3.1. Принципы независимости, неприкосновенности и несменяемости судьи как конституционные основы его правового положения

Конституция РФ уделяет особое внимание основам правового положения судьи как носителя судебной власти. Принципы независимости, неприкосновенности и несменяемости судьи как носителя судебной власти развивают базовую идею самостоятельности судебной власти в целом. Положения ст. 120–122 Конституции РФ провозглашают названные принципы как основополагающие в определении статуса судьи в российской правовой системе. Эти положения опираются на иные конституционные нормы, в частности, на ч. 2 ст. 3, ч. 2 ст. 4, ст. 10, ч. 1 и 2 ст. 11, ч. 1 и 2 ст. 15, п. «е» ст. 83, п. «ж» ч. 1 ст. 102, гл. 7 Конституции РФ. Кроме того, основы независимости судей сформулированы и закреплены в целом ряде федеральных законодательных актов (Федеральных конституционных законах «О судебной системе Российской Федерации», «О Конституционном Суде Российской Федерации», «О военных судах Российской Федерации», «Об арбитражных судах в Российской Федерации», Законе «О статусе судей в Российской Федерации», Законе «Об органах судейского сообщества в Российской Федерации», а также в процессуальных кодексах). Они закреплены также в соответствующих международно-правовых актах и иных международных документах. Прежде всего, это Основные принципы независимости судебных органов (1985); Процедуры эффективного осуществления Основных принципов независимости судебных органов, принятые 24 мая 1989 г. Резолюцией Экономического и Социального совета ООН 1989/60; Европейская хартия о статусе судей и Пояснительный меморандум к ней; Рекомендация R(94)12 Комитета министров государствам – членам Совета Европы о независимости, эффективности и роли судей, принятая Комитетом министров 13 октября 1994 г.

В Конституции РФ также закреплены наиболее важные гарантии независимости судей. К ним относятся: несменяемость судей, наличие особого порядка прекращения или приостановления их полномочий (ст. 121), неприкосновенность судьи, невозможность привлечения судьи к уголовной ответственности иначе как в порядке, определяемом федеральным законом (ст. 122), особый порядок назначения судей на должность (ч. 1 и 2 ст. 128).

Согласно Закону о статусе судей (ст. 9) независимость судьи обеспечивается: предусмотренной законом процедурой осуществления правосудия; запретом под угрозой ответственности чьего бы то ни было вмешательства в деятельность по осуществлению правосудия; установленным порядком приостановления и прекращения полномочий судьи; правом судьи на отставку; неприкосновенностью судьи; системой органов судейского сообщества; предоставлением судье за счет государства материального и социального обеспечения, соответствующего его высокому статусу.

Предусмотрено, что гарантии независимости судьи, включая меры его правовой защиты, материального и социального обеспечения, установленные законом, распространяются на всех судей в России и не могут быть отменены и снижены иными нормативными актами РФ и субъектов РФ.

Общепризнанно, что независимость судей не должна рассматриваться как их личная привилегия, обусловленная их статусом. Этот конституционный принцип одновременно является важнейшей гарантией права граждан на судебную защиту, гарантией беспристрастности суда, через которую возможно вынесение справедливого решения. Европейская хартия о статусе судей устанавливает, что «целью статуса судьи является обеспечение компетентности, независимости и беспристрастности, которых каждый гражданин вправе ожидать от судебных инстанций и от каждого судьи, которому доверена защита его прав. Статус исключает возможность принятия и применения любых нормативных положений и процедур, способных поколебать доверие к их компетентности, независимости, беспристрастности».

В правовой системе России проблема обеспечения независимости судей, при всем сходстве имеющихся затруднений с существующими в других странах, имеет и свою специфику. Во многом это связано с недостаточно долгой историей развития реального разделения властей и формирования правового государства. Тем не менее, обеспечение судейской независимости является первостепенной, приоритетной задачей в концепции совершенствования судебной системы. Президент России заявил о начале следующего этапа судебных преобразований. Согласно его распоряжению от 20 мая 2008 г. среди приоритетов, направленных на повышение эффективности судебной системы, важнейшей задачей реформирования обозначена работа по обеспечению ее независимости.

Несмотря на конституционное закрепление принципа независимости судей и установление ряда гарантий ее обеспечения в федеральных законах, как показывают научные исследования и практика, возникают сложности с обеспечением реальной независимости судей. Также существуют отдельные проблемы, свидетельствующие о тенденции снижения уровня гарантий независимости судей.

На реализацию принципа независимости судей влияют как внешние, так и внутренние факторы. К внешним факторам относятся посягательства на судебную независимость со стороны других ветвей государственной власти, прежде всего исполнительной. К внутренним факторам относятся воздействия организационно-управленческого характера, существующие в самой судебной системе и исходящие от квалификационных коллегий судей и председателей судов.

Одно из наиболее распространенных мнений о причинах отсутствия независимости судей сводится к гипертрофированной роли председателей судов. Председатели судов пользуются значительной властью в отношении судей, приписанных к соответствующему суду, особенно в вопросах назначения на должность, повышения в должности и отстранения от должности. Именно председатель суда составляет на судей характеристики и рекомендует их либо для назначения на должность по истечении трехлетнего испытательного срока, либо для повышения в должности. Кроме того, от председателя суда во многом зависит материальное благополучие, а также качество социальных гарантий судьи. И эта зависимость заложена в действующем законодательстве.

Как свидетельствует практика квалификационных коллегий, мотивом отказа в даче рекомендации для повторного назначения, как правило, является отрицательная оценка работы судьи в течение трехлетнего срока, даваемая председателем суда. Последний представляет в квалификационную коллегию сведения о количестве рассмотренных претендентом на повторное назначение дел и качестве принятых решений за три года. При оценке качества вынесенных решений весьма велико значение субъективного момента. Одна и та же доля отмененных и измененных решений может быть, а может и не быть основанием для отрицательной характеристики профессиональных качеств претендента на повторное назначение. Что касается количества принятых решений, оно определяется председателем суда, поскольку распределение дел находится в сфере его полномочий.

Согласно российскому законодательству абсолютное право распределения дел между судьями принадлежит председателю суда. При этом он вправе и перераспределить дело уже после того, как оно было направлено одному из судей. Известно, что имели место случаи, когда председатели судов в целях получения необходимого им решения конкретные дела поручали судьям, от которых можно было ожидать «желаемого» решения, или когда дело отбирали у судьи, который отказывался уступать нажиму.

В силу ч. 1 ст. 47 Конституции РФ никто не может быть лишен права на рассмотрение его дела в том суде и тем судьей, к подсудности которых оно отнесено законом. В науке эта норма называется «право на своего судью», а это значит, что каждое дело должно попадать к судье не по усмотрению его председателя. Вместе с тем механизма, детально регламентирующего на соответствующем законодательном уровне распределение, перераспределение дел, материалов и других обязанностей между судьями в многосоставных судах, в России нет.

В науке и на практике вопрос распределения дел остается малоизученным, поэтому в решении этого вопроса можно было бы обратиться к международному опыту.

В приложениях к Основным принципам, касающимся независимости судебных органов, разработанных и принятых VII Конгрессом ООН по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями, одобренных в 1985 г. резолюциями Генеральной Ассамблеей ООН, можно найти следующие положения.

Во-первых, общепризнанно, что каждый имеет право на компетентный, независимый и беспристрастный суд.

Во-вторых, «распределение дел между судьями в судах, к которым они относятся, является внутренним делом судебной администрации» (п. 14).

Итак, в ряде стран руководители судов никакого отношения к распределению дел не имеют. Дела по мере их подготовки сторонами распределяются администраторами суда, которые являются техническими работниками.

Существуют и иные нормы, предлагающие формы распределения дел между судьями. Например, Комитет министров государств – членов Совета Европы на основании ст. 15.b Устава Совета Европы принял Рекомендацию «О независимости, эффективности и роли судей в отправлении правосудия». В разделе «Общие принципы независимости судей» в п. «е» говорится: «На распределение дел не должны влиять желания любой из сторон в деле или любые лица, заинтересованные в исходе дела. Такое распределение может, например, производиться с помощью жеребьевки или системы автоматического распределения в алфавитном порядке или каким-либо аналогичным образом». В п. «f» речь идет о том, что «дело не может быть отозвано у того или иного судьи без веских оснований, каковыми являются, например, серьезная болезнь или конфликт интересов. Такие основания и процедуры отзыва должны предусматриваться законом и не зависеть от интересов правительства или администрации. Решение об отзыве дела у судьи должно приниматься органом, который пользуется той же независимостью, что и судья.

Таким образом, исключение из компетенции председателя суда права распределения дел между судьями позволит, во-первых, сократить их взаимодействие с представителями органов государственной власти, уменьшая вероятность попыток влияния на разрешение некоторых дел. Во-вторых, сократится возможность назначения «неудобных-деликатных» дел судьям, которые склонны выносить конъюнктурные решения. В-третьих, это будет способствовать усилению гарантии независимости судей.

Некоторый прогресс в этой области наметился в системе арбитражных судов. В соответствии с Регламентом арбитражных судов, утвержденным постановлением Пленума Высшего Арбитражного Суда от 5 июня 1996 г. 7 (в ред. от 22 июня 2006 г.), распределение дел, при наличии соответствующего программного обеспечения, может производиться в автоматизированном режиме. Данной возможностью уже пользуются многие арбитражные суды субъектов Федерации, в частности, Арбитражный суд Московской области. Однако в целом следует рассмотреть возможность законодательного закрепления за судьями дел определенной категории (специализацию), а также определенных территорий, как это уже делает ряд субъектов Федерации в отношении мировых судей.

Важной гарантией независимости судей является их несменяемость. Данный принцип закреплен в ст. 121 Конституции РФ и означает прежде всего то, что судья: не может быть назначен (избран) на другую должность или в другой суд без его согласия (ч. 1 ст. 15 Федерального конституционного закона о судебной системе); не подлежит переводу на другую должность или в другой суд без его согласия (ст. 12 Закона о статусе судей).

До принятия Федерального конституционного закона «О внесении изменений в Федеральный конституционный закон «О военных судах Российской Федерации» от 29 июня 2009 г. 3-ФКЗ принцип несменяемости судей не был абсолютным, так как не учитывалась ситуация с военными судьями. До принятия указанного Закона действовала норма, позволявшая переводить военных судей без их согласия в военный суд, находящийся за пределами территории РФ или действующий в местностях, где введено чрезвычайное положение.

Это исключение для российских военных судей не соответствовало п. 3.4 Европейской хартии о статусе судей, в соответствии с которым работающий в суде судья в принципе не может быть назначен на должность или направлен на другую работу, даже в случае должностного повышения, без свободно выраженного на то своего согласия. Исключения из этого принципа допускаются только в случае, когда перемещение предусмотрено в качестве вынесенной в соответствии с законом дисциплинарной меры, в случае законного изменения организации судебной системы и в случае направления на другую работу временного характера в целях усиления соседнего суда, причем максимальный срок такого перевода строго ограничивается по статусу.

Несменяемость судьи означает также установление полномочий судьи на неопределенный срок без процедур перевыборов и переназначения. В первоначальной редакции Закона о статусе судей полномочия судьи не были ограничены определенным сроком (ст. 11). Однако Законом РФ от 14 апреля 1993 г. 4791-1 «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О статусе судей в Российской Федерации» были внесены изменения, в результате которых принцип несменяемости судей становится уже не абсолютным: «Полномочия судьи в Российской Федерации не ограничены определенным сроком, поскольку иное не установлено Конституцией и законами Российской Федерации». Впервые занимающие судейскую должность судьи районных (городских) народных судов, военных судов гарнизонов (армий, флотилий, соединений), т. е. самого массового звена судебной системы, должны сначала назначаться на пять лет, и только по прошествии пяти лет – без ограничения срока полномочий. В дальнейшем Федеральным законом от 15 декабря 2001 г. 169-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О статусе судей в Российской Феде-рации» пятилетний срок был заменен на трехлетний, но зато это правило стало распространяться на всех федеральных судей, за исключением судей Конституционного Суда, Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда.

Заметим, что Конституционный Суд РФ в своем определении от 1 декабря 1999 г. 210-О такое ограничение принципа несменяемости не признал противоречащим Конституции. Он указал, что по своей правовой природе трехлетний (пятилетний) срок полномочий впервые назначенных судей имеет по существу значение предварительного испытательного срока.

Как справедливо отмечают М.А. Краснов и Е.А. Мишина, «наличие проверочного этапа» любой продолжительности, даже если называть его испытательным сроком, серьезно нарушает принцип независимости судей».

В силу этой нормы Закона впервые назначенный судья, желающий продолжить свою профессиональную деятельность, не может не учитывать, что ему снова придется пройти процедуру назначения. В этой ситуации особо важным является мнение председателя суда, который составляет на таких судей характеристики и вносит представления для назначения на должность на неограниченный срок.

Пока такая ситуация возможна, в беспристрастности судей, назначенных на трехлетний срок, нельзя быть уверенным.

Федеральным законом от 17 июля 2009 г. 157-ФЗ «О внесении изменений в статьи 6 и 11 Закона Российской Федерации «О статусе судей в Российской Федерации» и в статьи 17 и 19 Федерального закона «Об органах судейского сообщества в Российской Федерации» указанная норма была отменена и воспроизведена первоначальная редакция ст. 11 Закона о статусе судей: «Полномочия судьи федерального суда не ограничены определенным сроком». Однако необходимо учесть, что согласно п. 2 ст. 4 рассматриваемого Закона судьи федеральных судов, впервые назначенные на должность судьи сроком на три года до дня вступления в силу настоящего Федерального закона, могут быть назначены в установленном порядке на должность судьи федерального суда без ограничения срока полномочий после истечения указанного трехгодичного срока. Если после истечения указанного срока данный судья в установленном порядке не обратился в соответствующую квалификационную коллегию судей с заявлением о назначении его на должность судьи или соответствующая квалификационная коллегия судей отказала ему в рекомендации на должность судьи без ограничения срока полномочий, то он продолжает осуществлять свои полномочия до окончания рассмотрения по существу дела, начатого с его участием.

В будущем указанные изменения позволят в полной мере обеспечить реализацию положения ст. 121 Конституции РФ о том, что судьи в Российской Федерации несменяемы.

В то же время из принципа несменяемости судей, как указал Конституционный Суд РФ в определении от 11 марта 2005 г. 3-О, не вытекает право на пожизненное занятие должности судьи, т. е. несменяемость судьи не тождественна бессрочности пребывания в должности судьи. Поэтому предельный возраст всех федеральных судей, включая судей высших судов страны, и мировых судей в настоящее время составляет 70 лет. Срок полномочий и предельный возраст пребывания в должности судей конституционных (уставных) судов субъектов РФ устанавливаются законами соответствующих субъектов РФ. По этому вопросу Конституционный Суд РФ в определении от 27 декабря 2005 г. 491-О указал, что не могут расцениваться как нарушающие предписания ряда статей Конституции РФ положения Закона о статусе судей, допускающие установление законами субъектов РФ срока полномочий и предельного возраста пребывания в должности судьи для судей конституционных (уставных) судов субъектов РФ, отличающихся от установленных для судей федеральных судов, поскольку право субъекта РФ самостоятельно решать эти вопросы, также обусловленное особенностями правовой природы конституционных (уставных) судов, предполагает одновременно и обязанности субъекта РФ вводить такой срок полномочий и предельный возраст пребывания в должности судьи, которые гарантировали бы эффективное осуществление правосудия, соблюдение конституционных принципов независимости и несменяемости судей, а также обеспечивали бы надлежащие условия материального (социального) обеспечения судей при уходе в отставку.

В ч. 2 ст. 121 Конституции РФ предусмотрено: «Полномочия судьи могут быть прекращены или приостановлены не иначе как в порядке и по основаниям, установленным федеральным законом». Закон о статусе судей (ст. 13, 14) и Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации» (ст. 17 и 18) устанавливают особые правила приостановления и прекращения полномочий судей, которые являются существенной гарантией обеспечения их независимости.

Полномочия судьи любого федерального суда, за исключением судей Конституционного Суда РФ, как и полномочия мирового судьи, приостанавливаются исключительно решением соответствующей квалификационной коллегией судей (как и принятие решения о возобновлении полномочий судьи) в случае: признания судьи безвестно отсутствующим решением суда, вступившим в законную силу; возбуждения уголовного дела в отношении судьи либо привлечения его в качестве обвиняемого по другому уголовному делу; участия судьи в предвыборной кампании в качестве кандидата в состав органа законодательной (представительной) власти Российской Федерации или органа законодательной (представительной) власти субъекта РФ; избрания судьи в состав органа законодательной (представительной) власти Российской Федерации или органа законодательной (представительной) власти субъекта РФ.

Полномочия судьи Конституционного Суда РФ могут быть приостановлены исключительно по решению самого Конституционного Суда РФ (как и их восстановление после отпадения оснований к их приостановлению), принимаемому не позднее одного месяца со дня выявления следующих оснований: а) в отношении судьи возбуждено уголовное дело либо он привлечен в качестве обвиняемого по другому уголовному делу; б) судья по состоянию здоровья временно не способен выполнять свои обязанности.

При этом важно иметь в виду, что приостановление полномочий судьи не прекращает его членства в судейском сообществе, не влечет прекращения выплаты ему денежного вознаграждения, не снижается уровень всех видов материального и социального обеспечения (за исключением случая избрания в качестве меры пресечения заключения судьи под стражу), он не лишается гарантий неприкосновенности. Но он не вправе осуществлять правосудие, в том числе участвовать в коллегиальных судебных заседаниях, и вынесенный им или с его участием судебный акт не будет законным, участвовать в заседаниях органов судейского сообщества, даже если в отношении него таким органом не принималось специальное (по приостановлению полномочий) решение. Судья Конституционного Суда РФ, полномочия которого приостановлены, не вправе также направлять официальные документы в государственные органы и организации, общественные объединения, должностным лицам и гражданам и истребовать от них какие-либо документы и иную информацию.

Прекращаются полномочия судей федеральных судов (за исключением судей Конституционного Суда РФ) и мировых судей решением соответствующей квалификационной коллегией судей по следующим основаниям: письменное заявление судьи об отставке; неспособность по состоянию здоровья или по иным уважительным причинам осуществлять полномочия судьи; письменное заявление судьи о прекращении его полномочий в связи с переходом на другую работу или по иным причинам; достижение судьей предельного возраста пребывания в должности судьи или истечение срока полномочий судьи, если они были ограничены определенным сроком; прекращение гражданства Российской Федерации, приобретение гражданства иностранного государства либо получение вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства; занятие деятельностью, не совместимой с должностью судьи; вступление в законную силу обвинительного приговора суда в отношении судьи либо судебного решения о применении к нему принудительных мер медицинского характера (но в случае отмены решения квалификационной коллегии судей о прекращении полномочий судьи или отмены состоявшегося обвинительного приговора суда либо судебного решения судья подлежит восстановлению в прежней должности с выплатой причитающейся ему заработной платы); вступление в законную силу решения суда об ограничении дееспособности судьи либо о признании его недееспособным; смерть судьи или вступление в законную силу решения суда об объявлении его умершим; отказ судьи от перевода в другой суд в связи с упразднением или реорганизацией суда, а также близкое родство или свойство (супруг (супруга), родители, дети, родные братья и сестры, дедушки, бабушки, внуки, а также родители, дети, родные братья и сестры супругов) судьи с председателем или заместителем председателя того же суда.

Если судья оказывается состоящим в близком родстве или свойстве с председателем или заместителем председателя того же суда, судья может быть с его согласия переведен в другой суд. За время, в течение которого оформляется перевод, за судьей сохраняется заработная плата. В случае отказа судьи от перевода он имеет право на выход в отставку на общих основаниях. В этом случае ему также выплачивается компенсация в размере годовой заработной платы по последней должности.

Кроме того, имеется еще одно основание досрочного прекращения полномочий названных категорий судей – это дисциплинарное взыскание. Подробнее о нем будет рассказано ниже.

Основания прекращения полномочий судьи Конституционного Суда РФ несколько отличаются от вышеперечисленных: нарушение порядка его назначения на должность судьи Конституционного Суда РФ; достижение судьей предельного возраста пребывания в должности судьи; личное письменное заявление судьи об отставке до достижения им предельного возраста пребывания в должности судьи; утрата судьей гражданства РФ; вынесение в отношении судьи обвинительного приговора, вступившего в законную силу; совершение судьей поступка, порочащего честь и достоинство судьи; продолжение судьей, несмотря на предупреждение со стороны Конституционного Суда РФ, занятий или совершения действий, несовместимых с его должностью; неучастие судьи в заседаниях Конституционного Суда РФ или его уклонение от голосования свыше двух раз подряд без уважительных причин; признание судьи недееспособным решением суда, вступившим в законную силу; объявление судьи умершим решением суда, вступившим в законную силу; смерть судьи; неспособность по состоянию здоровья или иным уважительным причинам в течение длительного времени (не менее 10 месяцев подряд) исполнять обязанности судьи.

Прекращение полномочий судьи Конституционного Суда РФ осуществляется по решению этого Суда, которое направляется Президенту РФ, в Совет Федерации и является официальным уведомлением об открытии вакансии. Но есть два исключения: а) прекращение полномочий ввиду нарушения порядка назначения на должность производится Советом Федерации по представлению Конституционного Суда РФ; б) прекращение полномочий ввиду совершения судьей проступка, порочащего честь и достоинство судьи, производится Советом Федерации по представлению Конституционного Суда РФ, принятому большинством не менее 2/3 общего числа судей.

Неприкосновенность судьи как одна из самых существенных гарантий его независимости и самостоятельности судебной власти в целом также прямо предусмотрена Конституцией РФ (ст. 122). Действие данного принципа означает прежде всего невозможность привлечения судьи к какой-либо ответственности (уголовной, административной, дисциплинарной) в связи с высказанным им мнением при осуществлении правосудия по конкретному делу. Привлечение судьи к уголовной ответственности возможно лишь в порядке, предусмотренном федеральным законом (ч. 2 ст. 122 Конституции РФ). Принцип неприкосновенности распространяется не только на личность судьи, но и на его жилище и служебные помещения, используемые им транспорт и средства связи, корреспонденцию, имущество и документы.

В определении Конституционного Суда РФ от 21 декабря 2006 г. 529-О указано, что положения ст. 16 «Неприкосновенность судьи» Закона о статусе судей, в том числе ее п. 1, не могут быть истолкованы как препятствующие защите прав граждан от злоупотреблений властью и осуществлению ими права на доступ к правосудию, поскольку установленные этой статьей юридические гарантии независимости и неприкосновенности судей не затрагивают закрепленное ч. 2 ст. 46 Конституции РФ право граждан на обжалование в суд решений и действий (бездействия) органов государственной власти и должностных лиц, а также не препятствуют гражданам направлять жалобы и сообщения о дисциплинарных проступках судей в соответствующие квалификационные коллегии судей и иные органы судейского сообщества. В то же время из положений Конституции РФ, гарантирующих каждому судебную защиту его прав и свобод, а также возмещение вреда, причиненного незаконными действиями и решениями государственных органов и должностных лиц, не следует право гражданина самостоятельно определять вид и меру ответственности судей, действиями или решениями которых могли быть нарушены его права и законные интересы. Их юридическая ответственность, если она выходит за рамки восстановления нарушенных неправомерным деянием отношений или возмещения причиненного этим деянием вреда, является средством публично-правового реагирования на правонарушающее поведение, в связи с чем вид и мера ответственности лица, совершившего правонарушение, а равно усложненный порядок ее реализации в отношении судей, обусловленный конституционно установленным судейским иммунитетом, должны определяться федеральным законодателем исходя из публично-правовых интересов.

Неприкосновенность обеспечивается установлением особого порядка привлечения судьи к ответственности (уголовной, административной, дисциплинарной) за совершенные правонарушения и проступки.

С учетом этих соображений законом установлен ряд особенностей решения уголовно-правовых и уголовно-процессуальных вопросов, так или иначе связанных с обеспечением обоснованности привлечения судьи к ответственности.

Во-первых, установлен особый порядок решения вопроса о возбуждении уголовного дела в отношении судьи либо о привлечении в качестве обвиняемого по другому уголовному делу. Такое решение может принять только:

– в отношении судьи Конституционного Суда Российской Федерации – председатель Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации с согласия Конституционного Суда Российской Федерации;

– в отношении судьи Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, верховного суда республики, краевого, областного суда, суда города федерального значения, суда автономной области, суда автономного округа, окружного (флотского) военного суда, федерального арбитражного суда – председатель Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации с согласия Высшей квалификационной коллегии судей Российской Федерации;

– в отношении судьи иного суда – председатель Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации с согласия квалификационной коллегии судей соответствующего субъекта Российской Федерации.

Во-вторых, установлен особый порядок избрания в отношении судьи меры пресечения в виде заключения под стражу, который состоит в том, что решение об этом может принять лишь судебная коллегия в составе трех судей Верховного Суда Российской Федерации или областного либо соответствующего суда общей юрисдикции (в зависимости от принадлежности судьи к тому или иному суду). При этом такое решение может быть принято по ходатайству председателя Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации.

Заключение судьи под стражу производится с согласия соответственно Конституционного Суда РФ либо соответствующей квалификационной коллегии судей. Соответствующее представление в Конституционный Суд РФ или квалификационную коллегию судей вносит председатель Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации.

Мотивированное решение Конституционного Суда РФ либо соответствующей квалификационной коллегии судей о даче согласия на избрание в отношении судьи в качестве меры пресечения заключения под стражу принимается не позднее чем через пять дней со дня поступления представления председателя Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации и соответствующего судебного решения.

В-третьих, установлен запрет на применение в отношении судьи такой меры процессуального принуждения, как задержание. Судья, задержанный по подозрению в совершении преступления или по иному основанию либо принудительно доставленный в любой государственный орган, если личность этого судьи не могла быть известна в момент задержания, после установления его личности подлежит немедленному освобождению.

При этом личный досмотр судьи не допускается, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законом в целях обеспечения безопасности других людей.

В-четвертых, в действующем Законе о статусе судей установлены дополнительные гарантии защиты судей от необоснованного осуществления в отношении них оперативно-розыскных мероприятий и следственных действий (если в отношении судьи не возбуждено уголовное дело либо он не привлечен в качестве обвиняемого по уголовному делу), связанных с ограничением его гражданских прав либо с нарушением его неприкосновенности. Эти действия допускаются не иначе как на основании решения, принимаемого судебной коллегией в составе трех судей соответствующего суда общей юрисдикции.

После возбуждения уголовного дела в отношении судьи либо привлечения его в качестве обвиняемого по уголовному делу оперативно-розыскные мероприятия и следственные действия в отношении судьи (кроме заключения его под стражу) производятся в порядке, установленном федеральным уголовно-процессуальным законом и Федеральным законом об оперативно-розыскной деятельности.

В-пятых, по ходатайству судьи, заявленному до начала судебного разбирательства, уголовное дело в отношении него рассматривается Верховным Судом РФ.

Законом о статусе судей установлен также особый порядок привлечения судей к административной и дисциплинарной ответственности.

Вопрос о привлечении судьи к административной ответственности принимается:

– в отношении судьи Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, верховного суда республики, краевого, областного суда, суда города федерального значения, суда автономной области, суда автономного округа, окружного (флотского) военного суда, федерального арбитражного суда – судебной коллегией в составе трех судей Верховного Суда Российской Федерации по представлению Генерального прокурора Российской Федерации;

– в отношении судьи иного суда – судебной коллегией в составе трех судей соответственно верховного суда республики, краевого, областного суда, суда города федерального значения, суда автономной области, суда автономного округа по представлению Генерального прокурора Российской Федерации.

Решение по вопросу о привлечении судьи к административной ответственности принимается в 10-дневный срок после поступления представления Генерального прокурора Российской Федерации.

В первоначальной редакции Закона о статусе судей отсутствовала возможность привлечения судей к административной ответственности. Это было вполне объяснимо. Судья не должен быть поставлен в такое положение, когда любой административный орган и его представитель могут легко организовать преследование либо с целью повлиять на судебное решение, либо продемонстрировать судье, «чья власть эффективнее».

Однако Федеральным законом от 15 декабря 2001 г. 169-ФЗ были внесены изменения в Закон о статусе судей, которыми введена возможность привлечения судей к административной ответственности.

Как справедливо отмечают М.А. Краснов, Е.А. Мишина, «общество должно отказаться от примитивного понимания «равенства» и согласиться с тем, что на судьях лежит гораздо более тяжелая ответственность – не только соответствовать общественным представлениям о судейском статусе, но и без опаски противостоять органам, имеющим возможность легко употребить свои полномочия для незаконного воздействия, давления, в том числе и на «упрямого» судью».

В юридической литературе отмечается, что в настоящее время отсутствует практика применения административной ответственности, поскольку законодатель установил слишком сложный порядок привлечения судей к ней. Кроме того, не определены давностные сроки привлечения к ответственности, не ясен субъектный состав органов и лиц, возбуждающих производство по проступкам судей, не урегулировано содержание процедур привлечения к административной ответственности, непонятно, как будут соблюдаться гарантии неприкосновенности судей при составлении протоколов.

Однако тут важна не практика, а сам принцип, сама угроза, само указание судье на его «место». Нынешняя угроза административной ответственности, как отмечают М.А. Краснов, Е.А. Мишина, – явный знак того, что общество и государство не понимают истинной роли судебной власти.

Федеральный закон от 15 декабря 2001 г. 169-ФЗ ввел институт дисциплинарной ответственности российских судей (фактически восстановил – этот вид ответственности судей законодательно регулировался в СССР до 1992 г.). Принятие указанного Закона вызвало неоднозначную реакцию со стороны общественности, среди которых были как активные противники восстановления данного института, так и его сторонники.

По нашему мнению, наличие дисциплинарной ответственности судей ввиду особой важности возложенной на них функции осуществления правосудия является одним из необходимых факторов, обеспечивающих ответственный подход судей к исполнению своих служебных обязанностей.

Вместе с тем, следует отметить, что порядок наложения дисциплинарных взысканий должен быть организован таким образом, чтобы была обеспечена самостоятельность судей и не допускалась бы их прямая или косвенная зависимость от лиц, которые могут их подвергать мерам дисциплинарного воздействия.

За совершение дисциплинарного проступка на судью может быть наложено дисциплинарное взыскание в виде предупреждения либо досрочного прекращения полномочий. Решение о наложении на судью дисциплинарного взыскания (за исключением судей Конституционного Суда) принимается квалификационной коллегией судей, к компетенции которой относится рассмотрение вопроса о прекращении полномочий этого судьи на момент принятия решения.

Согласно ст. 12.1 Закона о статусе судей основанием привлечения судьи к дисциплинарной ответственности является совершение дисциплинарного проступка, под которым понимается нарушение норм указанного Закона, а также положений Кодекса судейской этики, утверждаемого Всероссийским съездом судей.

Таким образом, основания для лишения судьи полномочий содержатся не только в Федеральном законе, но и в таком подзаконном акте, каковым является Кодекс судейской этики, утвержденный VI Всероссийским съездом судей 2 декабря 2004 г.

Требования Кодекса судейской этики в большинстве своем являются оценочными и декларативными, не способными служить основой их однозначного применения. Так, ст. 3, формулирующая требования, предъявляемые к званию судьи, гласит: «Судья в любой ситуации должен сохранять личное достоинство, дорожить своей честью, избегать всего, что могло бы умалить авторитет судебной власти, причинить ущерб репутации судьи и поставить под сомнение его объективность и независимость при осуществлении правосудия». Очевидно, что вывод о нарушении судьей данного требования определяется субъективной оценкой члена квалификационной коллегии. Такого рода неформализованные правила поведения содержатся и в большинстве других статей Кодекса судейской этики. Фактически этот Кодекс содержит лишь два конкретных запрета: 1) «судья не вправе разглашать информацию, полученную при исполнении своих обязанностей» (ч. 5 ст. 4); 2) «судья не вправе делать публичные заявления, комментировать судебные решения, выступать в прессе по существу дел, находящихся в производстве суда, до вступления в законную силу принятых по ним постановлений. Судья не вправе публично, вне рамок профессиональной деятельности, подвергать сомнению постановления судов, вступившие в законную силу, и критиковать профессиональные действия своих коллег» (ч. 1 ст. 6).

Судьи Конституционного Суда РФ к дисциплинарной ответственности привлекаются, как это закреплено в ст. 15 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», дополнительно за нарушение норм этого Закона, а дисциплинарное взыскание (в виде предупреждения или прекращения полномочий судьи) налагается самим Конституционным Судом РФ.

Основания, условия и порядок привлечения к дисциплинарной ответственности судей конституционных (уставных) судов субъектов РФ определяются законодательством субъектов РФ, но в ряде таких законов о дисциплинарной ответственности судей этого звена вообще не говорится.

Также необходимо отметить, что в Законе о статусе судей отсутствуют четко сформулированные основания дисциплинарной ответственности судей, что приводит к необходимости выводить их логическим путем из содержания нескольких его статей. Так, ст. 8 Закона о статусе судей регламентирует принесение судьей присяги. Вероятно, нарушение судьей этих обязательств должно являться основанием дисциплинарной ответственности. Кроме того, в ст. 3 Закона о статусе судей, содержащей требования, предъявляемые к судье, сформулированы определенные должностные ограничения и запреты. Представляется, что нарушение судьей хотя бы одного из перечисленных ограничений и запретов должно повлечь наложение дисциплинарного взыскания.

Обобщение практики применения законодательства об основаниях привлечения судей к дисциплинарной ответственности свидетельствует об отсутствии единообразных подходов у квалификационных коллегий и лиц, уполномоченных на возбуждение дисциплинарного производства, к оценке поведения судей.

Нередко за аналогичные проступки одного судью лишают полномочий, другого наказывают предупреждением, а в отношении третьего вообще не усматривают оснований для привлечения к дисциплинарной ответственности. Существует опасность произвольного применения квалификационными коллегиями судей мер дисциплинарной ответственности, что существенно ослабляет действие установленных законом гарантий независимости судей.

Как отмечалось ранее, за совершение судьей дисциплинарного проступка, согласно ст. 12.1 Закона о статусе судей, предусмотрено два вида дисциплинарного взыскания – предупреждение и досрочное прекращение полномочий. Однако как Закон о статусе судей, так и Федеральный закон «Об органах судейского сообщества в Российской Федерации» не формулируют критерии, по которым квалификационные коллегии судей должны осуществлять выбор того или иного дисциплинарного взыскания в случае привлечения судьи к дисциплинарной ответственности. В результате, на практике, решение вопроса о привлечении судьи к дисциплинарной ответственности зависит от субъективного мнения членов квалификационной коллегии судей, позволяя им расширительно толковать нормы Закона, что приводит к нарушению конституционного принципа равенства всех перед законом и судом.

Кроме того, следует отметить, что любой по тяжести и последствиям дисциплинарный проступок судьи от самого незначительного до тяжкого, но не дотягивающего до уровня наказания в виде досрочного прекращения полномочий судьи, может влечь лишь одно-единственное дисциплинарное взыскание – предупреждение, которое снимается через год автоматически.

Между тем, Рекомендация R(94)12 Комитета министров государствам – членам Совета Европы о независимости, эффективности и роли судей, принятая 13 октября 1994 г., содержит в принципе VI (невыполнение своих обязанностей и дисциплинарные нарушения) четыре меры воздействия на судью, допустившего дисциплинарное нарушение. В п. 5.1 Европейской хартии о статусе судей прямо сказано: набор санкций, которые могут быть вынесены, детально изложен в статусе, и их применение осуществляется в соответствии с принципом пропорциональности.

В целях повышения реальной независимости судей возможно установление иных помимо существующих видов дисциплинарных взысканий для судей (таких как понижение квалификационного класса судьи, лишение премии или понижение зарплаты на какой-то период; а также вынесение решения о привлечении к дисциплинарной ответственности без наложения конкретного взыскания – здесь дисциплинирующим фактором будет само привлечение к дисциплинарной ответственности, и др.), в том числе с учетом аналогичного опыта других стран на основе критического анализа их эффективности. При этом крайняя мера – досрочное прекращение полномочий судьи – должна применяться только в случае рецидивов, после применения других мер ответственности, если они не возымели должного воздействия.

Таким образом, отсутствие четкого законодательного регулирования оснований наложения дисциплинарного взыскания на судью, отнесение нарушения Кодекса судейской этики к основаниям для досрочного прекращения полномочий судьи, ограниченный перечень возможных дисциплинарных взысканий, отсутствие дифференциации мер взыскания в зависимости от вида и тяжести проступка, степени вины, привлекаемого к ответственности лица, данных о его личности и других заслуживающих внимания обстоятельств, снижает, а в ряде случаев исключает гарантии объективной оценки как совершенного судьей дисциплинарного проступка, так и характера налагаемого взыскания.

По этому поводу в комментариях Рабочей группы консультативного совета европейских судей (CCJE) к проекту Бангалорских принципов поведения судей отмечается: «Рабочая Группа не согласна с прямыми параллелями, проведенными (в параграфах 7.1, 7.3, 7.6) между ранее заявленными принципами и жалобами/дисциплинарной ответственностью. Нет сомнений, что несоблюдение указанных принципов может во многих случаях иметь значение для рассмотрения жалоб или привлечения судьи к дисциплинарной ответственности. Однако способ изложения (в особенности повторяющиеся ссылки на «исполнение настоящего Кодекса») позволяет сделать вывод, что любое несоблюдение изложенных принципов может оправдать жалобу или привлечение к дисциплинарной ответственности, что не является (или не должно являться) реальным основанием».

Согласно ст. 12.1 Закона о статусе судей решение о наложении на судью дисциплинарного взыскания принимается квалификационной коллегией судей. Однако при решении вопросов о дисциплинарной ответственности судей действующее законодательство предоставляет широкие полномочия председателям судов. Во-первых, как свидетельствует практика квалификационных коллегий судей, инициаторами обращений с представлением о досрочном прекращении полномочий судей выступают в подавляющем большинстве случаев либо председатель того суда, членом которого является данный судья, либо председатели вышестоящих судов. Во-вторых, жалобы и сообщения, которые содержат сведения о совершении судьей, должностного проступка, поступившие в квалификационную коллегию судей, проверяются в большинстве (2/3) случаев председателями соответствующих судов. В-третьих, обязанность по доказыванию совершения судьей дисциплинарного проступка влекущего прекращение его полномочий, возлагается на лицо, подписавшее представление либо обращение. Согласно ч. 1 ст. 22 Закона «Об органах судейского сообщества в Российской Федерации» представление председателя соответствующего или вышестоящего суда либо обращение органа судейского сообщества о прекращении полномочий судьи в связи с совершением им дисциплинарного проступка рассматривается квалификационной коллегией судей при наличии в представленных материалах сведений, подтверждающих совершение этого проступка, и данных, характеризующих судью. В-четвертых, Законом «Об органах судейского сообщества в Российской Федерации» предусмотрена возможность участия председателя суда в заседаниях квалификационных коллегий судей, где он может высказывать свое мнение по обсуждаемым вопросам, в том числе по инициированному им делу о дисциплинарном проступке судьи. В результате при вынесении решений квалификационные коллегии судей используют информацию, полученную от руководителей судов.

Таким образом, сложившийся порядок способствует установлению прямой или косвенной зависимости судей от председателей судов и не позволяет обеспечить действительно независимое осуществление правосудия всеми судьями. Кроме того, сложившийся порядок противоречит п. 20 Основных принципов независимости судебных органов (ООН), согласно которому решения о дисциплинарном взыскании или увольнении должны быть предметом независимой проверки.

Организационная самостоятельность и самоуправление судов являются важнейшими гарантиями, обеспечивающими независимость судей. Для выражения интересов судей как носителей судебной власти формируются органы судейского сообщества.

К числу этих органов относятся квалификационные коллегии судей, которые играют ключевую роль в осуществлении кадровой политики в судейском корпусе.

Применительно к проблеме факторов реального или возможного воздействия на судей наибольшее значение имеют установленные законом компетенция и полномочия квалификационных коллегий судей.

Анализ действующего законодательства позволяет прийти к выводу о том, что компетенция и полномочия квалификационных коллегий судей являются чрезмерно завышенными и требующими корректировки.

В первую очередь это касается полномочий квалификационных коллегий судей по наложению дисциплинарных взысканий на судей и прекращению их полномочий по так называемым компрометирующим основаниям. Следует отметить, что до решения вопроса о привлечении судьи к дисциплинарной ответственности квалификационные коллегии судей вправе самостоятельно рассматривать жалобы и сообщения, содержащие сведения о совершении судьей дисциплинарного проступка, поступившие от граждан, представителей государственных и муниципальных органов и должностных лиц. Также они вправе проводить дополнительную проверку материалов, представленных председателем соответствующего или вышестоящего суда либо органом судейского сообщества, в связи с возбуждением дела о прекращении полномочий судьи, а также запрашивать дополнительные материалы. Кроме того, квалификационные коллегии судей заслушивают объяснения соответствующих лиц об обстоятельствах совершения судьей дисциплинарного проступка.

Таким образом, квалификационные коллегии судей при решении вопроса о дисциплинарной ответственности судей выполняют несколько функций: предварительного следствия, обвинения, защиты, судебного следствия и разрешения дела, что вызывает обоснованные сомнения в объективности принимаемых ими решений.

Принятие решения о дисциплинарной ответственности судьи представляется более простой задачей, чем реализация процедуры привлечения его к уголовной ответственности. В результате простота решения вопроса создает опасность произвольного применения такой ответственности, что создает угрозу ослабления действующих гарантий независимости судей. При этом необходимо иметь в виду, что существует определенная специфика рассмотрения споров, связанных с дисциплинарной ответственностью судей. Если споры, возникающие в сфере трудовых правоотношений обычных граждан, могут быть разрешены в суде, который организационно никак не связан с конфликтующими сторонами, то в случае обжалования решения квалификационной коллегии судей стороны конфликта (либо одна из них) и орган, разрешающий этот конфликт, находятся в одной системе внутриорганизационных отношений.

В целях совершенствования механизма привлечения судей к дисциплинарной ответственности необходимо решить вопрос об исключении указанных функций из компетенции квалификационных коллегий судей и создании специального органа, к компетенции которого отнести вопросы о прекращении полномочий судей в связи с дисциплинарным проступком и о наложении дисциплинарных взысканий.

При этом следует учесть, что создание специальных органов для применения дисциплинарных взысканий и механизмов в отношении судей оговорено в Рекомендации Комитета министров Совета Европы от 13 октября 1994 г. R (94) 12 «О независимости, эффективности и роли судей» (принцип VI), и такие органы созданы и успешно действуют в ряде стран.

Это может быть дисциплинарный суд, либо дисциплинарный совет, который будет действовать на постоянной основе и создаваться на федеральном уровне, а также в каждом субъекте Российской Федерации. При этом возможны несколько вариантов решения этого вопроса. Первый вариант: в квалификационных коллегиях судей сформировать специальные органы, например, дисциплинарные судейские комитеты, состоящие из судей – членов квалификационных коллегий либо судей, находящихся в отставке, а также представителей общественности. Единственной функцией этих судейских комитетов должна стать организация и проведение тщательных проверок жалоб и заявлений в отношении судей, представлений председателя соответствующего или вышестоящего суда либо обращения органа судейского сообщества о прекращении полномочий судьи в связи с совершением им дисциплинарного проступка. По результатам проверки судейский комитет выносит заключение, на основании которого вторая структура, именуемая, например, дисциплинарным судом, будет принимать окончательное решение. К полномочиям дисциплинарных судов необходимо в первую очередь отнести рассмотрение вопроса о досрочном прекращении полномочий судьи в связи с совершением им дисциплинарного проступка.

При втором варианте возможно создание судейских комитетов вне рамок существующих квалификационных коллегий судей. Например, право формирования данного органа может быть поручено дисциплинарным судам, в рамках которых они будут созданы с целью проведения внутреннего расследования, предшествующего рассмотрению дела дисциплинарным судом, либо передать решение этого вопроса специальным органам Судебного департамента при Верховном Суде РФ.

На VII Всероссийском съезде судей, проходившем 4 декабря 2008 г., Президентом РФ было заявлено о необходимости создания специализированных дисциплинарных судов.

В результате был принят Федеральный конституционный закон от 9 ноября 2009 г. 4-ФКЗ «О Дисциплинарном судебном присутствии», учреждающий новый судебный орган – Дисциплинарное судебное присутствие, который будет рассматривать дела по жалобам о досрочном прекращении полномочий судей (кроме судей Конституционного Суда РФ) за совершение ими дисциплинарных проступков.

Дисциплинарное судебное присутствие не заменяет существующие квалификационные коллегии судей. Именно в Дисциплинарном судебном присутствии будут рассматриваться жалобы (обращения) на решения Высшей квалификационной коллегии судей Российской Федерации и квалификационных коллегий судей субъектов Российской Федерации о досрочном прекращении полномочий судей за совершение ими дисциплинарных проступков. Что касается Верховного Суда РФ, то он, согласно принятым изменениям, будет рассматривать дела об оспаривании решений Высшей квалификационной коллегии судей РФ и квалификационных коллегий судей субъектов Федерации о приостановлении или прекращении полномочий судей (за исключением решений о прекращении полномочий судей за совершение ими дисциплинарных проступков) либо о прекращении их отставки, а также решений Высшей квалификационной коллегии судей РФ о привлечении судьи к дисциплинарной ответственности (за исключением решений о прекращении полномочий судей за совершение ими дисциплинарных проступков), об отставке судьи и о ее приостановлении, а также об отказе в рекомендации на должность судьи (ст. 26 Федерального закона «Об органах судейского сообщества в Российской Федерации» в новой редакции).

Полагаем, что было бы логично отнести к компетенции нового судебного органа дела об оспаривании всех без исключения решений Высшей квалификационной коллегии судей РФ, включая решения о привлечении к дисциплинарной ответственности, об отставке, о приостановлении отставки, об отказе в рекомендации на должность судьи. Установление двух различных процедур судебного разбирательства (на базе разных судебных органов) для дел одной и той же категории не будет способствовать формированию единообразной практики.

Закон «О Дисциплинарном судебном присутствии» содержит положение, которое устанавливает право, а не обязанность Дисциплинарного судебного присутствия заслушивать объяснения заявителя, в том числе судьи, полномочия которого прекращены (ч. 2 ст. 7). В результате гражданин, судейские полномочия которого досрочно прекращены, лишается возможности полноценного участия в заседании Дисциплинарного судебного присутствия независимо от того, кем инициировано такое разбирательство. Таким образом, рассматриваемое положение Закона снижает процессуальные гарантии судебной защиты прав судей (бывших судей).

Статья 9 Закона о статусе судей относит к числу гарантий независимости судьи предоставление ему за счет государства «материального и социального обеспечения, соответствующего его высокому статусу».

Общество и государство, предъявляя к судье и его профессиональной деятельности высокие требования, вправе и обязаны обеспечить ему дополнительные гарантии надлежащего осуществления деятельности по отправлению правосудия, что позволяет сохранять доверие к его независимости и беспристрастности.

Закон о статусе судей достаточно развернуто регламентирует материальное обеспечение судей (ст. 19) и меры социальной защиты судьи и членов его семьи (ст. 20).

Данные нормы соответствуют положениям Европейской хартии о статусе судей, согласно п. 6.1 которой судьи, выполняющие судейские функции в профессиональном качестве, имеют право на вознаграждение, уровень которого должен быть таким, чтобы они были защищены от давления при принятии ими решений и в работе вообще, т. е. чтобы не были умалены их независимость и беспристрастность. Нормы ч. 1 ст. 19, определяющие структуру заработной платы, соответствуют п. 6.2 Европейской хартии о статусе судей, согласно которому размер вознаграждения может зависеть от стажа, от характера обязанностей, выполнение которых поручается судьям в профессиональном качестве, и от важности задач, возложенных на них, причем оценка этих факторов должна проводиться в условиях гласности.

Несмотря на то, что обе статьи (ст. 19 и 20 Закона о статусе судей) достаточно значительны по объему, тем не менее, обе они получили дополнительное развитие в двух Федеральных законах: от 10 января 1996 г. 6-ФЗ «О дополнительных гарантиях социальной защиты судей и работников аппаратов судов Российской Федерации» и от 20 апреля 1995 г. 45-ФЗ «О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов». В развитие названных норм приняты также подзаконные акты: Положение о порядке исчисления размера выходного пособия и пожизненного содержания и Положение о порядке оплаты судьям проезда к месту отдыха и обратно, утвержденные постановлением Верховного Суда РФ от 20 мая 1993 г. Критически оценивая чрезмерность специальных норм, гарантирующих достаточное обеспечение не только судей, но и членов их семей, Е.Б. Абросимовой представляется, что это порождено конкретно-историческими причинами. Она надеется, что в будущем «представление о материальных гарантиях должно кардинальным образом измениться: основу независимости судей должно составить денежное содержание как таковое, а «натуральная составляющая» постепенно должна быть исключена».

Согласно п. 1 ч. 1 ст. 19 Закона о статусе судей заработная плата судьи состоит из должностного оклада, доплат за квалификационный класс, выслугу лет и 50-процентной доплаты к должностному окладу за особые условия труда, которые не могут быть уменьшены. Судье производятся также иные выплаты, предусмотренные законами и другими нормативными правовыми актами.

В постановлении VII Всероссийского съезда судей от 4 декабря 2008 г. отмечается, что реальный уровень денежного содержания судей с 1 января 2007 г. неуклонно снижается. Незначительное повышение денежного содержания судей не компенсирует даже снижение покупательной способности рубля в связи с инфляционными процессами и не обеспечивает достойного уровня материального положения судей и членов их семей. Темпы роста заработной платы судей существенно отстают от роста средней заработной платы в Российской Федерации. В связи с этим в числе основных мер антикоррупционной направленности VII Всероссийский съезд судей рассматривает существенное повышение заработной платы судей и установление системы ее дальнейшего поддержания на высоком уровне, гарантирующем достойное материальное обеспечение.

Также было предложено в качестве меры системного характера, позволяющей поддерживать высокий уровень денежного содержания судей, стимулирующей судей к повышению своей профессиональной квалификации, значительное увеличение доплат за квалификационный класс.

Одной из наиболее значимых гарантий обеспечения независимости судей является установленный законом порядок обеспечения судей жильем.

Законом о статусе судей (п. 3 ст. 19) в редакции, действовавшей до вступления в силу Закона о монетизации льгот, было установлено, что местная администрация обязана не позднее шести месяцев после наделения судьи полномочиями и (или) в случае необходимости улучшения его жилищных условий предоставить ему во внеочередном порядке по месту нахождения суда благоустроенное жилое помещение в виде отдельной квартиры или дома с учетом права судьи на дополнительную жилую площадь в размере не менее 20 кв. м или в виде отдельной комнаты. Указанное жилое помещение должно было предоставляться судье за счет средств местного бюджета с последующей компенсацией из федерального бюджета в срок не более шести месяцев либо приобретаться судом за счет средств федерального бюджета, выделяемых суду на эти цели. При этом нуждающимся в улучшении жилищных условий признавался судья, не обеспеченный жилой площадью по социальным нормам, установленным Жилищным кодексом РСФСР и Законом о статусе судей, или проживающий в коммунальной квартире. Жилое помещение передавалось в собственность судьи бесплатно.

С согласия судьи вместо предоставления жилого помещения ему выдавалась из средств федерального бюджета беспроцентная ссуда на приобретение или строительство жилья, которая погашается при условии 10 лет его работы в должности судьи.

Федеральный закон от 22 августа 2004 г. 122-ФЗ (далее – Закон о монетизации льгот) изменил редакцию п. 3 ст. 19 Закона о статусе судей, изъяв из нее обязанность местной администрации предоставлять нуждающимся судьям жилье, исключив сроки предоставления жилья. Из Закона о статусе судей также изъято положение о возможности выдачи судье из средств федерального бюджета беспроцентной ссуды на приобретение или строительство жилья с ее погашением при условии 10 лет его работы в должности судьи.

В соответствии с новой редакцией п. 3 ст. 19 Закона о статусе судей жилье для нуждающихся судей теперь должно будет приобретаться за счет средств федерального бюджета, выделяемых на эти цели судам Российской Федерации, в порядке, установленном Правительством РФ.

Если до вступления в силу Закона о монетизации льгот нуждающимся в улучшении жилищных условий признавался судья, не обеспеченный жилой площадью по социальным нормам, установленным Жилищным кодексом РСФСР и Законом о статусе судей, или проживающий в коммунальной квартире, то теперь в силу новой редакции п. 3 ст. 19 Закона о статусе судей «нуждающимися в улучшении жилищных условий с учетом положений настоящей статьи признаются судьи, не обеспеченные жилой площадью в соответствии с требованиями и нормами, установленными жилищным законодательством Российской Федерации и жилищным законодательством субъектов Российской Федерации».

Установленный Правительством РФ порядок приобретения жилья судьям за счет выделения средств из федерального бюджета существенно ухудшил положение судей, поскольку не определяет срок обеспечения жильем, не решает вопросы передачи жилья в собственность судьи, содержания жилых помещений, отнесенных к специализированному жилому фонду. Да и средств, выделяемых на эти цели, как было отмечено в постановлении VII Всероссийского съезда судей от 4 декабря 2008 г., явно недостаточно. В связи с этим названные законоположения постановлением Конституционного Суда РФ от 31 января 2008 г. 2-П были признаны неконституционными.

В настоящее время необходимо внести изменения в законодательство, которое бы надлежащим образом установило порядок обеспечения жилыми помещениями судей, нуждающихся в улучшении жилищных условий.

Правительством РФ подготовлен проект Федерального закона «О внесении изменения в статью 19 Закона Российской Федерации «О статусе судей в Российской Федерации», который 14 марта 2008 г. был принят Государственной Думой РФ в первом чтении.

Нельзя не отметить, что в некоторых публикациях и официальных документах уровень зарплаты судей, благоустроенности судебных зданий и др. рассматривается как фактор, непосредственно обеспечивающий независимость судей. Например, в Концепции Федеральной целевой программы «Развитие судебной системы России на 2007–2011 годы» (утверждена распоряжением Правительства РФ от 4 августа 2006 г. 1082-р) обеспечение независимости судей фактически сводится только к выделению средств на предоставление судьям и работникам аппарата жилья.

Однако действие этого фактора отнюдь не однозначно. Разумеется, отсутствие жилья, низкая зарплата, неудовлетворительное состояние судебных зданий и т. п. повышают опасность того, что судья окажется в зависимости от субъекта финансирования.

С другой стороны, высокий уровень зарплаты и иных материальных благ создает опасность другого рода: атрибуты статуса могут стать для судьи большей ценностью, чем социальное предназначение этой должности.

Как отмечает Т.Г. Морщакова, «цель самосохранения подавляет подлинную цель судебной власти. Охрана прав граждан отступает перед «ценностью» самой судейской должности, которая растет вместе с судейскими окладами».

Также она критически оценивает ситуацию, складывающуюся в связи с неоднократным увеличением зарплаты судей и общего финансирования судебной системы. «Конечно, речь идет не о том, что улучшение материального положения судьи необоснованно, – «нищее» или «дешевое» правосудие дорого обходится обществу… Обещание России при вступлении в Совет Европы постоянно улучшать финансирование судов, поскольку оно не достигает необходимого уровня, гарантирующего обеспечение независимого правосудия, используется как разменная монета – вместо гарантии независимости становится инструментом «воспитания». Хорошо оплачиваемая работа перевешивает ценность независимости, тем более, когда известна «рука дающего».

В целом же в вопросе о гарантиях независимости судьи следует согласиться с мнением Г.Т. Ермошина, который отмечает: «Строго говоря, ни государственно-правовыми способами, ни общественными мерами нельзя обеспечить независимость кого бы то ни было. Скорее это характеристика уровня самосознания конкретного субъекта, которое проявляется как внутренне присущее ему свойство личности, воспитываемое на самом раннем этапе формирования человека как гражданина. Внешними мерами воздействия можно лишь сломать или поддержать это свойство личности, но нельзя заставить обрести независимость при изначальном ее отсутствии». Но в то же время, как справедливо отмечает М.И. Клеандров, «действенность и эффективность законодательного обеспечения этих гарантий вкупе с эффективным организационно-правовым правоприменительным механизмом их реального обеспечения нельзя недооценивать, наоборот, их надо развивать и усиливать».

 

3.2. Конституционные требования к кандидатам на должности судей

Процесс формирования судейского корпуса в России включает в себя три стадии. Первая – отбор кандидатов на должности судей, вторая – собственно назначение или избрание, и третья стадия – вступление в должность.

Следует отметить, что процедуры отбора и назначения на должность судей дифференцированы в зависимости от уровня и вида суда, а также от должности, которую будет занимать будущий судья в конкретном суде.

Рассмотрим перечень требований, предъявляемых Конституцией РФ и действующим законодательством к кандидату на судейскую должность. Претендовать на нее согласно нормам статьи 119 Конституции РФ имеет право гражданин РФ, достигший 25-летнего возраста, имеющий высшее юридическое образование и стаж работы по юридической профессии не менее пяти лет. При этом федеральным законом могут быть установлены дополнительные требования к судьям судов Российской Федерации.

Таким образом, в Конституции РФ установлены лишь минимальные, но обязательные требования, предъявляемые к кандидатам на должность судьи. Данные требования Конституции находят свою конкретизацию, в первую очередь, в Законе РФ «О статусе судей в Российской Федерации»).

В соответствии со ст. 4 Закона о статусе судей (в ред. Федерального закона от 25 декабря 2008 г. 274-ФЗ) судьей может быть гражданин Российской Федерации:

1) имеющий высшее юридическое образование;

2) не имеющий или не имевший судимости либо уголовное преследование в отношении которого прекращено по реабилитирующим основаниям;

3) не имеющий гражданства иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства;

4) не признанный судом недееспособным или ограниченно дееспособным;

5) не состоящий на учете в наркологическом или психоневрологическом диспансере в связи с лечением от алкоголизма, наркомании, токсикомании, хронических и затяжных психических расстройств;

6) не имеющий иных заболеваний, препятствующих осуществлению полномочий судьи.

При этом:

судьей Конституционного Суда Российской Федерации может быть гражданин, достигший возраста 40 лет и имеющий стаж работы по юридической специальности не менее 15 лет;

судьей Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации может быть гражданин, достигший возраста 35 лет и имеющий стаж работы по юридической специальности не менее 10 лет;

судьей верховного суда республики, краевого, областного суда, суда города федерального значения, суда автономной области, суда автономного округа, окружного (флотского) военного суда, федерального арбитражного суда округа, арбитражного апелляционного суда может быть гражданин, достигший возраста 30 лет и имеющий стаж работы по юридической специальности не менее 7 лет;

судьей арбитражного суда субъекта Российской Федерации, конституционного (уставного) суда субъекта Российской Федерации, районного суда, гарнизонного военного суда, а также мировым судьей может быть гражданин, достигший возраста 25 лет и имеющий стаж работы по юридической специальности не менее 5 лет.

Также этой статьей предусмотрено, что дополнительные требования к кандидатам на должность судьи судов Российской Федерации могут быть установлены федеральным конституционным законом и федеральным законом.

По мнению Е.Б. Абросимовой, наличие в Конституции Российской Федерации определенных требований к кандидатам на должности судей не может рассматриваться как наличие «минимальных требований», применимых только к лицам, претендующим на должность судьи низшего суда. Нормы второго предложения ст. 119 Конституции относительно наделения федерального законодателя полномочиями по установлению «дополнительных требований к судьям судов Российской Федерации» предполагает, что в федеральном законе будут установлены именно дополнительные, т. е. другие требования. Например, знание языка соответствующего субъекта Российской Федерации или большинства населения на судебной территории, наличие высшего экономического образования помимо юридического для судей арбитражных судов, наличие ученой степени для судей высших судов и т. п. Иное толкования является ограничительным, поскольку получается, что конституционные требования не являются общеобязательными.

Однако к обратному выводу пришел Конституционный Суд РФ в своих определениях от 8 июня 2004 г. 214-О и от 2 февраля 2006 г. 37-О. Была сформулирована правовая позиция, согласно которой конституционный термин «дополнительные требования» означает, что законодателю предоставлена возможность закреплять как требования, не упоминаемые в Конституции РФ (как это сделано, например, в ст. 8 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»), так и повышенные по сравнению с установленными непосредственно Конституцией РФ требования. Это относится и к судьям федеральных судов, и к судьям судов субъектов РФ. Так, судьей Конституционного Суда РФ может быть назначен гражданин РФ, достигший ко дню назначения возраста не менее 40 лет, с безупречной репутацией, имеющий высшее юридическое образование и стаж работы по юридической профессии не менее 15 лет, обладающий признанной высокой квалификацией в области права (ст. 8 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»).

Обязательным дополнительным требованием к судьям арбитражных судов является их проживание в месте постоянного пребывания соответствующего арбитражного суда или в месте пребывания постоянного судебного присутствия (п. 4 ст. 52 Федерального конституционного закона «Об арбитражных судах в Российской Федерации»). Последние создаются по решению Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ в целях приближения правосудия к месту нахождения или месту жительства участвующих в деле лиц, находящихся или проживающих в отдаленных местностях, а также с учетом количества дел, рассматриваемых соответствующим арбитражным судом, являются обособленным подразделением соответствующего арбитражного суда вне места постоянного пребывания этого суда и осуществляют его полномочия.

Судьями судов субъектов РФ, как это закреплено федеральным законодательством, могут быть следующие лица.

Мировым судьей может быть гражданин РФ, достигший возраста 25 лет, имеющий высшее юридическое образование, стаж работы по юридической профессии не менее пяти лет, не совершивший порочащих его поступков, сдавший квалификационный экзамен и получивший рекомендацию квалификационной коллегии судей соответствующего субъекта РФ. При этом от сдачи квалификационного экзамена и представления рекомендации квалификационной коллегии судей освобождаются лица, имеющие стаж работы в должности судьи федерального суда не менее пяти лет (п. 1 ст. 5 Федерального закона «О мировых судьях в Российской Федерации»).

Анализ норм Закона о мировых судьях, касающихся отбора кандидатов на должности мировых судей, их полномочий и порядка осуществления ими своей деятельности, прекращения их полномочий, свидетельствует о включении этого института именно в государственный судебный механизм, идентичный соответствующему механизму организации отбора, деятельности и прекращения полномочий судей государственных судов. В первую очередь об этом свидетельствуют положения ст. 1 и 3 Закона о мировых судьях, а также ст. 4 Закона о судебной системе. Таким образом, современный российский мировой судья – это государственный судья низшей инстанции, назначаемый (избираемый) на должность и действующий в соответствии с требованиями федеральной Конституции (ст. 119–123), федерального законодательства (ст. 28 Закона о судебной системе) и субъектного законодательства. Кроме того, на него распространяется действие Кодекса судебной этики – источника права корпоративного характера, утвержденного IV Всероссийским съездом судей 2 декабря 2004 г.

В настоящее время субъекты Российской Федерации вправе самостоятельно определять способ замещения должности мирового судьи: либо путем избрания его населением, либо путем назначения законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации. На практике все субъекты Российской Федерации пошли по пути назначения мировых судей. Однако именно для мировых судей как судебного института, максимально приближенного к населению, наиболее целесообразен принцип прямых выборов населением, проживающим на территории соответствующего судебного участка. В связи с этим заслуживает внимания позиция Е.Б. Абросимовой, которая предлагает законодательно закрепить только этот способ для формирования корпуса мировых судей в сельских районах и малых городах. Что касается городов с населением более 100 тыс., где отсутствуют ограниченные социумы, она предлагает сохранить действующий порядок, однако с поправкой, что назначение на должности мировых судей должны осуществлять представительные органы внутригородского местного самоуправления – муниципальные собрания в Москве и муниципальные советы в Санкт-Петербурге.

В случае перехода от процедуры назначения мировых судей на должности представительными (законодательными) органами субъектов Российской Федерации к прямым выборам их населением соответствующего участка представляется необходимым установление правила об обязательности проживания кандидата в мировые судьи на территории соответствующего судебного участка не менее 3–5 лет применительно к участкам, расположенным в сельской местности и в малых городах.

Судьей конституционного (уставного) суда субъекта РФ может быть гражданин, достигший возраста 25 лет и имеющий стаж работы по юридической профессии не менее пяти лет. Конституционным Судом РФ в определении от 27 декабря 2005 г. 491-О выработана позиция, согласно которой в отсутствие специального федерального закона, регламентирующего правовое положение (статус) судей конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации, на них распространяются те предписания Закона о статусе судей, в том числе устанавливающие требования, предъявляемые к кандидатам на должность судьи, процедуру отбора кандидатов на эту должность, порядок наделения судей полномочиями, основания и порядок прекращения полномочий судьи, которые адресованы непосредственно им, а также другие предписания, если они по смыслу соответствующих норм согласуются с особенностями правовой природы конституционных (уставных) судов как органов государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих конституционный (уставный) контроль, а также их статусом и полномочиями, определенными конституциями (уставами) и законами субъектов Российской Федерации.

Вместе с тем законами субъектов РФ к судьям судов субъектов РФ могут устанавливаться требования, как прямо отсылающие к федеральному законодательству (например, ст. 17 Закона Свердловской области от 6 мая 1997 г. 29-ОЗ «Об Уставном суде Свердловской области» прямо установлено: «Требования, предъявляемые к кандидату на должность судьи Уставного суда, устанавливаются федеральным законом»), так и повышенные по сравнению с закрепленным федеральным законодательством. Причем относится это к обоим видам судов субъектов РФ.

Так, в силу правовой позиции Конституционного Суда РФ, выраженной в определении от 2 февраля 2006 г. 37-О, федеральный законодатель может в федеральном законе установить повышенные требования к кандидатам на должности судей конституционных (уставных) судов субъектов РФ, касающиеся, в том числе, возраста и стажа работы по юридической профессии, либо предоставить соответствующее правомочие законодательным (представительным) органам государственной власти субъектов РФ. Кроме того, действующее законодательство, предусматривающее лишь минимальные требования к лицам, претендующим на должности судей конституционных (уставных) судов РФ, само по себе не препятствует назначению на эти должности лиц, имеющих продолжительный стаж работы по юридической профессии, признанную высокую квалификацию в области права, необходимый жизненный опыт и безупречную репутацию.

Статьей 8 Конституционного закона Республики Ингушетия от 28 декабря 2001 г. 10-РКЗ «О Конституционном Суде Республики Ингушетия» установлено, что кандидат на должность судьи этого суда, в том числе, должен обладать безупречной репутацией. В Законе Тюменской области от 23 января 1998 г. 141 «Об Уставном суде Тюменской области» предусмотрено, что высокая квалификация в области права у судьи Уставного суда предполагает наличие опыта (не менее трех лет) в разработке проектов законов Тюменской области, проведении по ним правовых экспертиз и подготовке официальных заключений, а равно наличие почетного звания «Заслуженный юрист Российской Федерации» или ученой степени (ученого звания) в области права. В литературе отмечается, что при отборе кандидатов на должности судей конституционных (уставных) судов в субъектах РФ предъявляются повышенные требования к уровню их квалификации. Например, все судьи Конституционного Суда Республики Татарстан – кандидаты наук.

Согласно ст. 119 Конституции судьями могут быть только граждане Российской Федерации.

Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. 274-ФЗ были внесены изменения в Закон о статусе судей, в частности, ст. 4 содержит дополнительное требование к кандидату на должность судьи: им может быть гражданин Российской Федерации, не имеющий гражданства иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства.

Положения российского законодательства подтверждаются международным опытом: согласно принципу 10 «Квалификация, подбор и подготовка» Основных принципов независимости судебных органов при подборе судей требование о том, чтобы кандидат на должность судьи был гражданином соответствующей страны, не должно рассматриваться в качестве дискриминационного.

Кроме конституционного требования о наличии российского гражданства к претенденту на должность судьи также предъявляется требование к возрасту. Претендовать на судейскую должность согласно ст. 119 Конституции РФ имеет право гражданин Российской Федерации, достигший 25-летнего возраста.

Следует согласиться с мнением М.И. Клеандрова, что столь низкий возрастной ценз для занятия должности судьи, пусть даже суда самого низового уровня (по этой шкале судья арбитражного суда субъекта РФ приравнен к мировому судье и к судье районного суда системы судов общей юрисдикции, а в результате – доступ к судейской мантии открыт 5/6 состава российских судей с 25 лет) нежелателен, ибо позволяет эту важную и ответственную должность занять молодому человеку с небольшим жизненным опытом.

В США судьям доверяют, их уважают и труд их ценят, в том числе и потому, что судьи сочетают в себе одновременно профессиональный и жизненный опыт. Там чрезвычайно трудно найти судью моложе 35 лет. Средний возраст, в котором судьи начинают свою карьеру, – 45 лет. Это именно тот возраст, по достижении которого потенциальный судья успевает «заработать» необходимую степень общественного доверия, репутацию.

Как отмечают М.А. Краснов и Е.А. Мишина по результатам проведенного ими опроса судей, «все судьи сделали акцент на необходимости большого жизненного опыта. Будущий судья должен ощущать себя достаточно зрелым и готовым для этой высокой должности. Более молодые по возрасту кандидаты вполне могут испытывать страх, что они не будут оценены «собратьями по цеху» или же не смогут соответствовать своей должности». Таким образом, кандидат на должность судьи должен иметь не только высокий профессиональный уровень, но и обладать немалым жизненным опытом.

Следует отметить, что, как правило, дипломированным специалистом права гражданин становится при достижении им 22–24-летнего возраста. И если он сразу после окончания юридического факультета поступит на службу в государственные органы, то при выработке пятилетнего стажа по юридической профессии он достигнет возраста 27–29 лет. А это означает, что судьей стать в 25-летнем возрасте уже невозможно.

Как свидетельствует статистика, средний возраст судей судов общей юрисдикции составляет от 40 до 50 лет (среди судей районного звена доля судей в возрасте 25–30 лет – 4 %, 30–40 лет – 34 %).

Полагаем, что было бы обоснованным и разумным увеличить возрастной ценз, предъявляемый к кандидатам на должность судьи, – до 30 лет.

Следующее конституционное требование, предъявляемое к претендентам на должность судьи, состоит в том, что судьей может быть гражданин Российской Федерации, имеющий высшее юридическое образование.

Министерством экономического развития и торговли был разработан законопроект, основная идея которого заключается в создании первоначальных условий для повышения качества судейского корпуса. В частности, речь в законопроекте идет об обязательности предварительной и довольно длительной подготовки кандидата в судьи.

Такое предложение представляется вполне разумным и обоснованным. Соглашаясь с ним, М.А. Краснов и Е.А. Мишина уточняют, что обучение все претенденты на должности судей могли бы проходить в Российской академии правосудия и ее филиалах. Также они допускают возможность платного обучения, в том числе на основе образовательного кредита, который бы списывался в случае успешной сдачи претендентом на должность судьи квалификационного экзамена.

Кроме того, по их мнению, для претендентов – бывших работников правоохранительных органов длительность такого обучения должна быть больше. Это они объясняют тем, что у лиц, долгое время пребывающих на правоохранительной службе в системе МВД, прокуратуры и спецслужб, неизбежно происходит профессиональная деформация сознания, в результате чего формируется «обвинительный уклон». Следовательно, для них необходим дополнительный «реабилитационный» период.

Такой же позиции придерживается Е.Б. Абросимова, при этом она считает необходимым законодательно установить переходный период сроком в пять лет после увольнения с правоохранительной / военной службы для возможности подать этим лицам заявление в качестве кандидата в судьи.

Занятие определенным видом деятельности, включенность в одну и ту же организационную систему сказываются на формировании у людей с одинаковым социальным статусом сходных оценок и представлений. Именно в силу этого можно говорить о специфике правосознания той или иной социальной группы, в том числе судей. «Профессиональное сознание, – пишет Л.М. Карнозова, – фактически формирует систему ценностей и оценок, которая, будучи как осознанной, так и неосознанной, детерминирует принятые решения и формы поведения».

Действительно, предшествующий назначению на должность судьи опыт профессиональной деятельности может самым различным образом влиять на характер отправления обязанностей судьи. Европейский суд по правам человека признает национальное судопроизводство «несовершенным ввиду того, что судебный процесс протекал с элементами консерватизма… В этом случае устанавливается факт, что рассматривающий дело национальный судья явно демонстрирует при отправлении правосудия признаки прежней профессии – прокурора, адвоката, министра, т. е. проявляет неумение или нежелание быть справедливым и беспристрастным (клонирует поведение, характерное для прежней работы)».

Примером может служить решение по делу «Маэстри против Италии», где было доказано, что судья, рассматривающий дело, явно демонстрировал обвинительный уклон, возможно, связанный с тем, что в недавнем прошлом являлся прокурорским работником.

Из выступления Председателя Верховного Суда Российской Федерации В.М. Лебедева на VII Всероссийском съезде судей стало известно, что источниками пополнения судейского корпуса в судах районного звена являются: мировые судьи (30 %); работники аппаратов судов (32 %); работники прокуратуры (16 %); работники следственного аппарата органов внутренних дел (9 %); адвокаты (3 %); юрисконсульты организаций (6 %); работники других организаций (4 %).

Также о необходимости дополнительной подготовки претендентов свидетельствует тот факт, что в среднем 30 % желающих занять должность судьи не выдерживают квалификационного экзамена.

26 июня 2008 г. Верховным Судом Российской Федерации в Государственную Думу внесен проект федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской федерации «О статусе судей в Российской Федерации». Законопроект предусматривает профессиональную подготовку судьи федерального суда, впервые назначенного на должность, в форме обучения в Российской академии правосудия и стажировки в суде общей юрисдикции продолжительностью до одного года с сохранением заработной платы на период обучения и стажировки.

На наш взгляд, если мы хотим видеть в России высококвалифицированный судейский корпус, необходимо, чтобы кандидаты на должности судей проходили обучение до назначения их на должность. Они должны приобрести навыки выполнения работы судьи, чтобы отсутствие опыта работы в судебной сфере не отражалось на качественном уровне осуществления полномочий при отправлении правосудия. Кроме того, в процессе предварительного обучения существует возможность получения дополнительной информации не только о профессиональных качествах кандидата, но и о его морально-психологических качествах. В дальнейшем повышение квалификации судьи должно вестись регулярно.

Законом от 15 декабря 2001 г. 169-ФЗ в Закон о статусе судей была введена новая статья 20.1 «Поддержание уровня квалификации, необходимого для осуществления полномочий судьи», нормы которой устанавливали право судьи на повышение квалификации один раз в три года в целях поддержания уровня квалификации, необходимого для осуществления судейских полномочий.

Однако Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. 274-ФЗ были внесены изменения в указанную статью, устанавливающие уже не право, а обязанность судьи не реже одного раза в три года проходить повышение квалификации в учреждениях высшего профессионального и послевузовского профессионального образования с сохранением денежного содержания на период обучения.

По нашему мнению, помимо установления обязанности повышать судье квалификацию было бы целесообразно в законодательстве установить срок такой учебы, объективно необходимый для серьезного и всестороннего повышения профессионального мастерства. Кроме того, после завершения повышения квалификации предусмотреть сдачу экзамена, результаты которого учитывать при периодически проводимой аттестации судьи.

Также для повышения качества судейского корпуса необходимо совершенствовать работу экзаменационных комиссий, принимающих квалификационные экзамены у кандидатов в судьи.

На семинаре, проходившем в Российской академии правосудия, с председателями экзаменационных комиссий при квалификационных коллегиях судей субъектов Российской Федерации, обсуждались проблемы дальнейшего совершенствования деятельности экзаменационных комиссий, связанные с вопросами оценки качества подготовки кандидатов на должности судей. Была подчеркнута важная роль экзаменационных комиссий как основного звена, способного квалифицированно дать оценку знаний и умений лица, претендующего на занятие должности судьи.

Экзаменационные комиссии образуются в соответствии со ст. 5 Закона о статусе судей (в ред. от 15 декабря 2001 г.) и Федеральным законом «Об органах судейского сообщества в Российской Федерации» на срок полномочий соответствующих квалификационных коллегий судей.

Высшая квалификационная коллегия судей Российской Федерации утверждает Положение об экзаменационных комиссиях по приему квалификационного экзамена на должность судьи.

Согласно этому Положению экзаменационные комиссии образуются из числа наиболее опытных судей. Также в их состав могут входить ученые – правоведы и преподаватели юридических дисциплин. Численность судей в составе экзаменационной комиссии не должна быть менее 3/4 состава комиссии.

Полагаем, что для успешной работы экзаменационных комиссий необходимо обязательное (а не возможное) участие представителей юридической профессии. Среди них должны быть как ученые, так и практики. Их число должно составлять более половины общего состава экзаменационной комиссии. Помимо этого следует согласиться с предложением М.А. Краснова и Е.А. Мишиной о необходимости законодательно установить возможность присутствия независимых наблюдателей при проведении квалификационных экзаменов, а также привлечения их к работе комиссий.

Таким образом, участие общественности в работе экзаменационных комиссий позволит обеспечить транспарентность, снизить риск контроля со стороны органов исполнительной власти, политических партий или высших судебных инстанций, а также гарантировать качество отбора кандидатов в судьи.

Квалификационный экзамен на должность судьи позволяет установить наличие у претендента профессиональных знаний и навыков, необходимых для работы в суде. Следует отметить, что работа судьи во многом носит исследовательский характер, поскольку связана с оценкой большого объема информации, с отбором необходимых фактов, оценкой доказательственной базы, обобщением и анализом, выдвижением гипотез, формулированием выводов. Говоря о квалификационном экзамене на должность судьи, важно определить порядок формирования экзаменационных вопросов, ориентируясь на предпочтения ученых. Важно при этом использовать методики, позволяющие проверять не только знания специальных дисциплин, юридическое мышление у кандидата, но и то, насколько творчески он может применять свои знания к практическим ситуациям; оценивать способность кандидата самостоятельно принимать нестандартные решения, отличающиеся от общепринятой практики.

Как упоминалось, в соответствии со ст. 119 Конституции РФ минимальными требованиями, предъявляемыми к кандидатам на должность судьи (наряду с гражданством России, наличием высшего юридического образования и достижением 25-летнего возраста), является и наличие пятилетнего стажа работы по юридической профессии.

Установление данного требования наряду с требованием о необходимости наличия высшего юридического образования соответствует положениям международных правовых актов. В частности, в п. 2.1 Европейской хартии в отношении Закона о статусе судей упоминается, что нормы закона, регулирующие подбор и отбор судей, за основу выбора кандидатов берут, наряду с прочим, их способность свободно и беспристрастно оценивать правовые вопросы, которые будут передаваться им на рассмотрение. Согласно п. 2.2 названного документа Закон предусматривает условия, гарантирующие посредством предъявления к кандидатам требований, связанных с образовательной квалификацией или предшествующим опытом, их способность конкретно исполнять судейские обязанности. Согласно п. 10 Основных принципов ООН независимости судебных органов лица, отобранные на судебные должности, должны иметь соответствующую подготовку и квалификацию в области права.

Необходимо отметить, что Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. 274-ФЗ было повышено требование к стажу работы по юридической специальности, необходимому для назначения на должность судьи. Если до внесения изменений в ст. 4 Закона о статусе судей в стаж работы по юридической профессии включалось время работы на требующих юридического образования должностях, то теперь в стаж работы включается время работы на требующих высшего юридического образования должностях.

Кроме того, в рассматриваемом Законе исключено упоминание о времени работы в органах Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации.

В то же время включена норма о зачете в стаж работы по юридической специальности времени работы в научно-исследовательских учреждениях, время работы в качестве преподавателя юридических дисциплин в учреждениях среднего профессионального, высшего профессионального и послевузовского профессионального образования. Так, Г.Н. Колбая отмечает: «Государственная кадровая политика в области правосудия изначально должна быть ориентирована на то, чтобы по возможности именно состоявшиеся ученые-юристы привлекались в судьи, хотя понятно, что абсолютного знака равенства между ученым-юристом и хорошим судьей поставить невозможно».

Федеральным законом от 15 декабря 2001 г. 169-ФЗ Закон о статусе судей был дополнен нормой, закрепившей в качестве обязательного требования проведение предварительного медицинского освидетельствования претендента на должность судьи для подтверждения отсутствия у него заболеваний, препятствующих назначению на должность. Статьей 4.1 Закона о статусе судей установлено, что для подтверждения отсутствия у претендента на должность судьи заболеваний, препятствующих назначению, проводится его предварительное медицинское освидетельствование. Перечень заболеваний, препятствующих назначению на должность судьи, утверждается решением Совета судей Российской Федерации на основании представления федерального органа исполнительной власти в области здравоохранения.

Однако состояние физического и психического здоровья, как и уровень профессиональной подготовки претендента на судейскую должность, не дают ответа на вопрос о его моральных качествах.

Согласно принципу 10 «Квалификация, подбор и подготовка» Основных принципов независимости судебных органов (приняты на седьмом Конгрессе Организации Объединенных Наций по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями, проходившем в г. Милане с 26 августа по 6 сентября 1985 г. и одобрены Резолюцией 40/146 Генеральной Ассамблеи ООН от 13 декабря 1985 г.) лица, отобранные на судебные должности, должны иметь высокие моральные качества и способности, а также соответствующую подготовку и квалификацию в области права.

Таким образом, данный акт дает международно-правовое обоснование внесения в Закон о статусе судей дополнения в требования, предъявляемые к кандидатам на должность судьи, – «моральную безупречность».

Следует отметить, что ни Конституция РФ, ни федеральные законы не содержат требований к морально-психологическим качествам претендента на должность судьи. Исключение составляют требование безупречной репутации, обращенное к кандидатам в судьи Конституционного Суда РФ (ст. 8 Закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»), а также к кандидатам на должность мирового судьи: им может быть гражданин, «не совершивший порочащих его поступков» (ст. 5 Закона «О мировых судьях в Российской Федерации»). Как отмечает Т.Г. Нехаева, «складывается парадоксальная ситуация: судьей может стать любое лицо, отвечающее законодательно закрепленным требованиям, и только после назначения на должность к нему могут быть предъявлены требования по соблюдению Кодекса судейской этики».

Вместе с тем налицо тенденция расширения круга сведений, касающихся личностных характеристик кандидата в судьи. Эта тенденция выражается в стремлении использовать психофизиологическое диагностирование кандидатов на судебные должности.

Ряд авторов полагает, что методы психодиагностического обследования могут служить одним из источников информации о морально-психологических свойствах личности. Президиум Совета судей РФ в своем постановлении от 26 июля 2002 г. признал целесообразным организацию экспериментального использования методов психодиагностического обследования при изучении личности претендентов на должность судьи. Приказом Судебного департамента при Верховном Суде РФ от 17 декабря 2002 г. 147 «Об организации экспериментального использования методов психодиагностического обследования при изучении личности кандидата на должность судьи» были утверждены Рекомендации по экспериментальному использованию такого рода методов. Как справедливо подчеркивают В.В. Нехаев и Т.Г. Нехаева, данный приказ существенно затрагивал конституционные права граждан и вместе с тем не был опубликован официально и зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации.

Вместе с тем и цитируемые авторы, и ряд других выражают позитивное отношение к психодиагностическому обследованию кандидатов на судейские должности. Предложения сводятся к тому, чтобы «данную работу перевести в законное русло, но прежде все же обсудить в научной среде ученых – психологов и психиатров», создать собственную медико-психологическую службу в системе Судебного департамента на базе Российской академии правосудия, состоящую из профессиональных психологов, и т. п.

Проблемы возникают при знакомстве с результатами экспериментального введения психодиагностического обследования в ряде регионов нашей страны. Так, в Ростовской области экспериментаторы исходили из существования определенной связи психофизиологических свойств конкретного человека с его нравственными качествами. В частности, был сделан вывод о том, что коммуникативность, устойчивость к стрессу, эмоциональная уравновешенность и т. п. соотносятся с такими качествами личности, как «честность, принципиальность, независимость, авторитетность, политическая зрелость, ответственность, самостоятельность, сдержанность, добросовестность».

Некоторые авторы, высоко оценивая возможности психодиагностического обследования, призывают к разработке тестов, позволяющих выявить у претендентов на судейские должности «наличие (или отсутствие) наиболее важных качеств личности, которыми должен обладать судья».

По нашему мнению, возможности психодиагностического обследования кандидатов на должности судей явно переоценены. Важность нравственных качеств судьи как предпосылки справедливого и беспристрастного правосудия является бесспорной. Однако, как справедливо отмечает И.Б. Михайловская, проблема заключается в том, что отсутствует возможность априорно определить такие личностные свойства, как честность, принципиальность, неподкупность и т. п. Нельзя не учитывать и того обстоятельства, что содержательное раскрытие этих свойств исторически изменчиво, а также зависит от мировоззренческих установок как их носителя, так и оценщика. Поэтому в процессе отбора кандидатов в судьи могут быть выявлены только те качества, которые так или иначе проявились в его предыдущей деятельности и объективно зафиксированы. Разумеется, в определенной степени может быть выявлен и уровень профессиональных знаний и навыков. Те же свойства, которые принято считать первостепенными для судьи, – независимость от каких-либо воздействий, беспристрастность, справедливость – могут лишь презюмироваться. Такая ситуация является вполне закономерной. Во всех тех случаях, когда какие-либо обстоятельства установить принципиально или практически невозможно, возникают различного рода презумпции, как официально зафиксированные, так и существующие на уровне здравого смысла.

 

3.3. Конституционное регулирование порядка назначения на должности судей

В основе законодательного регулирования формирования судейского корпуса лежат соответствующие взаимосвязанные нормы Конституции РФ: п. «г» и «о» ст. 71 (в ведении Российской Федерации находятся установление системы федеральных органов судебной власти, порядка их организации и деятельности и судоустройство); подп. «л» ч. 1 ст. 72 (в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находятся кадры судебных органов); п. «е» ст. 83 (Президент РФ представляет Совету Федерации кандидатуры для назначения на должности судей Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ и назначает судей других федеральных судов); п. «ж» ч. 1 ст. 102 (к ведению Совета Федерации относится назначение на должность судей Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ); ч. 1 ст. 128 (судьи Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ назначаются Советом Федерации по представлению Президента РФ) и ч. 2 ст. 128 (судьи других федеральных судов назначаются Президентом РФ в порядке, установленном федеральным законом).

Особенности порядка наделения полномочиями судей судов субъектов РФ закрепляются в соответствующем законодательстве субъектов РФ.

В п. 1 ст. 1 Федерального закона «О мировых судьях в Российской Федерации» прямо сказано: порядок создания должностей мировых судей устанавливается Конституцией РФ и федеральным законодательством, а порядок назначения (избрания) и деятельности мировых судей устанавливается также законами субъектов РФ.

Назначение (избрание) судей конституционных судов субъектов Российской Федерации, равно как и квалификационные требования к ним, процедуры предварительного отбора и вступления в должность осуществляются на основании федеральных законов и в порядке, установленном законами субъектов Российской Федерации. Конституционность такого подхода была неоднократно подтверждена Конституционным Судом Российской Федерации.

Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации» (ст. 13), Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации» (ст. 9), Закон «О статусе судей в РФ» (ст. 6) развивают конституционные положения, регулирующие порядок назначения судей на должность.

Закон о статусе судей, провозглашая единство статуса судей, одновременно не исключает возможности установления некоторых различий в правовом положении судей разных судов. В первую очередь это касается вопроса назначения судей на должность. С этой точки зрения можно выделить четыре категории судей: 1) судьи высших судебных органов; 2) иные федеральные судьи; 3) мировые судьи; 4) судьи уставных судов субъектов РФ.

Рассмотрим первую категорию.

В Конституции установлен (ч. 1 ст. 128) единый порядок наделения полномочиями судей трех высших федеральных судов. Верхняя палата Федерального Собрания наделяется правом назначения судей Конституционного Суда, Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда. Одновременно Конституция ограничила это право возможностью назначать лишь тех кандидатов, которых предлагает Президент РФ. Совет Федерации вправе неоднократно отклонять предлагаемые Президентом кандидатуры, однако без представления Президента назначение судьи состояться не может.

В свою очередь, имеется специфика назначения судей высших судебных органов, несмотря на то, что все они назначаются на должность Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации по представлению Президента РФ. Эта специфика выражается, прежде всего, в степени влияния председателей высших судов на решение Президента о внесении представления в Совет Федерации о назначении конкретного лица на должность судьи. Если Председатель Конституционного Суда на законодательном уровне не является участником процесса назначения судьи данного суда, то в соответствии с ч. 1 ст. 6 Закона РФ «О статусе судей в Российской Федерации» Президент вносит представление в Совет Федерации «с учетом мнения соответственно Председателя Верховного Суда Российской Федерации и Председателя Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации».

Различие в установленной законом процедуре проявляется и в более детальной регламентации порядка назначения на должность судьи Конституционного Суда РФ, в частности, указания срока рассмотрения Советом Федерации представления Президента РФ, а также в подчеркивании индивидуального характера назначения (ст. 9 Закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»). В этой же статье предпринята попытка очертить круг субъектов, правомочных предлагать Президенту кандидатуры на должность судьи Конституционного Суда РФ. Это члены (депутаты) Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, законодательные (представительные) органы субъектов РФ, высшие судебные органы и федеральные юридические ведомства, всероссийские юридические сообщества, юридические научные и учебные заведения. Президент представляет соответствующие кандидатуры (кандидатуру) Совету Федерации не позднее месяца с момента открытия вакансии. Верхняя палата российского парламента обязана рассмотреть вопрос о назначении на должность судьи Конституционного Суда не позднее 14 дней с момента получения представления Президента. Каждый судья Конституционного Суда назначается на должность в индивидуальном порядке тайным голосованием. Назначенным считается кандидат, получивший при голосовании большинство от общего числа членов Совета Федерации. Председатель верхней палаты приводит лицо, назначенное судьей Конституционного Суда, к присяге, текст которой содержится в ч. 2 ст. 10 Закона о Конституционном Суде. Детально процедуры обсуждения и голосования по кандидатуре в Совете Федерации урегулированы нормами гл. 27.1 его Регламента.

Следует отметить, что нормы Закона о Конституционном Суде весьма неконкретны, во-первых, точно не определен круг субъектов, номинирующих кандидатуру на должность. Каждый раз Президент Российской Федерации, равно как и его Администрация, могут достаточно свободно интерпретировать практически каждый из терминов, начиная от «высшего судебного органа» (законодательство весьма различно трактует это понятие) и заканчивая «федеральными юридическими ведомствами» (термин, вообще не используемый иными российскими законами и подзаконными нормативными актами). Во-вторых, не совсем ясны и критерии отбора, они имеют так называемый автономный характер и также могут толковаться в зависимости от ситуации и от субъекта, осуществляющего отбор (заметим, что использование понятий «признанный авторитет», «заслуженная репутация» и т. п. достаточно часто встречается и в других законодательных конструкциях, однако в правовых системах стран развитой демократии эти понятия имеют более устоявшееся значение. В нашей стране они, как правило, сводятся к формальным критериям – если доктор юридических наук, то, следовательно, имеет высокую квалификацию; не имеет ученой степени или почетного звания – значит, не имеет высокой квалификации, и т. п.). Заметим также, что активное инициативное выдвижение кандидатур на должности судей Конституционного Суда имело место только в первые годы его существования. В-третьих, Закон о Конституционном Суде не содержит специального требования о конкурсе, т. е. о наличии более чем одной кандидатуры на должность судьи этого Суда.

Как отмечает И.Б. Михайловская, «несмотря на общую позитивную направленность положений ст. 9 Закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», призванной усилить прозрачность процесса назначения судей Конституционного Суда РФ, ее практическая значимость представляется сомнительной. И дело не только в чрезмерно широком круге субъектов, правомочных предлагать Президенту кандидатуры судей Конституционного Суда, но и в том, что отсутствует какая-либо правовая регламентация отношений между субъектом, предложившим кандидатуру, и Президентом. У последнего не возникает обязанности мотивировать свою позицию по данному предложению, отсутствует и перечень оснований, по которым кандидатура может быть отклонена, и т. п.».

Вторую группу составляют судьи федеральных судов общей юрисдикции (верховные суды республик, краевых, областных судов, судов городов федерального значения, судов автономной области и автономных округов, районных судов), военных судов и арбитражных судов (федеральных арбитражных судов округов, арбитражных апелляционных судов, арбитражных судов субъектов РФ). Согласно ч. 2 ст. 128 Конституции РФ судьи других федеральных судов назначаются Президентом РФ в порядке, установленном федеральным законом (соответствующее полномочие Президента РФ закреплено в п. «е» ст. 83 Конституции РФ). Закон «О статусе судей в Российской Федерации» развивает конституционное положение, регулирующее порядок назначения судей на должность, рассматриваемой группы. Судьи федеральных судов общей юрисдикции, в том числе военных судов, назначаются Президентом РФ по представлению Председателя Верховного Суда РФ, судьи арбитражных судов назначаются Президентом РФ по представлению Председателя Высшего Арбитражного Суда РФ.

В отношении этой группы необходимо отметить следующее.

Во-первых, законодательная власть не принимает участия в их назначении. Окончательное решение, на основании которого судья вступает в должность, принимает Президент.

Во-вторых, судебная власть в лице Председателя Верховного Суда и Председателя Высшего Арбитражного Суда приобретает закрепленное законом право инициировать процесс назначения конкретного судьи на должность путем внесения соответствующего представления.

В-третьих, располагая такого рода полномочиями, руководители высших судебных органов активно влияют на формирование подавляющей части судейского корпуса.

Участие Президента и Парламента (как правило, именно высшей его палаты) страны в процессе формирования судейского корпуса – явление широко распространенное и получившее проверку временем. Вместе с тем Европейская хартия о статусе судей в качестве общего принципа формирования судейского корпуса страны предусматривает необходимость участия в названном процессе и третьей власти – судебной (п. 1.3). Судебная власть в Российской Федерации в лице ее различных представителей (председателей высших судов и квалификационных коллегий судей) имеет юридические и фактические возможности для конкретного регулирования всех стадий и этапов формирования судейского корпуса. Президент и Парламент страны принимают активное участие в процессе формирования судейского корпуса на завершающей стадии, когда производится собственно назначение (избрание) судьи на должность. При этом назначение кандидатов на должности судей, за исключением судей Конституционного Суда РФ, производится только при наличии положительного заключения соответствующей квалификационной коллегии судей.

Квалификационные коллегии судей, которые представляют собой двухуровневую систему (Высшая квалификационная коллегия судей РФ и квалификационные коллегии судей субъектов РФ), играют ключевую роль в вопросе осуществления кадровой политики в судейском корпусе.

Лицо, сдавшее квалификационный экзамен, вправе обратиться в соответствующую квалификационную коллегию судей с заявлением о рекомендации его на вакантную должность судьи. Квалификационная коллегия судей организует проверку достоверности документов и сведений, представленных претендентами на должность судьи. По результатам рассмотрения заявлений всех граждан, претендующих на должность судьи, итогов проверки достоверности представленных ими документов и сведений, и с учетом результатов квалификационного экзамена квалификационная коллегия судей принимает решение о рекомендации одного из претендентов на должность судьи. Если ни один из граждан, претендующих на должность судьи, не соответствует требованиям к претендентам на должность судьи, предъявляемым законом, квалификационная коллегия судей принимает в отношении каждого из этих граждан мотивированное решение об отказе в рекомендации на должность судьи и объявляет в средствах массовой информации о новом времени и месте приема и рассмотрения заявлений от претендентов на должность судьи. Решение квалификационной коллегии судей может быть обжаловано в судебном порядке.

Решение квалификационной коллегии судей о рекомендации гражданина на должность судьи направляется председателю соответствующего суда, который в случае согласия с указанным решением вносит в установленном порядке представление о назначении рекомендуемого лица на должность судьи. В случае несогласия с указанным решением председатель суда возвращает его для повторного рассмотрения в ту же квалификационную коллегию судей. Чтобы преодолеть негативную позицию председателя суда, квалификационная коллегия должна уже не простым большинством, а 2/3 своих членов подтвердить свое первоначальное решение. Только при этом условии председатель суда обязан внести представление о назначении рекомендуемого лица на должность. Как свидетельствует практика квалификационных коллегий судей, такие ситуации возникают очень редко, и еще реже квалификационные коллегии подтверждают свое первоначальное решение. Таким образом, не менее важную роль в формировании персонального состава судейского корпуса играют руководители судов, которые вносят представления о назначении конкретных судей на должность.

Что касается председателей и заместителей председателей высших судов, а также других федеральных судов, то процесс наделения полномочиями этой категории лиц по существу представляет собой процедуру, аналогичную назначению на судейскую должность. Следует отметить, что Президент РФ принимает активное участие в процессе формирования персонального состава руководителей судов, что не способствует укреплению самостоятельности и независимости судебной власти. «Такое господство судебной бюрократии, – отмечает Т.Г. Морщакова, – выгодно политическому руководству, тем более что установлена прямая зависимость председателей и заместителей председателей всех судов, начиная с районного, от президентской власти».

Статьей 6.1 Закона «О статусе судей РФ» и ст. 23 Закона «О Конституционном Суде РФ» установлены особые правила наделения полномочиями и прекращения полномочий председателей и заместителей председателей судов.

Согласно ст. 23 Закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» (в ред. от 2 июня 2009 г. 2-ФКЗ) Председатель Конституционного Суда РФ назначается на должность Советом Федерации по представлению Президента РФ сроком на шесть лет из числа судей Конституционного Суда РФ.

Заместители председателя Конституционного Суда РФ назначаются на должность Советом Федерации по представлению Президента РФ сроком на шесть лет из числа судей Конституционного Суда РФ.

Председатель Конституционного Суда РФ и его заместители по истечении срока их полномочий могут быть назначены на должность на новый срок.

Председатели Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда назначаются Советом Федерации сроком на шесть лет по представлению Президента РФ при наличии положительного заключения Высшей квалификационной коллегии судей. При этом одно и то же лицо может быть назначено на должность председателя (его заместителя) одного и того же суда неоднократно, но не более двух раз подряд (ст. 6.1 Закона «О статусе судей в Российской Федерации»).

Председатели (заместители) других федеральных судов назначаются Президентом РФ по представлению председателей соответствующих высших судов при наличии положительного заключения соответствующих квалификационных коллегий судей.

Назначение на судейские должности высшей властью – Президентом РФ или по его представлению Советом Федерации было запланировано Концепцией судебной реформы 1991 г. как гарантия независимости судей от всех других центральных и местных чиновников. Но такой порядок может сочетаться с независимостью судей только при условии, что после назначения всякая связь, а значит, зависимость от назначающих инстанций прекращается. Поэтому назначение на судейские должности на срок в духе принципа несменяемости предполагает обязательный запрет повторного представления на должность и сохранение за судьей его должности в течение того срока, который был установлен законом в момент назначения.

Действующим законодательством нарушается запрет повторного назначения судей в случае повторного назначения председателей судов и их заместителей, потому что они могут быть повторно назначены на ту же должность, а в будущем каждый раз на те же шесть лет плюс шесть лет на такую же должность в другом суде.

Следует также отметить, что установленный законом порядок наделения полномочиями и прекращения полномочий председателей и заместителей председателей судов, во-первых, не содержит каких-либо требований к указанной категории должностных лиц, отличных от требований, предъявляемых к кандидатам в судьи, во-вторых, допускает назначение на эту должность лиц, не являющихся судьями. Последнее обстоятельство прямо не сформулировано в законе, но в силу отсутствия запрета назначать на должность председателей и заместителей председателей судов лиц, не имеющих стажа судейской работы, такая возможность существует и в ряде случаев реализуется на практике.

Существующий порядок назначения, срок пребывания в должности председателей судов и их заместителей свидетельствуют о наличии в судебной системе жесткой судебной иерархии, которая приводит к ослаблению гарантий независимости судей, потенциально создает определенную почву для воздействия на них со стороны представителей органов законодательной и исполнительной власти, а также возможных злоупотреблений со стороны самих председателей судов и их заместителей. Рядовые судьи находятся в большой зависимости от председателя суда, сами председатели судов зависимы от председателей вышестоящих судов, а те в свою очередь, от Президента РФ (его Администрации).

Переход на систему выборов председателей федеральных судов и их заместителей, а также недопустимость неоднократного избрания одного и того же лица на соответствующую должность руководителя суда позволят укрепить гарантии независимости судей. Введение механизма выборности председателей судов должно быть поэтапным и начинаться с районных судов. Полномочия этих выбранных лиц должны быть ограничены небольшим сроком – максимум тремя годами. Предлагаемые меры будут гарантией ответственности председателей судов перед избравшими их судьями, а также позволят им противостоять давлению вышестоящего судебного начальства, руководителей других ветвей власти, бизнеса, помогут свести к минимуму коррупцию в судебной системе.

До внесения изменений в Закон «О Конституционном Суде Российской Федерации» Председатель Конституционного Суда РФ и его заместитель избирались на пленарном заседании из числа судей этого суда тайным голосованием большинством от общего числа судей Конституционного Суда РФ сроком на три года. Указанная процедура назначения Председателя Конституционного Суда РФ являлась тем образцом, который можно было бы использовать для улучшения и усовершенствования процедуры приобретения председательских полномочий во всех других судах.

Глава комитета по конституционному законодательству Государственной Думы РФ В. Плигин видит преимущества новой процедуры в том, что она «делает единообразной практику, сложившуюся в российской судебной системе». По его логике, конституционное правосудие улучшится от того, что Председателя Конституционного Суда теперь будут по представлению Президента назначать сенаторы точно так же, как они сейчас назначают Председателей и заместителей Председателей Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда.

Однако с ним не согласен судья Конституционного Суда Г. Гаджиев, который уверен, что президентская поправка «противоречит принципу самостоятельности судебной власти», свидетельствует о «непонимании конституционного судопроизводства» и является косвенной попыткой «давления на суд». Как он отмечает, председатель Конституционного Суда не является «начальником» для судей, а выполняет «деликатные дирижерские функции».

По словам заведующего кафедрой конституционного права Высшей школы экономики М. Краснова, новая процедура вводит такие правила игры, при которых конституционные судьи будут «чувствовать себя не вершителями правосудия, а чиновниками». Если же учесть, что благодаря этим правилам игры Верховный Суд и Высший Арбитражный Суд «уже встроены» в вертикаль власти, то после перевода на такие же правила и Конституционного Суда, по его мнению, вся «судебная власть окажется под колпаком у власти политической».

Судья Конституционного Суда в отставке Т.Г. Морщакова считает, что «должно было случиться ровно обратное», необходимо было, по аналогии с Конституционным Судом вводить процедуру избрания «и для Председателей Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда». «Но вместо этого, – как отмечает заместитель председателя комитета по конституционному законодательству Государственной Думы В. Илюхин, – предлагается дальнейшее укрепление авторитарного режима».

По получении необходимых материалов (представления Председателя ВС РФ или Председателя ВАС РФ и положительного заключения ВККС РФ или ККС субъекта РФ) Президент РФ назначает судей федеральных судов, а кандидатов в судьи ВС РФ и ВАС РФ представляет для назначения Совету Федерации либо отклоняет представленные кандидатуры, о чем сообщается председателю соответствующего суда. Срок, в течение которого должны быть осуществлены указанные процедуры, составляет 2 месяца со дня получения Президентом РФ необходимых материалов.

На этом этапе документы кандидата в судьи рассматривает Комиссия при Президенте РФ по предварительному рассмотрению кандидатур на должности судей федеральных судов, действующая на основании Положения, утвержденного Указом Президента РФ от 4 октября 2001 г. 1185. Эта Комиссия (в судейской среде ее называют кадровой комиссией по судьям при Президенте РФ) – консультативный орган при Президенте РФ по обеспечению реализации его конституционных полномочий по назначению судей федеральных судов. Ее основными функциями являются рассмотрение внесенных в установленном порядке и с учетом мнения полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах материалов по кандидатурам на должности судей Конституционного Суда РФ, судей, в том числе Председателей и заместителей Председателей, Верховного Суда РФ, ВАС РФ, военных судов, арбитражных судов, верховных судов республик, краевых, областных судов, судов городов федерального значения, судов автономной области, автономных округов, районных судов, а также иных материалов, связанных с подбором кандидатов на должности судей федеральных судов, и подготовка по указанным материалам предложений Президенту РФ.

В соответствии с названным Положением эта Комиссия в целях решения своих основных задач имеет право запрашивать и получать в установленном порядке необходимые материалы от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, а также от организаций и должностных лиц, в том числе от полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах.

Материалы по кандидатурам на должности судей, за исключением Председателей ВС РФ и ВАС РФ, рассматриваются указанной Комиссией в течение двух месяцев со дня их внесения в установленном порядке. Если эта Комиссия не получила необходимые материалы, запрошенные в установленном порядке, она вправе отложить рассмотрение материалов по кандидатуре на должность судьи федерального суда, но не более чем на месяц. Предложения о представлении Президентом РФ Совету Федерации кандидатур для назначения на должности судей Конституционного Суда РФ, судей, в том числе заместителей Председателей, ВС РФ и ВАС РФ, а также предложения по назначению на должности судей, в том числе председателей и заместителей председателей, других федеральных судов направляются Президенту РФ в течение одного месяца со дня заседания этой Комиссии, на котором были рассмотрены материалы по кандидатурам на должности судей.

На практике процедура назначения судей регулярно затягивается, действующие судьи часто не включаются в списки для продления полномочий. Причем Администрация Президента РФ нередко никак не объясняет причин такого положения. В связи с этим следует отметить, что процедура принятия решения о включении той или иной кандидатуры в проект Указа Президента о назначении федеральным судьей не является прозрачной. У Президента отсутствует обязанность мотивировать свою позицию в случае отказа в утверждении кандидатуры на должность судьи. В этой части процесс назначения и особенно продления полномочий судей носит закрытый характер, а отсутствие прозрачности создает для исполнительной власти возможности влиять на отдельных судей и судебную власть в целом. Кроме того, отсутствует перечень оснований, по которым кандидатура может быть отклонена. В результате кандидатам, которым отказано в назначении на должность судьи, не предоставляется возможность знакомиться с причинами отказа и отсутствует возможность обжаловать его. Таким образом, отсутствие какой-либо правовой регламентации отношений между субъектом, предложившим кандидатуру, и Президентом приводит к расширению возможностей для административного давления, что способствует снижению гарантий независимости судей.

Третья группа – это мировые судьи, которые, с одной стороны, являются судьями общей юрисдикции субъектов РФ, а с другой – входят в единую судебную систему Российской Федерации.

Федеральный закон «О мировых судьях в Российской Федерации» предусматривает право субъекта Федерации определять, в каком порядке мировые судьи будут вступать в должность: назначаться или избираться законодательным (представительным) органом государственной власти либо избираться на должность населением соответствующего судебного участка (ст. 6).

Мировой судья назначается (избирается) на срок не более пяти лет, но может быть назначен (избран) во второй, в третий и более раз. При повторном назначении (избрании) этот срок не может быть менее пяти лет.

В настоящее время в субъектах Федерации право наделения полномочиями мировых судей отнесено к компетенции их законодательных (представительных) органов.

Порядок наделения полномочиями мировых судей устанавливается ст. 6 Закона «О мировых судьях РФ» и законами соответствующих субъектов РФ. Мировые судьи назначаются (избираются) на должность законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ либо избираются на должность населением соответствующего судебного участка в порядке, установленном законом субъекта РФ. Следует отметить, что ни один из субъектов Федерации не установил у себя такого порядка замещения должности мирового судьи, как его выборы населением. Фактическое игнорирование положения о возможности выборов мировых судей населением стало результатом лоббирования со стороны губернаторов субъектов РФ, которым хотелось избежать лишних затрат и хлопот, связанных с организацией выборов. Кроме того, недостаток в ряде регионов квалифицированных юристов позволил им предположить, что найти избыточное количество желающих занять указанные должности – в целях обеспечения альтернативности выборов – станет весьма сложным.

В России судей выбирали издавна, например, на основании Сенатского указа от 11 декабря 1775 г. «О правилах выбора судей в магистраты и ратуши»; особенно хорошо известны выборы мировых судей в дореволюционной России. При Советской власти судей, как известно, выбирали (согласно Основам законодательства о судоустройстве Союза ССР, союзных и автономных республик) на пять лет, причем судей районных судов выбирали граждане – жители данного района.

В США, как отмечается в литературе, большинство судей в штатах (т. е. нефедеральных судей) выбираются населением в ходе избирательных кампаний, причем «судьи ведут выборную кампанию наравне с другими кандидатами в списке, и во многих штатах они должны вывесить свои политические флаги, т. е. бороться за место в качестве республиканца или демократа. Такая форма избрания судей поражает европейцев…». В настоящее время нефедеральные судьи в США избираются в 38 американских штатах, при этом, если судья избирается на должность, рано или поздно он сталкивается с рядом типичных проблем: высока вероятность вовлечения его в политику, избирательная кампания создает для судьи риск стать зависимым от кого-либо, судья не в состоянии не думать о перевыборах и т. д.

Вместе с тем избирать мировых судей в сельском населенном пункте (по нормативу 15–22 тыс. жителей на одного мирового судью, и избирателей из них половина), по мнению М.И. Клеандрова, можно и без сколь-нибудь значительного финансового обеспечения избирательной кампании. Необходима реальная апробация этого в принципе предусмотренного Федеральным законом варианта формирования корпуса мировых судей.

К четвертой группе относятся судьи конституционных (уставных) судов. Организация этих судов, в том числе и решение вопроса о целесообразности их создания, отнесена к исключительной компетенции субъекта Федерации. Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации» предусматривает, что Конституционный (уставной) суд субъекта Российской Федерации может создаваться субъектом Российской Федерации для рассмотрения вопросов соответствия законов субъекта Российской Федерации, нормативных правовых актов органов государственной власти субъекта РФ, органов местного самоуправления субъекта РФ конституции (уставу) субъекта РФ, а также для толкования конституции (устава) субъекта РФ (ч. 1 ст. 27).

Уставные суды не являются обязательным звеном судебной системы. Их создание предусмотрено в конституциях 18 из 21 республики, входящей в РФ, и в 18 из других субъектов Федерации; созданы же и действуют лишь в 14 из них. Факультативный характер существования уставных (конституционных) судов субъектов РФ вытекает из формулировки ч. 1 ст. 27 Закона «О судебной системе Российской Федерации», которая предусматривает право субъектов создавать такого рода суды, но не вменяет им это в обязанность.

Следует отметить неоднозначность мнений, высказанных в научных трудах, относительно права субъектов Федерации учреждать конституционные (уставные) суды. Заслуживает внимания позиция авторов, которые считают, что формулировка Закона «О судебной системе Российской Федерации» о возможности создания конституционных (уставных) судов в субъектах Федерации по их усмотрению не в полной мере соответствует положениям ст. 72 (п. «н») Конституции РФ, согласно которой установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления относится к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Из этого вытекает, что создание в субъектах Федерации судебных органов конституционного контроля должно закрепляться на федеральном уровне и не в качестве возможного, а в качестве обязательного элемента организации их государственной власти. При таком построении системы органов судебной власти найдет свою реализацию конституционный принцип федерализма. В связи с этим предлагается в ст. 27 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации» внести изменение, предусмотрев обязательность создания конституционных (уставных) судов во всех субъектах Российской Федерации. Пока же в тех субъектах, где они не созданы или не функционируют, их полномочия должны осуществлять суды общей юрисдикции, так как Конституция РФ в ч. 1 ст. 46 гарантирует каждому право на судебную защиту его прав и свобод.

Судьи конституционных (уставных) судов субъектов РФ назначаются (по факту и по закону) и (или) могут назначаться по закону, где фактически эти суды не созданы, на должность в различном порядке; в ряде случаев в процедуре выдвижения кандидатов на такую должность активную роль призваны играть советы судей субъектов РФ.

Из сказанного можно сделать следующие выводы.

Президент и Совет Федерации играют решающую роль в формировании персонального состава высших судебных органов, а при назначении на должности остальных федеральных судей эта роль переходит к руководству судов и квалификационным коллегиям судей, являющимся органами судейского сообщества.

Такой способ формирования судейского корпуса означает иерархичность (централизованность) судебной системы не только в сфере процессуальных отношений, но и в организационно-административном плане.

Президент и тем более Совет Федерации выбирают кандидатуру на должность судьи федеральных судов не произвольно, они ограничены имеющимся списком представленных лиц, а судебная власть, хотя по формальным критериям и не обладает «решающим голосом», по факту является основным субъектом предварительного отбора.

Таким образом, институт формирования судейского корпуса основан на превалировании судебной власти в этом процессе, при этом именно судебная власть в лице ее различных представителей имеет юридические и фактические возможности для конкретного регулирования всех стадий и этапов формирования судейского корпуса и только на завершающей стадии – собственно назначение (избрание) судьи на должность, в процессе принимают активное участие представители законодательной власти и Президент РФ.

Судья после назначения (избрания) на должность, до того как он получит возможность реализовать полномочия по осуществлению правосудия, должен пройти стадию вступления в должность. Положения ст. 8 Закона о статусе судей и ст. 10 Закона о Конституционном Суде РФ предопределяют наличие этой стадии. Обе статьи содержат требование о принесении вновь назначенным (избранным) на должность судьей присяги. Присяга, как справедливо отмечают авторы Комментария к Федеральному конституционному закону о Конституционном Суде РФ, является одним из важнейших атрибутов вступления в должность высших должностных лиц государства, она символизирует их особый статус, ответственность перед обществом. Присяга, приносимая публично и скрепляемая подписью лица, ее приносящего, кроме того, является юридическим актом. Юридическая значимость этого акта заключается в фиксации момента вступления судьи в должность, момента фактического приобретения им права осуществлять от имени государства полномочия правосудия. Судья, не принесший присягу, не может быть допущен к осуществлению правосудия. К сожалению, оба закона не содержат норм, определяющих порядок и сроки проведения соответствующих церемоний, и на практике имеются случаи допуска к осуществлению правосудия лиц, не принесших присягу. Такое положение дел не соответствует названным выше нормам, и решения, постановленные такими лицами, не могут быть признаны законными. Противоположной позиции придерживаются М.С. Палеев, С.А. Пашин, В.М. Савицкий. Пренебрежение к данной процедуре, учитывая ее юридическую значимость, как справедливо отмечает Е.Б. Абросимова, может иметь далеко идущие последствия. От вынесения судебного решения лицом, не принесшим присягу, один шаг до допуска к осуществлению правосудия лиц, формально не назначенных на должности.

Судьи приносят присягу перед Государственным флагом РФ (в соответствующих случаях – перед флагом республики в составе Федерации), в торжественной обстановке, подчеркивающей значимость действия. Согласно ст. 8 Закона о статусе людей в РФ судьи Верховного и Высшего Арбитражного Судов РФ присягают на собраниях судей этих судов, судьи иных федеральных судов – на съездах (конференциях) либо на собраниях судей. Статья 10 Закона о Конституционном Суде РФ не содержит подобных правил, но она дополнена нормой Регламента Совета Федерации Федерального Собрания (ст. 1770), которой также устанавливается торжественный порядок принесения присяги судьей Конституционного Суда РФ на заседании Совета Федерации. Помимо Государственного флага РФ в помещении в этот момент должно присутствовать изображение Государственного герба РФ. Судья приносит присягу стоя, положив руку на текст Конституции РФ. Члены Совета Федерации принимают присягу стоя, после ее принесения Председатель Совета Федерации поздравляет судью и передает ему судейскую мантию – символ судебной власти, в заключение звучит Государственный гимн РФ.

Судье одновременно с принесением присяги вручается удостоверение, являющееся документом, подтверждающим статус судьи.

Особенности принесения присяги судьями судов субъектов Российской Федерации могут быть установлены законами соответствующих субъектов. В основном они воспроизводят федеральный порядок либо вообще не содержат такового.

 

3.4. Обеспечение самостоятельности судов и независимости судей органами судейского сообщества

Органы судейского сообщества созданы как институт обеспечения независимости судей. В их деятельности реализуются общеправовые принципы судебной власти – ее самостоятельности и недопустимости вмешательства в судебную деятельность.

Идея создания судейской корпорации, которая обеспечивала бы самостоятельность судов и независимость судей, впервые была сформулирована в Концепции судебной реформы в Российской Федерации 1991 г. Среди важнейших проявлений кризиса системы юстиции Концепция называла отсутствие сплоченной и независимой судейской корпорации, имеющей вес в государственной деятельности и сознательно реализующей интересы права. В числе важнейших мероприятий по преодолению кризиса системы юстиции Концепция указывала прерогативы судейской корпорации представлять кандидатуры судей на должности председателей судов и другие судебные должности, возбуждать дисциплинарное производство и ставить вопрос об освобождении судей от должности, а также их перемещение.

Судейской корпорации отводилась роль в формировании судейского корпуса. В то время предполагалось, что Министерство юстиции будет осуществлять вне судебной системы подбор кандидатов на судейские должности, затем эти кандидаты рекомендуются органам судейской корпорации для оценки их пригодности к судебной работе. Из полномочий Министерства юстиции должны быть исключены принадлежавшие в то время ему и его органам на местах право на возбуждение в отношении судьи дисциплинарного производства, на представление судей к присвоению квалификационных классов и их освобождение от должности.

Образование органов судейского сообщества предусматривалось Федеральным конституционным законом «О судебной системе в Российской Федерации», принятым в 1996 г. Статья 29 данного Закона определяла, что для выражения интересов судей как носителей судебной власти формируются в установленном федеральным законом порядке органы судейского сообщества. Определялась и система органов судейского сообщества. Высшим органом объявлялся Всероссийский съезд судей, который формирует Совет судей РФ и Высшую квалификационную коллегию судей РФ.

Компетенция и порядок образования органов судейского сообщества установлены Федеральным законом от 11 марта 2002 г. «Об органах судейского сообщества в Российской Федерации». Судейское сообщество призвано оказывать активное влияние на процессы, непосредственно связанные с организацией судов и их деятельностью, в то же время строго соблюдая принцип самостоятельности суда, независимости судей, невмешательства в их деятельность.

Судейское сообщество – это весь судейский корпус, но обладающий определенными организационными началами. Сообщество объединяет всех судей, как работающих, так и находящихся в отставке. Судейское сообщество в Российской Федерации образуют судьи федеральных судов всех видов и уровней, судьи судов субъектов Российской Федерации, составляющих судебную систему Российской Федерации.

Таким образом, органы судейского сообщества – это прежде всего выразители интересов всех судей.

Седьмой Конгресс ООН по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями (1985 г.) принял документ, во многом определивший процесс демократизации в сфере правосудия, который проявляется и в судейской корпорации в форме судейского сообщества.

На Конгрессе были приняты «Основные принципы, касающиеся независимости судебных органов». В соответствии с ними независимость судей проявляется, в частности, в том, что они обладают свободой организовывать ассоциации или другие организации и вступать в них для защиты своих интересов, совершенствования профессиональной подготовки и сохранения своей судебной независимости.

Первый опыт создания таких организаций в нашей стране относится к более раннему периоду, чем был принят соответствующий закон. В 1989 г. впервые был образован общественный Совет председателей народных судов г. Москвы. Но официальное создание органов судейского сообщества относится к 1992 г., когда был принят Закон «О статусе судей в Российской Федерации». Однако с принятием Федерального закона «Об органах судейского сообщества в Российской Федерации» все вопросы организации и деятельности названных органов регулируются данным Законом. Закон определил задачи, структуру, порядок образования органов судейского сообщества, значительно расширил их полномочия.

Независимость судей обеспечивается системой органов судейского сообщества. Эти органы рассматривают актуальные проблемы работы судов, их кадрового, организационного обеспечения, а также правового и социального положения судей. Создание органов судейского сообщества дает возможность решать вопросы, в значительной степени относящиеся к организации работы судов, социальному и материальному обеспечению судей. Иными словами, органы судейского сообщества призваны создавать условия, которые позволяют судам быть самостоятельными, а судьям – получить действительную независимость. Органы судейского сообщества являются реальным обеспечением принципа самостоятельности судебной власти.

О характере деятельности органов судейского сообщества можно судить по работе, проведенной ими за несколько последних лет.

Совет судей принял активное участие в рассмотрении реализации мероприятий Федеральной целевой программы «Развитие судебной системы России на 2002–2006 гг.», задач по ее выполнению в 2006 г. и основных направлений разрабатываемой концепции Федеральной целевой программы «Развитие судебной системы России на 2007–2011 гг.». Предложения Совета судей были учтены при утверждении Программы.

В центре внимания Совета судей Российской Федерации постоянно находятся вопросы мировой юстиции, разрабатываются меры посовершенствованию правового регулирования порядка назначения и деятельности мировых судей, меры по укреплению статуса судей. Неоднократно Совет судей обращался к реализации постановления VII Всероссийского съезда судей по вопросам разработки научно обоснованных норм нагрузки на судей и работников аппаратов судов общей юрисдикции и арбитражных судов; обеспечению судей, нуждающихся в улучшении жилищных условий, жильем; концепции обеспечения безопасности федеральных судов общей юрисдикции техническими системами и средствами защиты; организации медицинского обслуживания и санаторно-курортного лечения судей и членов их семей. Приведен не полный перечень вопросов, которыми занимались органы судейского сообщества на протяжении последних лет. Но по нему уже виден объем работы и направленность ее на совершенствование законодательства, в том числе на повышение статуса судей, создание условий для работы судей, их материальное и социальное обеспечение.

Деятельность судейского сообщества осуществляется через их органы, которые образуют самостоятельную систему: Всероссийский съезд судей; конференции судей субъектов Российской Федерации; Совет судей Российской Федерации; советы судей субъектов Российской Федерации; общие собрания судей судов; Высшую квалификационную коллегию судей Российской Федерации и квалификационные коллегии судей субъектов Российской Федерации. Закон «О статусе судей в Российской Федерации» называет систему органов судейского сообщества одной из гарантий обеспечения независимости судей, и деятельность Совета судей это подтверждает.

Компетенция органов судейского сообщества определяется поставленными перед ними задачами. Они заключаются в содействии в совершенствовании судебной системы и судопроизводства; защите прав и законных интересов судей; участии в организационном, кадровом и ресурсном обеспечении судебной деятельности; утверждении авторитета судебной власти, обеспечении выполнения судами требований Кодекса судебной этики.

Закон особо подчеркивает, что органы судейского сообщества осуществляют свою деятельность при неуклонном соблюдении принципов независимости судей и невмешательства в судебную деятельность.

Сопоставление перечня полномочий, которыми были наделены органы судейского сообщества Федеральным законом «О статусе судей в Российской Федерации» в первоначальной редакции, с полномочиями, предоставленными им Федеральным законом «Об органах судейского сообщества в Российской Федерации», свидетельствует о расширении этих полномочий. Очевидно, при этом ставилась цель укрепить самостоятельность органов судейского сообщества в субъектах Российской Федерации.

Конференции судей субъектов Федерации правомочны, например, принимать решения по всем вопросам, относящимся к деятельности судейского сообщества в субъектах Федерации, и утверждать акты, регулирующие такую деятельность.

Высший орган судейского сообщества – Всероссийский съезд судей – может принимать решения по всем вопросам, относящимся к деятельности судейского сообщества (за исключением вопросов, относящихся к полномочиям квалификационных коллегий судей), а также утверждать акты, регулирующие деятельность судейского сообщества.

Из числа судей федеральных судов и судов субъектов Федерации Всероссийский съезд судей формирует Совет судей Российской Федерации, который решает все вопросы органов судейского сообщества в период между съездами судей.

Судья может быть реально независим, если будут созданы необходимые условия для его работы. Организационное обеспечение деятельности судов возложено на Судебный департамент при Верховном Суде РФ, но определенная роль отводится и органам судейского сообщества. Совет Судей дает согласие на назначение на должность и освобождение от должности Генерального директора Судебного департамента при Верховном Суде РФ и заслушивает его годовые отчеты об организационном, кадровом и ресурсном обеспечении судебной деятельности.

С принятием Закона «О судебной системе Российской Федерации» законодательно закреплено право Совета судей РФ на участие в разработке федерального бюджета в части финансирования судебной системы и на участие его представителей в обсуждении проекта федерального бюджета в палатах Федерального Собрания РФ (ст. 30). В соответствии с Федеральным законом «О финансировании судов Российской Федерации» органы судебного сообщества осуществляют контроль за финансированием судов. Уменьшение размера бюджетных средств, выделенных на финансирование судов Российской Федерации, не более чем на 5 % может осуществляться только с согласия Совета судей РФ. Если же размер бюджетных средств уменьшается более чем на 5 %, требуется согласие Всероссийского съезда судей.

Предоставленные органам судейского сообщества – Всероссийскому съезду судей и Совету судей – полномочия заключаются в основном в решении организационных, кадровых и финансовых вопросов.

Федеральным законом «Об органах судейского сообщества в Российской Федерации» система этих органов дополнена Высшей квалификационной коллегией судей Российской Федерации и квалификационными коллегиями судей субъектов Федерации. Они существовали и ранее, но статус их не был определен. Они не считались самостоятельными органами судейского сообщества.

Учитывая важность задач, которые выполняют квалификационные коллегии, необходимо было обеспечить контроль за их деятельностью. Поэтому состав квалификационных коллегий не ограничивается только судьями. Помимо судей федеральных судов и судов субъектов Федерации в их состав входят представители общественности и представители Президента Российской Федерации.

Высшая квалификационная коллегия судей РФ формируется в количестве 29 членов. От каждого звена судебной системы в Высшую квалификационную коллегию избирается количество членов, определенное законом. Тем самым обеспечивается пропорциональное их представительство. Десять членов коллегии являются представителями общественности, они назначаются Советом Федерации. Президент РФ назначает одного члена коллегии в качестве своего представителя.

Таким образом, в состав Высшей квалификационной коллегии судей РФ включены и профессиональные судьи, и представители общественности. Это создает дополнительные гарантии объективности принимаемых коллегией решений.

Квалификационные коллегии судей субъектов Российской Федерации рассматривают вопросы и принимают решения в отношении судей судов общей юрисдикции среднего звена, арбитражных судов субъектов Федерации, мировых судей, судей районных судов. В случаях, предусмотренных нормативными актами субъектов Российской Федерации, квалификационные коллегии принимают решения в отношении судей конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации.

Деятельность квалификационной коллегии судей основывается на принципах независимости судей и невмешательства в судебную деятельность, коллегиального, гласного, свободного, беспристрастного и справедливого рассмотрения вопросов, отнесенных законом к ее компетенции (ст. 2).

Достаточно широкий круг полномочий, предоставленный органам судейского сообщества, по замыслу законодателя должен был позволить им активно проявлять себя в качестве выразителей интересов судей – носителей судебной власти.

Насколько достигнута эта цель?

Правовая природа судейского сообщества заключается в том, что – это самоуправляющаяся система. Она обладает существенными полномочиями, в том числе в сфере управления судебной властью, организации правосудия. Однако, если деятельность судейского сообщества будет регулироваться законодателем, то оно может полностью утратить качество самоуправляемости и подорвет основы инициативы судейского сообщества. В настоящее время Федеральный закон «Об органах судейского сообщества в Российской Федерации» детально определяет не только компетенцию органов судейского сообщества, но и их структуру, нормы представительства на съездах и конференциях, порядок деятельности отдельных органов, включая периодичность проведения заседаний, и т. д. «Необходимость в саморегулировании с принятием такого закона, кажется, почти полностью утрачивается, – отмечает Е.Б. Абросимова. – Иными словами, судейское самоуправление «огосударствляется», превращается из специфического самоуправляющегося сообщества в один из многих государственных институтов, причем, по смыслу Закона, в целое министерство судей».

Не способствует авторитету судейского сообщества как действительных органов судейского самоуправления, выразителя интересов судей наделение его государственно-властными полномочиями.

В утвержденном Высшей квалификационной коллегией судей 22 марта 2007 г. «Положении о порядке работы квалификационных коллегий судей» подчеркивается государственно-властный характер полномочий, которыми наделены квалификационные коллегии судей в целях выполнения задач, установленных федеральными конституционными законами и федеральными законами (ст. 1).

Прежде всего, органам судейского сообщества отводится значительная роль при формировании судейского корпуса, и в этом усматривается его влияние на обеспечение самостоятельности судов.

Закон «О статусе судей в Российской Федерации», определяя порядок отбора кандидатов на должность судьи на конкурсной основе, по существу все организационные вопросы связывает с квалификационными коллегиями судей. Деятельность квалификационных коллегий судей судов субъектов Федерации в значительной мере связана с организацией формирования судебного корпуса в регионах.

Председатель суда, в котором открылась вакантная должность судьи, сообщает об этом в соответствующую квалификационную коллегию судей не позднее чем через 10 дней после открытия вакансии. Квалификационная коллегия судей в такой же срок после получения сообщения председателя суда объявляет об открытии вакансии в средствах массовой информации с указанием времени и места приема заявлений от претендентов на должность судьи, а также времени и места рассмотрения заявлений.

Отбор кандидатов на должность судьи включает в себя сдачу квалификационного экзамена. Он принимается экзаменационной комиссией, состоящей при соответствующей квалификационной коллегии судей, которая утверждает персональный состав экзаменационной комиссии. Порядок проведения квалификационного экзамена на должность судьи, а также положение об экзаменационных комиссиях утверждаются Высшей квалификационной коллегией судей РФ.

Квалификационная коллегия судей организует проверку достоверности документов и сведений, представленных кандидатом. При этом коллегия вправе обратиться с требованием о проверке достоверности представленных ей документов и сведений в соответствующие органы, которые обязаны сообщить о результатах проверки в установленный коллегией срок, но не позднее чем через два месяца со дня поступления указанного требования.

По результатам рассмотрения заявления всех граждан, претендующих на должность судьи, итогов проверки достоверности документов и с учетом квалификационного экзамена квалификационная коллегия судей принимает решение рекомендовать одного или нескольких претендентов на должность судьи. Решение квалификационной коллегии направляется председателю соответствующего суда, который в случае согласия с решением вносит представление о назначении рекомендуемого лица на должность судьи. В случае несогласия с указанным решением председатель суда возвращает его для повторного рассмотрения в ту же квалификационную коллегию судей.

Если при повторном рассмотрении квалификационная коллегия 2/3 голосов членов коллегии подтверждает первоначальное решение, то председатель суда обязан внести представление о назначении рекомендуемого лица на должность судьи (ст. 5 Закона). Так что в этом вопросе решающее значение имеет позиция квалификационной коллегии.

Закон предусматривает также, что в случае, если ни один из претендентов на должность судьи не соответствует требованиям, предъявляемым к кандидатам, квалификационная коллегия принимает решение в отношении каждого из претендентов мотивированным решением об отказе в рекомендации на должность судьи.

Заключение соответствующей квалификационной коллегии требуется при наделении полномочиями и прекращении полномочий председателей и заместителей председателей судов. Если речь идет о председателях высших судебных органов, их заместителях или председателях судов среднего звена и их заместителях, то такое заключение представляет Высшая квалификационная коллегия судей Российской Федерации.

Только при наличии положительного заключения соответствующих квалификационных коллегий судов субъектов Федерации председатели и заместители председателей районных судов назначаются на должность Президентом РФ по представлению Председателя Верховного Суда РФ (ст. 6.1 Закона).

Таким образом, государственно-властные полномочия, осуществляемые квалификационными коллегиями судей, относятся к назначению судей. О том, что с этим связаны определенные сложности, свидетельствует практика Конституционного Суда РФ. Прежде всего, это связано с отсутствием единообразного понимания «мотивированного решения», которое должна вынести квалификационное коллегия. Это приводило к подмене мотивации решения коллегии исключительно результатами голосования.

Рассмотрев одно из таких дел, Конституционный Суд РФ в постановлении от 24 марта 2009 г. 6-П указал, что отказ в представлении для назначения судьи на должность без ограничения срока полномочий, должен мотивироваться объективными обстоятельствами, которые препятствуют такому назначению и которые, соответственно, были выявлены в течение трехлетнего срока осуществления полномочий впервые назначенным судьей, а значит, отрицательное заключение квалификационной коллегии судей не может быть произвольным и необоснованным, т. е. в нем должны быть указаны причины и основания, которые могут быть в дальнейшем проверены судом по существу.

Квалификационные коллегии судей являются единственными органами, осуществляющими привлечение судей к дисциплинарной ответственности. Такие полномочия квалификационных коллегий субъектов Российской Федерации также вызывают много вопросов, в частности, насколько они соответствуют назначению органов судейского сообщества как выразителей интересов судей.

За совершение дисциплинарного проступка (нарушение норм закона «О статусе судей в Российской Федерации», а также Кодекса судебной этики, утвержденного Всероссийским съездом судей) на судью может быть наложено дисциплинарное взыскание в виде досрочного прекращения полномочий. Квалификационные коллегии судей не подотчетны избравшим их органам судейского сообщества за принятие ими решения, но это требует и гарантий их объективности. Обстоятельством, которое может оказать влияние на объективность решения коллегии при привлечении судьи к дисциплинарной ответственности, может быть участие в процедуре рассмотрения дела председателя соответствующего или вышестоящего суда, которому предоставлены полномочия обращаться с представлением в квалификационную коллегию судей о прекращении полномочий судьи. Он может участвовать в заседании и высказывать свое мнение по обсуждаемому вопросу.

Указанное обстоятельство послужило основанием к обращению в Конституционный Суд РФ судей, лишенных полномочий за совершение дисциплинарных проступков.

Конституционный Суд признал соответствующим Конституции положение закона, допускающего участие председателя суда в заседании квалификационной коллегии. Но при этом обязательным условием является вынесение квалификационной коллегией мотивированного решения тайным голосованием, результаты которого отражаются в протоколе заседания и в самом решении.

Таким образом, Конституционный Суд уточнил требования к процедуре рассмотрения вопросов привлечения судей к дисциплинарной ответственности.

Однако под сомнение ставится сама возможность привлечения судей к дисциплинарной ответственности квалификационными коллегиями судей. «Наделение квалификационных коллегий судей государственно-властными полномочиями, – пишут Т. Машкина и Н. Морозова, – не вписывается в цель создания этих органов. Законом устанавливается, что органы судейского сообщества создаются для выражения интересов судей как носителей судебной власти. Осуществляя такие функции, как проведение конкурсов на замещение вакантных должностей судей, квалификационная аттестация судей, прекращение полномочий судей, квалификационные коллегии выходят за рамки обозначенной для них законом цели создания и действуют здесь не только и не столько в интересах судей». Из этого делается вывод, что законодатель недостаточно последовательно, а возможно, неполно определил задачу создания квалификационных коллегий судей как органов судейского сообщества в противовес тем функциям, которые он на них возложил.

Правда, авторы статьи не уточнили, в чем состоит неполнота задач, поставленных перед квалификационными коллегиями судей. Тем более, что ряд перечисленных полномочий, связанных с обеспечением квалификации судейского корпуса, соответствуют задачам органов судейского сообщества. Можно объяснить и позицию законодателя, наделившего органы судейского сообщества, в лице квалификационных коллегий судей, полномочиями по привлечению судей к дисциплинарной ответственности. Являясь выразителями интересов судей, квалификационные коллегии должны выполнять общие для всей судейской корпорации задачи. Одной из таких задач является утверждение авторитета судебной власти, обеспечение выполнения судьями требований, предъявляемых Кодексом судейской этики. В постановлении от 28 февраля 2009 г. Конституционный Суд РФ ссылается на международные стандарты по вопросам независимости судей, которые подчеркивают, что доверие общества к судебной системе, авторитету судебной власти имеет первостепенное значение для современного демократического общества. Авторитет суда в значительной степени определяется авторитетом судей, не только их профессиональным уровнем, но и соответствием этическим нормам.

К сожалению, авторитет судебной власти невысок. Более того, опрос общественного мнения показал, что авторитет судебной власти находится в критической зоне.

В 2003–2004 гг. при участии Социологического центра Российской академии государственной службы при Президенте РФ был проведен мониторинг в ряде субъектов РФ. Цель исследования заключалась в выяснении мнения населения о степени защищенности граждан от возможного административного произвола властей, и куда они намерены обратиться, если возникнет необходимость в такой защите. Результаты исследования показали, что в суд намерены обратиться только 36 % опрошенных. Не верят, что в суде можно добиться справедливости, 56,5 %. Из всех институтов власти суду доверяют лишь 9 % населения. Полностью можно присоединиться к мнению Г.А. Гаджиева в том, что веру в справедливый суд должны восстанавливать сами судьи.

На протяжении десятилетий привлечение судей к дисциплинарной ответственности осуществлялось органами исполнительной власти – Министерством юстиции и его органами. Концепция судебной реформы выдвигала как одно из условий самостоятельности судебной власти исключение права органов юстиции возбуждать в отношении судей дисциплинарное производство. Эти вопросы сейчас решают сами судьи. Но весьма сомнительным представляется способ выражения интересов всех судей (а это основное назначение органов судейского сообщества) посредством лишения их полномочий. Ознакомление с практикой привлечения судей к дисциплинарной ответственности свидетельствует о том, что в ряде случаев правильность таких решений сомнительна.

Целесообразно обратиться к опыту зарубежных стран, в которых привлечение к дисциплинарной ответственности осуществляют дисциплинарные суды. Существующий в нашей стране порядок привлечения судей к дисциплинарной ответственности создает опасность субъективного подхода. «Сосредоточение полномочий по назначению судей и прекращению их полномочий в одних руках – квалификационных коллегий судей, учитывая тесную взаимосвязь этих органов с руководством соответствующих судов, представляется весьма опасным, – отмечает Е.Б. Абросимова, – поскольку естественным образом ставит судей в зависимость от судейского «начальства».

Лишение квалификационных коллегий судей права налагать дисциплинарные взыскания и создание для этой цели иного органа, например, дисциплинарного суда, создаст дополнительные гарантии независимости судей.

Обоснованной представляется точка зрения о том, что если у квалификационных коллегий судей будет изъяты полномочия по привлечению судей к дисциплинарной ответственности, то их деятельность будет сосредоточена именно на проблемах обеспечения должной квалификации судейского корпуса, повышения их профессионального уровня. Тем самым будет осуществлена деконцентрация властных полномочий органов судейского сообщества.

Пока же законодатель пошел по пути установления дополнительного контроля за объективностью принимаемых коллегиями решений.

Федеральным конституционным законом от 9 ноября 2009 г.

4-ФКЗ учрежден новый судебный орган – Дисциплинарное судебное присутствие, к юрисдикции которого отнесено рассмотрение дел по жалобам на решения Высшей квалификационной коллегии судей Российской Федерации и квалификационных коллегий судей субъектов Российской Федерации о досрочном прекращении полномочий судей за совершение ими дисциплинарных проступков и обращениям на решения Высшей квалификационной коллегии судей Российской Федерации и квалификационных коллегий судей субъектов Российской Федерации об отказе в досрочном прекращении полномочий судей за совершение ими дисциплинарных проступков.

Дисциплинарное судебное присутствие формируется из числа судей Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ в количестве шести членов. Названный Закон регламентирует порядок образования и рассмотрения жалоб и обращений.

Но с образованием Дисциплинарного судебного присутствия нельзя полагать, что все вопросы, связанные с дисциплинарной ответственностью судей, решены. Остается нерешенным вопрос, насколько государственно-властные полномочия соответствуют природе органов судейского сообщества.

Полномочия квалификационных коллегий судей субъектов Федерации постепенно расширяются.

Впервые им предоставлено право пересмотра ранее принятого решения при условии вновь открывшихся обстоятельств. Ходатайство о пересмотре такого решения может быть подано в квалификационную коллегию кандидатом на должность судьи или судьей, в отношении которых принято решение, а также должностным лицом, по представлению которого такое решение принималось. Основаниями для пересмотра решения по вновь открывшимся обстоятельствам являются такие обстоятельства, которые не были известны квалификационной коллегии судей и сами по себе или в совокупности с ранее установленными обстоятельствами дают основание для принятия другого решения. Такую меру следует рассматривать как гарантию для судей в том, что в отношении них будет вынесено справедливое решение.

Федеральный закон от 15 декабря 2001 г. «О внесении изменений и дополнений в Закон РФ «О статусе судей в Российской Федерации» определяет роль квалификационных коллегий при решении вопроса о привлечении судей к уголовной ответственности.

Решение о привлечении к уголовной ответственности в отношении судей Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, судей судов общей юрисдикции среднего звена, а также федерального арбитражного суда принимается Генеральным прокурором РФ на основании заключения судебной коллегии, состоящей из трех судей Верховного Суда. Обязательным условием является согласие Высшей квалификационной коллегии судей РФ.

В отношении судей иного суда Генеральный прокурор принимает решение на основании заключения судебной коллегии соответствующего суда и с согласия квалификационной коллегии судей субъекта Федерации.

Гарантией неприкосновенности судей Закон «О статусе судей в РФ» считает установление правила о недопустимости возбуждения уголовного дела в отношении судьи без согласия на то квалификационной коллегии судей, и на это обращает внимание Конституционный Суд РФ в постановлении от 7 марта 1996 г.

Направления деятельности органов судейского сообщества по обеспечению самостоятельности судов и независимости судей многогранны.

В материалах VII Всероссийского съезда судей отмечалась большая работа, проведенная Советами судей субъектов Российской Федерации по защите прав и законных интересов судей, по организационному и ресурсному обеспечению судебной деятельности. Большая роль отводилась квалификационным коллегиям в решении вопросов кадрового обеспечения судебной деятельности, нравственного воспитания судейского корпуса, укрепления принципов независимости, несменяемости и неприкосновенности судей.

За период с января 2005 г. по июнь 2008 г. Высшая квалификационная коллегия судей РФ и квалификационные коллегии судей субъектов Российской Федерации рассмотрели 31 956 заявлений кандидатов о выдаче рекомендаций на должности судей. В соответствии со ст. 17 Федерального закона «Об органах судейского сообщества Российской Федерации» Высшая квалификационная коллегия приняла решения о представлении к награждению государственными наградами Российской Федерации и присвоении почетных званий Российской Федерации в отношении 217 судей и руководителей судов.

В постановлении Съезда было принято обращение к Президенту Российской Федерации с предложением рассматривать меры по обеспечению подлинной независимости судей в качестве приоритетного направления в работе по совершенствованию законодательства о судебной системе. Было признано необходимым Совету судей совместно с Верховным Судом РФ и Арбитражным Судом РФ подготовить законопроекты о внесении в действующее законодательство изменений, направленных на совершенствование механизмов обеспечения независимости и самостоятельности судов, оптимизации сроков судебного разбирательства и снижение судебной нагрузки, а также на повышение квалификационных требований к претендентам на должности судей.

Таким образом, принципы построения судейской корпорации, несмотря на то, что они далеки от совершенства, тем не менее обеспечивают в значительной степени самостоятельность и независимость судебной власти. Деятельность органов судейского сообщества направлена на недопустимость вмешательства в судебную деятельность и поднятие авторитета суда.