Издание посвящено одной из актуальных проблем современного этапа развития отечественной системы здравоохранения – комплексному исследованию функционирования и совершенствования системы государственного управления здравоохранением, соотнесенных с процессами реформирования этой системы, с современными правовыми и социально-экономическими потребностями российского общества. В работе с позиций системного подхода исследуются теоретические аспекты сущности и содержания государственного управления здравоохранением как одного из основных объектов административно-правового регулирования, анализируются отдельные аспекты административно-правового статуса объектов и субъектов государственного управления здравоохранением, выработаны предложения и рекомендации по совершенствованию правовых основ и организационных мер оптимизации функционирования системы управления здравоохранением в РФ; обосновывается необходимость совершенствования организационно-правовой формы учреждений здравоохранения в России.
Для научных работников, преподавателей, аспирантов и студентов юридических и медицинских вузов, практических работников, а также для всех интересующихся проблемами государственного управления здравоохранением в Российской Федерации.
ВВЕДЕНИЕ
Современный этап развития отечественной системы здравоохранения знаменуется, прежде всего, ее реформированием, главной движущей силой которого является комплекс проблем национальной системы здравоохранения, включая проблему низкой социально-экономической эффективности ее деятельности.
В ходе проводимой реформы, современная система здравоохранения переживает значительные организационно-правовые и содержательные преобразования: создана законодательная база для реформы здравоохранения, направленная на децентрализацию государственной системы медицинского обслуживания и управления здравоохранением; реализуется система обязательного медицинского страхования, проводится структурная перестройка отрасли, развивается частный сектор здравоохранения.
Несмотря на это, функционирование системы здравоохранения сталкивается с определенными трудностями: снижением качества медицинской помощи населению; увеличением числа заболеваний социально опасного характера; ростом смертности и снижением рождаемости, отрицательным естественным приростом населения; недостаточным финансированием отрасли и декларативным характером Программы государственных гарантий оказания гражданам бесплатной медицинской помощи. Их наличие обусловлено утратой комплексного подхода к охране здоровья, деформированием системы медицинской профилактики, снижением доступности квалифицированной медицинской помощи для большей части населения, развитием неконтролируемой теневой экономики в отрасли. Кроме того, на состояние системы здравоохранения оказывает влияние отсутствие четкой и последовательной, должным образом подкрепленной в правовом, организационном и финансовом отношении государственной политики в области охраны здоровья граждан, в то время как от правильно определенных направлений здравоохранительной политики и результатов работы органов государственного управления зависит эффективность системы здравоохранения в целом, а, следовательно, здоровье всего многонационального народа России. Правовое обеспечение отстает от развития общественных отношений, складывающихся в области здравоохранения. Более того, несовершенное законодательство в ряде случаев сдерживает позитивные процессы в рассматриваемой отрасли.
Проблемы, возникающие в отрасли здравоохранения, должны быть урегулированы соответствующими органами управления. Однако национальная система управления здравоохранением в настоящее время находится в критическом состоянии, а ее деятельность – одна из самых наболевших проблем российского государства. Длительный период в стране не были определены приоритетные цели в области здравоохранения, стала разрушаться система профилактической медицины, а важнейшие преобразования в отрасли здравоохранения осуществляются без консультаций со специалистами. Кроме того, в процессе реализации реформы здравоохранения обнаружились недостатки в деятельности Министерства здравоохранения и социального развития РФ, вызванные неэффективным сочетанием функций двух ранее самостоятельных государственных органов управления: Министерства здравоохранения и Министерства труда и социального развития.
Таким образом, объективные социально-экономические и политические причины пока не позволили создать систему управления, которая бы обеспечивала стабильное и полноценное развитие здравоохранения в России.
Глава 1. Организационно—правовые основы системы управления здравоохранением
§ 1.1. Понятие и основы организации управления здравоохранением
Отрасль здравоохранения является составным элементом структуры социальной сферы, имея своей целью сохранение и укрепление здоровья населения посредством профилактической, лечебной и иных видов деятельности медицинских учреждений.
[1]
Основополагающая роль охраны здоровья как неотъемлемого условия жизни общества признается в Преамбуле и ст.1 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан
[2]
(далее Основы), а ст. 2 Конституции РФ закрепляет, что охрана здоровья граждан входит в число наиболее важных обязанностей российского государства. Поэтому охрана здоровья населения Российской Федерации является одним из приоритетных направлений социальной политики государства в период реформирования экономики и социальной сферы.
При этом, ст. 1 Основ под охраной здоровья граждан понимает совокупность мер политического, экономического, правового, социального, культурного, научного, медицинского, санитарно-гигиенического и противоэпидемического характера, направленных на сохранение и укрепление физического и психического здоровья каждого человека, поддержание его долголетней активной жизни, предоставление ему медицинской помощи в случае утраты здоровья.
Охрана здоровья является делом государственной важности. Поэтому целесообразно выделить
основные задачи государства в области охраны здоровьяграждан.
К ним следует отнести: улучшение качества и повышение доступности медицинской помощи; реализацию федеральных и территориальных целевых программ, направленных на обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения, создание экономических и социальных условий, способствующих снижению распространенности негативных факторов риска и уменьшению их влияния на человека.
В целях решения перечисленных задач, государство, например, разрабатывает и финансирует многочисленные федеральные программы, приоритетными направлениями в которых являются охрана и укрепление здоровья нации; принимает меры по развитию государственной, муниципальной и частной систем здравоохранения; всячески поощряет деятельность, которая способствует укреплению здоровья человека, развитию физической культуры и спорта, экологическому и санитарно – эпидемиологическому благополучию; обеспечивает формирование единого правового пространства системы здравоохранения, законодательное оформление схемы распределения предметов ведения, полномочий и ответственности между уровнями власти по вопросам охраны здоровья граждан; осуществляет управление по созданию единой системы здравоохранения без ведомственных и территориальных разграничений. Особое значение для реформирования системы здравоохранения имеет «Приоритетный национальный проект в сфере здравоохранения».
Право на охрану здоровья и медицинскую помощь имеет конституционное закрепление (Ст. 41 Конституции РФ).
§ 1.2. Проблемы нормативно-правового обеспечения отрасли здравоохранения
Правовое регулирование придает системе здравоохранения оптимальную управляемость, целенаправленность и гарантированность; создает условия для разработки долговременной программы развития этой системы; определяет стабильность ресурсного обеспечения системы здравоохранения в целом и на этой основе совершенствует формы и методы руководства.
[37]
Законодательное обеспечение отрасли здравоохранения направлено на достижение одной из главных целей государственной политики – сбережение и укрепление здоровья народа. Национальная система здравоохранения должна быть построена на основе прогрессивного законодательства, впитавшего в себя передовой опыт отечественной мировой науки и практики в области охраны здоровья и права.
[38]
Как показывает история, нормы, которые регулировали оказание медицинской помощи, появились с возникновением самой медицины,
[39]
но применяли их разве что в порядке исключения.
[40]
Уже в рабовладельческих государствах существовали нормы, регулирующие медицинскую деятельность. И это не удивительно, потому что медицинскими знаниями в основном обладали жрецы, маги, а сами медицинские знания приравнивались к знаниям сверхъестественным. Законы носили выраженную классовую направленность. Так, в известном вавилонском документе Законы царя Хаммурапи (около 1792–1750 г. до н. э.) ряд параграфов представлял собой древнейшие нормы по регулированию медицинской практики.
[41]
В Древнем Египте врачи в своей деятельности должны были руководствоваться правилами «Священной книги». Нормы касательно фармацевтической и медицинской практики существовали и в Римском праве (здесь врачи привлекались к ответственности за продажу ядов с целью отравления, за аборт и кастрацию). Особенности мусульманского права заключаются в том, что врачи должны были придерживаться не только норм мусульманского права, которое запрещало вредить человеку, но и разработанных на мусульманском Востоке этических норм. Суровая кара за неоказание помощи ожидала врача также по христианским канонам. В некоторых христианских странах врача могли за это приговорить к смертной казни с конфискацией имущества.
Следовательно, правовые нормы того времени касались относительно узкого круга медицинских проблем, в основном деятельность врача регламентировалась правилами профессиональной этики. Однако этические нормы не давали надежных гарантий от неблагоприятных последствий, поэтому возникла необходимость обращения к правовым нормам, соблюдение которых могло бы гарантироваться и силой государственного принуждения.
