Губернская реформа Петра Великого не раз привлекала к себе внимание исследователей. Помимо многих сочинений, касающихся ее более или менее мимоходом, ей посвящены две обширные работы. В 1876 году о ней написал диссертацию проф. Мрочек-Дроздовский под заглавием «Областное управление эпохи первого учреждения губерний (1708–1719 гг.)», составляющую первую часть задуманного автором обширного историко-юридического исследования «Областное управление России XVIII века до Учреждения о губерниях 7-го ноября 1775 г.», которое, однако, не пошло далее первой части. Целое самостоятельное исследование представляет из себя второй отдел вышедшего в 1892 году капитального труда П. Н. Милюкова «Государственное хозяйство России в первой четверти XVIII столетия и реформа Петра Великого» – отдел, занятый вопросом о губернском хозяйстве 1710–1718 годов. Многие стороны этого периода в истории нашего местного управления достаточно ярко освещены двумя названными трудами; многие вопросы ими окончательно разрешены. В книге П. Н. Милюкова, пустившего в оборот громадный архивный материал, до него мало известный или совсем не известный, наглядными штрихами при помощи красноречиво говорящих цифр сделана характеристика финансового значения губернии в общей системе государственного хозяйства России в ту эпоху и с замечательною обстоятельностью разобран постепенный генезис петровской губернии, восходящий своими корнями к военным округам XVII века, связь которых с губернией до появления этой книги только подозревалась, но ясно, фактически доказана не была. Это подробное исследование генезиса губернии было тем более ценно, что оно восполняло как раз крупный пробел предыдущего труда г. Мрочек-Дроздовского, написанного по схеме знаменитой книги Чичерина «Областные учреждения XVII века» и излагающего предмет в систематическом разрезе, а не в исторической перспективе. Центр тяжести этой последней работы лежит в догматической характеристике власти губернатора, главным образом предметов его ведомства и порядка его делопроизводства. Главы, касающиеся этих сторон вопроса, наиболее обширны, подробно разработаны и обставлены наиболее полным фактическим материалом. В главе о предметах губернаторского ведомства рассмотрено участие губернатора в военных, финансовых, судебных, разрядных, поместных, полицейских, духовных и даже иностранных делах местного управления. В главе о канцелярии губернатора автор подробно разбирает ее состав и устройство, а изучая ее делопроизводство, останавливает внимание на всех трех его моментах, какими, по его объяснению, являются: начало дела, его развитие и окончание; рассматривает это делопроизводство с внутренней и с внешней сторон, трактует о разных видах и формах входящих и исходящих бумаг, книг, реестров и т. п., быть может, даже рискуя навлечь на себя упрек за излишнюю детальность в изложении такого мало интересного предмета, как весь этот канцелярский аппарат, детальность, находящую, однако, себе оправдание в том усилении и развитии бумажного производства, которым сопровождалась реформа администрации при Петре. Итак, исторический генезис губернии Петра Великого, ее значение в государственном хозяйстве и объем власти губернатора – таковы наиболее крупные из вопросов, решение которых составляет результат названных исследований, если не перечислять других, более мелких. Нельзя, однако, сказать, чтобы дальнейшим работникам было нечего делать в области истории губернии 1707–1719 годов. Некоторые ее стороны остаются неясными и до сей поры. Как один из таких не разъясненных пунктов может быть указан вопрос о второстепенном областном управлении в пределах губернии. Дело в том, что губернии 1707–1719 годов – эти громадные территориальные единицы, разбившие сперва на 8, а затем на 10 частей все пространство тогдашней России, дробились на более мелкие административные подразделения и управлялись довольно сложным механизмом, причем губернатор стоял только во главе последнего. К тому же эти подразделения губернии, как и управлявшие ими под руководством губернатора органы, не оставались неизменными за указанные выше годы. Несмотря на всю краткость этого периода, тем и другим: и областным подразделениям, и областным правительственным органам, – пришлось потерпеть неоднократные изменения, быстро следовавшие одно за другим. В самом деле, второстепенными подразделениями губернии – уездами правят сначала воеводы; это управление вскоре сменяется управлением обер-комендантов и комендантов, причем складывается новая областная единица – провинция. Обер-коменданты и коменданты подчинены сначала единоличной власти губернатора. С 1713 года эта единоличная власть заменяется коллективным учреждением – губернским советом выборных из дворянства ландратов под председательством губернатора; наконец, с 1715 года вводятся на смену старинным уездам новые областные единицы – доли, во главе которых становятся ландраты. Итак, всего за 11 лет существования губернии мы насчитали четыре перемены в ее административном управлении: воеводы; обер-коменданты и коменданты, подчиненные губернатору; совет ландратов; ландраты как правители долей. Все эти перемены, совершавшиеся в нижнем этаже губернской администрации, до сих пор остаются в значительной степени неясными благодаря тому, что вообще этот этаж был недостаточно освещен в литературе вопроса. Предлагаемая статья и имеет задачей в эту темную часть здания петровской реформы внести хотя бы слабый луч света, который проливают собранные пишущим эти строки главным образом неизданные, а отчасти изданные, но малозамеченные документы, и который позволит отчетливее рассмотреть, что происходило в этой части.

Указ о разделении России на губернии застигал ту форму местного управления, которая развилась еще в XVII веке – правивших уездами воевод. Однако на рубеже и затем в самом начале XVIII столетия мы встречаемся с попытками внести изменения в объем и значение воеводской власти. В 1699 году, с учреждением Московской бурмистерской палаты и земских изб по городам, из сферы воеводского ведомства было изъято законом посадское население городов. Вскоре за этой реформой последовала и другая попытка – поставить воеводскую власть на иные основания, призвать местное земское общество в липе дворянства к участию в местной администрации, придать органам этой администрации столь любимое преобразователем коллегиальное устройство и сделать воеводу лишь председателем уездной административно-судебной коллегии. Эти перемены в устройстве уездного управления проводились, можно сказать, накануне учреждения губерний указами 1702 и 1705 годов о воеводских товарищах. Так как в состав губернской административной иерархии должны были вдвинуться с 1707 года уездные воеводы, власть которых подверглась только что воздействию этих указов, то и важно выяснить вопрос, насколько осуществилось это воздействие на практике, подверглась ли действительно воеводская власть тому ограничению со стороны выборных товарищей, какое имелось в виду указами, или практика продолжала сохранять старые черты вопреки закону, как это нередко случалось в эпоху реформы Петра. Вопрос интересен еще и потому, что в этих выборных товарищах не без основания видят домашний прецедент, для того заимствованного из прибалтийских провинций института, каким был институт ландратов 1713 года, преследовавший те же цели участия представителей местного общества, но уже в более широком масштабе – не в уезде только, но в губернском управлении, и ограничивавший власть не воеводы, а губернатора. Между тем до сих пор не потеряла еще своего значения давно уже высказанная жалоба проф. Градовского, заметившего, что «к сожалению, невозможно проследить деятельность этих новых учреждений (воеводских товарищей); местные архивы ничего не опубликовали относительно этого времени, да и наука наша слишком мало обращает внимания на этот период» [1] .

Первый из упомянутых выше указов, 10 марта 1702 года, стоит в связи с окончательной отменой губных старост [2] . Упраздняя последних, он предписывал дворянству «уездами», т. е. уездными обществами, избирать из своей среды «добрых и знатных людей» в товарищи к воеводе в количестве от двух до четырех, смотря по значительности города, с тем чтобы протоколы выборов («выборы за руками») были присланы в Московский судный приказ. Этим избранным воеводским товарищам предписывалось «ведать всякие дела и указ чинить с воеводами обще»; подпись каждого под общим решением должна была свидетельствовать о таком коллективном участии. Единоличное решение дел воеводой отныне запрещалось [3] .

Таким образом, этот указ вводил в областное управление две новости: во-первых, это управление переставало быть единоличным и должно было сделаться коллегиальным. На место воеводы становилась теперь коллегия, состоявшая, по крайней мере, из трех членов, в которой воевода играл только роль председателя. Коллегиальная форма управления не была безызвестна и в русской области в XVII веке, когда в более значительные города назначались к воеводе товарищи. Но такое многоличное управление было тогда далеко не повсеместным, существуя только в больших городах, а затем и самый коллегиальный порядок не был вполне обязательным. Воеводе предписывалось с товарищами государевым делом промышлять сообща, однако это не мешало им распределять иногда между собою различные сферы областного управления в единоличное заведование, а правительству было решительно все равно, как воевода с товарищами правят, коллегиально или разделивши всю сумму дел по частям, лишь бы только они правили дружно и согласно [4] . Закон 1702 года не развивал еще коллегиальной формы в ее подробностях, не вносил пока еще в нее строгой определенности и не устанавливал еще принципа решения дел большинством голосов; но он делал уже коллегиальную форму областного управления повсеместной и требовал обязательного участия в решении дел всех членов коллегии.

Во-вторых, этот указ вводил в областное управление земский элемент в сословной форме, заменяя бюрократическое единоличное воеводское управление сословно-бюрократическими коллегиями, в которых выборные от землевладельцев дворяне уезда должны были заседать под председательством назначенного от правительства воеводы. Создавались, таким образом, сословно-бюрократические областные учреждения, несколько похожие по своему составу на такие же учреждения, заведенные Екатериной II в 1775 году: те и другие были основаны одинаково на сочетании элемента земского выбора с элементом правительственного назначения. Этот земский элемент с сословным характером не был чужд областному управлению и прежде, входя в него в виде губного старосты, избираемого из дворян первоначально всеми классами уездного общества, а затем во второй половине XVII века преимущественно дворянством же. Но особенность указа 1702 года заключалась в том, что он расширял компетенцию земского элемента в лице воеводских товарищей сравнительно с компетенцией губного старосты, распространяя ее на все отрасли областного управления.