметь смысла распространять свою информацию лишь среди десяти тысяч избирателей, так как поддержка такого количества людей вряд ли обеспечит победу на выборах. Кроме того, дополнительное количество голосов, полученное «другой стороной», не ограничится одной тысячей голосов членов группы влияния. Политические пожертвования, полученные от группы влияния, могут составить значительную часть от одного миллиона долларов, собранного для членов группы, и эти деньги могут пойти на политическую кампанию, которая более чем возместит потерю десяти тысяч голосов избирателей, среди которых соперничающий политический деятель распространил порочащую информацию. Например, сторона, которая получила существенное политическое финансирование от группы влияния, может развернуть собственную кампанию, порочащую соперника, причем в значительно больших масштабах. Российские политические деятели быстро обучились технике политического убийства соперников, в результате чего большинство избирателей в стране теперь полагают, что все стороны являются заложниками особых интересов, и просто не принимают во внимание такую информацию при решении о том, за кого голосовать. Для того чтобы иметь силу, довод Уитмана должен основываться на предположении, что средства массовой информации являются достаточно независимыми и беспристрастными, чтобы противостоять любому давлению со стороны политических деятелей, обладающих большими денежными средствами и стремящихся опубликовать информацию, которая полезна для их политических кампаний. У нас есть серьезные сомнения в том, что такое предположение обосновано, даже в странах с прочно установившимися и хорошо развитыми демократическими системами, не говоря уже о России.

Если отвергнуть такое предположение, то потребуются значительные политические фонды для того, чтобы распространить информацию о другой стороне среди круга избирателей, достаточно большого, чтобы обеспечить политическую победу. В терминах сравнения политических и экономических рынков это, несомненно, означает, что для небольших соискателей не будет бесплатного вхождения на политические рынки. Начальные издержки (стоимость вхождения на рынки) чрезмерно велики, а финансовые рынки, где кандидат мог бы занять деньги под будущий успех, неразвиты (во всяком случае, в таких странах, как современная Россия, где демократия находится на начальной стадии). Таким образом, точно так же, как в подобных случаях, описанных в экономической теории, мы вынуждены сталкиваться с серьезными последствиями с точки зрения эффективности результата. Например, согласно российскому закону о выбоpax, политик должен представить два миллиона подписей в поддержку своей кандидатуры только для того, чтобы зарегистрироваться в качестве кандидата в президенты. Во время кампании по выборам президента в 1996 году широко освещалось, что каждая подпись стоила кандидату один доллар (в частности, как плата сборщикам, то есть людям, собиравшим подписи). Получается, что каждый кандидат должен был затратить не менее двух миллионов долларов еще до начала самой предвыборной кампании. Большинство «независимых» средств массовой информации в России также принадлежат крупным олигархическим группам влияния, описанным в главе 7. Это является эффективным препятствием для проведения предвыборных кампаний аутсайдерами, которые не пользуются поддержкой хотя бы одной такой группы.

Уитман [НО] утверждает: «Доводы, приводимые в пользу того, что избиратели плохо информированы, подразумевают, что основная стоимость поиска информации ложится на избирателя. Однако для информированного политического деятеля есть выгода в том, чтобы предоставить информацию избирателям... [Также] избирателю не надо много знать о действиях своего конгрессмена для того, чтобы сделать разумный выбор при голосовании. Для избирателя достаточно найти лицо или организацию/организации со схожими предпочтениями и попросить совета о том, как голосовать» (там же, с. 1400). Вторая часть этих рассуждений превращает выбор рядового избирателя в функцию от выбора группы влияния, оставляя ему единственную «свободу» «свободно» выбрать группу влияния, которая впоследствии будет взимать с него издержки против его воли (без сомнения, очень часто это является единственно возможным выбором). Что касается стоимости получения информации (первая часть рассуждений Уитмана), то еще более пятидесяти лет назад Шумпетер указывал, что «без инициативы, происходящей из прямой ответственности, невежество будет сохраняться даже при наличии большого количества информации, какой бы полной и правильной она ни была... Типичный гражданин опускается на более низкий уровень мышления, как только дело касается политики. Он сам бы с готовностью признал свои рассуждения и анализ инфантильными, если бы дело касалось его подлинных интересов» [92, с. 262]. Это особенно справедливо в отношении таких стран, как Россия, где гражданам приходится решать множество неотложных проблем, касающихся их подлинных интересов, и где отсутствуют традиции демократической политической культуры.

В этой связи интересно рассмотреть некоторые общие модели выборной конкуренции, включающие роль групп влияния, а также «информированных» и «неинформированных» избирателей. Такие модели были разработаны в недавние годы (см., например, [40, 12, 13]). Каждая модель основана на собственных исходных посылках, но основные их положения схожи. Избранные политики оказывают услуги группам влияния в обмен на пожертвования для предвыборных кампаний, возможно, в определенный ущерб себе, а неинформированные избиратели принимают решения в пользу того или иного кандидата под воздействием предвыборных кампаний, проводимых кандидатами. «Таким образом, пожертвования на предвыборные кампании играют продуктивную роль, так как кандидаты борются за голоса неинформированных избирателей, собирая пожертвования среди групп влияния и иных лиц» [12, с. 33]. «Информированные» избиратели принимают решение о том, как голосовать, собирая информацию о политических позициях кандидатов. В этом случае «кандидаты стоят перед лицом конкурирующих стимулов, направленных на то, чтобы завоевать голоса как информированных, так и неинформированных избирателей. Предвыборная борьба приводится в действие именно этими стимулами» (там же).

Если количество информированных избирателей велико, то получаемые результаты близки к теореме о среднем избирателе: кандидаты ведут борьбу за голоса среднего избирателя, и это сближает их позиции, которые сводятся к середине политического спектра, что уменьшает роль групп влияния. Это более или менее соответствует ситуации, описанной Уитманом. В то же время большое количество «неинформированных» избирателей может «заставить кандидатов отдалить свои соответствующие политические программы одну от другой так, чтобы услужить группам влияния и получить от них предвыборные пожертвования, которые могут быть использованы для увеличения количества голосов, поданных за кандидата неинформированными избирателями. Таким образом, наличие неинформированных избирателей и предвыборные пожертвования от групп влияния могут привести к поляризации» (там же).

Последний случай, на наш взгляд, более адекватно описывает положение, существующее в современной российской демократии. Главная задача состоит в том, чтобы дать точное определение понятиям «информированный» и «неинформированный» избиратель. Сами эти термины не очень удачны, так как они создают впечатление, что «неинформированные» избиратели ведут себя как-то «неразумно» или «глупо» (мысль, подчеркнутая Уитманом). Но нет оснований придавать более высокую степень разумности «информированным» избирателям по сравнению с «неинформированными».

Хорошо известный «парадокс избирателя» относится к главному вопросу о том, что мы имеем в виду, когда говорим о «разумном» выборе отдельного избирателя, за кого голосовать (и голосовать ли вообще). Один голос не имеет никакого значения для окончательного итога выборов. В этом смысле «все голоса всегда попросту пропадают, если их подают с целью повлиять на исход выборов» [4, с. 378]. В таком случае единственно разумным поведением было бы вообще не голосовать, так как затраты на голосование не равны нулю. Иными словами, голосование вообще нельзя рассматривать как разумный акт. Однако, если мы отказываемся от исходной посылки о разумности, мы должны придать совершенно другое значение акту голосования рядового избирателя. Выходом из этого затруднительного положения может быть предложение Олдрича [4, с. 386] воспринимать голосование как акт самовыражения и считать, что «принятое решение не является инвестиционным решением. Оно является актом потребления, актом выражения индивидуальных предпочтений». Отсутствие прямой ответственности за исход выборов, как отмечал Шумпетер, часто приводит к некоторому безразличию избирателя к существенным вопросам — большинство электората последовательно (и вполне «разумно») игнорирует любую информацию о конкретной политической позиции, выбранной тем или иным кандидатом, и любые усилия политических деятелей донести до избирателей эту информацию не влияют на принимаемые ими решения.

Здесь уместно привести удивительный пример, имевший место в ходе президентских выборов в России в 1996 году. В ходе той предвыборной кампании находившийся у власти президент Борис Ельцин публично обещал погасить всю задолженность правительства по выплате заработной платы бюджетникам к 1 июня. Два тура голосования прошли в середине июня и в начале июля. Ельцин победил, а через два месяца, в сентябре, в различных регионах страны прокатилась волна забастовок бюджетников, требовавших от правительства погашения задолженности по выплате заработной платы, накопившейся с февраля. Наиболее поучительно здесь то, что забастовки прошли в тех регионах, где Ельцин набрал наибольшее количество голосов. Таким образом, голосуя за Ельцина, избиратели уже знали, что он не выполнил своего обещания (иначе вся заработная плата, по крайней мере по май включительно, была бы выплачена к моменту голосования), но эта информация была ими полностью проигнорирована. Можем ли мы из этого сделать вывод, что, голосуя за Ельцина, российские избиратели продемонстрировали «крайнюю глупость», или на выборах было очевидное отсутствие конкуренции, как подразумевается в доводах Уитмана? Ответ — нет. Разница между «информированными» и «неинформированными» избирателями не что иное, как культурный фактор. Это разница в структуре предпочтений, а не в степени разумности избирателей. Как гласит «парадокс избирателя», избиратель, отдающий предпочтение кандидату за его прическу, настолько же «разумен» (или «неразумен»), как и избиратель, отдающий предпочтение кандидату на основании предложенной им политической платформы. Теории демократии не могут сказать, что «информированные» избиратели действуют более «разумно», нежели «неинформированные», точно так же, как теория потребления не может сказать, что потребитель, предпочитающий на ужин бифштекс, более «разумен», нежели тот, кто предпочитает вегетарианское блюдо.

Обладая крайне ограниченным опытом демократических выборов, российский народ проголосовал за Ельцина в 1996 году не потому, что одобрял его политику или верил его обещаниям. Избиратели проголосовали за него, поскольку считали, что таким образом они могут наиболее эффективно выразить свое предпочтение продолжению самой демократической системы, которая, по мнению очень многих людей, была бы поставлена под угрозу, если бы победил оппозиционный кандидат от коммунистов. Другие кандидаты из демократического лагеря, пытавшиеся представить серьезные конкретные альтернативы экономической и социальной политике, проводившейся администрацией Ельцина, не смогли убедить избирателей прежде всего потому, что многие избиратели не верили, что один дополнительный голос, поданный за оппозиционного демократического кандидата, может изменить исход выборов. Практически неограниченное политическое финансирование, осуществлявшееся группами влияния и из государственного бюджета, а также использование в полной мере влияния правительства на средства массовой информации позволили команде Ельцина развернуть предвыборную кампанию, которая по своим масштабам в сотни раз превосходила предвыборные кампании его соперников и которая оказала большое влияние на формирование предпочтений рядовых российских избирателей. Однако необходимость обеспечить приток пожертвований для предвыборной кампании увеличила и зависимость правительства от групп влияния. Не случайно в 1996 году произошла существенная консолидация олигархической власти, описанной в предыдущей главе, о чем свидетельствует так называемая семибанкирщина.

Пока что в нашем анализе демократического института периодических выборов в России мы приходили к весьма пессимистическим выводам. Мы были вынуждены не только отвергнуть представление о том, что свободные выборы способствовали ограничению власти групп влияния и ограничению экономической неэффективности, вызванной этой властью, но и сказать, что выборы и необходимость сбора взносов на широкомасштабную предвыборную кампанию ведут к усилению господства олигархических групп влияния. Мы не можем не сделать такого вывода в свете реальности политического процесса, происходящего в современной России. Но в долгосрочной перспективе положение может измениться.

Ключевым фактором, определяющим то, как будут развиваться события в будущем, является скорость, с которой демократическая политическая культура будет распространяться среди рядовых российских избирателей. В 1996 году процесс перехода к демократии находился на самой ранней стадии (как и сейчас), и, возможно, естественным было то, что на первых свободных выборах, где ставкой была высшая власть в стране, избиратели уделили мало внимания конкретной информации, предоставленной различными политическими деятелями, и предпочли проголосовать за саму демократическую систему, которую в понимании избирателей в то время олицетворял действующий президент. Если в будущем свободные выборы будут проводиться неоднократно и избиратели придут к выводу, что демократическая система пустила прочные корни, то можно предположить, что их предпочтения станут более разнообразными. Одним из результатов, на которые можно надеяться в случае диверсификации предпочтений избирателей, станет уменьшение значения и влияния дорогостоящих предвыборных кампаний и увеличение количества «информированных» избирателей, делающих свой выбор на основании сравнения политических платформ конкурирующих кандидатов. Хотя от каждого отдельного избирателя нельзя ожидать, чтобы он осуществлял процесс принятия решения с точки зрения индивидуальной рациональности, очевидно, что рациональность социальной системы в целом в значительной степени возрастет по мере того, как все большее количество избирателей будут отдавать предпочтение кандидатам на основе конкретных, представленных ими политических предложений. Первые выборы могут и не повлечь изменений в существующей структуре власти. Однако люди извлекают уроки из собственного опыта, особенно когда этот опыт свидетельствует об ухудшении экономического положения большинства населения и о растущем неравенстве в распределении средств и доходов. Вовсе не потому, что такой скептик, как Шумпетер, принимал желаемое за действительное, он все же счел уместным в конце своих рассуждений об ограничениях демократической системы процитировать изречение Линкольна о том, что невозможно обманывать весь народ бесконечно долго [92, с. 264]. В то же время нет гарантий, что отрицательный опыт (предположительно) демократических выборов, после которых не происходит политических изменений, улучшающих благосостояние рядовых граждан, не приведет к разочарованию в самой демократической системе, что чревато опасностью погружения в политический хаос и насилие. Дляпредотвращения развития событий в таком направлении и для поощрения изменений в направлении более предпочтительной политической культуры юная демократическая система в России нуждается в укреплении путем различных политических и экономических средств, которые нам предстоит сейчас обсудить. Однако прежде чем обратиться к этим вопросам, необходимо рассмотреть еще несколько проблем, относящихся к взаимосвязи между демократией и стимулами в переходной российской экономике.

Права собственности в переходный период и демократия в России

Основная причина, из-за которой демократическую систему в России нельзя назвать даже относительно установленной, — в основном факторе осуществления прав собственности в экономике переходного периода. Обсуждение связи между иерархическими правами собственности и политической системой (см. главу 1) очевидно показало, что осуществление иерархической (или в более широком смысле — корпоративной) системы прав собственности несовместимо со свободными и демократическими выборами. Тем не менее важнейшие права собственности в экономике переходного периода в России продолжают оставаться и осуществляться в основном в рамках корпоративных правил политической игры, включающей группы влияния (олигархические группы влияния на национальном уровне и местные группы влияния на региональном уровне). Таким образом, по сути дела сохраняется основополагающая несовместимость между осуществлением прав собственности и демократией.

Замена положения в иерархии коммунистической партии деньгами для предъявления законных притязаний на владение имуществом сама по себе мало что изменила в принципиальной основе требований на владение собственностью, так как деньги по-прежнему добываются главным образом за счет связей с политической иерархией. Кроме того, как показывают доводы, приводившиеся нами ранее, денежный обмен (и роль денег в утверждении притязаний на владение общественными активами) играет крайне ограниченную роль, так как значительная часть экономики все еще работает набезденежной основе. Наиболее отличительной чертой российской экономики переходного периода является то, что политическое влияние может очень легко быть использовано для существенного изменения структуры владения активами, несмотря на то, что на приобретение этих активов могли быть затрачены большие суммы денег. В той части переходной экономики, которая работает на основе денег, деньги служат мерилом силы притязаний владельца на активы, однако вся система в целом основывается не на конкурентной купле и продаже, а на механизме косвенного инвестирования в политические отношения. До настоящего времени не создана система гарантированной защиты прав собственности без прямого и постоянного участия третьих сторон, будь-то правительство или частные охранные группы (очень часто состоящие из бандитов). Эта черта переходной экономики находится в вопиющем противоречии с общепринятой практикой конституционных государств, где независимая третья сторона служит только для определения основных правил рыночной игры и гарантирует права частной собственности от размывания.

Все вышесказанное, как отмечалось в главе 8, свидетельствует о том, что до настоящего времени в официальной экономике как на национальном, так и на местном уровнях преобладает корпоративный, если не тоталитарный общественный договор. Элементы демократической системы, воплощенные в реальность к настоящему времени, оказались не в состоянии коренным образом изменить природу этой части общественного договора. В частности, условия, при которых успех в деловой активности все еще в значительной степени зависит от политических связей и доступа к лицам, занимающим высокое положение в государственной иерархии (на федеральном и местном уровнях), приводят к созданию привилегированных групп, заинтересованных в сохранении существующего руководства. У них вызывает сильную аллергию сама мысль о том, что высшая власть может быть сменена путем свободных выборов. Как честно признался нам один бизнесмен в 1996 году: «Я вложил столько денег в ельцинскую администрацию! Неужели вы думаете, что я позволю ей уйти до того, как получу свое?». В принципе, неизменившаяся природа этой части общественного договора, смазываемого большими инвестициями со стороны олигархических групп влияния, а также преобладание «неинформированных» избирателей, которые только осваивают азы демократической политической культуры, и стали главными причинами переизбрания Ельцина в 1996 году. Влиянием этого общественного договора мы также можем объяснить многочисленные победы действующих губернаторов на региональных выборах. В то время как ее экономическая база тает (см. главу 7), олигархическая корпоративная система стремится упрочить свой контроль над политической властью, что представляет опасность возможных столкновений между олигархическими структурами и молодой российской демократией, причем, возможно, в не таком далеком будущем.

В то же время, как мы покажем далее, защита демократии и содействие ее развитию дают все же проблеск надежды на изменение в будущем этого корпоративного государства, где царит тайный сговор между олигархией и правительством. Одним из возможных прорывов в этой ситуации может стать сам факт мирной и конституционной смены высшей власти в результате выборов. Как подразумевается в наших рассуждениях о стимулах, если, несмотря на совместные имущественные права и интересы олигархических групп влияния, такой переход высшей власти станет возможным, то это само по себе нанесет мощный удар по корпоративной системе прав собственности и значительно продвинет вперед осуществление нового общественного договора в стране. Подобное преобразование власти на национальном уровне и новый общественный договор могут затем быть распространены с помощью правительства на каждый регион Российской Федерации, и даже на каждое небольшое местное «окружение» постгосударственных предприятий. Такие «окружения» в настоящее время являются маленькими подобиями национальных олигархических групп влияния, действующих в Москве (см. главу 7). Теоретически мы можем представить себе и обратный путь — от новых общественных договоров на местах (полностью децентрализованная демократия) к новому общественному договору на национальном уровне, но, принимая во внимание природу российских политических традиций и сложность устройства российской системы промышленности, такое развитие событий вряд ли может быть реализовано на практике. В российском случае высшее руководство и рядовые граждане должны объединить усилия для создания новых правил социальной игры. В противном случае укрепившаяся власть корпоративных структур, стоящих между ними, возьмет верх над любой из указанных двух социальных сил, действующих по отдельности.

Интересно заметить, что аналогичный вывод можно сделать, даже если рассматривать ситуацию с точки зрения групповых интересов. Главная причина, по которой группы влияния в российской экономике не могут отказаться от корпоративного общественного договора, состоит в том, что они не могут быть уверены в стабильности своих притязаний на активы (и на извлекаемые из них доходы) в случае смены высшей власти. Тем не менее существуют и другие механизмы, помимо тоталитарной диктатуры, которые могут обеспечить стабильность результатов политики, проводимой группами влияния, и постоянное обслуживание их интересов даже при смене руководства. Одним из таких механизмов является принятие законодательных процедурных актов (после принятия закона внесение в него изменений должно обходиться достаточно дорого). Другой такой механизм может быть обеспечен независимой судебной властью, которая будет толковать и применять законы в соответствии с первоначальным законодательным пониманием [72].

Еще одним институтом, который может обеспечить стабильность законодательства за пределами срока полномочий любого отдельно взятого политика, является институт политических партий. Наличие стабильных и влиятельных партий дисциплинирует законодательную и исполнительную ветви власти и служит гарантией того, что после отставки политиков сделанные ими обещания не будут тут же забыты. Таким образом, развитая система политических партий является важной предпосылкой для отказа от неэффективного корпоративного общественного договора.

Из всего этого следует, что сложная задача системного преобразования России может быть сформулирована однозначно: либо корпоративные группы влияния на местном инациональном уровнях одержат победу в битве с демократией и права собственности по-прежнему будут разграничиваться и осуществляться в соответствии с корпоративными правилами игры, что, в частности, закроет путь любому переходу к нормальной конкурентной рыночной экономике, либо демократия одержит победу в битве с группами влияния и создаст новую форму общественного договора, являющуюся единственным путем к экономическому процветанию.

Как указывал Карл Поппер, демократия предоставляет только возможность использовать разум в проведении реформ, но не сам разум. Что получится в России в результате первого эксперимента в проведении демократических свободных выборов в значительной мере зависит от того, что Поппер называет «интеллектуальными и моральными стандартами» ее граждан. В свою очередь, эти стандарты будут в значительной степени зависеть от опыта, почерпнутого этими гражданами из жизни при «постсоветской» системе. Более высокие интеллектуальные и моральные стандарты не могут быть гарантированы лишь временем, в течение которого существует система, считающаяся демократической. Здесь можно представить себе как положительный, так и отрицательный ход событий. В то же время, несомненно, имеет смысл бороться за установление и развитие демократической политической системы в России как крайне необходимого (хотя, возможно, и недостаточного) условия для проведения успешной политики реформ. В частности, нам не следует беспокоиться о том, что демократия уничтожит права частной собственности при переходе от социализма к капитализму; вместо этого мы должны быть обеспокоены тем, что отсутствие демократии позволит по-прежнему осуществлять корпоративные права собственности, унаследованные от коммунистической системы. Любое недемократическое решение проблем (подобное тем решениям, которые предлагают «реформаторы», приводящие в пример генерала Пиночета в Чили или генерала Пак Чжон Хи в Южной Корее) может привести в России, которая только-только начала отходить от тоталитарного общественного договора, к укреплению «приятельского» капитализма и поражению подлинных реформ.

Роль демократии в России в переходный период

В полной мере развитая демократическая система подразумевает нечто гораздо большее, нежели просто систему регулярных выборов. Не удивительно, что пока еще такая система крайне неразвита в России. Поэтому создание условий для ее развития на национальном, региональном и местном уровнях должно быть главным предметом заботы при разработке любых проектов нового общественного договора. В то же время можно однозначно утверждать, что те элементы демократической политической системы, которые к настоящему времени уже внедрены в России, способствовали продвижению в сторону рыночной экономики. Наиболее ярким примером является само начало перехода к рыночной экономике. «Воля народа» привела к падению коммунистической системы, а огромная народная поддержка первых шагов по переходу к рыночной экономике помогла в 1992 году сокрушить первый бастион тоталитарного экономического порядка, представленный плановой экономикой и всеобъемлющим государственным контролем над экономической деятельностью. Несмотря на множество ошибок в выборе политики реформ, эта общественная поддержка помогала до сих пор не сбиться с курса преобразований. Приверженность (во всяком случае, формальная) демократическим процедурам помогала сдерживать в какой-то мере автократические черты правления Ельцина, неоднократно проявлявшиеся как в роспуске старого Верховного Совета в 1993 году, так и в войне в Чечне, и во многих других случаях.

Для того чтобы привести более конкретные примеры, можно взять историю с макроэкономической стабилизацией, которую администрация Ельцина неоднократно объявляла главным успехом своей реформаторской политики. На самом деле, как мы уже показали, это достижение не является бесспорным. Но оставляя этот вопрос в стороне, в контексте взаимодействия экономики и политики важно то, что в определенной степени макроэкономическая стабилизация стала возможной благодаря использованию демократического механизма принятия решений, а не его игнорирования.

Задача экономической стабилизации была заявлена уже в 1992 году, но тогда темп инфляции составил более 2500 % за год. В 1993 году положение было немногим лучше: темп инфляции составил 840 % в год (то есть, по существу, инфляция была такой же, как в 1992 году, если из 1992 года исключить первые два месяца после либерализации цен, когда на свободу вырвались цены, подавлявшиеся в течение предшествовавших лет государственного регулирования). Правительство обвиняло старый Верховный Совет в препятствовании политике стабилизации, и Ельцин пошел на откровенно неконституционный шаг, распустив парламент в 1993 году и направив танки, чтобы заставить депутатов покинуть помещения Верховного Совета. В результате у правительства оказались развязаны руки для проведения в 1994 году своей макроэкономической политики. Однако это не привело к ощутимым результатам в обуздании инфляционного давления. Хотя темп инфляции снизился до 215 % в год, это объясняется, главным образом, возникновением временного спекулятивного бума, поглотившего избыточную ликвидность. Совокупный финансовый дефицит в 1994 году возрос до 12,1 % ВНП по сравнению с 9,8 % в 1993 году, и страна оставалась так же далеко от достижения макроэкономической стабильности, как и раньше.

В нижней палате нового парламента (Государственная Дума), избранной в конце 1993 года, преобладали консервативные силы, настроенные против политики, проводившейся правительством. Тем не менее настойчивые требования нижней палаты, чтобы правительство, впервые с 1992 года, заранее представило Государственной Думе бюджет на 1995 финансовый год, как того требует конституционная процедура, дали положительные результаты, которых мало кто мог ожидать.

Закон о бюджете на 1995 год был принят после длительной борьбы между правительством и бюджетным комитетом Думы. Однако, в противоположность распространенному мнению о такой демократической «торговле», результатом переговоров стало не увеличение, а резкое уменьшение бюджетного дефицита более чем на Ы)7о. Дума также инициировала и приняла закон, регулирующий деятельность Центрального банка России, в котором впервые ему недвусмысленно запрещалось выдавать прямые займы правительству для покрытия бюджетного дефицита. В законе также устанавливались строгие пределы, в которых Центральный банк мог приобретать облигации государственных займов на вторичном рынке. Таким образом, важнейшая предпосылка для финансовой стабилизации была создана не авторитарным правительством, пренебрегающим мнением избранного законодательного органа (как в 1992 — 1993 годах), но впервые за всю историю в результате того, что правительство следовало конституционной демократической процедуре обсуждения и формального принятия закона о бюджете. С того времени такая практика сохранялась, несмотря на то, что на парламентских выборах, состоявшихся в конце 1995 года, коммунистическая оппозиция еще больше укрепила свои позиции в Думе, и результаты, выразившиеся в снижении инфляции и банковских учетных ставок, являются в равной степени победой демократически избранного парламента и правительства.

В течение последних лет избранный парламент Российской Федерации принял еще ряд законов, которые имели огромное значение для постепенного создания основы для институциональной структуры рыночной экономики. Среди таких законов, помимо упомянутого закона о Центральном банке, следует отметить Гражданский кодекс, закон о соглашениях о разделе продукции и ряд других. Новые законы не только принимались Государственной Думой — они были инициированы и готовились ее комитетами. Таким образом, несмотря на частые утверждения об обратном, нижняя палата российского парламента достигла определенного прогресса в том, чтобы не стать пустой говорильней, где время от времени вспыхивают драки.

В целом для оптимизма имеется гораздо больше причин. Российские граждане стали свободнее, чем когда бы то ни было за всю предшествующую историю. Они могут читать то, что хотят, могут путешествовать, высказывать свое мнение, отправлять религиозные культы и собираться вместе. Российские граждане быстро привыкли к этим свободам. Технический прогресс принес такие достижения, как Интернет, телефакс и, особенно, спутниковые мобильные телефоны. Это означает, что отныне никто не сможет снова монополизировать информацию в России. Путем постоянного контакта с окружающим миром день ото дня Россия становится все более нормальным обществом.

Тем не менее есть некоторые тревожные тенденции, которые могут принести большие неприятности в будущем. Даже выборная политика стоит на распутье, как и многое другое в России. По мере того как российские политические консультанты осваивают все больше трюков политических технологий, возрастает опасность того, что они могут объединиться с олигархами и попытаться превратить будущие выборы в России всего лишь в ширму для несменяемых олигархических правителей, как это было в Советском Союзе, где исход выборов был предрешен заранее, а о народе думали в последнюю очередь.

Демократические институты в России в целом развиты еще в меньшей степени, нежели ее система выборов. Как показывают многие примеры недавнего времени, система сдержек и противовесов не работает, что делает страну уязвимой перед прихотями капризного руководителя. Законы часто не соблюдаются. Под предлогом осуществления быстрых радикальных реформ создана система, при которой многие законы принимаются путем издания президентских указов. Президент и его команда сохраняют за собой возможность вообще обойти Думу, тем самым прямо игнорируя конституцию. Это может и впрямь показаться самым легким и быстрым способом принятия новых законодательных актов, однако сама эта легкость и быстрота в значительной степени девальвируют законодательство, если принять во внимание тот факт, что возможность быстрого принятия закона подразумевает такую же возможность его быстрой отмены. Таким образом, интересы групп влияния оказываются связанными с конкретными политиками, и используются все средства для того, чтобы эти политики как можно дольше удерживались у власти. Это не только отрицательно влияет на демократию, но и влечет за собой потерю определенной части ценности законодательства для самих групп влияния по сравнению с ценностью законодательства, принятого в ходе пусть более громоздкого, но менее персонализированного парламентского процесса. Тот же довод о стимулах может быть использован для обоснования того, что всем, включая группы влияния, в долгосрочной перспективе будет жить лучше, если судебная ветвь власти будет менее зависима от исполнительной власти, нежели сейчас (см. Ландес и Познер [72] для подробного обоснования этого важного тезиса).

Ни одна успешно действующая демократия не может существовать без того или иного вида системы политических партий, хотя бы даже в силу приводимого раньше довода о стимулах, однако попытки взрастить такую систему в России не принесли ничего, кроме разочарования. Хотя в самой Думе существуют различные политические фракции, утверждающие, что они проводят ту или иную деятельность на региональном уровне, подлинной системе политических партий в России еще только предстоит развиться. Во-первых, после семидесяти лет правления Коммунистической партии россияне относятся к политическим партиям с понятным скепсисом. Действия президента Ельцина также сыграли немалую роль в подрыве развития системы политических партий. Отрицая связь с любой из партий, президент действует так, словно партии и партийное строительство играют второстепенную роль в укреплении демократии. Ельцин принимает помощь близких ему по духу партий, когда это ему политически выгодно, и отрекается от них, когда связь с ними становится невыгодной. Таким образом, ни одна из партий не является подлинно правительственной партией, и группы влияния вынуждены сосредоточивать свои усилия по извлечению дотационных прибылей на одной личности. Это может быть очень удобно для сохранения личной власти президента, но приводит к экономической неэффективности, не говоря уже о том, что это опасно для демократической системы.

Российские средства массовой информации также вызывают смешанные чувства. С одной стороны, россияне имеют возможность выбора из множества разнообразных источников получения информации. Существуют оппозиционные газеты, журналисты имеют возможность проводить журналистские расследования и высказывать собственное мнение. Политические лидеры появляются на экранах популярныхтелевизионных каналов и объясняют народу свои позиции. Но даже в такой ситуации за последние несколько лет средства массовой информации попали под полный контроль олигархов, которые используют купленные редакции и телевизионных продюсеров для продвижения собственных эгоистических целей. Конфликты между олигархами за расхищение активов отдаются эхом в «информационных войнах», разыгрывающихся в средствах массовой информации. Читая определенную газету или смотря определенный телевизионный канал, российский гражданин обязательно узнает версию правды, как она видится тому или иному олигарху. К сожалению, русская служба радио «Свободная Европа/Радио Свобода» по-прежнему остается главным поставщиком беспристрастных новостей в России, точно так же, как это было во времена Советского Союза.

Подводя итоги, можно сказать, что российской демократии предстоит долгий путь. На основе накопленного до настоящего времени опыта мы можем с уверенностью сказать, что Россия находится в лучшем положении со своими несовершенными институтами, нежели она была бы без них, хотя эти институты пока еще и не отражают нужды и волю народа надлежащим образом. В частности, нет признаков того, что развитие демократии отрицательно сказалось на скорости и темпах экономических реформ. Наоборот, когда бы якобы реформаторское правительство ни пыталось проталкивать собственную политику, либо пренебрегая мнением парламента, либо оказывая давление на него, результатом становился откат в переходе к рыночной экономике. Совершенно определенно молодая российская демократия не была повинна в экономическом кризисе. На самом деле она помогла смягчить отрицательные последствия кризиса, которые могли бы иметь несравненно больший размах. Это случилось не только потому, что политические свободы являются своего рода компенсацией экономических трудностей, но и потому, что демократия содействовала (пусть даже и в самой малой степени) решению некоторых практических вопросов.

В то же время необходимо понимать, что современное состояние российской демократии не дает гарантии, что со временем она будет играть роль эффективной противодействующей силы господству групп влияния и тенденции к укоренению «приятельского» капитализма. Политические реформы по-прежнему могут использоваться для содействия реформам экономическим, и в конечном итоге это может привести к успешному завершению экономических реформ (в смысле прочного установления институтов рыночной экономики и возобновления экономического роста). Однако неудачи в экономике, в частности неудачный выбор экономической политики, могут стать препятствием для этого процесса и гибельными для самой российской демократии. Громадное воздействие, оказанное группами влияния во время предположительно демократической (а по всем формальным критериям и в самом деле демократической) президентской предвыборной гонки в 1996 году, показывает всю сложность положения.

Главная надежда, что демократия может сыграть свою роль в экономических реформах в России, основывается на том факте, что только свободные политические дебаты и рост политической культуры рядовых граждан, равно как и развитие других демократических институтов, таких, как парламент, судебная власть, политические партии и свободная пресса, гражданский контроль над спецслужбами, справедливые выборы, решительное отделение бизнеса от власти, могут изменить нынешний опасный курс экономической политики. Это в интересах всех членов российского общества, включая долгосрочные интересы членов господствующих в настоящее время групп влияния (во всяком случае, если они придают достаточно значения выгоде, которую намерены извлекать в будущем). Таким образом, проблему в целом можно рассматривать как необходимость создания эффективного координационного механизма, а может решить эту проблему только развитие демократической системы со всеми обеспечивающими ее институтами, как это происходит в других промышленно развитых странах. В последующих главах мы более подробно рассмотрим этот вопрос с точки зрения иных аспектов политики реформ.

 

Глава 10

Институты, конкуренция и экономический рост

Сложность задачи

Ранее мы представили доводы в пользу того, что развитие и укрепление демократической политической системы России играет важнейшую роль в решении задачи перехода к новому общественному договору и к рыночной экономике. Основной задачей этого перехода является создание — впервые в российской истории — системы, движущей силой которой станет частная инициатива. Главный недостаток в аргументации сторонников институционального подхода к российским реформам до сегодняшнего дня состоял в исходном предположении, что процесс перехода к рыночной экономике может неким образом идти в соответствии с идеальной моделью институциональных изменений всего лишь при том условии, что правительство понимает, что необходимо делать, и имеет для этого необходимую политическую волю. Но, хотя понимание и политическая воля нужны, только их недостаточно. Более серьезная проблема заключается в разработке для частного сектора и самого правительства системы материального стимулирования, которая создаст организованные социальные силы, заинтересованные в успехе выработанной политики. При решении задачи по созданию системы, основанной на частной инициативе, никакие реформы «сверху» по определению не могут сколько-нибудь продвинуть страну к этой цели, если они не направлены на создание соответствующей институциональной инфраструктуры. Усердие реформаторов не может заменить частную инициативу, исходящую «снизу». Но что демократическое и заинтересованное в успехе правительство может и должно делать — это внедрять системы материального стимулирования, создающие условия, при которых отдельные лица будут стремиться употребить частную инициативу в направлении прогрессивных преобразований.

В этой главе мы рассмотрим некоторые меры, которые, по нашему мнению, могут помочь в достижении этой цели. Некоторые из этих мер могут привести к серьезным последствиям и должны рассматриваться как спорные. Вот почему здесь, начиная обсуждение, мы хотели подчеркнуть, что на первом этапе подход к этим институциональным мерам должен быть осторожным. Если социальных инженеров сравнить с врачами, лечащими пациента, то необходимо всегда помнить первый принцип клятвы Гиппократа: не навреди. Этот принцип был совершенно забыт теми, кто был у руля на первом этапе российских посткоммунистических преобразований. Читатель заметит, что наши предложения предусматривают определенный период сосуществования старых и новых институтов. Новые формы правления и новые элементы институциональной инфраструктуры будут сначала введены в порядке эксперимента, без каких-либо попыток заменить существующую систему (как формальную, так и неформальную) путем раз и навсегда принятого правительственного постановления. Окончательной проверкой для наших предложений станет, таким образом, не ученая дискуссия, а реальная конкуренция между альтернативными институтами общества и «выживание наиболее приспособленных». Сказав это, мы хотим здесь подчеркнуть, что совершенно убеждены в правильности наших предложений, основанных на серьезной теории и глубоком понимании реалий нашей страны.

Обеспечение прав частной собственности

В нашем анализе, представленном выше, мы определили проблему разграничения и обеспечения прав частной собственности (см. главы 4 и 5) как одну из главных проблем перехода к рыночной экономике. По меньшей мере со времен гоббсовского «Левиафана» всем известно, что почти никакая производственная деятельность невозможна без сколько-нибудь определенных прав собственности. Как мы показали, после разрушения механизма планирования, российская экономика также нашла замену этому механизму разграничения и обеспечения прав собственности (главным образом в виде, практикуемом в параллельной экономике, как описано в главе 4). Проблема, как мы также видели, состоит в том, что современная организация такой «замены», опирающаяся на частные силовые группировки и/или на систему взяток правоохранительным органам и другим государственным служащим, а иногда также и на организованную преступность, совершенно неэффективна. Однако просто рассчитывать на то, что милиция будет принимать решительные меры против преступности и коррупции, при сложившихся обстоятельствах было бы совершенно бесполезно и даже могло привести к параличу экономической деятельности.

В действительности именно неэффективность такого «параллельного» обеспечения соблюдения прав частной собственности внушает наибольший оптимизм по поводу успеха предлагаемых нами реформ. Если правительство сможет предложить субъектам экономики более надежную и эффективную институциональную систему по защите прав собственности и выполнению условий договоров, можно ожидать, что новая официальная система будет постепенно вытеснять существующую неофициальную в силу самой логики конкуренции. Иными словами, если нельзя силой заставить субъекты экономики отойти от инфраструктуры параллельной экономики, их, вероятно, можно материально к этому простимулировать.

В развитой рыночной экономике систему обеспечения прав собственности и выполнения условий договоров традиционно реализует правительство и судебные органы, и финансируется она за счет налоговых сборов. Однако это не означает, что такая система единственно возможная, и даже если рассматривать ее как наилучшую, немедленное осуществление такого решения в российских условиях невозможно. Как уже отмечалось (см. главу 7), повсеместное уклонение от уплаты налогов лишило правительство доходов, необходимых для выплаты скудных зарплат, которые оно установило для сотрудников правоохранительных органов (в том числе для милиции, прокуроров и судей). Таким образом, в делах, которые доходят до суда и других правоохранительных органов, многие судьи и сотрудники милиции берут взятки, а у тех, кто их не берет, часто нет иного выхода, чем принимать решения в пользу более сильной стороны (более сильной в смысле финансов или связей со структурами параллельной экономики), поскольку в противном случае все равно не будет шансов привести в исполнение решение суда.

Российское правительство неоднократно подчеркивало свою решимость повысить доходы от сбора налогов. Ниже мы более подробно обсудим налоговую реформу, однако нам хотелось бы выделить здесь один основополагающий вопрос. Налоги — это не что иное, как деньги, которые правительство взимает со своих граждан и предприятий за оказываемые услуги. Тот факт, что эти сборы взимаются в принудительном порядке, отличает их от обычной оплаты услуг, производимой добровольно, и вызывает множество перекосов даже в странах с развитыми институтами рыночной экономики. В настоящее время зачаточное состояние таких институтов в России и степень недоверия к правительству, намного превосходящая степень недоверия к правительствам в развитых промышленных странах, не позволяют создать раз и навсегда принятый и немедленно вступающий в силу общественный договор между государством и деловым сектором, по которому предприятия платят налоги, а государство защищает их законные права. Такое положение наступит лишь на более поздних стадиях развития. В краткосрочном плане правительство, вероятно, может извлечь из предприятий больший доход, прибегая к более жестким принудительным мерам. Но в долгосрочной перспективе это приведет (и уже приводит) к взаимному недоверию и порочному кругу, что может закончиться крахом либо правительства, либо свободы предпринимательства, либо и того и другого. Однако другой, совершенно отличный подход, вероятно, может предложить вполне естественное решение этой проблемы, если отказаться от предубеждений и быть готовыми приспособить проводимую политику к реалиям нашей жизни. Говоря более конкретно, договор между деловым сектором и правительством в условиях, создавшихся в российской экономике и российском государстве, должен принять более отчетливую форму, чтобы предприятиям было хорошо известно, за какие услуги они платят, так же, как им это известно, когда они заключают «договоры» с частными силовыми группировками или дают взятки государственным чиновникам.

Таковы предварительные рассуждения, лежащие в основе нашего предложения коммерциализировать важнейшую экономическую функцию правительства — защиту прав собственности на средства производства. Мы предлагаем организовать федеральную службу по защите собственности (ФСЗС), которая будет включать в себя систему арбитражных судов, обеспечивать принудительное исполнение их решений и будет иметь стимулы для эффективной защиты прав частной собственности, а будет создавать мощные стимулы «внизу» для работы в соответствии с новыми правилами, которые будут лучше согласовываться с традиционной рыночной экономикой. Здесь мы кратко обсудим некоторые ключевые аспекты этой программы с точки зрения стимулирования (см. теоретический анализ Брагинского [32]; Явлинский [113] дает обстоятельное описание практических деталей программы).

Простая общая модель

Сначала мы еще раз сформулируем суть проблемы обеспечения прав собственности в современной российской экономике переходного периода в терминах простой общей модели. Наша задача — яснее показать экономическую логику, мешающую объединению рынка и затрудняющую вступление в рынок новых участников в условиях господства системы частного принуждения в параллельной экономике. Затем мы применим эту логику к предлагаемой программе создания ФСЗС и докажем, что это является наилучшим решением проблемы с учетом сегодняшних реалий.

Рисунок 16 представляет собой схематическую иллюстрацию функционирования современной системы принуждения в параллельной экономике, уже описанной в настоящей книге. F 1 , F 2 , F 3 и т. д. обозначают отдельные фирмы (постгосударственные предприятия); Р 1 , Р 2 , Р 3 и т. д. обозначают различные частные силовые группировки (вместе с лоббирующими группами влияния), защищающие фирмы; а символы G 1 , G 2 , G 3 и т. д. употреблены для обозначения сегментов правительства и/или политиков, оказывающих политическую протекцию каждой из частных силовых группировок. Мы также будем пользоваться выражением «мафиозная группировка», кратко обобщающим всю сеть частного принуждения и оказания протекции i, включающую Р i и G i . Стрелки указывают финансовые потоки: фирмы платят частным силовым структурам (и лоббистам), а затем часть этих денег используется для платы (взяток) правительственным чиновникам и политикам. Сплошные вертикальные линии показывают разграничение сфер влияния между отдельными мафиозными группировками. Это разграничение подразумевает четкую сегментацию рынка, так что деятельность каждой фирмы F i ограничена только тем сегментом рынка, который находится под защитой ее Р i и G i (ниже мы подробно проследим происхождение этой особенности институциональной системы частного принуждения). Заметим, что в каждом сегменте рынка на рисунке действует только одна фирма (местная монополия). Экономическая логика, стоящая за этим положением, будет также разъяснена ниже.

Рисунок 16. Сегментированные рынки и группировки принуждения. F i . i = 1,2,3... — отдельные фирмы (постгосударственные предприятия); P i , i = 1,2,3... — отдельные группировки частной защиты; G i , i = 1,2,3... — отдельные члены правительства и/или политики, оказывающие протекцию.

В этой общей модели нам нет необходимости отдельно рассматривать ни кривую спроса, ни кривую предельного дохода для каждой фирмы F i , и не нужно конкретно определять, каким образом фирма принимает решения относительно объемов производства и цен. Вместо этого мы просто принимаем как факт результаты максимизации прибыли (сравните нашу модель поведения производителя, приведенную выше, с функцией стоимости заключения сделок, принимающей форму «ступенчатой функции» в главе 5) и сосредоточиваем внимание на том, как распределяется прибыль между руководством фирмы и мафиозной группой (в состав которой входят Р i и G i ), защищающей фирму и/или покровительствующей ей. Отбросив на какое-то время индекс i, обозначим через π размер прибыли, извлекаемый фирмой F из сегмента рынка, на котором она действует. Допустим, что правило распределения π отражает относительную силу каждой из сторон в ходе переговоров, а также зависит от стоимости затрат на защиту. Обозначим долю π, передаваемую руководством предприятия своей мафиозной группировке, через α. Таким образом, доля прибыли π, которая остается руководству, составляет (1 — α).

Услуги по защите, оказываемые мафиозной группой, влекут за собой издержки, которые определяются как функция от величины прибыли, требующей защиты. Мы будем предполагать, что эта функция имеет следующие характеристики (которые означают, что удельные издержки защиты убывают, и при том менее чем пропорционально размерам прибыли):

С = С ( π ), С' ( π ) < 0 , С'' ( π ) > 0, (10.1)

где С — удельные издержки на защиту π (рис. 17).

При сегментации рынка на местные монополии размеры прибыли, разумеется, соотносятся с размерами сегмента рынка, на котором действует фирма. Таким образом, предположение, сделанное в нашей модели об убывании величины удельных издержек по мере увеличения прибыли, представляет собой не что иное, как предположение о соответствующем увеличении удельной отдачи в индустрии защиты и принуждения к соблюдению прав собственности, что оправданно ввиду больших фиксированных затрат, необходимых для организации группы защиты/покровительства. Это предположение широко используется в работах, посвященных вопросам извлечения рентной прибыли и защиты прав собственности (см., например, Мэрфи, Шлейфер и Вишны, [78, 79]; Нехер, [82]).

Если распределение доходов между руководством и мафиозной группировкой хотя бы частично зависит от удельных издержек на защиту, доля прибыли π, удерживаемая мафиозной группой (α), будет также представлять собой убывающую функцию от π:

α = α ( π ) , α' ( π ) < 0. (10.2)

Ценность фирмы Fi для ее руководства будет равна (1 — α i )π i /ρ i , а ценность фирмы для частной силовой группировки, защищающей фирму, составит α i π i /ρ i ,где ρ i обозначает размеры субъективной дисконтной ставки. Безусловно, чем выше α i , тем выше заинтересованность мафиозной группировки в сохранении контроля над фирмой для получения определенной доли прибыли π. Наоборот, для руководства в этом случае фирма будет иметь меньшую ценность. Однако при увеличении размеров рынка (увеличении монопольной прибыли π i ) ценность фирмы возрастает и для мафиозной группировки, и для руководства при любых значениях α i . И наконец, уменьшение ρ i также приведет к увеличению ценности фирмы как для мафиозной группировки, так и для руководства.

Рисунок 17. Функция издержек на защиту. С — удельные издержки на защиту; π — величина прибыли.

Может показаться, что из утверждения, содержащегося в предыдущем абзаце, следует, что наличие соответственно растущих прибылей в индустрии защиты должно стимулировать фирмы к слиянию и к объединению сегментов рынка, несмотря на то, что они действуют в параллельной экономике. В частности, руководству любой фирмы F будет выгодно переключиться с защиты, которую обеспечивает относительно небольшая мафиозная группировка (с высокими затратами на защиту), на услуги большей группировки, у которой затраты на защиту меньше, но только в том случае, если это уменьшит долю доходов, которую эта фирма должна отдать (иными словами, если условие распределения не изменятся в слишком неблагоприятную для нее сторону). Или же другая фирма, принадлежащая к иной группировке защиты и действующая на большем сегменте рынка, может попытаться поглотить фирму, действующую на меньшем рынке, и обеспечить потенциально более эффективное руководство (хотя бы уже потому, что оно меньше тратит на защиту). Однако можно показать, что у института частного принуждения и у параллельной экономики есть очень сильная врожденная способность сопротивляться использованию таких потенциальных экономик крупного масштаба при принуждении, что приводит, как правило, к сохранению сегментации рынка и неэффективности.

Ниже мы обоснуем невозможность переуступок права на прибыль между различными мафиозными группировками (группировками частного принуждения). Иными словами, условие распределения прибыли (процесс, по которому определяется α) и доля прибыли фирмы, выплачиваемая мафиозной группировке (απ), абсолютно индивидуальны для каждой группировки защиты и не могут быть переуступлены в порядке денежной сделки. Основания, приведенные ниже, подтверждают это предположение (см. также Гамбетта [47], где приводится великолепный анализ этой особенности на примере сицилийской мафии).

Во-первых, существует проблема конфиденциальности информации. В то время как величину прибыли (1 — α)π, которую сохраняет фирма, можно отследить и переуступить, внешний наблюдатель в большинстве случаев не может отследить долю прибыли фирмы, которая достается группировке защиты/покровительства. Необходимость держать в секрете эти отношения приводит к тому, что любой член группировки (в том числе, конечно, и руководство фирмы), который заподозрен в выдаче информации аутсайдерам, подвергается строгому наказанию. Более того, сами правила редко устанавливаются в явной форме, а оплата редко производится одним прозрачным денежным переводом от одного конкретного экономического субъекта к другому. Поэтому даже самые осведомленные из инсайдеров часто имеют весьма ограниченное представление обо всех существенных подробностях.

Во-вторых, существует проблема потери доходов от защиты в ходе сложного и запутанного процесса их сокрытия. В особенности в случае с крупными промышленными фирмами, которые нас здесь интересуют в первую очередь. При оплате услуг мафиозной группировки возникает сложная и запутанная система перевода средств через множество посреднических и подставных компаний. Великое множество расчетов производится по бартеру и/или путем оказания взаимных услуг в неденежной форме. А если часть руководства входит в состав мафиозной группировки, что часто случается на практике, то еще значительная часть απ теряется для передачи в денежной форме, принимая форму неэффективного потребления (злоупотребления служебным положением). Таким образом, значительную часть ал можно рассматривать как активы, индивидуальные для каждого субъекта.

И наконец, можно предположить, что проблема координации, возникающая при переуступке απ из одной группировки в другую, также невероятно сложна. Даже на нашей общей модели на рис. 16 группировка защиты/покровительства состоит не из одной, а из двух сторон. На самом деле и в Р i , и в G i бывает задействовано множество сторон, и едва ли можно ожидать, что они легко достигнут взаимопонимания при определении размеров предполагаемой переуступки.

Иначе говоря, при определении условий и составлении «договора» для беспрепятственной переуступки «права на налогообложение» определенной фирмы от одной мафиозной группировки другой возникают непреодолимые сложности. Практически такие переуступки попросту невозможно осуществить (ср. с главой 5, с. 205).

Но при отсутствии компенсации мафиозная группировка i будет сопротивляться всеми доступными ей средствами угрозе перехода фирмы под контроль конкурента или угрозе враждебного поглощения. При этом она может затратить вплоть до всей суммы, в которую группировка оценивает «свою» фирму F i , то есть, суммы, равной Vi = α i π i /ρ i , где Vi обозначает ценность фирмы для мафиозной группировки. Представим себе простую схему конфликта, в ходе которого часть ресурсов 0 ≤ θ(S) ≤ 1, расходуемых на борьбу, растрачивается в ходе самой этой борьбы, где S — относительные размеры конкурирующей мафиозной группировки j по сравнению с группировкой i и θ'(S) > 0, θ(0) = 0, θ(∞) = 1. Тогда можно записать:

R i = [1 — θ(S)] α i ( π i ) π i / ρ i , (10.3)

где R i обозначает степень сопротивления мафиозной группировки i угрозе перехода «ее» фирмы F i . под влияние другой мафиозной группировки (или поглощения ею). Напротив, эффективная сила стимулов для фирмы F i . перейти под влияние другой мафиозной группировки j (или согласиться на поглощение другой фирмой F j , если может быть устроена компенсационная переуступка прав от фирмы к фирме) будет определяться по формуле:

Ri = {[1 - α i ( π i + π j ) π i ] — [1 — α i ( π i ) π i ]} / ρ i = [ α i ( π i ) — α i ( π i + π j )] π i / ρ i , (10.4)

где α i (π i + π j ) — доля прибыли, которую фирма обязана отдать мафиозной группировке j. В целом, можно ожидать, что уравнение (10.4) будет иметь положительный знак ввиду масштабного роста прибылей, однако разность (10.4) и (10.3) равна

N i = [θ(S) α i ( π i ) π i — α i ( π i + π j ) π i ] / ρ i , (10.5)

где знак в целом неясен. Очевидно, что при достаточно близ-ких размерах конкурирующих мафиозных группировок значение в(5) будет низким, а разность между α i (π i ) и α i (π i + π j ) не будет слишком велика, а потому наиболее вероятно, что знак в равенстве (10.5) будет отрицательным. Таким образом, если мафиозной группировке i угрожает потеря «права налогообложения» фирмы F i , можно ожидать, что ее сопротивление будет сильнее стимулов к объединению рынка, и в этой ситуации мы действительно получаем полностью сегментированные неэффективные рынки, как изображено на рисунке 16.

Отметим для дальнейших ссылок очевидные свойства сравнительной статики в уравнении (10.5): N i будет тем больше, чем больше θ(S) (растрачивание ресурсов в борьбе с более крупным конкурентом), и чем меньше α i (снижение доли доходов мафиозной группировки, отражающее снижение удельных издержек производства), и меньше ρ i (более длинный горизонт планирования либо меньший риск).

Наконец, покажем, что для любого данного сегмента рынка защита распространяется только на одну фирму F i , которая превращается в местную монополию. Это следует из простого наблюдения, что при любой данной процедуре переговоров мафиозная группировка всегда может извлечь более значительную прибыль путем защиты одной монополии, нежели продавая защиту множеству фирм, — просто потому, что допущение сколько-нибудь заметной конкуренции может привести к сокращению доходов монополии обратно пропорционально дополнительной выгоде потребителей.

Государственная система принуждения, основанная на стимулах

Отсутствие единого рынка, вызванное преобладанием механизма частного принуждения в параллельной экономике, невозможно устранить простым вмешательством со стороны правительства. Как мы уже отмечали (см. главу 7), существенная часть самого правительственного аппарата и многие отдельные политики тесно связаны с группировками частного принуждения. Государство практически не принимает участия (в качестве беспристрастного гаранта прав собственности и более или менее общепринятых правил игры) в экономической и политической жизни сегодняшнего российского общества, переживающего переходный период.

Поскольку в массовом сознании государство воспринимается как очередной и, вероятно, самый безжалостный кровопийца и уж никак не в качестве беспристрастного арбитра в деловых конфликтах, ни страстные заверения, ни угрозы принятия драконовских мер (которые попросту невозможны, поскольку у государства нет необходимых ресурсов для их осуществления) не смогут изменить ситуацию со сбором налогов и гарантией прав собственности. Иначе говоря, в настоящий момент вряд ли возможно найти окончательное конституционное решение проблемы соблюдения прав собственности в России. Поэтому мы вынуждены рассмотреть наилучшие из имеющихся вариантов. Суть нашей идеи в том, что, если государство предложит субъектам экономики альтернативную, более надежную и эффективную систему защиты прав собственности и соблюдения условий договоров, оно сможет получить обратно свой «бизнес» принуждения в силу естественных законов конкуренции, на что нельзя надеяться при использовании каких-либо других методов.

Экономическую логику такого плана можно проследить на рисунке 18, имеющем много общего с рисунком 16. Федеральная служба защиты собственности (ФСЗС) вступает на сегментированные рынки, защищаемые раздробленными мафиозными группировками, в качестве своего рода «сверхмафии». Подробности этого плана представлены в следующем разделе, но основной смысл существования ФСЗС в том, что она будет институтом, обладающим юридическими полномочиями осуществлять принудительное обеспечениеправ собственности (и соблюдение условий договоров) на предприятиях, которые будут покупать ее услуги.

Заметим, что на рисунке 18 отсутствуют непрерывные вертикальные линии, разделяющие рынок на сегменты. Иначе говоря, вероятно, что ФСЗС объединит рынок и повсюду установит общие правила экономической игры. Как говорилось выше (см. особенно главы 4 — 6), в настоящее время это является обязательным условием продолжения экономических реформ в России. Достижение желаемого результата весьма вероятно, поскольку у фирм в таком случае появятся более сильные стимулы для того, чтобы переориентироваться со своих мафиозных группировок на новый федеральный орган, нежели с одной группировки частного принуждения на другую. На самом деле, как показано на рисунке 18, существует вероятность того, что в самих мафиозных группировках произойдет раскол, когда по меньшей мере часть правительственного аппарата и политиков, в настоящее время связанных с группировками частного принуждения, тоже сочтет более выгодным переориентироваться на сотрудничество с новой службой.

Для создания достаточно сильных стимулов переориентации фирм сотрудничество с ФСЗС должно иметь очевидное экономическое преимущество по сравнению с группировками частного принуждения. Это означает, что служба должна начать свою деятельность в достаточно большом масштабе. Некоторые условия, при которых этого можно достичь, мы обсудим в следующих двух разделах. Допустим на минуту, что такие большие масштабы действительно достижимы, тогда можно использовать свойства сравнительной статики уравнения (10.5), чтобы показать достаточно высокую вероятность того, что фирмы переориентируются на ФСЗС, несмотря на то, что вероятность их переориентации с мафиозной группировки i на мафиозную группировку j была очень мала. Говоря конкретно, после заключения договора с ФСЗС фирма приобретет большую ценность для руководства, чем она имеет в нашей общей модели, поскольку: (1) руководство сможет сохранить гораздо более значительную долю прибыли, чем в настоящее время, и (2) намного снизится ρ i (субъективная дисконтная ставка, включающая в себя фактор риска, который в данном случае будет распространяться только на руководство фирмы F i ). Первыйтезис следует из снижения удельных издержек на защиту и из того, что ФСЗС несравнимо крупнее любой отдельно взятой группировки частной защиты/принуждения, в то время как второй обусловлен тем, что новая «сверхмафия» вследствие своих размеров и связей с государством будет действовать в намного более широких временных горизонтах (с гораздо меньшим риском распада в долгосрочной перспективе). Более того, с точки зрения конкурирующей группировки частной защиты, борьба с такой «супермафией» будет сопряжена с очень высокими издержками (значение θ(S) наверняка будет весьма высоким), так как ФСЗС будет способна мобилизовать значительные силы в масштабах всей страны, в том числе милицию и группы специального назначения, для решения проблем, возникающих в конкретных регионах.

Таким образом, можно ожидать, что новая единая федеральная структура сможет успешно вытеснить раздробленные группировки, по крайней мере из области законного бизнеса, используя естественные преимущества своего масштаба. Стоит отметить, что один этот факт, без учета дальнейших выгод от объединения рынка, повлечет неоспоримые улучшения в распределении ресурсов. Действительно, даже если структура рынка не изменится, замена частных мафиозных группировок на ФСЗС снизит издержки на защиту (и степень растрачивания доходов), увеличит ценность фирм для их владельцев (де-юре либо де-факто) и расширит горизонт планирования. Кроме того, увеличение (1 — α)π повысит прозрачность денежных потоков в экономике. Уже только эти факторы позволяют серьезно говорить об общественной выгоде от переориентации на принуждение, осуществляемое одной «супермафией», по сравнению с нынешней ситуацией.

Рисунок 18. Коммерциализованная система государственного принуждения. F i . i = 1,2,3... — отдельные фирмы (постгосударственные предприятия); P i , i = 1,2,3... — группировки частной защиты; G i , i = 1,2,3... — отдельные члены правительства и/или политики, оказывающие протекцию.

Положительные результаты не ограничатся только теми, что перечислены в предыдущем абзаце. Можно полагать, что важнейший положительный результат учреждения ФСЗС будет состоять в том, что, в противоположность раздробленным мафиозным группировкам, она не будет иметь стимулов сопротивляться поглощению и покупке фирм более эффективными владельцами (руководителями) у менее эффективных. Напротив, вероятно, что она будет способствовать такому поглощению вплоть до достижения оптимальных масштабов производства (с максимальной прибылью). Хотя какое-то время защита все еще будет предоставляться монополиям (см. следующий раздел), размер этих монополий не будет больше зависеть от случая (от размеров сегмента рынка, находящегося под контролем группировки, занимающейся частной защитой данной монополии), а будет определяться обычными соображениями максимизации (монопольной) прибыли.

Некоторые практические аспекты предложения о создании ФСЗС

Наше практическое предложение о создании ФСЗС в России было впервые высказано в Президентской программе Явлинского [ИЗ]. Оно предусматривало учреждение ФСЗС специальным законом в качестве государственной корпорации (все акции которой принадлежат правительству), которая наделяется законными полномочиями по сбору с субъектов экономики взаимно согласованной платы за услуги по защите собственности и обеспечению соблюдения условий договоров, ФСЗС также будет включать в себя систему арбитражных судов и механизм принуждения, необходимый для обеспечения предприятий страны эффективной защитой и для приведения в исполнение решений арбитражных судов. Оплата может производиться в форме годовых или месячных взносов, за которые федеральная служба должна гарантировать предприятиям благоприятную среду для ведения нормальной экономической деятельности (защиту от мафиозного запугивания, незамедлительный арбитраж и эффективное исполнение его решений и т.д.), ФСЗС, в свою очередь, должна иметь право заключать договоры с милицией и иными правоохранительными органами для выполнения своих договорных обязательств.

Практическим проектом определялось, что в целях обеспечения независимых отношений с отдельными предприятиями ФСЗС будет заключать договоры не с отдельными фирмами, а только с организованными федеральными, региональными и местными ассоциациями промышленников, оптовиков, розничных торговцев, банкиров и других бизнесменов. Более того, специальное положение о «неисключительности» в законе об учреждении ФСЗС должно гарантировать право членства, как минимум, в одной ассоциации, заключающей контракты с ФСЗС, любому зарегистрированному предприятию, тем самым обеспечивая свободное вхождение в рынок и конкуренцию.

Однако хотя такие положения, несомненно, желательны, они могут создать сложности для финансирования ФСЗС, особенно на начальном этапе, делая ее менее привлекательной по сравнению с группировками частного принуждения. В частности, авторитетной и мощной местной монополии все же может быть выгоднее платить больше частной мафиозной группировке, которая сможет гарантировать ей защиту от конкуренции, нежели платить меньше ФСЗС, рискуя в то же время подорвать свое монопольное положение. В этом случае мы можем быть отброшены на исходные позиции — при недостатке «клиентов» новая коммерческая система государственного принуждения можетоказаться почти столь же беспомощной, как и существующая, основанная на налогообложении.

Следовательно, разумнее допустить, что ФСЗС, по крайней мере сначала, будет испытывать сильное искушение предоставлять свои услуги по защите монополиям. Однако из этого необязательно следует, что такая система не будет иметь никаких преимуществ по сравнению с тем, что мы имеем сегодня. Как упоминалось выше, размер монополий, нуждающихся в защите, по крайней мере, больше не будет определяться произвольной сегментацией рынка. Несмотря на то, что это не является наилучшим решением проблемы, более объединенный рынок, где монополии действуют в оптимальных масштабах, скорее всего, будет шагом вперед по сравнению с настоящим положением дел, когда между двумя любыми мелкими сегментами возводится стена без всякого учета эффективности.

Эту мысль можно проиллюстрировать на простом примере. Каждый регион Российской Федерации в настоящее время сохраняет то, что можно точнее всего назвать региональной водочной монополией. Во многих случаях интересы этих монополий представляют региональные администрации, а защищают неформальные группировки принуждения, в том числе криминальные. При существующей системе федеральные органы бессильны в борьбе с такими монополиями, вследствие чего во многих регионах сохраняются высокие цены и малоэффективное производство, даже если смежные регионы предлагают более высококачественную и дешевую продукцию. С учреждением ФСЗС федеральные органы решительно займут сторону более эффективных производителей и/или предприятий розничной торговли и получат возможность защиты их интересов. Таким образом, более производительные предприятия смогут гарантировать себе возможность конкурировать на более крупных рынках, вытесняя менее эффективные монополии. Тот же принцип можно применить к проблеме конфликтов между инсайдерами и внешними инвесторами в их борьбе за контроль над крупными промышленными предприятиями. Здесь та же ситуация: тот, кто предложит больше (уже не имея необходимости платить мафиозным группировкам), вероятно, будет иметь больше средств, чтобы реструктурировать бизнес и повысить его эффективность.

Есть и другие причины считать, что при ФСЗС обеспечение прав местных хищнических монополий пойдет на спад. Во-первых, весь процесс принудительного обеспечения прав будет извлечен из темных недр параллельной экономики и станет прерогативой государства. Будучи в ведении государства, принуждение может надзираться федеральными, региональными и местными выборными органами, свободной прессой и другими формами общественного контроля. Случаи явного фаворитизма в работе ФСЗС станут достоянием общественности. При этом общественное внимание будет сосредоточено на одном определенном институте, а не на большом количестве малозаметных группировок частного принуждения, что намного облегчит общественный контроль. Как при существующих обстоятельствах, так и при наличии нового института ФСЗС вопрос о коррупции может стать темой для предвыборных кампаний, но при наличии ФСЗС можно легко определить, какие меры должны быть приняты против коррупции, и осуществить их (произвести кадровые замены и т.п.), в то время как при существующей системе этого определить практически невозможно, и вся борьба с коррупцией превращается в простое сотрясение воздуха.

Во-вторых, при условии, что можно обеспечить необходимое финансирование (подробнее об этом ниже), задуманная правовая система ФСЗС может предусматривать стимулы для рядовых сотрудников, создающие мотивацию к распространению защиты на как можно большее число конкурентов и к отказу от предложений со стороны укоренившихся монополий. Например, премии сотрудников можно поставить в зависимость не только от общей величины доходов, но также и от количества контрактов, которые они заключают, и применять строгие взыскания в тех случаях, когда на территории, где работает служба, заключен всего один или два контракта, даже если это и высокоприбыльные контракты. Фактически ФСЗС можно однозначно наделить функциями содействия вхождению в рынок, в частности, мелкого бизнеса и поддержки открытия кредитных линий. Для этого внутри службы можно создать специальный отдел, занимающийся оказанием услуг по регистрации нового бизнеса и содействием вступлению новых предприятий в одну из деловых ассоциаций, с которыми ФСЗС заключила договоры. Другой отдел ФСЗС может оказывать посреднические услуги для осуществления бухгалтерского учета, аудиторских проверок и юридического консультирования, особенно для новых малых предприятий. Силовые подразделения службы, разумеется, будут эффективно защищать эти предприятия от возможных угроз, разрушая один из самых главных барьеров для конкуренции, который препятствует развитию современной российской экономики.

Последнее и, возможно, важнейшее состоит в том, что ФСЗС в значительной степени устранит главный источник власти укоренившихся региональных монополий в современной российской экономике — сам феномен сегментированных рынков. Эффективная система дублирования юрисдикции в сочетании с системой сдержек и противовесов в различных функциональных отделах и региональных органах службы уменьшат вероятность занятия жесткой односторонней позиции ФСЗС в тех случаях, когда сталкиваются интересы различных сторон, с которыми она заключила договоры. Со временем ФСЗС может превратиться в действенный механизм по разрешению конфликтов в четко определенных общих рамках, не слишком отличный от механизмов лоббирования, оказания взаимных услуг и других форм извлечения рентной прибыли, обычно применяемых в таких случаях даже в самых законопослушных странах с традиционной системой принудительного обеспечения прав собственности, основанной на налогообложении. В конце концов, практически неразрешимыми такие конфликты становятся не из-за неизбежных противоречий интересов, а из-за самой природы частного принуждения, на которой и лежит полная ответственность за наличие укоренившихся местных монополий и сегментированных рынков в России.

Наделение ФСЗС монопольными правами на защиту собственности может привести (и почти непременно приведет) к тому, что с экономических субъектов сначала будут взиматься завышенные ставки в противоположность тому, как функционируют подобные учреждения в традиционных рыночных экономиках. В сочетании с вероятным перекосом в сторону защиты монополий, о чем говорилось выше, это может вызвать опасение, что сверхвысокая эффективность ФСЗС принесет обществу больше вреда, нежели пользы, в частности еще больше укрепит монополизированную структуру рынка, которую будет очень сложно искоренить в будущем. Конституционный механизм принуждения, основанный на налогообложении, и четко определенная и отлаженная правовая система в гораздо меньшей степени подвержены этим порокам.

Однако нельзя забывать, что отправной точкой нашего анализа является не некое идеальное государство, а реальность настоящего времени. В этой реальности система принуждения и структура рынка, существующие в настоящее время в России, почти безнадежно неэффективны. Справедливость утверждения о превосходстве ФСЗС над нынешней ситуацией, когда правительственные чиновники, по существу, бесконтрольно продают свои услуги различным мафиозным группировкам, основана на большей ее подотчетности обществу и лучших возможностях контроля, особенно со стороны предприятий-клиентов. Проще говоря, в нынешней ситуации, если сотрудники милиции берут взятки у мафии, то исключительно сложно призвать к ответу как самих сотрудников, так и их начальство, потому что не существует прямой связи между уплаченными налогами и качеством принудительного обеспечения прав собственности. При режиме ФСЗС, когда основным принципом будет заключение добровольных договоров с деловыми ассоциациями, ФСЗС сможет выживать, только обеспечивая конкурентоспособное сочетание цены и качества оказываемых услуг.

Следовательно, с теоретической точки зрения, вероятная монопольная рента, получаемая ФСЗС, не должна превышать денежного эквивалента дополнительной стоимости оказываемых услуг или же денежного эквивалента снижения общественных издержек, достигнутого в результате ее деятельности. Иначе говоря, если ФСЗС будет получать сколько-нибудь больше тех сумм, которые в настоящее время предприятия отдают своим группировкам частного принуждения, этот излишек, вероятно, будет представлять собой действительное снижение общественных издержек. Тогда часть этой монопольной ренты можно взимать в виде налога и направлять в доход государства. Если согласиться с тем, что увеличившиеся доходы государства в ситуации, существующей в российской экономике, можно использовать более эффективно, нежели просто растрачивать средства в несогласованных попытках частным образом защитить права собственности (например, правительство может использовать дополнительные доходы для помощи малоимущим или для проведения какой-либо стратегической промышленной политики), то новая система позволит не только деловому сектору российской экономики, но также и потребителям пусть пока не оптимизировать, но все же улучшить общественную ситуацию. Дополнительную страховку может обеспечить придание ФСЗС статуса временного института переходного периода, а затем его замена в четко установленные сроки на различные независимые органы, в большей степени соответствующие традиционному механизму принуждения, основанному на налогообложении.

Важный вопрос, ответ на который проливает свет на основное значение учреждения института ФСЗС, состоит в следующем: что произойдет, если предприятие, приобретающее услуги ФСЗС, вступит в конфликт с предприятием, которое не приобретает услуги ФСЗС? Ответ прост: у первого предприятия будет неоспоримое право обратиться в ФСЗС за помощью. Такой «фаворитизм» ФСЗС по отношению к своим клиентам не составит никакой проблемы, поскольку цель проекта в том и заключается, чтобы склонить все предприятия к заключению договоров с ФСЗС, и по возможности быстрее. ФСЗС вводится, чтобы установить некие общие правила игры вместо нынешнего хаоса. Предприятия, отказавшиеся подчиняться этим правилам, будут подвергаться дискриминации в таком же смысле, в каком таксисты Нью-Йорка, не имеющие лицензий, подвергаются «дискриминации» со стороны полиции.

На самом деле главной целью такой «дискриминации» является не только унификация правил игры в экономике переходного периода и создание более стабильной институциональной среды, но и, что очень важно, установление в деловой жизни России культуры уплаты налогов. Причиной жесткого отношения нью-йоркской полиции к таксистам, не имеющим лицензий (в отличие от московской милиции, которая относится к таковым настолько снисходительно, что дешевые и эффективные нелицензированные такси почти полностью вытеснили с рынка перевозок лицензированные машины), является различное отношение к проблеме сбора налогов. Создание ФСЗС — это один из первых практических шагов по установлению культуры уплаты налогов в российском хаосе, опираясь на начальном этапе на экономическое стимулирование. В тот момент, когда все предприятия (или большинство) переориентируются на договоры с ФСЗС, а мафия настолько потеряет свое значение, что не будет опасности возврата к частному принуждению (по крайней мере, в основных отраслях производства и на важнейших рынках), ФСЗС может быть постепенно трансформирована в более традиционный механизм всеобщего государственного принуждения, основанный на налогообложении (то есть договорная оплата услуг будет заменена на обязательную уплату налогов, а ФСЗС возьмет налоговое ведомство под свою юрисдикцию или сольется с ним).

Успех предложенной схемы в решающей степени будет зависеть от подбора кадров для нового учреждения и надзора за его деятельностью со стороны правительства. В этом смысле сохранение и развитие демократической политической системы, в том числе свободной и независимой прессы и независимой судебной власти, является решающей предпосылкой для создания ФСЗС (и для принятия всех прочих мер, предлагаемых ниже). Еще более важно понимать, что ни одно из наших предложений не может быть успешно осуществлено в отдельности при сохранении в целом неизменного существующего положения дел. Только при сочетании всех, в крайнем случае большинства, предлагаемых мер у нас может появиться разумная уверенность, что изменения достигнут «критической массы», которая подтолкнет общество к новому социальному договору.

Контроль со стороны инсайдеров и профсоюзы

При прежней тоталитарной системе Коммунистическая партия обеспечивала институциональный механизм для надзора за деятельностью руководителей государственных предприятий. Развал этого контроля и отсутствие альтернативных средств для контроля за деятельностью инсайдеров являются важнейшей проблемой для экономики переходного периода. Как мы упоминали выше, надежды на то, что коммерческие банки и финансово-промышленные группы смогут обеспечить эффективное корпоративное управление, до сих пор не оправдались. Одним из институтов, который может помочь в восстановлении некоторого контроля над руководителями-инсайдерами в современных условиях, является институт профсоюзов.

На большинстве российских постгосударственных предприятий профсоюзы в настоящее время практически отсутствуют, возможно, за исключением профсоюза шахтеров. Это и неудивительно, учитывая, что неоспоримый контроль со стороны инсайдеров лишает большинство промышленных рабочих возможности зарабатывать на жизнь тем, что они производят на своем предприятии, и часто принуждает их заниматься каким-либо побочным частным бизнесом, не имеющим отношения к их предполагаемому основному занятию на предприятии, где они формально числятся (см. часть II). Здесь, как и в случае с принудительным обеспечением прав частной собственности, мы снова сталкиваемся, по сути, с проблемой координации. Если бы рабочие могли контролировать то, что делают инсайдеры, они, вероятно, смогли бы вернуться на свои рабочие места (по крайней мере, в некоторых известных нам случаях), что, в свою очередь, имело бы положительный эффект для реструктуризации, которая бы ограничивала злоупотребления и влияние параллельной экономики.

Создание сильного профсоюзного движения может породить еще одну мотивированную общественную силу, заинтересованную в установлении нормальных правил рыночной игры. В частности, для руководителей постгосударственных предприятий профсоюзный контроль сильно затруднит сокрытие злоупотреблений (хотя контролировать извлечение рентной прибыли может оказаться сложнее). Например, на одной московской фабрике, которую мы достаточно подробно изучили, именно профсоюзный лидер взял на себя инициативу в успешной (что пока очень необычно) кампании по смещению коррумпированного руководителя предприятия и его приятелей из различных структур параллельной экономики. Новое руководство, назначенное со стороны, выразило озабоченность возможным столкновением «классовых интересов» с сильным профсоюзом, но с энтузиазмом приветствовало роль профсоюза в спасении предприятия от полного развала.

Можно также рассчитывать на то, что профсоюзы будут активно препятствовать мафиозному запугиванию. Действительно, сочетание бдительности рабочих, входящих в профсоюзы, с учреждением ФСЗС позволило бы ожидать довольно быстрое бегство мафии в ее естественное «прибежище» азартных игр и проституции.

Кто-то может высказать сомнения в целесообразности поддержки деятельности профсоюзов из-за опасений, что профсоюзы могут стать еще одной общественной силой, интересы которой противоречат столь необходимой реструктуризации российских промышленных предприятий. Однако мы считаем эти опасения малообоснованными. Как и в случае с обсуждавшейся в предыдущей главе демократической политической системой и вышеописанной схемой ФСЗС, важнейшая задача, стоящая сейчас перед российским обществом, состоит в том, чтобы институционализировать процесс проведения переговоров и оказания взаимных услуг. Когда бы мы ни «выудили» этот процесс из недр параллельной экономики и когда бы он ни начал идти открыто, согласно общепринятым правилам заключения договоров, это, вероятнее всего, повлечет за собой увеличение, а не уменьшение производительности и будет шагом вперед в направлении нового общественного договора. Иначе говоря, в нынешней общественной среде переходного периода в России главная угроза эффективности и долгосрочным перспективам роста исходит от автократических тенденций и заключения инсайдерами закулисных сделок.

Говоря конкретнее, главная проблема российских постгосударственных предприятий — в низкой мотивации их руководителей-инсайдеров к деятельности, максимизирующей долгосрочную ценность их фирм (см. главы 5 и 6). Простые рабочие, у которых нет доступа к счетам в иностранных банках или к счетам фиктивных компаний, управляемых инсайдерами, скорее будут заинтересованы в будущем процветании своих предприятий, а необходимость выполнять требования этих рабочих послужит для руководства дисциплинирующим фактором. Подобный долгосрочный эффект наблюдался во время послевоенного восстановления экономики Японии, где поддержка профсоюзного движения была одним из основных средств политики, проводившейся американскими оккупационными силами, пытавшимися изменить структуру японской экономики. Новые российские профсоюзы также могут воспользоваться «японским» принципом «пофирменных профсоюзов» — то есть опытом организации профсоюзов по предприятиям, а не по отраслям промышленности, с тем, чтобы смягчить возможные негативные последствия для реструктуризации.

Есть еще одна причина для поддержки профсоюзов в современных российских условиях. Необязательно верить в социал-демократические ценности, чтобы понимать, что в тех случаях, когда уровень жизни рабочего класса слишком низок, деятельность профсоюзов представляет собой «попытку достичь условий жизни, сообразных истинному самоуважению и широким общественным интересам, а не только борьбу за более высокие зарплаты» [75, с. 585]. В России накопился довольно хороший человеческий капитал промышленных рабочих и инженеров, особенно в течение последних, относительно мирных десятилетий социализма. Сейчас этот капитал растрачивается, потому что бедственный уровень жизни и вынужденное (большей частью) занятие различным побочным бизнесом ослабляют мотивацию и резко снижают производительность труда. Это может нанести гораздо больший вред экономической эффективности, чем любые временные трудности, с которыми может столкнуться процесс реструктуризации перед лицом сильного профсоюзного движения.

Важность экономического роста

Как мы показали, экономический рост крайне необходим для успеха экономической реструктуризации, потому что только рост в масштабах всей экономики может создать достаточные стимулы. Например, мы можем рассчитывать на решительный прорыв в направлении рыночной экономики в России только тогда, когда инвесторы будут убеждены, что они могут дождаться высоких доходов от производства приработе на конкурентных рынках (см. главы 5 и 6). Они не смогут дождаться этого, если продлится экономический спад или застой. Кроме того, обстановка экономического роста уменьшит мотивацию к деятельности по извлечению рентной прибыли, повышая альтернативные издержки ресурсов, необходимых для такой деятельности. Возобновление экономического роста в России также является важной предпосылкой для создания конкурентных рынков капитала, столь необходимого чувства социальной стабильности и повышения реальных доходов.

Российская экономика с 1992 года страдает от экономического развала, совокупные последствия которого оказались намного тяжелее последствий Великой депрессии 1929 — 1933 годов. До сих пор этот развал не повлек за собой слишком большой открытой безработицы. Частично это объясняется достаточными возможностями для должностных злоупотреблений и извлечения рентных доходов: потраченная внутри страны часть доходов, полученных «новыми русскими», которые имеют доступ к ресурсам страны и капитальным активам, создала новые рабочие места в сфере обслуживания и розничной торговли, что обеспечило занятость (и доход) тем, кто был вынужден уйти с работы в промышленном производстве или на государственной службе. Однако эти источники доходов сейчас иссякают, и российской экономике угрожает сползание к дефляции и массовой безработице.

Таким образом, в течение ближайших нескольких лет жизненно необходимо возобновить инвестирование и рост производства в высокотехнологических отраслях, что является единственной возможностью создать новые постоянные рабочие места и адекватные источники доходов хотя бы для того, чтобы предупредить массовую нищету и социальные взрывы. При современной структуре стимулов необходим начальный толчок со стороны правительства, чтобы запустить процесс, то есть сдвинуть экономику, основанную на извлечении рентной прибыли, с точки «неудовлетворительного равновесия» (см. Мэрфи, Шлейфер и Вишны, [79, с. 412]). В печальных результатах, которые российские реформы имели до сих пор, можно в значительной степени винить реформаторов, не усвоивших эту фундаментальную мысль.

Сторонники «шоковой терапии» доказывали, что макроэкономическая стабилизация и другие меры, предусмотренные в парадигме их политики реформ, сами по сеое создадут основу роста, и рассматривали (и часто все еще продолжают рассматривать) падение и/или стагнацию собственно производства как относительно небольшую проблему. Верно, конечно, что стимуляция экономического роста была бы бессмысленна и даже, возможно, пагубна для процесса перехода к рыночной экономике, если бы она проводилась без необходимых структурных изменений. Но здесь появляется порочный круг: значительный рост невозможен при старой системе, но отсутствие всякого роста ведет к дальнейшему укреплению этой старой системы (главным образом в виде параллельной экономики). Легкого выхода нет. Однако мы считаем, что порочный круг экономического застоя и дальнейшего укрепления старой системы можно сначала разорвать за счет экономического роста. С этой целью мы предлагаем несколько правительственных программ, призванных содействовать вложению инвестиций и росту в нескольких отдельных приоритетных отраслях. Эти программы можно осуществить относительно независимо от состояния всего экономического пространства (при том, что само правительство будет действовать честно и у него будет сильная мотивация, — условие, которое мы подробнее рассмотрим в следующей главе). Успех этих программ даст мощный толчок процессу системных изменений, увеличивая перспективы для успеха других мер, которые предполагает наш проект реформирования.

Исключительно важным моментом, который необходимо учитывать при разработке правительственных программ по стимуляции экономического роста в России, является известная опасность перестараться. Одна из фундаментальных причин провала всех программ экономического роста, осуществлявшихся до сих пор, состоит в том, что центральные власти пытались принимать участие практически во всех аспектах, которые они считали важными для экономического роста. Несколько лет подряд правительство упрямо включало почти все общественно значимые сферы в директивы по инвестиционной политике и в бюджет. Результатом было то, что каждый отдельный проект мог в действительности финансироваться всего лишь на 20 — 30 % от первоначально запланированного бюджета. Таким образом, большей частью эти деньги растрачивались без какого-либо экономического эффекта. Однако такая «политика стимулирования экономического роста» была исключительно «эффективна» для обогащения некоторых правительственных чиновников, а также банкиров и других «капитанов» российской экономики. Наш подход радикально отличается от этой практики. Правительство должно точно оценивать свои ограниченные ресурсы и сосредоточивать свою работу только на решении самых важных стратегических вопросов. Более того, даже эти вопросы должны в основном финансироваться не через существующую налоговую систему (которая и без того несет достаточно тяжелое бремя), а через привлечение новых средств в форме прямых иностранных инвестиций и обеспечение экономики новыми «деньгами для роста» из источников внутри страны, как описано ниже. Правительство должно также убедиться, что его самые мотивированные члены с доказанной репутацией честных людей осуществляют контроль и надзор за выполнением каждого отдельного проекта, по крайней мере в течение первых нескольких лет. Другие проекты следует начинать только тогда, когда успех предыдущих принесет правительству новые доходы и расширит возможности эффективного контроля.

Промышленная политика и частные стимулы

Экономический рост должен стимулироваться посредством стратегической промышленной политики, в которой правительство должно выделить приоритетные отрасли и обеспечить им помощь и, самое главное, доступ на более широкие рынки. Первоначальный выбор приоритетов должен определяться возможностью относительно легкого доступа к неинфляционному финансированию (особенно к прямым иностранным инвестициям). Не менее важен выбор отраслей с точки зрения технологического мультипликационного эффекта и создания новых рабочих мест (подробный план пятиэтапной стратегической промышленной программы приведен в Президентской программе Явлинского [ИЗ]). С течением времени список приоритетных отраслей претерпит естественные изменения, что приведет к существенному пересмотру более ранних проектов. В этой книге мы сосредоточим внимание на соотношении между промышленной политикой и задачей по изменению стимулов экономических суоъектов в российской экономике переходного периода.

В центре внимания промышленной политики в России, по крайней мере на ее начальной стадии, должна находиться нефтяная и газовая промышленность, которая стоит на первом месте в списке приоритетных отраслей, то есть отраслей с наивысшей степенью потенциальной экспортной конкурентоспособности. Однако это не нужно понимать как всего лишь разработку нефтяных и газовых месторождений для увеличения добычи, экспорта и доходов правительства, как эту политику часто понимали ранее. Возможности для процветания, которые открывает богатство российских минеральных ресурсов, сокращается, в особенности в связи с недавним падением мировых цен. Но даже невзирая на какие-либо ценовые тенденции, очевидно, что одна только добыча полезных ископаемых не может поддерживать российскую экономику и ее положение в течение долгого времени. Правительственная политика в отношении нефтегазовой отрасли должна гарантировать, что инвестиции в разработку новых месторождений нефти и газа не только ведут к расширению самой энергетической отрасли, но и стимулируют реконструкцию и рост производства, а также создание новых рабочих мест в смежных отраслях, таких, как металлургия, машиностроение и строительство.

Ключевым моментом в этой стратегической промышленной политике является полное соблюдение закона о соглашениях по разделу продукции (СРП), вступившего в силу в 1996 году. Новый основной стимул, установленный этим законом, по сравнению с предыдущим законодательством заключается в том, что нефте- и газодобывающие компании должны платить налоги в основном в натуральной форме, как согласованную долю продукции, и могут распоряжаться оставшейся долей по своему усмотрению. В частности, они освобождаются от обременительных налогов, что часто усугубляется, как это сейчас происходит в России, плохо скрываемым стремлением к извлечению рентной прибыли со стороны различных правительственных органов.

Согласно закону об СРП инвестору не нужна лицензия для получения права на разведку и добычу минеральных ресурсов. Лицензию заменяет соглашение о разделе продукции — контракт, по которому за плату Российская Федерация наделяет инвестора на установленный промежуток времени исключительными правами на изыскания, разведку и добычу минеральных ресурсов.

Эти добытые минеральные ресурсы распределяются между государством и инвестором в соответствии с соглашением, в котором оговорены условия и процедуры индивидуально для каждого соглашения. В частности, «компенсационная добыча» и доля инвестора от «прибыльной добычи» находятся в собственности инвестора на основе прав собственности. Согласно СРП доля инвестора может экспортироваться из России без каких-либо ограничений или пошлин. Также гарантируется право инвестора на доступ к магистральным трубопроводам. За исключением налога на прибыль и платы за использование недр, инвестор освобождается от налогов, пошлин и сборов на срок действия соглашения, в том числе от таможенных и акцизных сборов, и других обязательных платежей. Инвестор также имеет право (хотя только с письменного разрешения правительства Российской Федерации) полностью или частично передавать свои права и обязанности дочерней компании или какому-либо иному юридическому лицу.

Закон об СРП широко трактуется как первый закон в России, действительно способствующий привлечению инвестиций, и как закон, способный сыграть важную роль в привлечении столь необходимого потока прямых иностранных инвестиций.

Если в развитие российской нефтегазовой промышленности в результате исполнения закона об СРП привлечь достаточно прямых инвестиций, результаты этого будут ощущаться далеко за пределами энергетического сектора. Закон об СРП также предписывает проведение конкурентных торгов на контракты по поставке оборудования и выполнение строительных работ. Некоторые российские исследователи утверждают, что у российских поставщиков, в том числе у бывших военных заводов в регионах, особенно пострадавших от экономического спада, могут быть хорошие шансы выигрывать эти контракты (Коноплянник и Субботин, [67]). Если бы это было осуществлено, инвестиции в развитие нефтегазовой промышленности, принося выгоду энергетикам, также обеспечили бы возможность «большого толчка», необходимого, чтобы остановить происходящий в настоящий момент спад в экономике. Можно ожидать, что российская металлургия, машиностроение и строительная промышленность больше всего выиграют от разработки новых нефтяных и газовых месторождении и строительства новых трубопроводов.

С точки зрения стимулов долгосрочные результаты такого толчка могут быть еще значительнее. В частности, когда начнет осуществляться ряд проектов СРП, появится новая схема заключения контрактов с участием нефте- и газодобывающих компаний, промышленных и строительных фирм, а также правительства, которая разорвет существующий порочный круг, когда предприятия обманывают правительство, используя дорогостоящую систему задолженностей, а правительство пытается компенсировать свои потери, выжимая из фирм практически все доходы, которые ему удается выявить. В проектах, подпадающих под действие закона об СРП, определена натуральная форма налогов, поэтому все финансовые сделки могут стать прозрачными. Конечно, важно, чтобы российские поставщики, обеспечивающие проекты СРП оборудованием и услугами по строительству, также имели возможность выбрать налоговую систему типа СРП. Тогда у всех сторон, задействованных в сделках, осуществляемых в рамках СРП, не будет стимулов к сокрытию своих доходов, и это может привести к ликвидации задолженностей и замене бартера денежными операциями — в частности, при оплате поставок энергии и топлива, а также при уплате налогов. Разумная политика правительства в этом контексте должна состоять в том, чтобы освободить фирмы, которые смогли стать конкурентоспособными поставщиками для нефтегазовых фирм на мировой арене, от накопившихся долгов по налогам прошлого времени и тем самым поддержать переход к надлежащей системе расчетов и обеспечить себе в будущем стабильное поступление налогов.

Проекты СРП также покажут другим постгосударственным предприятиям, что новая система предлагает лучшие и более дешевые возможности для достижения их целей, чем существующая дорогая система сокрытия доходов путем сделок по бартеру и использования системы задолженностей. Сила конкуренции начнет подталкивать все большее число постгосударственных предприятий к применению подобных схем раздела продукции во взаимоотношениях с правительством. Порочный круг будет заменен кругом взаимной выгоды.

Заметим, что описанная здесь схема соответствует общей установке, которой мы пользуемся для предложения новыхмоделей экономической политики. Новая система не должна вводиться в качестве обязательной замены старой. Скорее различные формы отношений между правительством и нефте- и газодобывающими компаниями будут некоторое время сосуществовать, и сила конкуренции определит, какие из них в конце концов станут доминировать. Процесс переговоров между правительством и каждой индивидуальной фирмой, который предполагается в случае налогообложения по принципу раздела продукции, может выглядеть не особенно привлекательным с традиционной точки зрения. Однако мы должны здесь снова подчеркнуть, что такой тип заключения договоров уже глубоко укоренился в российской экономике (фактически он укоренился, как минимум, за последние десятилетия плановой экономики, о чем говорилось в главе 3). Наше предложение заключается в том, чтобы сделать процесс заключения сделок явным, допуская открытые эксперименты с различными его формами. Очень важно при этом, что результаты каждого эксперимента и с точки зрения экономической эффективности, и с точки зрения величины доходов правительства станут достоянием общественности.

К сожалению, результаты начальной фазы осуществления первых крупных проектов, подпадающих под действие закона СРП, оказались неоднозначны, по крайней мере с точки зрения нашего исследования. Поставки оборудования ведут в основном по-прежнему иностранные фирмы. Более того, часто приглашаются даже иностранные строители. Похоже, что доходы российской экономики до сих пор ограничиваются единовременными выплатами федеральному и региональным правительствам, используемыми для финансирования текущих затрат, таких, как выплата пенсий и зарплат государственным служащим.

Такая ситуация лишний раз свидетельствует о том, как трудно заставить работать даже хороший закон в условиях российской экономики, все еще в целом враждебно настроенной к конкурентоспособной производственной деятельности и все еще ориентированной на получение рентных доходов. Как мы уже неоднократно подчеркивали, только более или менее согласованное принятие всего комплекса мер, нацеленных на изменение стимулов на различных уровнях российской экономики, может привести к благоприятным результатам в каждой отдельной области. А когда вся экономическая среда начнет меняться, федеральному правительству, возможно, потребуется более активно вмешиваться, в том числе в поставки на местах (с указанием доли отечественных фирм в поставке инструментов, оборудования и т.д.) по соглашениям СРП, а также использовать свои собственные модели развития, которые мы обсудим ниже, для содействия реконструкции и технологическому обновлению тех российских производственных предприятий, которые могут обеспечить такие поставки. В любом случае важно, чтобы Россия не распродавала свои минеральные богатства, просто чтобы покрыть дефицит бюджета, как это сейчас происходит на практике. Средства, полученные от нефти и газа, должны использоваться для создания новых конкурентоспособных производственных предприятий на международном рынке и формирования основы для развития новых отраслей в российской обрабатывающей промышленности.

В числе других отраслей, которые могут сыграть важную роль на начальном этапе промышленной политики, мы выделили строительную, текстильную, деревообрабатывающую промышленность и мебельное производство, а также (в долгосрочном плане) автомобильную и авиационную промышленность (см. Президентскую программу Явлинского [113], где приводится более подробное описание). Естественно, этот список будет подлежать тщательному пересмотру по мере изменения условий внутри и вне российской экономики. Важно, однако, что правительство может сделать больше, даже при современных ограниченных средствах, для создания стимулов реорганизации и промышленного роста.

Система налогообложения и ожидаемые результаты

Мы придаем особое значение применению СРП в энергетике, поскольку считаем, что с некоторыми изменениями схема налогообложения по принципу раздела продукции может быть использована в намного более широком контексте, вплоть до взимания налогов с местных предприятий местными органами власти. Ключевой момент применительно к стимулам состоит в том, что фирмы, с которых взимаются налоги согласно этой схеме, получают полное право распоряжаться всей прибылью, остающейся после того, как они исполнили все свои обязательства по СРП, и могут не беспокоиться о необходимости скрывать свои продажи и прибыли. Игра в прятки между предприятиями и государственными органами, происходящая в настоящее время, является главной причиной не только проблем с бюджетом, но также очень высоких затрат на осуществление сделок и сегментации рынка. Изменение метода налогообложения со взимания налогов с потоков чистой прибыли на налогообложение по принципу раздела продукции (которое можно еще больше упростить до единовременного налога в виде разового платежа) намного упростит правила игры как для налоговых органов, так и для предприятий, что приведет к повышению собираемости налогов, а также к снижению издержек на осуществление сделок и уменьшению возможностей параллельной экономики. Конкуренция между местными и региональными органами за привлечение новых инвестиций должна ограничить долю, причитающуюся государственному сектору, до разумного и взаимно допустимого уровня (подробнее об этом см. в главе 11).

В духе нашего общего подхода налогообложение по принципу СРП не следует вводить как обязательную единовременную реформу. Существующую систему налогов на прибыль и налогов с продаж можно оставить без изменений и только дополнить необязательной системой фиксированных рентных платежей (за лицензию на деятельность). Фирмы, желающие перейти на новую систему, будут вести переговоры с властями о величине своих налогов, взяв за основу, например, средний размер налогов, действительно уплаченных в течение последних лет. Естественно, правительство должно быть в состоянии настоять при этих переговорах на своих условиях, если оно посчитает недостаточной сумму, предложенную фирмой (либо в том случае, если фирма несколько лет не платила налогов). Если не будет достигнуто согласия, стороны расходятся, и существующая система уплаты налогов остается в силе. Если согласие достигается, руководство фирмы получит абсолютное право свободно распоряжаться любыми доходами, в то время как правительство будет иметь гарантированный приток средств в бюджет (согласие может включать в себя положение о том, что плата за лицензию на деятельность будет увеличиваться каждый год на несколько процентов сверх уровня инфляции, что снимет необходимость пересматривать условия каждый год).

Ключевая особенность такой схемы в том, что она должна быть более привлекательной, чем существующая система налогообложения, как для правительства, так и для предприятий. Предлагаемая новая схема имеет только внешнее сходство с современной системой избирательного преференциального режима, используемого российским правительством, который сводится к произвольному предоставлению налоговых и таможенных льгот, а также иных льгот отдельным фирмам и организациям, в то время как сама система налогообложения остается прежней. Результатом этого стала повсеместная коррупция и расточительство ресурсов для поиска рентной прибыли без всяких положительных результатов, которые предполагает наша модель. Причина этого в том, что освобождение от налогов и таможенных пошлин происходит по формальным основаниям, таким, как «тяжелое финансовое положение», «особо большая социальная роль» и т.д. На практике фирмы, на которые распространяется такой предпочтительный режим, могут не иметь никаких финансовых затруднений, но, конечно, не могут придать огласке свое материальное благополучие из-за боязни общественного протеста. Поэтому соглашения заключаются путем закулисных переговоров между инсайдерами и правительством.

В нашей модели, наоборот, установление фиксированной платы за лицензию на деятельность совершенно не связано с (официальным) финансовым положением фирмы, поэтому у тех фирм, которые приходят к соглашению с правительством по поводу величины фиксированных сумм к оплате, не будет стимула скрывать свои доходы, применять сложные методы перевода средств через подставные компании и прибегать к другим подобным мерам, что, весьма вероятно, в итоге приведет к снижению частных, а также общественных затрат на осуществление сделок и, наконец, к повышению доходов правительственного бюджета. Верно, что даже в этом случае процесс переговоров повлечет расточение некоторой части ресурсов на получение рентной прибыли, но можно ожидать, что полезность для общества в целом, будет больше. Возможное дробление и/или слияние фирм в процессе реструктуризации не создаст сложностей, поскольку можно легко поставить условие, что компании-преемники должны вносить фиксированную плату за лицензию на деятельность пропорционально разделу основных средств прекратившего свое существование постгосударственного предприятия, либо, что холдинговая компания, приобретающая постгосударственное предприятие, также принимает на себя обязательства по оплате лицензии на его деятельность. Кроме того, так как созданные новые фирмы будут иметь возможность выбора между различными системами налогообложения, можно уделить особое внимание стимулированию вложения капитала в оборудование, чтобы достигнуть конкурентоспособности на международном рынке (инвестиции в основной капитал нового типа рассматриваются в главе 6).

Как показано в предшествующем анализе, не только текущие доходы, но также и субъективные ожидания на будущее играют существенную роль в принятии решения посткоммунистическими производителями о сроках переориентации с параллельной экономики на конкурентные рынки. Принимая это во внимание, нельзя пренебрегать ни одной мерой, способной укрепить уверенность в будущем, как бы ни были малы немедленные результаты.

Правительство должно принять на себя обязательство проводить реалистичную и заслуживающую доверия долгосрочную политику, в которой каждая отрасль будет знать свое место в списке приоритетов. Уменьшение неопределенности само по себе будет содействовать реструктуризации, уменьшая влияние опционных издержек.

Правительство должно также прилагать усилия к началуоткрытого и публичного диалога с предпринимателями; в частности, оно должно создать производственные советы с участием ведущих бизнесменов, представителей правительства и известных ученых, которые должны добиваться взаимного согласия по решениям, впоследствии осуществляемым в экономической политике.

Финансирование долгосрочного роста

Как мы видели (см. главы 4 и 7), современная российская банковская система и финансовые рынки не выполняют ту функцию, которую они обычно выполняют в рыночной экономике, — функцию направления личных сбережений граждан на реальные инвестиции. Российские рынки капитала столь же сегментированы и ориентированы на инсайдеров, как и вся экономическая структура в целом. Поэтому они не могут дать экономике эффективный механизм распределения рисков. Каждый инвестор вынужден идти на значительный риск при участии в ограниченном числе проектов, неизбежным следствием чего является реализация только краткосрочных проектов, перспективность которых можно сравнительно легко оценить. Такие проекты в большинстве случаев сводятся к операциям с государственными долгосрочными облигациями или к финансированию внешней торговли и операций по обмену иностранной валюты. На протяжении всего периода перехода к рыночной экономике долгосрочные кредиты нефинансовому сектору едва составляли 3 — 4 % от всех кредитов, предоставленных коммерческими банками.

Предлагаемые нами меры по проведению финансовой политики не требуют каких-либо немедленных изменений в существующем банковском секторе и на рынках капитала. В частности, они не предполагают какого-либо ограничения финансовых операций, в настоящее время производимых российскими банками и/или финансовыми спекулянтами. Вместо этого они нацелены на создание потоков новых денежных средств через новообразованные конкурирующие финансовые институты. Эти институты будут направлять деньги на долгосрочные инвестиционные проекты, в достаточной степени защищенные от рисков и рентабельные в долгосрочном плане. Если новые инвестиционные проекты окажутся достаточно выгодными, существующие денежные потоки будут также привлечены в новую систему и отвлечены от неэффективных краткосрочных операций.

Наше главное предложение (см. подробности в Президентской программе Явлинского [113]) состоит из двух частей. Первая часть позволит создать новые накопления почти полностью «из воздуха». Вторая часть предусматривает инвестирование этих новых накоплений в долгосрочное развитие и защиту экономики от возможных последствий инфляции.

В первой части (которая описана в следующей главе) мы предлагаем организовать новый Государственный страховой фонд (ГСФ), в который сначала будут вкладывать деньги не сами субъекты экономики, а государство в интересах и от имени тех своих служащих, которые подпадают под специальную схему стимулирования для повышения их заинтересованности. Деньги будут заниматься в Центральном банке в соответствии со специальным законодательством и замораживаться на счетах фонда по меньшей мере на десять лет (таким образом, рост требований Центрального банка к правительству не приведет к немедленным инфляционным последствиям).

Активы ГСФ будут преимущественно состоять из долгосрочного кредита другому новому финансовому учреждению, которое будет содержаться за счет государства, — Государственному банку развития (ГБР). Этот новый банк, по крайней мере первоначально, принадлежащий на сто процентов правительству, будет выполнять в качестве единственной функции задачу инвестирования в долгосрочное развитие российской обрабатывающей промышленности. Инвестиционные планы будут ежегодно обновляться вместе с изменением приоритетов правительства в промышленной политике. Например, если первоначальным приоритетом в промышленной политике будет переоснащение предприятий, поставляющих оборудование зарубежным инвесторам в соответствии с соглашениями о разделе продукции, это переоснащение должно стать приоритетным направлением для кредитов, выдаваемых банком развития под различные проекты.

Важно, чтобы начальный инвестиционный капитал финансировался за счет новых денежных потоков, чтобы банку развития не приходилось конкурировать с другими сберегательными учреждениями и с самого начала платить исключительно высокие процентные ставки. В идеале банк развития, по крайней мере первоначально, вообще не должен зависеть от величины краткосрочных процентных ставок на российском финансовом рынке.

Основное различие между этой схемой и прямым финансированием из государственного бюджета (или предоставлением государственных субсидий на реструктуризацию) состоит в независимости банка развития. Когда финансирование предположительного проекта реструктуризации осуществляется непосредственно из государственного бюджета, критерии, определяющие выбор проектов, часто неоднозначны, и на практике многое определяется лоббистской деятельностью. Кроме того, не существует правительственного органа, который мог бы осуществлять эффективный последующий надзор и контроль за тем, как расходуются выделенные средства, вследствие чего деньги часто идут не на финансирование реструктуризации, а расходуются на совершенно другие цели. Когда ведущую роль будет играть Государственный банк развития, эти критерии будут унифицированы и качество контроля намного повысится. Конечно, чтобы этого достичь, для наблюдения за выполнением каждого проекта, осуществляемого банком, необходимо подобрать группу высококвалифицированных и честных профессионалов и пригласить иностранных экспертов, особенно имеющих опыт работы в подобных правительственных и квазиправительственных учреждениях, причем, возможно, не только в качестве консультантов, но также и в качестве исполнительных должностных лиц. Возглавлять банк должен один из самых талантливых профессионалов, и его положение должно быть гарантировано не ниже, чем положение председателя Центрального банка. Учетная политика должна с самого начала соответствовать не российским, а международным стандартам, а для аудиторских проверок следует привлекать аудиторов с хорошей репутацией.

Опять-таки, рассматривая банк развития не как отдельную меру, а в сочетании с другими предлагаемыми изменениями в экономической политике, мы считаем, что он может сыграть чрезвычайно важную роль в начале и в продолжении реструктуризации промышленности. Более того, с успехом каждого проекта положение ГБР на финансовом рынке будет усиливаться, что позволит осуществить различные смешанные инвестиционные проекты, в которых одна часть средств поступит из ГБР, а другая — из частных финансовых институтов. Поэтому можно ожидать, что ГБР ускорит переориентацию частной банковской системы в России с нынешней роли источника краткосрочного инвестирования на естественную роль финансирования промышленного развития и экономического роста.

 

Глава 11

Децентрализация власти и ответственность

правительства

Введение

Все перечисленные нами меры по осуществлению политики реформ, основанной на стимулах, отвечают трем главным условиям. Во-первых, все они, от свободных выборов до коммерциализованной службы защиты собственности, направлены на создание условий, способствующих развитию конкуренции среди различных институтов и форм правления (формальных или неформальных).

Во-вторых, все они требуют большей подотчетности общественности. Это очевидно для выборов, но и предлагаемая Федеральная служба защиты собственности в гораздо большей степени подотчетна (тем предприятиям, которые ей платят), нежели существующий государственный аппарат. И даже новая система налогообложения, предусматривающая открытые и гласные переговоры о ставках налогообложения для отдельных предприятий, будет более подотчетна общественности, нежели существующая система предоставления льгот за закрытыми дверями.

Наконец, и это самое главное, все предлагаемые меры предусматривают самоорганизацию частных субъектов экономики. Высшее политическое руководство будет только предоставлять возможность выбора институционального устройства. Это уже само по себе немало, так как в настоящее время такая возможность либо полностью отсутствует, либо сделана крайне затруднительной в силу «неправильного равновесия» в социальной игре. В то же время вопрос о том, воспользуются ли суоъекты экономики этой возможностью, будет зависеть от их собственного выбора.

Вероятность того, что люди воспользуются новой возможностью, может быть значительно увеличена за счет введения нового вида конкуренции, которая может оказаться очень полезной для содействия осуществлению дальнейших политических и экономических реформ в России, а именно конкуренции между регионами на обширной территории страны. Сначала мы рассмотрим вопрос о децентрализации власти в отношениях между федеральным центром и региональными властями. Затем рассмотрим опасность сосредоточения слишком большой власти в регионах и меры противодействия такой опасности, которые состоят в дальнейшей передаче полномочий органам местного самоуправления с одновременным строгим соблюдением федеральных законов на всей территории страны. И наконец, мы рассмотрим вопрос о схемах стимулирования правительственных служащих, которые могут смягчить проблему коррупции.

Новая федеральная схема разделения полномочий

Поддержка развития политической и экономической демократии в России должна решающим образом основываться на отходе от централизованной модели, которая характерна для политической структуры страны еще со времен царизма. Как мы уже говорили ранее, будучи неэффективной в проведении содержательных реформ сверху, такая структура мешает развитию частной инициативы снизу и является в настоящее время одним из главных препятствий процессу преобразований.

Одной из очевидных причин необходимости передачи значительного объема экономической власти из Кремля региональным и местным властям является причина чисто географическая. Азиатский регион Российской Федерации настолько удален от европейской части, что одни только гигантские транспортные издержки являются серьезным препятствием для эффективного управления из Москвы. Процесс географического сближения управляющих центров, производственных мощностей и рынков уже быстро идет снизу во многих регионах.

Однако существует и иная, гораздо более важная причина для такой реформы. Эта причина основывается на приведенных нами главных доводах в пользу создания стимулов. Передача полномочий от центральной и региональной бюрократии на места в сочетании с частыми местными выборами и общественным контролем, которому местные власти подвержены в значительно большей степени, нежели президент и центральное правительство, даст мощный толчок созданию конкурентной среды и послужит противодействующей силой существующему сегодня сосредоточению собственности и власти в руках общероссийских и региональных олигархий. Новая схема раздела полномочий таким образом даст гораздо более сильные стимулы для создания обстановки чисто экономической конкуренции по сравнению с конкуренцией в извлечении рентных доходов, характерной для существующего раздела полномочий, при котором большую роль играют группы влияния.

Немедленным практическим шагом к децентрализации процесса принятия бюджетных и экономических решений, который соответствовал бы нашему принципу «не навреди», могло бы стать изменение существующего порядка перевода денежных средств из федерального в региональные бюджеты и дальнейшего перевода средств из региональных в местные бюджеты. В настоящее время эти вопросы решаются, соответственно, федеральным и региональными правительствами. Переговоры происходят за закрытыми дверями со всеми вытекающими отрицательными последствиями в виде погони за рентными доходами, «особых отношений» и давления вышестоящих властей на нижестоящие. Величина трансфертов, получаемых каждым регионом из федерального бюджета, существенно колебалась в течение прошедших четырех лет без всяких видимых экономических причин. То же самое происходило с региональными трансфертами в местные бюджеты. Более приемлемым решением было бы решение правительства о том, что регионам будет выделяться определенное количество денег (скажем, 10 % от общих расходов бюджета, что примерно соответствует средней сумме всех трансфертов в последние годы), которое будет распределяться не по решению Министерства финансов, а по коллективному решению Совета Федерации (верхней палаты парламента, куда входят представители от всех регионов). Аналогичную систему можно было бы ввести в каждом регионе, где выделяемые деньги распределялись бы по решению собраний представителей местных органов власти.

На региональном уровне следует ввести новую систему расчетов и взаимной помощи для содействия развитию конкуренции в целях осуществления инвестиций и реструктуризации долгов. В частности, каждому региону следует разрешить создание резервной системы, привязанной к вновь создаваемому Банку межрегиональных взаимных расчетов (БМВР). Регионы будут вкладывать в БМВР часть сумм, ежегодно получаемых из федерального бюджета, и эти деньги составят основу средств, которые они смогут изымать из банка. Центральный банк также сможет вкладывать деньги в БМВР, в результате чего ЦБР получит долю во всей системе. БМВР может служить орудием взаимных расчетов не только между региональными правительствами, но и между предприятиями, что в значительной степени увеличит их доступ к более крупным рынкам.

Затем региональные правительства получили бы право выпускать региональные ценные бумаги, обеспеченные их вкладами в БМВР. Некоторые из этих ценных бумаг могли бы быть гарантированы и центральным правительством на взаимно согласованных условиях. Следует создать и другой банк, а именно Межрегиональный банк содействия развитию (МБСР) для направления средств на содействие развитию, которые один регион переводит другому, и для частных инвестиций в местные проекты.

Новая схема раздела полномочий должна включать в качестве одного из важнейших компонентов значительную степень свободы региональных властей в регулировании экономической деятельности на своей территории. Федеральному правительству следует ограничить прямое вмешательство в эти вопросы выработкой стратегической промышленной политики и политики в области разработки полезных ископаемых в рамках соглашений о разделе продукции. В частности, при необходимости сохранения потолка налогообложения и регулирования деловой активности, единых на всей территории России, региональным правительствам могли бы быть предоставлены полномочия самостоятельно вводить налоговые льготы, а также принимать другие меры для улучшения инвестиционного климата на их территориях для всехили для приоритетных отраслей промышленности при условии понимания с их стороны, что в случае возникновения бюджетного дефицита в результате их политики покрывать этот дефицит они также будут самостоятельно. Решение некоторых противоречивых вопросов внутренней экономической политики также могло бы быть передано на региональный уровень, например, противоречивый кодекс законов о земле, принятие которого блокируется на общероссийском уровне уже в течение двух лет, что влечет за собой катастрофические экономические последствия. Региональные власти могли бы испробовать различные варианты решения земельного вопроса, которые они считают наиболее оптимальными в их условиях, а конкуренция среди инвесторов вскоре показала бы, какой из вариантов оказался наилучшим.

В целом, ожидаемые результаты предоставления больших полномочий региональным властям в принятии экономических решений можно вкратце сформулировать следующим образом. Как только региональные правительства получат полномочия в значительной степени самостоятельно определять инвестиционный климат, инвесторы (российские и иностранные), естественно, заберут свои деньги из регионов, где инвестиционный климат менее благоприятен, и станут вкладывать их в предприятия в тех регионах, где инвестиционный климат лучше. БМВР и МБСР, в частности, создадут инфраструктуру, необходимую для беспрепятственного перевода инвестиционных средств (как государственных, так и частных) из одного региона в другой. Результат может быть еще лучше, если ввести своего рода «условие» для предоставления кредитов и средств на содействие развитию, выделяемых БМВР и МБСР. Таким условием могло бы стать участие иностранных экспертов и (возможно) иностранных инвесторов в решении о выделении кредитов. Поскольку решить вопросы экономической политики чисто академическим путем практически невозможно, конкуренция среди инвесторов очень быстро покажет, какая политика (или набор политических мер) является наилучшей. Таким образом, успех или неудача региональных и местных правительств в конкуренции за инвестиционные средства будет оказывать прямое воздействие на благосостояние граждан, проживающих на соответствующей территории, и при демократической системе местных выборов даст мощный толчок к проведению прореформенной политики и к ограничению влияния мафиозных кланов.

Возможность привлечения иностранных экспертов, вместо того чтобы просить центральные власти об оказании технической помощи, окажет сильное конкурентное влияние на само центральное правительство, которое будет поставлено перед необходимостью резкого улучшения качества своих услуг. В свою очередь центральное правительство будет иметь возможность приглашать органы местного самоуправления и промышленников для участия в тендерах на размещение новых инвестиционных проектов (новых заводов и т.п.), тем самым получая дополнительные доходы. Такая взаимно стимулирующая конкуренция между самими регионами и между региональными проектами и проектами, спонсируемыми центральным правительством, может значительно улучшить функционирование российской экономики в целом.

Возражением против такой схемы может быть то, что российские регионы слишком неравномерно наделены природными ресурсами, составляющими сегодня основу их благосостояния. В то же время мы уже говорили, что природные ресурсы являются крайне ненадежной базой экономического процветания и что на самом деле те страны, у которых нет больших запасов минеральных ресурсов, достигли наибольшего экономического прогресса. В российском случае, в частности, регионы, не имеющие особых природных ресурсов, имеют значительную емкость капитала и ресурсы рабочей силы. Положение, в котором они находятся сейчас, — продолжительная стагнация и попытки удовлетворения насущных потребностей жителей этих регионов за счет дотационных вливаний, полученных от экспорта природных ресурсов другими регионами, — не открывает перед ними никакой долгосрочной перспективы. Когда эти промышленные регионы освободятся от чрезмерного централизованного контроля и окажутся в ситуации конкуренции, они быстро научатся тому, как наилучшим образом использовать свои человеческие резервы и капитальные ресурсы. Некоторые из регионов, которые не привлекательны для инвесторов ни вкаком смысле, могут выжить, став своего рода «налоговым раем» для компаний, действующих в других частях России.

Конечно, мы должны учитывать, что при современном состоянии российской экономики некоторые регионы (или, скорее, части некоторых регионов) физически не смогут выжить при предложенной схеме. Те регионы, которые действительно находится в бедственном положении (в результате каких-то экологических катастроф или совершенно безнадежных затрат на переустройство), должны быть обозначены как «регионы экономического бедствия» и получить специальный статус в парламенте. Этот статус позволит таким регионам получать прямые субсидии из федерального бюджета, но он также будет предусматривать строгие ограничения на самоуправление в течение всего периода его действия. В частности, правительство назначит специальную управленческую группу, состоящую из профессиональных экономистов и менеджеров, у которой будет право отменять решения местного самоуправления. В задачу группы будет входить либо осуществление реалистичной программы переустройства, либо программы переселения.

Еще одной ловушкой на пути передачи власти от федерального правительства региональным может стать возможная угроза усиления власти региональных правительств и мафиозных кланов, которые уже сейчас играют заметную роль. Главным механизмом противостояния этой угрозе является дальнейшая передача власти органам местного самоуправления в сочетании с принудительным исполнением федеральных законов. В то же время следует заметить, что если децентрализация будет проводиться в соответствии с нашими предложениями, которые предусматривают многоуровневую конкуренцию между центром и регионами, а также между самими регионами, то эта конкуренция должна предотвращать укоренение местных мафиозных кланов. Мы проиллюстрируем эту мысль, соотнеся ее с нашим предложением о создании Федеральной службы защиты собственности (ФСЗС) (см. главу 10).

Передача полномочий и вновь о ФСЗС

Успешное создание в России государственного механизма принудительного исполнения, основанного на стимулах (ФСЗС), подразумевает, чтобы с самого начала эта организация стала действовать в широком масштабе и чтобы она завоевала достаточное доверие предприятий. Величина первоначального капитала, необходимого для того, чтобы ФСЗС сразу стала действовать в общенациональном масштабе, может оказаться непомерно велика для нынешнего состояния российского бюджета. Возможно, более целесообразно начать работу на региональном уровне. Обсудим вкратце, каким образом передача власти может оказаться полезной для новой государственной организации в ее деятельности по объединению рынка и увеличению экономической эффективности, а также некоторые другие эффекты такой передачи власти от центра к регионам.

Положение, в котором сейчас находятся российские регионы, в значительной степени является зеркальным отражением положения центра. Региональные правительства и региональная бюрократия во многих случаях точно так же являются заложниками особых интересов (фирм и частных структур принудительного исполнения), действующих на их территории, как и их коллеги из федерального центра. В то же время, хотя практически невозможно измерить эмпирическим путем степень зависимости от особых интересов, простой экономический довод заставляет думать, что, в противоположность широко распространенному мнению, региональные власти в меньшей степени зависимы от таких интересов, чем федеральный центр. При прочих равных условиях особые интересы оказывают наибольшее влияние там, где они представляют большую часть общего дохода, производимого в пределах территории. Принимая во внимание российскую специфику, состоящую в том, что наибольшие интересы сосредоточены во внешней торговле природными ресурсами, российский капитал, в котором сосредоточены основные деньги, используемые в такой торговле (80 % по последним подсчетам), является той областью, в которой особые интересы сильнее всего (и их влияние захватывает как федеральное, так и московское правительство). Помимо Москвы, зависимость от особых интересов может быть велика в обедневших, но богатых природными ресурсами регионах, имеющих прямой выход на внешние рынки (печально известным примером является Приморье). Можно в целом предполагать, что во внутренних промышленных регионах влияние таких особых интересов меньше, а неэффективность частных структур принудительного исполнения сказывается больше. Таким образом, эти регионы являются естественными кандидатами для начальной стадии учреждения новой государственной системы принудительного исполнения.

Как уже говорилось выше, наиболее пагубным аспектом использования частных структур принуждения является то, что такая практика создает местные монополии, хищнические повадки которых закрепляются в качестве системных элементов сегментацией рынков и отсутствием ресурсов (включая ограниченность возможности принудительного исполнения и доступа к заемному капиталу), позволяющих проникнуть на более широкие рынки. Если бы такие возможности и средства могли быть каким-то образом добыты, то только регионы с уникальным характером производства (такие, как регионы, добывающие природные ископаемые) могли бы выдержать неэффективность существующих структур в течение продолжительного времени. В более «рядовых» регионах частные структуры столкнулись бы с серьезной угрозой. Более того, с достаточной уверенностью можно надеяться, что такая конкуренция смогла бы повернуть вспять тенденцию к деиндустриализации в преимущественно промышленных регионах, что позволило бы им обогнать регионы, богатые природными ископаемыми, в темпах роста доходов и уровня жизни населения и тем самым создать положительный внешний эффект во всей переходной экономике и политической системе. К примеру, наличие такого местного явления, как сицилийская мафия, не помешало промышленному развитию северной части Италии — основы претензий страны на роль великой экономической державы.

Положительно настроенное федеральное правительство могло бы взяться за создание ФСЗС вместе с одним или несколькими заинтересованными регионами в промышленно развитой части страны. Если в проекте будут участвовать два региона или более, то необязательно, чтобы они соседствовали территориально, но важно, чтобы транспортные издержки связи между ними не были чрезмерно велики (важный фактор для России с ее громадными пространствами). Правительство могло бы взять на себя рекламу создаваемой организации и пригласить регионы (в некоторых из которых собираемость налогов выше, чем у федерального правительства) принять участие в тендере на создание первой региональной организации ФСЗС. Это могло бы помочь в сборе денег для первоначального организационного фонда. Правительство могло бы также выстроить своего рода схему страхования, согласно которой регионы платят согласованные страховые взносы, а правительство обязуется выплатить им компенсацию, если ФСЗС не сможет выполнить свои задачи.

Органы местного самоуправления и федеральный центр

Передача полномочий от федерального центра регионам должна проходить наряду с аналогичной передачей полномочий от регионов органам местного самоуправления и, конечно, в сочетании со строгим соблюдением федеральных законов. Существующую крайне неэффективную ситуацию можно побороть только путем самоорганизации и самоуправления народа. Именно содействие такому процессу должно быть одним из срочных приоритетов заинтересованного правительства.

Существующее положение органов местного самоуправления по отношению к региональным властям еще хуже, чем положение региональных властей по отношению к федеральному центру. Из местных бюджетов в настоящее время покрывается более половины всех государственных затрат на жилищные и коммунальные услуги. В то же время у органов местного самоуправления практически нет возможностей налогообложения и независимых источников доходов. Они вынуждены рассчитывать только на трансферты из федеральных налогов, передаваемые им через региональные бюджеты, причем доля каждого конкретного района произвольно определяется могущественной региональной элитой. Вплоть до самого недавнего времени местные органы власти не имели возможности увеличивать собственные налоговые поступления и были вынуждены в большой степени заниматься извлечением рентных доходов. В то же время уровень предоставления общественных услуг продолжал падать.

Не так давно российский парламент принял несколько законов о самоуправлении. Важнейшей частью этих законодательных актов является та часть, в которой говорится о формировании местных бюджетов и о принципе подотчетности местных властей избирателям. Новый закон впервые установил правила определения доли федеральных и региональных налогов, остающихся в распоряжении местного бюджета, из общей суммы налогов, выплачиваемых частными лицами и фирмами, действующими на их территории. Это положение должно значительно увеличить как независимость, так и заинтересованность местных властей. Можно предположить, что это будет содействовать и повышению собираемости налогов. Собирать региональные налоги легче, чем федеральные, так как налогоплательщики имеют больше доступа к услугам, предоставляемым региональными властями. Можно ожидать, что когда часть налогов будет передаваться нижестоящим органам местного самоуправления, а схема использования фиксированной платы за лицензии на право ведения экономической деятельности, предложенная нами в предыдущей главе, станет использоваться шире, то конкуренция за привлечение капиталов вместе с ясным пониманием того, как выплачиваемые налоги будут использоваться для блага всех жителей местного района, в значительной степени изменят нынешнюю ситуацию взаимного недоверия между налогоплательщиком и правительством.

В то же время сделанного до сих пор определенно недостаточно. Местным властям должно быть в значительной степени передано право налогообложения, чтобы на этом уровне также происходила конкуренция за привлечение бизнеса. Вероятно, и здесь предложенная нами схема коммерциали-зованной государственной службы по защите собственности (ФСЗС) могла бы сыграть важную роль, так как местные власти могли бы помочь предприятиям в сфере их юрисдикции организоваться в ассоциации, заключающие договоры с ФСЗС. Надежное обязательство поддерживать район свободным от мафии может привлечь больше инвесторов и новых компаний, чем открытие нового нефтяного месторождения в сегодняшней хаотической ситуации в России.

Новое законодательство о местном самоуправлении содержит также важные предпосылки для большей подотчетности органов местного самоуправления общественности. В отличие от региональных губернаторов и депутатов региональных законодательных собраний, местные избранные чиновники и депутаты могут быть освобождены от занимаемых должностей, если их деятельность противоречит федеральным или региональным законам. Прежде всего, в малых районах конкретные решения местных властей могут приниматься на референдумах (методом прямой демократии), что, безусловно, повысит степень приемлемости этих решений для местного населения и будет стимулировать их самоорганизацию. Мы неоднократно подчеркивали, что именно самоорганизация является ключом к успеху заключения нового общественного договора в целом.

В децентрализации власти и в формировании низового уровня российской демократии сделаны только первые шаги. Пока еще, как видно из нашего предшествующего анализа, страна не смогла найти оптимального баланса между централизацией и децентрализацией. Неподатливая федеральная структура обладает большой властью, но не может эффективно использовать ее и сгибается под собственным весом. То же самое можно сказать о многих региональных губернаторах, пытающихся создать собственные маленькие удельные княжества, где они имели бы неограниченную власть. Тем не менее взаимозависимая природа регионов и нулевой (если не отрицательный) результат их игр с Москвой, несомненно, приведут к провалу всех таких попыток. Более важным является то, что очевидное господство централизованного принятия решений не ведет к объединению рынков и к унификации правил социальной игры. Наоборот, это взначительной степени усиливает произвол, коррупцию и сегментацию экономики. В этих обстоятельствах единственным решением представляется передача по возможности больших полномочий нижним эшелонам власти, которые будут в боль-шей степени подотчетны общественности и будут конкурировать между собой. Экономистам очень хорошо известно, что большее разнообразие в конкурентных условиях скорее приведет к выработке универсальных правил игры, направляемой «невидимой рукой», нежели попытки направляемой сверху унификации поведения при отсутствии конкуренции. Федеральному правительству следует сосредоточивать свои ограниченные возможности на оказании помощи в создании и поддержании таких универсальных правил («протекционистская роль», обсуждавшаяся в главе 8) и оставить все остальное на инициативу самого народа.

Соответственно, часто выражаемые опасения, что увеличение полномочий местных властей в отношениях с региональными и региональных властей в отношениях с федеральными приведет к хаосу и полному исчезновению всякой власти, являются заблуждением (или продиктованы группами влияния). Учитывая промышленную структуру российской экономики, предприятия, которые нуждаются в централизованном управлении в силу самой природы их деятельности (например, атомные электростанции, нефтяные и газовые магистральные трубопроводы), настолько многочисленны, что разрушение власти невозможно, и это хорошо понимает общественность, включая местных руководителей. Федеральное правительство также сохранит собственные источники доходов, поступающих как от оказания коммерческих услуг, таких, как ФСЗС, так и из других источников, таких, как централизованный экспорт нефти и газа, доходы от различных проектов, остающихся под контролем правительства (например, проектов, осуществляемых в рамках соглашений о разделе продукции), и так далее. Федеральному правительству, возможно, следует сохранить исключительное право на один-два простых налога, таких, например, как налог на добавленную стоимость и на бензин, а также сохранить исключительное право на доходы, поступающие от пошлин на импортируемые товары. Только совместные усилия компактного и гибкого федерального правительства на верху пирамиды и самоуправляемых граждан в ееоснове могут сломать существующую сегодня структуру власти корпоративного типа и привести Россию к новому общественному договору.

Мы подчеркнули значение конкретных экономических стимулов, лежащих в основе предложений о децентрализации власти, сделанных в этой главе. Однако осуществление предложенной новой парадигмы может означать резкий разрыв с многовековой традицией тоталитаризма и поэтому может иметь значение, выходящее далеко за пределы чисто экономических вопросов (см. Явлинский и др. [118], где широко обсуждаются связанные с этой темой национальные и культурные вопросы).

Схемы стимулирования исполнителей

Во многих исследованиях, посвященных переходному периоду в России, выражается пессимизм в отношении качества российского правительства. Наиболее активно эта точка зрения отражена в недавних работах Андрея Шлейфера (см., например, [94]), где он описывает российское правительство как «грабительское». Единственное, на что мы можем надеяться, имея грабительское государство, так это на то, что оно будет как можно меньше вмешиваться в экономику и повседневную жизнь своих граждан.

Трудно не согласится с этой точкой зрения, если речь идет о существующем режиме, управляющем Россией. Более того, мы видим в этом плохом качестве главную причину неудачи, постигшей реформу. В то же время, как мы видели, новый общественный договор, потенциально представляя собой самообеспечивающееся соглашение, нуждается на своем начальном этапе в финансировании и в помощи от заинтересованного правительства, а также в большой координирующей роли политического руководства. Таким образом, создается впечатление, что мы снова попали в порочный круг: плохое правительство препятствует осуществлению нового общественного договора, в то время как отсутствие такого договора еще больше ухудшает правительство. Одним очевидным выводом из этого является необходимость содействия демократическому способу смены правительства на федеральном, региональном и местном уровнях, и мы уделили этому аспекту реформы много внимания в этой книге. Однако одной политической демократии, которая потенциально приведет к власти более заинтересованное политическое руководство, недостаточно. Качество правления лишь частично зависит от качества политических руководителей. Иногда бывает важнее качество бюрократов, особенно в таких странах, как Россия с ее давнишними традициями бюрократического управления. Несомненно, верно замечание, что «единственно жизнеспособными схемами общественного договора являются самореализующиеся схемы» (Бинмор, [26, с. 30]). Однако в большом обществе, где всегда присутствует опасность того, что какие-то его члены попытаются воспользоваться возможностью получить от общества больше, чем они ему отдают, в игру должно быть включено правительство, судебная власть и полиция. И качество этих исполнителей общественного договора может стать решающим фактором в том, какое равновесие из многих возможных в жизненной игре будет выбрано в действительности. Хорошим примером в этом смысле является Япония, где успех послевоенной экономической политики был в значительной степени обусловлен в высшей степени заинтересованным и эффективным бюрократическим аппаратом, а не политиками. В этом разделе мы рассмотрим некоторые меры стимулирования, которые могли бы сделать деятельность по присвоению рентных доходов более дорогостоящей и которые могли бы способствовать тому, чтобы реформы, проводимые политическим руководством, соответствовали интересам рядовых бюрократов. Мы, конечно, исходим из того, что демократическая система будет сохранена и что вопрос о политическом руководстве будет решаться на свободных и справедливых демократических выборах.

На самом деле, ряд политических предложений, уже представленных в этой книге (особенно, передача властных полномочий в регионы и на места), направлен на улучшение качества правительства. Создание условий, благоприятствующих конкуренции среди различных государственных органов и регионов, а также коммерциализация некоторых государственных услуг может произвести желаемый эффект и освободить центральное (федеральное) правительство для сосредоточения всех имеющихся ресурсов на остающихся задачах. В то же время крайне важно, чтобы чиновники, работающие в федеральном правительстве, были заинтересованы в эффективном выполнении функций, остающихся в их сфере деятельности.

Заинтересованность исполнителей и контролеров нового общественного договора в конечном итоге будет определяться тем, как хорошо они вознаграждаются за выполнение своих социальных функций и как сурово они наказываются за злоупотребления. В этой простой идее нет ничего нового. В своей современной форме она была сформулирована еще двадцать лет назад представителями Чикагской экономической школы. Однако она не была понята российскими реформаторами, которые утверждают, что являются верными последователями Чикагской школы.

В основополагающей работе Беккера и Стиглера [20] подчеркивается, что «честность исполнителей будет зависеть не только от запаса честности у населения, но также и от усилий, потраченных на проверку того, честен данный человек или нет... Единственной возможностью является поднять заработную плату исполнителей до такого уровня, какого им не получить ни в одном другом месте... Разница в заработной плате составляет цену увольнения. Эта цена — разница между количеством денег, которые можно заработать, оставаясь на службе, и количеством денег, которые можно заработать в других местах. Цену эту можно сделать куда более высокой, чем выгода, полученная от злоупотреблений» (с. 3, 6).

Надлежащая структура оплаты, предложенная Беккером и Стиглером, состоит из трех частей:

«Первоначальный взнос», равный денежному выражению искушения (потенциального дохода) от злоупотреблений, премия в виде зарплаты за каждый год работы, равная доходу, получаемому от первоначального взноса, и пенсия, по стоимости также равная денежному выражению искушения. Механизм, таким образом, представляет собой размещение исполнителями заемной облигации, по стоимости равной или превосходящей выгоду от возможных злоупотреблений, получение дохода по этой облигации в течение своей государственной службы и, наконец, ее окончательное погашение при выходе на пенсию (при условии честной службы). В случае же увольнения за злоупотребления, облигация утрачивается» (там же, с. 9 — 10).

Наше предложение в предыдущей главе об учреждении Государственного страхового фонда (ГСФ) было сделано в контексте создания новых источников сбережения и инвестирования в обрабатывающую промышленность внутри страны. Однако другой целью этой политики является создание именно того механизма, о котором говорят Беккер и Стиглер, для обеспечения надлежащей заинтересованности государственных чиновников. Единственное изменение, которое мы сочли необходимым внести, состоит в том, что при существующем уровне доходов российских государственных служащих первоначальный взнос должно делать правительство, по крайне мере на начальном этапе. Очевидно, что это изменение не влияет на стимулы, которые обеспечат в перспективе получение крупного выходного пособия, а не (уже в любом случае внесенного) первоначального взноса.

В то время как количество федеральных государственных служащих, охваченных этой схемой, и количество денег, вложенных в ГСФ государством от их имени, должно определяться на основе точных расчетов, сделанных на время вступления в силу такой схемы (подробнее о таких расчетах, основанных на условиях, существовавших в 1996 году, см. Явлинский [ИЗ]), сам вклад должен быть достаточно большим, чтобы представлять существенный убыток в случае его потери. При выборе профессий, подпадающих под данную схему, предпочтение следует отдавать тем должностям, где «искушение» заняться злоупотреблениями самое большое (руководящие должности в федеральной полиции, судейские должности, руководящие должности на военных предприятиях, в военных арсеналах и так далее). Создание сильных стимулов для высокопоставленных бюрократов и для управленческого персонала среднего звена в этих отраслях создаст большую сеть людей, имеющих достаточную заинтересованность и достаточные полномочия для того, чтобы вмешаться и разорвать цепь коррупции. У чиновников нижнего звена также появится заинтересованность работать лучше, чтобы получить продвижение по службе и получить большее вознаграждение. Всю структуру государственного аппарата следует обезопасить от неожиданных изменений и перетасовок таким образом, чтобы смена правительства означала всего лишь смену политического руководства. Эти меры будут способствовать восстановлению стимулов для работы на государственной службе, где нижестоящие госслужащие лояльно выполняют свои обязанности в соответствии с негласным договором и знают, что этот договор будет выполняться как их вышестоящими начальниками, так и политиками.

Мы также говорили о том, что первоначально возможность единовременного изъятия страхового вклада (именной облигации) должна быть заморожена, как минимум, на десять лет, чтобы скомпенсировать потенциальные инфляционные процессы. Однако через несколько лет станет возможным выплачивать годовые проценты в виде премиальных. Более того, служащим, охваченным такой схемой, может быть предложена возможность использовать часть капитализированной стоимости вклада (облигации) в качестве залога при приобретении квартир или домов. Сегодня это особенно важно для российских государственных служащих, учитывая, что жилищные условия очень плохи и нет шансов на улучшение. Единственной возможностью является приобретение жилья на свободном рынке по цене, эквивалент которой никогда не заработать честным трудом на госслужбе. Если государственного служащего увольняют по причине некомпетентности или по причине участия в злоупотреблениях, он теряет не только вклад, но и собственность, приобретенную под залог этого вклада. Специальное положение должно гарантировать, что в случае смерти государственного служащего в период его работы его семья немедленно получит всю капитализированную стоимость его пенсии. Есть основания полагать, что реализация подобного рода мер приведет к коренному улучшению дисциплины среди государственных служащих.

Аналогичная схема может быть испробована на региональном и местном уровнях. Страховые фонды на этих уровнях могут быть гарантированы облигациями региональных и местных правительств. В этом случае доверие к региональному или местному правительству будет прямо влиять на ценность депозитов служащих. Таким образом, результаты межрегиональной конкуренции за наилучший инвестиционный климат и за успех экономической деятельности будут прямо отражаться на благосостоянии чиновников, дополняя и усиливая эффект уже обсуждавшихся стимулов, полученных в результате децентрализации власти.

Можно также рассмотреть возможность использования еще одного механизма стимулирования, который улучшит качество государственного управления и не потребует дополнительных затрат, хотя бы на уровне пилотного проекта. Так, например, государство могло бы привлекать на государственную службу на ограниченный период времени служащих частных компаний, причем заработную плату этим служащим по-прежнему будут платить их фирмы. Такие меняющиеся служащие будут выполнять рядовую работу, не предусматривающую принятия решений, которые могут повлиять на интересы их фирм. Таким образом, государство приобретет высококвалифицированный персонал, досконально знакомый с положением дел, и одновременно сэкономит на бюджетных затратах (это будет своего рода «налог на персонал», взимаемый в натуральной форме). Для самих фирм это тоже будет представлять интерес, так как их люди в конечном итоге вернутся в фирмы с более широким видением проблем и завязав новые знакомства. Страхи, что такой вариант может привести к росту коррупции, следует считать безосновательными, если принять во внимание уже имеющийся уровень коррупции в современной России.

Таким образом, главная политическая задача в создании заинтересованности у правительства в проведении реформ более эффективно и честно состоит в том, чтобы значительно увеличить вознаграждение (как текущее, так и отсроченное) честным государственным служащим. Хотя такая политика может вызвать в краткосрочной перспективе некоторое напряжение государственного бюджета, это будет более чем возмещено экономическим прогрессом, полученным от осуществления нового общественного договора.

В завершение хотелось бы сказать, что российское правительство и его западные доброжелатели в лице даже самых наилучших его представителей, имеющих самые благие намерения, напоминают нам кролика, гипнотизируемого змеей. Все понимают природу проблем, описанных нами в этой книге. Появляется общее согласие в том, что надо что-то делать, или с течением времени проблемы будет решать только труднее, а не легче. В то же время страх подорвать «достижения» макроэкономической стабилизации, равно как и страх критики со стороны МВФ, Запада и собственных российских олигархических групп эффективно парализовал политическую волю. Между тем олигархи и бюрократия продолжают вести собственную игру, равновесие которой медленно, но верно склоняется в сторону пропасти, которую они, возможно, не видят, да и не могут предвидеть. Время неумолимо. Пора начать двигаться, и двигаться как можно быстрее.