Уже с начала XVIII века прежнее подворное обложение стало оказываться неудовлетворительным, возбуждая недовольство и в плательщиках и в правительстве. На плательщиков подворная подать падала слишком неравномерно, частью благодаря естественной неравномерности самой податной единицы, частью благодаря тем злоупотреблениям, к которым прибегали плательщики, сбивая перед переписью по нескольку дворов в один и тем искусственно увеличивая эту неравномерность. Для казны он не давал достаточных средств на покрытие усиленных расходов, вызванных военными нуждами. Рассчитывая, что со времени последней подворной переписи, производившейся при царе Федоре в 1678 году, население значительно увеличилось, Петр предпринял новую подворную перепись в 1710 году. Каково же было, однако, его удивление, когда перепись обнаружила самые противоположные результаты! В северных и средних губерниях, тогда наиболее населенных, не только не обнаружилось прибыли населения, но оказалась значительная его убыль. На такой характер движения населения оказали свое действие усиленные наборы рекрут и работников, которыми отличались первые годы Северной войны и которые вытягивали из населения значительное количество его молодых сил, массами затем погибавших в сражениях или вследствие сильно распространенной болезненности на кораблях и в рекрутских партиях, которыми новобранцы пересылались в армию. Громадная смертность развита была также среди работников, собранных для постройки Петербурга, Кронштадта и Ладожского канала, вследствие плохих санитарных условий, в которых им приходилось работать среди нездоровой, болотистой природы. Наконец, масса населения, раздраженная тягостью повинностей, налагаемых государством, бежала из его пределов в те местности, где беглецы рассчитывали укрыться от сборщика податей. Колонизация юго-восточных и южных окраин приняла тогда усиленный характер, благодаря бегству русского крестьянина с севера и из центра. Таким путем значительной доле населения удалось уйти на время от слишком тяжело давившего государства и не попасть в переписные книги. Для Петра, однако, все эти причины убыли населения остались незаметными. Разочарованный результатами переписи 1710 года, он приписал обнаруженную ею убыль дворов неточности приемов переписи, небрежности переписчиков и злоупотреблениям плательщиков. Взимание податей велено было продолжать по старым книгам царя Федора, что в значительной мере отягчало те местности, где убыль населения была действительным фактом.

С тех пор мысль о новой податной единице – душе – все настойчивее занимает Петра. Она же подсказывалась ему в тех проектах реформ, которые в значительном количестве подавались царю. Авторы проектов доходили до новой податной единицы частью самостоятельным путем, частью же переносили в Россию черты французского податного устройства. В том и в другом случае, путем ли самостоятельных размышлений, или путем сравнения с иностранными податными организациями, авторы финансовых проектов приходили именно к той самой единице обложения, которая была необходимым следующим моментом русской податной эволюции. Еще в первой половине XVII века на место древней сохи, представлявшей из себя значительное пространство обработанной пашни, стала «дворовая» или «живущая» четверть – искусственный комплекс определенного числа тяглых дворов с определенным количеством обработанной земли. Затем этот комплекс разложился на отдельные дворы, по которым стала взиматься подать с 1646 года. Таким образом, процесс развития податной единицы постепенно подошел к душам, как составным элементам, на которые должен был разложиться тяглый двор. О новой податной единице писали в проектах такие публицисты, как Посошков, обер-фискал Нестеров, крестьянин Иван Филиппов, полковник Юрлов, стремившиеся придать податному обложению более уравнительный характер и облегчить податное бремя плательщиков. Нельзя считать доказанным прямого влияния на Петра представленных ему проектов податной реформы, хотя в нем нет ничего невероятного. Интерес Петра к новой единице был несколько иной, чем интерес составителей проектов; его занимали не уравнительность подати и облегчение плательщиков, а желание создать более обильный приток средств в казначейство. С принципом нового обложения Петр уже ясно знаком в 1715 году, когда он употребляет термин «поголовщина» в одном из писем к Брюсу, которому поручал осведомиться о шведском порядке содержания армии. В ноябре 1717 года, более чем когда-нибудь занятый этим вопросом, он предписал Сенату вычислить, во что обойдется содержание одного солдата, драгуна и офицера, рассчитав, со скольких податных единиц, «душ или дворов (что удобнее)» будет собираться нужная для этого сумма, и предоставил, таким образом, самому Сенату избрать ту единицу обложения, которая окажется более удобной. Решение остановиться на поголовном обложении окончательно созрело у Петра к ноябрю следующего года, когда и появился знаменитый указ о начатии поголовной переписи, которая должна была лечь в основу новой подушной подати.

«Взять сказки у всех, – писал Петр в указе 26 ноября 1718 года, – дать на год сроку, чтоб правдивые принесли, сколько у кого в которой деревне душ мужеского полу, объявя им то, что кто что утаит, то отдано будет тому, кто объявит о том». Этим указом предписывалось, следовательно, произвести подушную перепись. Но указ этот был слишком лаконичен, и в январе следующего года Сенату пришлось давать ему обстоятельное развитие. Составление и подача сказок, то есть списков тяглых душ в дворцовых и церковных имениях и в черных волостях, были возложены на приказчиков и старост. Помещики, крупные и мелкие, жившие в своих деревнях, обязаны были представить сказки сами; в тех вотчинах, из которых их владельцы были в отлучке, дело это поручалось также приказчикам, старостам и выборным из крестьян. Тем вотчинникам, которые в 1719 году находились в Петербурге, велено было представить сказки самим. На месте в областях прием сказок был возложен на провинциальную администрацию. Для исполнения всей этой работы преобразователем дан был годовой срок, и Сенат в своем указе предписывал областной администрации «сие, яко главное дело, окончать в сем настоящем году без всякого отлагательства». Но дело шло крайне медленно, и подача сказок затянулась. В конце 1719 года Сенат принужден был объявить, что, несмотря на неоднократное повторение указа о сказках под самыми суровыми угрозами, сказкам ниоткуда присылки нет. Петр прибег к своему обычному средству воздействия на административную машину, разослал гвардейских солдат по провинциям и приказал всех областных правителей, не успевших со сказками, «держать в канцеляриях на цепях и в железа скованных», не выпуская до тех пор, пока не кончат этого дела. Однако в январе следующего 1720 года и он принужден был отложить срок подачи сказок еще на полгода. Только к весне 1721 года был стянут переписной материал в центральную канцелярию, учрежденную для сбора сказок в Петербурге. Но этот материал оказался очень неисправным. В сказках стала обнаруживаться при их разработке огромная «утайка» душ, вызванная желанием уменьшить податное бремя.

Это повело к назначению «ревизии», то есть пересмотра переписи. В мае 1721 года проверка переписи была поручена губернаторам и воеводам; не успели губернаторы и воеводы приняться за эту задачу, как ревизия переписи организовалась совершенно иным образом. В разные губернии были разосланы генералы с целыми отрядами штаб– и обер-офицеров, снабженные очень обширными полномочиями. Между своими помощниками, офицерами, генерал распределял отдельные провинции или части провинций, а они, в свою очередь, рассылали по отдельным городам своих подчиненных более низкого ранга. Величина этих военных отрядов, занятых переписью, была настолько значительна, что возбуждала жалобы военного ведомства. В одной только небольшой Нижегородской губернии было занято переписью 54 офицера и 207 нижних чинов. В 1723 году французский посланник Кампредон доносил своему правительству, что командиры полков почти все заняты народной переписью. В 1724 году военная коллегия докладывала Сенату, что в Низовом корпусе (вернувшемся из Персидской кампании), вследствие назначения офицерского состава полков к переписному делу, офицеров при полках остается очень мало, а в некоторых полках штаб-офицеров и совсем никого нет. В руках военных комиссий ревизия переписи приняла тяжелый характер; комиссии беспощадно расправлялись с укрывателями душ. За военным переписчиком двигался по провинции палач с кнутом и виселицей, так как утайка наказывалась смертной казнью. В Великолуцкую провинцию ревизовать сказки в августе 1722 года был назначен полковник Стогов. Полковник вскоре же дал почувствовать всему населению провинции свою тяжелую руку. «Будучи в оной провинции, – писал о нем великолуцкий воевода, – чинил великие обиды, посылал многократно офицеров и при них драгун и солдат по многому числу в уезды в шляхетские домы, и забирали днем и ночною порою дворян и жен их и привозили к нему, Стогову, в Луки и в Торопец на их лошадях, и держал тех дворян и жен их под крепким караулом в казармах многое время. Тако ж забрано было от него, Стогова, людей и крестьян ста и по два и по три человек, и держались в казармах в летнее теплое время многие числа под жестоким караулом, многих дворян пытал; также из людей и крестьян многих пытал же от которого его за караулом многого числа людей держания, от тесноты и от жестоких его пыток, как шляхетства, так людей и крестьян безвременно многие и померли. И от таких его, Стогова, обид, – добавлял воевода, – Великолуцкой провинции обыватели пришли в великий страх». В конце своего донесения Сенату воевода сообщает цифры, ярко характеризующие обстоятельства, при которых производилась перепись. «От него, полковника Стогова, – сообщал воевода, – пытано и кнутом бито дворян 11, из них умре один; держано в казармах дворян – 7, из оных от тесноты умре один; дворянских жен и дочерей держано – 6; людей и крестьян пытано и кнутом бито – 71, из оных умре – 10; в батоги бито людей и крестьян – 14». В селе Лопатках, Воронежского уезда, однодворцы-сельчане утаили при подаче сказок 11 душ. Когда назначена была ревизия сказок генералитетом, они на сходе постановили утайки не открывать; со схода под предводительством священника они отправились в церковь, где, поцеловав крест и Евангелие, присягнули твердо держаться своего решения, причем священник обратился к ним с увещанием не выдавать друг друга. Военная переписная комиссия, расследовав дело, приговорила: попа Герасима, как возмутителя и презирателя указов, казнить смертью; девятерых из участников схода сослать на каторгу с вырезанием ноздрей. Сенат, утверждая этот приговор, усилил наказание, наложенное комиссией, предписав попа казнить мучительной смертной казнью, «колесовать и, не отсекши головы, положить его на колесо», а из остальных виновных троих также казнить смертью. Переписная комиссия исполнила приговор, командировав для того одного из старших своих членов.

Цифра утаенных душ оказалась действительно огромной. В шести губерниях: Петербургской, Московской, Нижегородской, Киевской, Азовской и Смоленской, по первоначально поданным сказкам значилось всего 2 584 462 души. К концу 1721 года было здесь еще найдено сверх сказок 452 444 души. Но военные переписчики в тех же губерниях насчитали еще 1 123 056 душ. Всего, следовательно, сверх первоначальных сказок, было найдено вновь 1 575 500 душ, что составляет 37,8 % того их числа, которое было окончательно установлено для этих губерний военными переписчиками и равнялось 4 159 962.