Административное право как одна из важнейших базовых отраслей публичного права регулирует отношения в области организации и функционирования публичного управления, т.е. осуществляемого от имени общества, государства.

Управление, по общепризнанному, вошедшему в энциклопедические словари определению, является: функцией сложных организованных систем любой природы (технических, биологических, экологических, социальных), обеспечивающей сохранение их структуры (внутренней организации), поддержание режима функционирования, направленного на реализацию их программных целей. По своему содержанию — это постоянный целенаправленный процесс воздействия субъекта на объект через соответствующий механизм управления.

Объектами управления могут быть вещи (управление вещами), явления и процессы (управление процессами), люди (управление людьми), а субъектом управления всегда выступает человек (оператор, распорядитель, руководитель и т.д.) или коллективное образование — администрация (дирекция, руководство, командование и т.д.).

Социальное управление — это управление многочисленными и разнообразными социальными процессами, протекающими в человеческих общностях (социумах): племени, роде, семье, различного рода общественных объединениях людей, наконец, в государстве как самой широкой и сложной устойчивой человеческой общности.

Предпосылкой и одновременно движущей силой процесса социального управления выступает власть. В современных условиях ныне действующей Конституции РФ в системе управления всеми делами общества и государства можно выделить три основных, так или иначе связанных с административно-правовым регулированием разновидности социального управления: общественное, муниципальное и государственное.

Государственная власть в Российской Федерации в соответствии со ст. 10 Конституции РФ осуществляется на основе разделения ее на законодательную, исполнительную и судебную, а органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны.

В сущностной характеристике исполнительной власти всегда выделялись прежде всего два ключевых момента: власть и исполнение. При этом исполнительная власть трактовалась в качестве такого проявления государственной власти, с каким связывают, во-первых, функционирование особых звеньев государственного аппарата — органов государственного управления и, во-вторых, прямую направленность деятельности этих субъектов на обеспечение практической реализации (исполнения) общих норм, устанавливаемых субъектами представительной, президентской и правительственной власти в целях урегулирования различных сторон общественной жизни. Различие между устанавливающей общие нормы властью и исполнительной властью пролегает в области соотношения решения и исполнения.

К определяющим элементам сущностной характеристики государственной исполнительной власти можно отнести следующие: социальное предназначение исполнительной государственной власти, состоящее в исполнении общиx предписаний, т.е. решений представительной, президентской и правительственной власти; 2) реализация исполнительной власти через систему специальных исполнительных органов власти, ранее повсеместно именовавшихся органами государственного управления и сейчас остающимися таковыми по сути, иногда и с сохранением этого старого наименования; 3) волевые импульсы исполнительной власти проявляются в принятии управленческих решений и организации их исполнения в пpoцecce и в результате осуществления управленческой деятельности как особого и специфического вида государственной деятельности и основной формы реализации исполнительной власти.

Таким образом, управление представляет собой деятельность исполнительной власти, которая осуществляется главным образом в форме управления посредством осуществления многочисленных и разнообразных управленческих действий и процедур. Управление — это исполнительная власть в действии.

Все виды государственной деятельности по их месту в системе реализации государственной власти, содержанию и формам выражения можно разделить на три группы.

Родовые консолидированные государственной деятельности, осуществляемые государственными органами законодательной, исполнительной и судебной власти, принято именовать ветвями государственной власти.

По своему внутреннему содержанию деятельность органов каждой из этих трех ветвей власти является сложной и консолидированной, так как включает в себя несколько форм, но лишь одна из которых есть главная и определяющая. Так, для представительных (законодательных) органов власти главным и определяющим видом их деятельности является законодательная, хотя Федеральное Собрание осуществляет свою деятельность и в иных видах, на пример, импичмент, объявление амнистии, участие в решении кадровых вопросов о назначении на должность и освобождении от должности некоторых высших должностных лиц государства и т.д. Точно так же для органов исполнительной власти основной и определяющий вид деятельности — управленческая исполнительно-распорядительная деятельность.

Видовые специализированные формы государственной деятельности являются производными от трех родовых ветвей государственной власти. К ним относятся, например, реализация прокурорской власти, деятельность Счетной палаты, Уполномоченного по правам человека и его аппарата, органов Центризбиркома и некоторых других звеньев системы государственного аппарата. Осуществляемые этими органами специализированные виды государственной деятельности также предусмотрены в действующей Конституции РФ и в деталях регулируются специальными федеральными законами.

Функциональные формы государственной деятельности, содержанием которых являются специфические функции различных правоохранительных и иных государственных органов, осуществляющих следствие, дознание, оперативно-розыскную деятельность, а также многочисленные и разнообразные специальные исполнительные, контрольные, разрешительные, регулирующие и другие функции в установленных сферах ведения.

Предмет административного права, как и любой другой отрасли, — это круг общественных отношений, регулируемых нормами данной отрасли права. Поскольку круг этот весьма широк, труднообозрим и чрезвычайно подвижен, возникают большие сложности в определении и описании предмета административного права, тем более, что легального определения предмета административно-правового регулирования (как, скажем, гражданско-правового регулирования — ст. 2 ГК РФ) нет и, видимо, не может быть в принципе.

Сфера административно-правового регулирования представляет собой совокупность правовых норм, регулирующих определенный сегмент общественных отношений на правовом поле жизнедеятельности гражданского общества.

Административно-правовые отношения как очень большая часть (сегмент) общего правового поля являются объектом и весьма объемной, сложной и неоднородной областью административно-правового регулирования общественных отношений, которые делятся на специализированные группы — административно-правовые институты.

Предметно-родовой характеристикой административно-правового регулирования (предметно-родовой подход к определению предмета административного права) является то обстоятельство, что оно имеет своим предметом вполне определенный род общественных отношений — организационные отношения, которые, однако, имеют несколько предметных разновидностей как в сфере собственно государственного управления — исполнительно-распорядительной деятельности, так и за его пределами, в других видах государственной деятельности.

Существуют четыре области общественных отношений, где действуют единые по своей предметно-родовой сущности, но различные по своей видовой характеристике разновидности организационных отношений, являющихся предметом административно-правового регулирования: 1) организационные управленческие отношения в сфере реализации исполнительной власти (государственного управления); 2) внутриорганизационные отношения во всех звеньях системы публичного управления и сферах государственной деятельности;

Организационные управленческие отношения в сфере реализации исполнительной власти (государственного управления) составляют основной массив регулируемых нормами административного права и являющихся его предметом общественных организационных отношений. Они возникают в процессе и в результате реализации субъектом исполнительной власти и осуществления им в пределах предоставленных полномочий регулирующих управленческих функций в отношении руководимых подведомственных ему сфер и подчиненных объектов. Своим служебным предназначением и последствиями эти отношения выходят за пределы аппарата органа исполнительной власти, направлены вовне, к объектам управления и административно-правового регулирования, поэтому их иногда совершенно обоснованно именуют внешнеуправленческими (в отличие от внутриаппаратных) организационными отношениями.

Внешнеуправленческие организационные административно-правовые отношения складываются главным образом между различными звеньями государственного аппарата в процессе и по поводу реализации многочисленных и разнообразных функций управления органами исполнительной власти и их должностными лицами, а также между ними и физическими и юридическими лицами.

Внутриорганизационные отношения опосредуют внутриаппаратную деятельность по внутренней организации работы любых органов системы публичного управления во всех сферах государственной деятельности, поэтому их нередко именуют внутриаппаратными административно-правовыми отношениями, в отличие от внешнеуправленческих отношений. Внутриаппаратная внутриорганизационная деятельность является обязательным атрибутом осуществления любого вида государственной деятельности, будь то собственно управленческая исполнительно-распорядительная деятельность, или законодательная, судебная, прокурорская, или другого вида.

Содержание внутриорганизационной деятельности в аппарате того или иного органа всех ветвей власти и видов государственной деятельности включает в себя следующие элементы: внутреннее распределение компетенции органа и обязанностей по руководству между руководителем, его заместителями, помощниками, а также различными структурными подразделениями аппарата органа; внутриаппаратные перемещения служащих, утверждение и изменение штатных расписаний; установление внутреннего трудового распорядка и поддержание необходимого уровня организованности и дисциплины; применение мер поощрения и ответственности к служащим; установление и изменение порядка и правил внутреннего документооборота и режима работы со служебными документами; информационное, материально-техническое, социально-бытовое и иное обеспечение и обслуживание служебной деятельности работников данного органа и т.д.

Общегосударственные контрольно-организационные отношения возникают в процессе и в результате осуществления контрольной общегосударственной деятельности, т.е. общегосударственного контроля, который в отличие от обычного функционального контроля, являющегося всеобщей управленческой функцией, отличается рядом особенностей: он осуществляется в масштабах всего государства, от имени верховных государственных органов и держит в поле зрения деятельность исполнительной власти и других властей по определенным вопросам. Общегосударственная контрольная деятельность по определенным вопросам в настоящее время осуществляется Главным контрольным управлением Президента РФ, Счетной палатой Федерального собрания, Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации и некоторыми другими органами.

Административно-юстиционные организационно-охранительные отношения возникают в процессе и в результате осуществления судебного контроля за законностью решений и действий государственной и местной администрации, связанного с оценкой правомерности или неправомерности ее действий судами и судьями, а также применением последними различного рода административно-принудительных мер к физическим и юридическим лицам в целях защиты и восстановления правопорядка в сфере управления.

Административно-юстиционная деятельность государства, осуществляемая посредством применения судами и судьями различных мер административно-принудительного характера, обеспечивает охрану, восстановление и защиту правопорядка во всех трех рассмотренных в предыдущих параграфах организационных областях, являющихся предметом административно-правового регулирования.

Контроль, проверка законности решений и действий (бездействия) администрации- это прерогатива судебного контроля как особой специфической части административно-юстиционной деятельности государства в области общественных отношений, являющихся предметом административно-правового регулирования. Там же, где имеет место спор о праве (имущественном, личном неимущественном, трудовом и др.), хотя бы и вытекающем из административно-правовых отношений, суд рассматривает заявление-жалобу субъекта по правилам искового гражданского судопроизводства, руководствуясь нормами ГПК РФ.

Механизм административно-правового регулирования общественных отношений во всех четырех областях, составляющих предмет административного права (реализация исполнительной власти — государственное управление, внутриорганизационная деятельность, общегосударственная контрольная деятельность и административно-юстиционная деятельность государства), включает в себя следующие элементы: административно-правовые нормы; административно-правовые отношения и защиту административно-правовых отношений в случаях отклоняющегося поведения субъектов административно-правовых отношений, правовое сознание которых в силу различных причин и обстоятельств деформировано, извращено или вовсе отсутствует.

Как и всякая правовая норма, административно-правовая норма представляет собой установленное или санкционированное государством правило поведения, распространяющееся на неопределенно широкий круг субъектов и рассчитанное на многократное применение. Общность административно-правовых норм с нормами других отраслей права обусловлена тем, что административное право — одна из фундаментальных базовых отраслей российского права, а составляющие его нормы, естественно, отвечают всем общетеоретическим характеристикам и критериям с точки зрения их социально-политической сущности, роли и общественного предназначения. Но наряду с общностью, имеются и определенные особенности административно-правовых норм по сравнению с нормами других отраслей права.

Главная их особенность заключается в их собственном предмете регулирования, в тех общественных отношениях, которые регулируются нормами административного права, о чем говорилось выше.

Особенностью является также императивный (повелительный) характер административно-правовых норм, в отличие, скажем, от гражданско-правовых норм, отражающих и закрепляющих равенство и автономию воли участников регулируемых отношений. Императивный характер административно-правовых норм отнюдь не всегда связан с реализацией государственно-властных полномочий субъектом исполнительной власти. Императивный (повелительный) характер административно-правовых норм нередко заключается в предоставлении гражданам права требовать от властных государственных структур должного в интересах данного гражданина образа действия и поведения.

Имеются особенности и в структуре административно-правовых норм. Они, как и все другие правовые нормы, всегда имеют гипотезу и диспозицию, но часто не содержат в составе данной нормы санкции как последствия ее несоблюдения. Санкции у всех административно-правовых норм, конечно, имеются (санкция является обязательным элементом структуры любой правовой нормы, без санкции правовая норма не существует), но они как бы вынесены за рамки содержания нормы и предусмотрены в других административно-правовых актах, например, в законодательстве о дисциплинарной ответственности, административной ответственности и т.д.

По своему характеру и содержанию административно-правовые нормы могут быть обязывающими, запрещающими, уполномочивающими и поощрительными. Большинство административно-правовых норм являются, прямо предписывающими обязанным субъектам постоянно и регулярно совершать определенные позитивные организационные действия (нормы о компетенции государственных органов и их служащих, нормы о порядке формирования органов, о порядке работы с обращениями граждан и др.).

Административно-правовые отношения — это общественные отношения, урегулированные нормами административного права. Они возникают и изменяются в связи с применением административно-правовых норм. Норма административного права — это предпосылка и необходимое условие возникновения административно-правового отношения. Без административно-правовой нормы не может возникнуть административно-правовое отношение, но, с другой стороны, административно-правовая норма может существовать сама по себе, не вызывая до поры до времени возникновения административно-правового отношения. Существуют, например, административно-правовые нормы о чрезвычайном положении, о реквизиции, но до наступления определенных условий и обстоятельств они не применяются и не порождают административно-правовых отношений.

Административно-правовые отношения наряду со всеми присущими любому правоотношению атрибутами имеют и некоторое своеобразие, отражающее их отраслевые особенности. Они отличаются от всех других правоотношений, прежде всего своим содержанием, тем, что опосредуют сферу организационной деятельности государства и имеют своей общей целью должную организацию жизнедеятельности гражданского общества, организационное обеспечение его нормального функционирования.

Административно-правовые отношения могут существовать только в качестве правовых, в отличие от семейно-брачных, товарообменных, трудовых отношений, которые складываются и существуют объективно, независимо от того, регулируются они нормами права или нет. Государство их лишь опосредует, направляет в нужную сторону, формулируя нормы и формулируя отрасли частного права. Административно-правовые же отношения могут существовать, только если они урегулированы нормами административного права.

Особенностью административно-правовых отношений также является их чрезвычайное многообразие и всеобъемлющий характер. Всякий гражданин становится участником административно-правовых отношений буквально с момента рождения, далее его административная правосубъектность постоянно расширяется и углубляется, и даже после смерти гражданина административно-правовые нормы и отношения оберегают память о нем в законодательстве о погребении, порядке ликвидации мест захоронения, перезахоронения останков и т.д.

Виды административно-правовых отношений. Существуют многочисленные виды административно-правовых отношений по различным классификационным основаниям: по своему характеру — материальные и процессуальные; по характеру взаимоотношений участников этих отношений — вертикальные (между министерством и подведомственными организациями, руководителем и подчиненными), горизонтальные (между двумя министерствами, структурными подразделениями всех других органов исполнительной власти в их внутренних взаимоотношениях друг с другом) и диагональные (между государственным санитарным, пожарным и другими инспекторами и должностными лицами подконтрольных объектов); по характеру порождающих их юридических фактов — отношения, порождаемые правомерными действиями и неправомерными действиями (правоотношение, порождаемое правомерным действием, направлено на реализацию диспозиции правовой нормы, а порождаемое не правомерным действием — на реализацию ее санкции); по продолжительности действия — бессрочные, срочные и краткосрочные; по объему и месту в системе административно-правового регулирования — общие, отраслевые и межотраслевые административно-правовые отношения федерального, регионального и местного уровня.

Кроме материальных административно-правовых норм и административно-правовых отношений существуют также и процессуальные административно-правовые нормы и отношения.

Материальные административно-правовые нормы определяют права, обязанности и правомочия субъектов административно-правовых отношений, отвечая на вопрос: что может, должен, обязан (или, наоборот, не может, не должен, не обязан) делать участник соответствующего административно-правового отношения. Но формой жизни закона является процесс его применения, и каждая материальная норма живет лишь в процессе ее применения. Поэтому каждой группе материальных правовых норм должна корреспондировать соответствующая группа процессуальных норм, устанавливающих порядок применения и реализации материальных правовых норм.

Процессуальные нормы, определяя порядок, процедуру реализации материальных правовых норм, отвечают на вопрос: как может, должен, обязан действовать участник соответствующего правоотношения, каким образом он может и должен реализовывать свои права, обязанности и полномочия, предоставленные ему или возлагаемые на него материальной правовой нормой. Материальные нормы закрепляют в статичной форме права и обязанности участников административно-правового отношения, тогда как административно-процессуальные нормы отражают динамику реализации этих прав и обязанностей, регламентируя порядок и процесс (процедуру) разрешения конкретных индивидуальных дел в различных областях организационной деятельности государства.

Административно-процессуальные правоотношения представляют собой такие регулируемые правом общественные отношения, которые складываются по поводу разрешения индивидуально-конкретных дел в управленческой сфере. Задача административно-процессуальных отношений — обеспечение реализации предписаний материальной нормы, и потому административно-процессуальное правоотношение выступает как средство соответствующего материального отношения.

Понятие защиты административно-правовых отношений означает создание и существование определенных условий и гарантий, которые бы обеспечивали развитие тех или иных правоотношений в точном соответствии с действующим законодательством. В настоящее время существуют и применяются три основных способа защиты административно-правовых отношений: административный, судебный и договорно-согласительный.

Административный способ защиты административно-правовых отношений осуществляется в рамках системы исполнительной власти силами и средствами органов государственного управления и их должностных лиц, которые по жалобе соответствующих субъектов или по своему усмотрению проверяют законность и целесообразность решений и действий подчиненных органов и их служащих, принимая соответствующие меры защиты: приостановление или отмену незаконных или нецелесообразных актов управления, принятие к виновным различных мер дисциплинарного и иного управленческого воздействия и т.д.

Судебный способ защиты административно-правовых отношений имеет место там, где вопрос о правомерности или неправомерности решений и действий участников данного административно-правового отношения решается судом по жалобе гражданина, по обращениям соответствующих полномочных органов исполнительной власти или, в установленных случаях, прокурора.

В соответствии со ст. 46 Конституции РФ каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод; решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд. В Законе РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» установлены четкие основания и сроки обращения в суд с жалобой, порядок и результаты ее рассмотрения.

Договорно-согласительный способ защиты административно-правовых отношений реализуется через создание различных согласительных органов (согласительные комиссии, комитеты, группы и т.д.) и использование разно образных согласительных процедур.

Административное право, как и любая другая отрасль, имеет свою систему, которая указывает, как, каким образом внутри данной отрасли группируются составляющие ее нормы права.

По масштабу действия нормы административного права делятся на две большие группы. Одна группа административно-правовых норм действует в масштабе всей сферы реализации государственной исполнительной власти, всех отраслей и сфер государственного управления.

Другая группа административно-правовых норм действует только в отдельных конкретных отраслях и сферах реализации государственной исполнительной власти (государственного управления). По этому признаку (масштабу действия) административное право как отрасль права делится на Общую часть, которую составляет первая группа административно-правовых норм, масштаб действия и области применения которых охватывают все отрасли и сферы государственного управления, и Особенную часть, которую составляет вторая группа административно-правовых норм, масштаб действия которых ограничен отдельными конкретными отраслями и сферами государственного управления.

Внутри Общей и Особенной частей административное право как отрасль права подразделяется на административно-правовые институты, т.е. такие группы норм, которые регулируют отдельные группы однородных и взаимосвязанных отношений: институты административно-правового статуса граждан и общественных объединений; институты органов исполнительной власти, государственной службы; институт административной ответственности; институты административно-правового регулирования в промышленном, строительном, агропромышленном комплексах, образовательном и социально-культурном комплексах и др.

Источники административного права — это нормативные акты, содержащие в себе административно-правовые нормы. Из нормативных актов складывается эта отрасль права. С точки зрения правовых свойств источников административного права они представляют собой стройный иерархический ряд соподчиненных между собой нормативных актов следующих разновидностей.

Конституция Российской Федерации и Федеральные конституционные законы, например, Федеральные конституционные законы «О Правительстве Российской Федерации», «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» и другие — это государственные правовые акты с высшими юридическими свойствами, и содержащиеся в них административно-правовые нормы составляют основу и фундамент отрасли административного права.

Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации, например, Конвенция о защите прав человека и основных свобод от 21 сентября 1970 г. В соответствии с п. 4 ст. 14 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы, и если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.

Федеральные кодификационные законы, например, Градостроительный кодекс РФ, Таможенный кодекс РФ, Кодекс РФ об административных правонарушениях и многие другие кодексы, содержащие в себе нормы административного права.

Федеральные системно-инкорпорационные законы, например, «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации», «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

Административное право как огромная совокупность действующих административно-правовых норм является объектом изучения науки административного права, а также осмысленного систематического изложения в вузовском курсе учебной дисциплины «Административное право».

Содержанием науки административного права служит комплекс научных положений, представлений, понятий и постулатов о нынешнем состоянии и динамическом развитии всей системы составляющих эту отрасль норм административного права. Все они рассматриваются в учебной дисциплине административного права, которая, как и сама отрасль административного права, делится на Общую и Особенную части, а в рамках той и другой излагается содержание входящих в них административно-правовых институтов.

Наука административного права изучает не только действующие нормы этой отрасли, но и общественные отношения, которые они призваны регулировать, а также их историю и перспективы развития.

Наука управления как комплексная межотраслевая наука, включающая в себя систему знаний об управлении как целостном, комплексном социальном явлении и синтезирующая все аспекты, функции и стадии процессов управления, формирующаяся в тесной взаимосвязи с кибернетикой (анализом систем, теорией информации и исследованием операций), имеет предметом своего изучения системы социального типа, происходящие в них государственно-политические, экономические, производственно-технологические и социально-психологические процессы и явления. Специфика управления социальными процессами требует исследований по экономике, социологии, психологии и правовым вопросам, обобщенные теоретические и эмпирические данные которых служат основой для формирования единой науки управления.

Предметом науки управления выступает исследование вопроса о том, что делать, управляя соответствующим объектом (процессом, предприятием, отраслью, комплексом взаимосвязанных отраслей и т.д.), т.е. какие осуществлять управленческие функции, как, в каких формах и какими методами? Задача науки управления — открыть и исследовать объективно существующий для успешного и эффективного управления конкретным объектом комплекс управленческих функций, а также показать, как организовать их осуществление в системно-структурном и правовом плане. Наука административного права — часть правовой науки, точнее, одной из правовых наук; характерной и специфической ее особенностью является связь с науками неправовыми, изучающими вопросы организации и управления любыми процессами: экономическими, технико-технологическими, социально-психологическими и т.д.

Административно-правовая организация осуществляется в форме административно-правового регулирования социальных связей и отношений участников или в форме административно-правового регламентирования экономических, производственно-технологических и других решений и действий субъектов управленческих отношений. Объектом административно-правового регулирования являются социальные связи и отношения участников управленческого процесса. Объектом же правового регламентирования являются нормы, нормативы и регламенты, обусловливающие и определяющие действия людей в сфере их экономической, производственно-технологической, психофизиологической, организационной и другой деятельности.

Правовая организация занимает особое место в системе организации всех сфер и сторон жизнедеятельности гражданского общества. Во-первых, она имеет самостоятельное чисто правовое значение и содержание (правила внутреннего трудового распорядка, правовая ответственность, многочисленные давностные сроки, строго определенные процессуальные формы деятельности правоохранительных органов и т.д.). Во-вторых, она опосредует в той или иной степени другие стороны организации управления (технической, экономической, социальной). Следовательно, наука административного права является частью единой комплексной науки управления, оставаясь при этом одной из правовых наук.

Нормы международного и российского права утверждают права и свободы человека как высшую ценность общества и государства. В ст. 2 Конституции РФ говорится, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение, защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства.

Для всех этих актов характерно двоякое отношение к человеку: как к личности, от природы наделенной органическими, внутренне присущими ему правами и свободами, и как к гражданину государства, которое безусловно признает его права и свободы, должно обеспечивать, гарантировать и защищать их.

Личностные права и свободы человека неотчуждаемы от него и принадлежат каждому от рождения. К ним относятся: право человека на жизнь; право на жилище; право на свободу и личную неприкосновенность; право на уважение его личной и семейной жизни и неприкосновенности жилища; право на свободу мысли, слова, совести и религии; право на собственность; право на труд и свободное распоряжение своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию; и др. Перечень личностных прав, принадлежащих человеку от рождения и закрепленных в действующей Конституции РФ, не является исчерпывающим и не умаляет других прав и свобод человека.

Права и свободы человека как гражданина связаны с его гражданством, суть и понятие которого выражают устойчивую правовую связь человека с государством, заключающуюся в совокупности их взаимных прав, обязанностей и ответственности, основанную на признании и уважении достоинства, основных прав и свобод человека. Основные права и свободы человека-гражданина также закреплены в действующей Конституции РФ. К ним относятся: право на приобретение, сохранение и прекращение российского гражданства; возможность и допустимость двойного и почетного гражданства; право свободно определять свою национальную принадлежность; право на участие в управлении делами общества и государства; право на объединение с гарантиями свободы деятельности общественных объединений; право на обращение в государственные органы и к должностным лицам; право на судебную защиту своих прав и свобод, равенство всех перед законом и судом; право на презумпцию невиновности и др. Перечень прав человека и гражданина так же не является исчерпывающим.

Права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием (ст. 18 Конституции РФ).

Наряду с развитой системой прав и свобод человека и гражданина Конституция РФ закрепляет и некоторые всеобщие обязательные для всех граждан обязанности, которые можно объединить в три группы: 1) обязанность соблюдать Конституцию РФ, другие законы и выполнять конституционные обязанности (нести военную службу, получить основное общее образование, платить законно установленные налоги и сборы, сохранять природу и окружающую среду, заботиться о сохранении исторического и культурного наследия и др.); 2) осуществление гражданами своих прав и свобод не должно нарушать права и свободы других лиц и, в этой связи, прямое запрещение на использование прав и свобод для насильственного изменения конституционного строя, разжигания расовой, национальной, классовой, религиозной ненависти, для пропаганды насилия и войны; 3) определенные ограничения на получение и распространение информации в целях охраны личной, семейной, профессиональной, государственной и коммерческой тайны.

Административно-правовой статус гражданина — это совокупность его прав, свобод и обязанностей, регулируемых нормами административного права и реализуемых в административно-правовых отношениях. Элементами административно-правового статуса граждан являются:

административная правоспособность — предусмотренная правовыми нормами возможность осуществления тех или иных прав и обязанностей, правовая наделенность ими, которая согласно ст. 60 Конституции РФ наступает с 18 лет;

административная дееспособность — реальная личностная и предусмотренная законом гражданская способность субъекта реализовать предоставленные ему права, свободы и обязанности, которая в отличие от правоспособности может возрастать поэтапно (с 7-летнего возраста — обязанность школьного обучения, в 14-летнем возрасте — право и обязанность получить паспорт, с 25-летнего возраста — возможность быть назначенным на должность прокурора и т.д.);

права, обязанности и ответственность за их реализацию (права и обязанности могут быть общими для всех без исключения граждан, особенными — для отдельных категорий лиц и специальными, специфическими — для некоторых субъектов административно-правовых отношений, и в этой связи можно говорить об общем, особенном и специальном административно-правовых статусах как разновидностях и частях единого административно-правового статуса гражданина).

Административно-правовой статус гражданина во всех его разновидностях характеризуется определенными особенностями, отличающими его от других отраслевых правовых статусов (трудового, гражданско-правового и т.д.). Во-первых, он включает в себя чрезвычайно большое, несоизмеримое с другими отраслями права количество правовых норм, закрепляющих права и обязанности граждан во взаимоотношениях с многочисленными и разнообразными государственными и муниципальными органами исполнительной власти и их служащими. Во-вторых, нормы, регламентирующие административно-правовой статус гражданина, продолжают, развивают, детализируют, обеспечивают реализацию норм многих других отраслей права (конституционного, гражданского, финансового, трудового и т.д.). В-третьих, права и обязанности, составляющие административно-правовой статус гражданина, носят неотчуждаемый характер, т.е. не могут быть кому-то передоверены, переданы по наследству и вообще отчуждены от личности своего носителя каким-либо другим способом (нельзя, например, продать, купить, передоверить кому-либо свое право и обязанность служить в армии, иметь паспорт, право поступления в вуз, на подачу жалобы и т.д.). В-четвертых, содержанием административной правосубъектности гражданина могут быть только права без каких-либо обязанностей (право на жалобу, право на изменение фамилии, имени и отчества и др.), только обязанности (обязанность соблюдать все правила общественного порядка и безопасности, выполнять все законные требования и предписания представителей власти и т.д.) или то и другое одновременно (право и обязанность получать и иметь основное общее образование, по достижении 14-летнего возраста получить паспорт и т.д.).

Обеспечение нормами административного права прав, свобод, законных интересов граждан и механизма их реализации осуществляется в следующих основных направлениях:

1) нормы административного права обеспечивают необходимую полноту и определенную законченность в правовом урегулировании конкретных оснований, условий и порядка реализации основных конституционных и производных от них прав и обязанностей граждан, потому что административно-правовые нормы развивают, детализируют, наполняют конкретным содержанием конституционные нормы, закрепляющие основные права, свободы и обязанности граждан, а также устанавливают и регламентируют в сфере управления права и обязанности, составляющие особенные и специальные административно-правовые статусы отдельных категорий граждан;

2) нормами административного права устанавливается правовой статус и компетенция государственных органов, их структурных подразделений и должностных лиц, призванных обеспечивать соблюдение прав и свобод человека и гражданина во всей их совокупности или по отдельным вопросам.

Административно-правовыми нормами регулируется также компетенция различных отраслевых органов и должностных лиц, а также порядок их деятельности в связи с реализацией гражданами отдельных принадлежащих им конкретных прав и свобод;

3) административно-правовыми нормами установлена дисциплинарная и в некоторых случаях административная ответственность за нарушение прав, свобод и законных интересов граждан государственными и муниципальными органами исполнительной власти, их должностными лицами и служащими.

Российское государство исходит из того, что иностранцы и лица без гражданства (апатриды) должны иметь равные между собой права и обязанности независимо от пола, расовой, национальной принадлежности, имущественного положения и так далее, при этом оно основывается на принципе предоставления иностранцам и лицам без гражданства максимума прав, не связанных с российским гражданством. В соответствии с п. 3 ст. 62 Конституции РФ иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами России, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором.

По своему объему и конкретному содержанию административная право субъектность иностранцев и лиц без гражданства может быть общей, особенной и специальной по тем же критериям и классификационным основаниям, которые указывались нами выше при рассмотрении административно-правового статуса российских граждан.

Общая административная правосубъектность иностранцев и апатридов по своему содержанию близка к праводееспособности граждан России, за незначительными изъятиями и ограничениями. Иностранные граждане, в частности, не могут состоять на государственной и муниципальной службе в России, участвовать в выборах, не могут допускаться к являющимся государственной тайной сведениям, на них не распространяется воинская обязанность российских граждан и т.д. В основном же на них распространяются все конституционные права, обязанности и гарантии, установленные для россиян.

Особенная административная правосубъектность различных категорий иностранных граждан конкретно определяется официально зафиксированной целью, а также длительностью времени их пребывания на территории России (постоянно проживающие, временно пребывающие, проезжающие нашу страну транзитом). Ясно, что особенные права и обязанности по своему объему, конкретному содержанию весьма различны у дипломатов, иностранных студентов, аспирантов, консультантов, коммерсантов, журналистов, туристов и т.д.

Специальная административная правосубъектность иностранных граждан выражается в наличии специфических прав и обязанностей у некоторых категорий иностранцев, например, у объявленного персоной нон грата (не желательное лицо) дипломата, у получивших политическое убежище лиц, у лиц без гражданства и т.д. Проявлением специальной административной правосубъектности иностранцев и апатридов будет, например, предусмотренная в ст. 3.2 КоАП РФ возможность применения к ним специфической меры административного взыскания — выдворение за пределы Российской Федерации, которая к российским гражданам применяться не может.

Субъектами — участниками управленческих административно-правовых отношений могут выступать наряду с гражданами и общественные объединения граждан. В соответствии со ст. 30 Конституции РФ каждый гражданин России имеет право на объединение, свобода организации в деятельности общественных объединений гарантируется государством. Конституционное право граждан на объединение включает в себя право создавать на сугубо добровольной основе любые общественные объединения для защиты своих интересов и достижения общих целей, право не вступать в любые общественные объединения, а также беспрепятственно выходить из них по своему желанию и разумению.

Общие основы правовой организации и деятельности общественных объединений в настоящее время регулируются Законом РФ от 19 мая 1995 г. «Об общественных объединениях» (в редакции от 2 февраля 2006 г.), действие которого распространяется на все общественные объединения, созданные по инициативе граждан, за исключением религиозных и коммерческих организаций и создаваемых ими некоммерческих союзов (ассоциаций), а также на деятельность созданных на территории Российской Федерации структурных подразделений — организаций, отделений или филиалов и представительств — иностранных некоммерческих неправительственных объединений. Кроме того, действуют и другие законы об отдельных видах общественных объединений, в которых регламентируются особенности организации и деятельности конкретных видов общественных объединений — политических партий, профессиональных союзов, благотворительных и других видов общественных объединений.

Граждане могут создавать общественные объединения по своему выбору без предварительного разрешения органов государственной власти и местного самоуправления. Общественные объединения, правда, должны проходить государственную регистрацию для приобретения прав юридического лица, но могут функционировать и без государственной регистрации и, соответственно, без приобретения прав юридического лица со всеми вытекающими отсюда правовыми последствиями.

Под общественным объединением понимается добровольное, самоуправляемое, некоммерческое формирование, созданное по инициативе граждан, объединившихся на основе общности интересов для реализации общих целей, указанных в уставе. Общественные объединения создаются для достижения социальных, благотворительных, культурных, образовательных, научных и управленческих целей; в целях охраны здоровья граждан, развития физической культуры и спорта, удовлетворения духовных и иных нематериальных потребностей граждан; защиты прав, законных интересов граждан и организаций; а также в иных целях, направленных на достижение общественных благ, указанных в уставах соответствующих общественных объединений. В их состав входят учредители, члены и участники общественного объединения.

Учредителями общественного объединения являются физические и юридические лица — общественные объединения, созвавшие съезд (конференцию) или общее собрание, на котором был принят устав общественного объединения, сформированы его руководящие и контрольно-ревизионные органы. Физические и юридические лица как учредители общественного объединения имеют равные права и несут равные обязанности.

Административно-правовой статус общественных объединений реализуется ими во взаимоотношениях с государственными и муниципальными органами, которые в соответствии с требованиями Конституции РФ обеспечивают соблюдение прав и законных интересов общественных объединений всеми имеющимися в их распоряжении силами и средствами.

В отношении политических общественных объединений (политических партий и политических общественных движений), участвующих в формировании государственной власти, государство обеспечивает полную «прозрачность», т.е. гласность и открытость их деятельности для общества и государства, чтобы граждане знали, ради каких целей создаются соответствующие политические партии и движения, кем они финансируются, как и на что тратят свои средства.

Неполитическим общественным организациям (молодежным, детским, ветеранским, организациям защиты материнства и детства и т.д.) государство предоставляет различные налоговые и иные льготы и преимущества, а также в плановом организованном порядке оказывает всяческую материальную помощь и финансовую поддержку.

Органы общественной самодеятельности и различные клубы по интересам (цветоводов, филателистов, кинологов и т.д.) действуют независимо от государства, решая свои задачи совершенно самостоятельно.

Административно-правовыми отношениями опосредуется процесс государственной регистрации уставов общественных объединений. Политические общественные объединения подлежат государственной регистрации в обязательном порядке, а уставы и другие учредительные документы профессиональных союзов подлежат не государственной регистрации, а только учету в органах Министерства юстиции, поскольку по закону профсоюзы независимы в своей деятельности от органов государственной исполнительной власти и органов местного самоуправления, им не подчинены и не подконтрольны.

Органы юстиции, регистрирующие общественные объединения, осуществляют контроль за соответствием их деятельности уставным целям. Этот контроль призван обеспечить функционирование зарегистрированных общественных объединений в строгом соответствии с Конституцией РФ, действующим законодательством, а также в соответствии с их уставными целями. При этом государственные органы наделены необходимыми полномочиями для воспрепятствования деятельности, выходящей за пределы уставных целей общественных объединений, а также деятельности, осуществляемой без надлежащего разрешения либо запрещенной законом.

По результатам контроля за деятельностью общественных объединений органы юстиции в установленных законом случаях вправе вынести руководящим органам общественных объединений письменное предупреждение, основанием для вынесения которого является нарушение действующего законодательства или совершение общественными объединениями действий, противоречащих их уставным целям.

Регистрирующий общественное объединение орган юстиции вправе подать заявление в суд о приостановлении деятельности общественного объединения после двух письменных предупреждений, если эти предупреждения не были обжалованы в судебном порядке (или не признаны судом не основанными на законе). Постановка вопроса перед судом о приостановлении деятельности общественного объединения может иметь место только в случаях нарушения федерального законодательства и законодательства субъектов Федерации.

В случае приостановления деятельности общественного объединения в течение установленного решением суда срока приостанавливаются и права общественного объединения как учредителя средств массовой информации, ему запрещается организовывать собрания, митинги, демонстрации и другие публичные мероприятия, принимать участие в выборах, использовать банковские вклады, за исключением расчетов по хозяйственной деятельности.

Инициатором приостановления деятельности общественных объединений могут выступать и органы прокуратуры. В соответствии со ст. 42 и 44 Закона РФ «Об общественных объединениях» Генеральный прокурор РФ и прокуроры субъектов РФ могут обращаться в суд с заявлениями не только о приостановлении, но и о ликвидации общественного объединения и запрете на его деятельность в случаях нарушения им законодательства.

Президент России является главой государства и гарантом Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина. Он в качестве главы государства представляет Российскую Федерацию внутри страны и в международных отношениях и в этой связи принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности; определяет основные направления внутренней и внешней политики государства; назначает и отзывает после консультаций с соответствующими комитетами или комиссиями палат Федерального Собрания дипломатических представителей Российской Федерации в иностранных государствах и международных организациях; осуществляя руководство внешней политикой страны, ведет переговоры и подписывает международные договоры Российской Федерации, ратификационные грамоты; принимает верительные и отзывные грамоты аккредитуемых при нем дипломатических представителей, а также реализует многие другие прерогативы, присущие главе государства.

Прерогативы Президента РФ как гаранта Конституции РФ направлены прежде всего на обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия органов всех ветвей государственной власти, т.е., в конечном счете, на достижение гарантированного ст. 5 Конституции единства системы государственной власти. По своему организационно-правовому статусу, прерогативам и полномочиям должность Президента не может быть отнесена полностью и безоговорочно к какой-либо одной ветви государственной власти, он явно возвышается над всеми ветвями власти, но при этом имеет весьма серьезное и непосредственное касательство к тем или иным вопросам и аспектам организации и функционирования каждой из них.

Сущностная характеристика правового статуса Президента, однако, не может быть ограничена вышеперечисленными его прерогативами и полномочиями как главы государства и гаранта Конституции, призванного обеспечить согласованное функционирование и взаимодействие органов всех ветвей государственной власти. Наибольшую прикосновенность вся деятельность Президента РФ имеет все же к исполнительной ветви власти, в системе и структуре которой он наделен весьма обширными и наиболее значимыми исполнительными управленческими полномочиями. И есть все основания утверждать, что Президент в рамках своего правового статуса главы государства и гаранта Конституции является также высшим носителем, организатором и руководителем системы государственной исполнительной власти в стране, которую он реализует как непосредственно и персонально, так и через формируемые им в соответствии со ст. 83 Конституции различные структуры Администрации Президента и государственные органы правительственной исполнительной власти.

Об администрации Президента РФ можно говорить в широком и узком смысле этого слова. В широком смысле к ней относятся формируемое им Правительство РФ со всеми своими центральными и территориальными органами правительственной федеральной исполнительной власти (органы государственного управления) и все президентские структуры его Администрации. Администрация Президента РФ в более узком собственном смысле действует на основе утверждаемого его указами Положения об администрации Президента РФ и имеет сложную разветвленную структуру (см.: СЗ РФ. 2004. № 13. Ст. 1188; № 15. Ст. 1395; № 24. Ст. 2392).

Администрация Президента РФ формируется им для создания всех необходимых условий реализации президентской власти и всестороннего информационно-аналитического, материально-технического и организационного обеспечения его деятельности. Взаимодействуя в установленном Президентом порядке с органами всех ветвей государственной власти, его Администрация создает условия для определения основных направлений внутренней и внешней политики и руководства Президентом их реализацией; обеспечивает организацию подготовки, согласования и представление Президенту проектов заключений на законопроекты, проектов указов, распоряжений, поручений и обращений Президента со всеми необходимыми документами; осуществляет контроль и проверку исполнения федеральных законов, указов, распоряжений и поручений Президента с подготовкой ему соответствующих докладов; обеспечивает в установленном Президентом порядке всяческое ему содействие в реализации всех его полномочий главы государства и гаранта Конституции.

Аппарат Совета Безопасности РФ, являясь самостоятельным подразделением Администрации Президента РФ и обладая статусом главного управления Президента РФ, имеет своей задачей информационно-аналитическое обеспечение деятельности Президента и возглавляемого им Совета Безопасности по текущим проблемам безопасности, вопросам оценки внутренних и внешних угроз жизненно важным интересам личности, общества и государства; выявление источников опасности, а также подготовку аналитических материалов, прогнозов изменения внутренних и внешних условий и факторов, влияющих на состояние безопасности в обществе и государстве; всестороннее, в том числе и организационно-техническое обеспечение всех сторон и аспектов деятельности Совета Безопасности. При этом необходимо подчеркнуть, что в состав Администрации Президента в качестве ее структурной части входит не сам возглавляемый Президентом Совет Безопасности и его постоянные члены, а именно аппарат Совета Безопасности.

Аппараты полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах также входят в состав Администрации Президента РФ. Полномочный представитель Президента РФ в федеральном округе является должностным лицом, представляющим Президента РФ в пределах соответствующего федерального округа и обеспечивающим там реализацию конституционных полномочий главы государства.

Он — федеральный государственный служащий, входит в состав Администрации Президента РФ, назначается на должность и освобождается от должности Президентом по представлению Руководителя Администрации Президента. Заместители полномочного представителя также являются государственными служащими и входят в состав Администрации Президента. Назначение их на должность и освобождение от должности, а также применение к ним мер поощрения и дисциплинарных взысканий осуществляется Руководителем Администрации Президента.

Специфика органов государственного управления, их отличие от всех других государственных организаций заключается в содержании их деятельности, которая по своей сути и содержанию является управленческой исполнительно-распорядительной деятельностью, сущностные особенности последней отражаются в управленческой компетенции этих органов.

Легальное определение понятия компетенции органа государственной власти как совокупности полномочий органа государственной власти по предметам его ведения было впервые дано в Федеральном законе от 24 июня 1999 г. № 119-ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» (в редакции от 20 мая 2002 г.). Полномочия органа государственной власти — это его права и обязанности в отношении принятия правовых актов, а также осуществления иных государственно-властных действий. Основы компетенции органов исполнительной власти и других управляющих субъектов закреплены в Конституции, федеральных законах и законах субъектов Федерации и далее детализируются и конкретизируются в различных нормативных правовых актах — Уставах, Положениях, должностных инструкциях.

Компетенция любого органа исполнительной власти (как, впрочем, и любого другого субъекта управления) как достаточно сложное организационно-юридическое понятие включает в себя четыре обязательных элемента: цели и задачи деятельности органа; обеспечивающие решение этих задач функции управления; полномочия или права и обязанности органа в осуществлении закрепленных за ним управленческих функций; организационные и правовые формы и методы деятельности.

Цели и задачи — область должного, очерчивающая в общем плане отрасль, сферу, предмет деятельности органа (управление отраслью или сферой управления, осуществление контрольно-надзорной деятельности, рассмотрение дел об административных правонарушениях и т.д.).

Функции — содержательная характеристика управленческих действий, которые может, должен и обязан осуществлять соответствующий орган для достижения стоящих перед ним целей и задач, чем конкретно он должен заниматься.

Всякая система имеет свое внутреннее строение (структуру), а любая структура неразрывно взаимосвязана с определенной системой, принадлежит ей и характеризует ее. Многозначным понятием «структура органов исполнительной власти» охватываются:

1) структура системы органов исполнительной власти в России (всех без исключения органов исполнительной власти в центре и на местах);

2) структура системы федеральных органов исполнительной власти;

3) структура системы органов исполнительной власти субъектов РФ;

4) структура системы местных органов исполнительной власти муниципальных образований;

Структурными элементами системы федеральных государственных органов исполнительной власти являются Правительство РФ, федеральные министерства и ведомства, а также создаваемые ими территориальные органы исполнительной власти.

Правительство Российской Федерации осуществляет исполнительную власть Российской Федерации и состоит из Председателя Правительства РФ, его заместителей и федеральных министров (ст. 110 Конституции). В ст. 1 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (в редакции от 2 марта 2007 г.) говорится, что Правительство РФ является высшим коллегиальным органом исполнительной власти, возглавляющим единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. В этом же законе достаточно детально регламентируются порядок формирования Правительства РФ, его полномочия, организация деятельности и взаимоотношения его с Президентом, палатами Федерального Собрания, органами судебной власти, а также с органами государственной власти субъектов РФ.

Председатель Правительства РФ назначается и освобождается от должности Президентом РФ по основаниям и в порядке, предусмотренном в Конституции Российской Федерации.

Председатель Правительства Российской Федерации имеет пять заместителей Председателя Правительства Российской Федерации, в том числе двух первых заместителей, Руководителя Аппарата Правительства Российской Федерации — заместителя Председателя Правительства Российской Федерации, а также заместителя Председателя Правительства Российской Федерации — министра финансов Российской Федерации.

В порядке осуществления общих полномочий Правительство РФ организует реализацию внутренней и внешней государственной политики; осуществляет регулирование в социально-экономической сфере; обеспечивает единство исполнительной власти в Российской Федерации, направляет и контролирует деятельность ее органов; формирует федеральные целевые программы и обеспечивает их реализацию; реализует предоставленное ему право законодательной инициативы. В Законе «О Правительстве РФ» закреплены конкретные его полномочия в сфере экономики, бюджетной, финансовой, кредитной и денежной политики; в социальной сфере; в сфере науки, культуры, образования; природопользования и охраны окружающей среды; по обеспечению обороны и государственной безопасности Российской Федерации и иные полномочия. Правительство РФ на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных актов Президента РФ издает постановления и распоряжения и обеспечивает их исполнение.

Кроме федеральных органов государственного управления в единую систему исполнительной власти Российской Федерации входят также и органы исполнительной власти субъектов РФ (ст. 77 Конституции РФ), что обычно констатируется и в уставах и других законах субъектов Федерации. Система органов государственной власти, и в том числе ее исполнительных органов, в субъектах РФ устанавливается ими же самостоятельно, но в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом (ст. 77 Конституции РФ).

В субъекте РФ устанавливается система органов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, возглавляемым руководителем этого высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации. При этом конституцией (уставом) субъекта РФ может устанавливаться должность высшего должностного лица субъекта РФ, а наименование этой должности устанавливается с учетом исторических, национальных и иных традиций данного субъекта РФ. По сложившейся практике в национальных республиках России они обычно именуются президентами, а в других субъектах РФ — губернаторами или главами администрации субъекта РФ (края, области и т.д.).

В большинстве субъектов РФ (а ими являются края и области) основными структурными звеньями системы исполнительной власти субъекта выступают губернатор (края или области), правительство (края, области), областные и территориальные исполнительные органы государственной власти (края или области).

Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (президент республики, губернатор или глава администрации края или области)

возглавляет высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ. Он представляет субъект РФ в отношениях с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления и при осуществлении внешне экономических связей, при этом вправе подписывать договоры и соглашения от имени субъекта РФ; обнародует законы, удостоверяя их обнародование путем подписания законов или издания специальных актов, либо отклоняет законы, принятые законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ; формирует высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ в соответствии с законодательством этого субъекта РФ; вправе участвовать в работе законодательного (представительного) органа государственной власти этого субъекта РФ с правом совещательного органа, а также осуществляет иные полномочия в соответствии с федеральным законодательством и законодательством этого субъекта РФ.

Правовые основы формирования государственных органов исполнительной власти (органов государственного управления), служащие весьма важным элементом характеристики их административно-правового статуса, включают в себя три обязательных элемента: правовые основания, предусмотренные правом условия и порядок создания этих органов.

Правовые основания формирования государственных органов исполнительной власти (органов государственного управления) — это конкретные правовые нормы, предусматривающие, какой именно орган и кем, по чьему волеизъявлению может быть создан. Так, правовым основанием формирования Администрации Президента РФ является п. «и» ст. 83 Конституции РФ, Правительства РФ — ст. 110, 111 Конституции РФ, правовым основанием формирования всех федеральных министерств и ведомств являются Указы Президента РФ, устанавливающие структуру федеральных органов исполнительной власти (полный и исчерпывающий их перечень), которые издаются им каждый раз при создании очередного нового Правительства, а правовым основанием создания всех органов исполнительной государственной власти в субъектах РФ являются постановления губернатора (главы администрации) об утверждении структуры органов исполнительной власти (их полного исчерпывающего перечня) данного субъекта Федерации и т.д.

Порядок формирования любых государственных органов по своей сущности государственно-распорядительный, и ни один государственный орган не может быть создан без прямого указания в законодательстве о возможности формирования именно этого органа.

Правовые условия формирования государственных органов исполнительной власти- предусмотренные в правовых нормах конкретные условия и обстоятельства, с выполнением или наступлением которых законодательство связывает возможность начать формирование органа в соответствии с уже имеющимся в законодательстве указанием на правомерную возможность его создания (правовое основание формирования данного органа). Это — юридические факты, порождающие административно-правовые отношения по формированию любого конкретного органа исполнительной власти.

Порядок формирования государственных органов как процесс их создания проходит несколько этапов и включает в себя ряд следующих друг за другом стадий: точное установление предмета ведения и наименования органа, определение источников финансирования его содержания, разработка и закрепление в соответствующем Положении об органе его компетенции в объеме всех ее элементов и, наконец, разработка и утверждение организационной структуры аппарата и штатов данного органа.

В Российской Федерации, говорится в ст. 12 Конституции РФ, признается и гарантируется местное самоуправление, которое в пределах своих полномочий самостоятельно, а органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. В Конституции РФ местному самоуправлению посвящена специальная глава 8, в ряде норм которой закреплено, что местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения; осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций, а структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно.

Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, а также решают иные вопросы местного значения. Эти органы могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств, но реализация переданных им полномочий подконтрольна государству.

Местное самоуправление в Российской Федерации, согласно ст. 133 Конституции РФ, гарантируется правом на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией РФ и федеральными законами.

В самых общих чертах конституционная модель местного самоуправления — одна из основ конституционного строя Российской Федерации. В качестве публичной власти, наиболее приближенной к населению, местное самоуправление обеспечивает защиту тех интересов граждан, которые основаны на совместном их проживании на определенной территории, на неизбежном взаимодействии жителей этой территории. Поэтому местное самоуправление является одной из фундаментальных основ российской системы народовластия. Одновременно местное самоуправление признается и гарантируется государством как форма самоорганизации граждан для решения вопросов местного значения, обеспечения повседневных потребностей каждого человека в отдельности и населения муниципального образования в целом.

Местное самоуправление представляет собой систему форм организации и деятельности жителей соответствующих территорий с целью самостоятельного и под свою ответственность решения непосредственно или через избираемые и иные органы вопросов местного значения для обеспечения жизнедеятельности населения, проживающего на соответствующей территории муниципального образования, — городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория. Вопросы местного значения — это вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, отнесенные к таковым уставом муниципального образования в соответствии с Конституцией РФ и другим федеральным законодательством и законодательством субъектов Федерации.

По действующему законодательству любые муниципальные образования и возглавляющие их органы местного самоуправления в пределах своих законом предоставленных полномочий действуют самостоятельно и не имеют над собой никаких вышестоящих органов. Но это конституционное положение не означает самоустранения государства от государственного руководства многообразными сложными процессами организации и деятельности всех звеньев местного самоуправления в России.

Государство на федеральном уровне и уровне субъектов Федерации определяет, создает и постоянно совершенствует законодательную базу различных аспектов организации и деятельности всех звеньев системы местного самоуправления, ставя его в определенные рамки, позволяющие упорядочить его. С одной стороны, федеральное и законодательство субъектов Федерации регламентирует и точно перечисляет предметы ведения местного самоуправления, а с другой — устанавливает полномочия органов федеральной и субъектов Федерации государственной власти в области местного самоуправления. Органы местного самоуправления могут наделяться федеральными и субъектов Федерации законами отдельными государственными полномочиями, реализация которых становится подконтрольной государству. Отдельными государственными полномочиями может наделяться вся система органов местного самоуправления области, либо исполнительные органы местного самоуправления всех муниципальных образований, либо исполнительные органы местного самоуправления конкретного муниципального образования. Органы государственной власти, полномочия которых были переданы органам местного самоуправления, обязаны контролировать их реализацию, и потому они вправе: координировать действия органов местного самоуправления; давать указания органам местного самоуправления по вопросам реализации переданных полномочий, согласовывать решения по вопросам осуществления соответствующих полномочий; назначать уполномоченных для наблюдения за осуществлением переданных полномочий; запрашивать и получать документы и иную информацию по вопросам реализации переданных полномочий; заслушивать отчеты органов местного самоуправления; давать оценку решениям, принимаемым органами местного самоуправления, с точки зрения законности и целесообразности; отменять (приостанавливать) решения органов местного самоуправления по вопросам переданных полномочий. Споры, возникающие по поводу осуществления контрольных полномочий, разрешаются путем согласительных процедур либо в судебном порядке.

Под формами управленческой деятельности обычно понимают способы выражения ее содержания, систему внутренне взаимосвязанных способов осуществления функций управления, определенное внешнее выражение конкретных управленческих действий как части управленческой деятельности.

По своему характеру и содержанию формы организационно-управленческих действий могут быть: организационно-технические — по организации разработки и реализации различного рода технических правил, нормативов и технических регламентов машин, механизмов, сооружений; организационно-экономические — организация разработки и реализации экономических норм и нормативов использования материально-вещественных ресурсов и других экономических регламентов; организационно-социальные — выработка и реализация организационных регламентов и нормативов социального взаимодействия в обществе и государстве (минимальный размер оплаты труда, минимальный уровень пенсионного обеспечения, минимальный и максимальный уровни административных штрафов и т.д.).

Другие виды форм управленческой деятельности: общественно-организационные мероприятия (конференции, круглые столы, презентации и т.д.) являются сейчас весьма распространенными неправовыми и неформальными формами управленческой деятельности; административно-организационные мероприятия (совещания, слушания, заседания различных комиссий и т.д.) также весьма распространены, но это уже официальные формы управленческой деятельности; организационно-технические действия (табельный учет явки на работу, журнальный или компьютерный учет движения товарно-материальных ценностей, ведение различного рода картотек и других технических средств учета движения документации, архивное хранение документов, письменные и графические работы, обслуживающие те или иные управленческие функции, прием и отправление служебной корреспонденции и т.д. и т. п.); рассмотрение протестов прокурора или частных определений и представлений судебно-следственных органов о служебных нарушениях, злоупотреблениях и других упущениях в работе органов исполнительной власти и их должностных лиц обычно рассматривается в качестве особой и специфической формы служебной управленческой деятельности соответствующих органов и должностных лиц исполнительной власти; административный договор признается многими учеными-административистами формой управленческой деятельности.

В отличие от административных правовых актов управления как односторонних действий властных субъектов, административный договор представляет собой двусторонний акт, основанный на согласном волеизъявлении сторон. В отличие же от гражданско-правового договора административный договор имеет организационное содержание, цель его — достижение общественно значимых результатов. Стороны в административном договоре не равны в своих правах и обязанностях, поскольку основным элементом его содержания являются управленческие, а не имущественные отношения. Административный договор не обеспечен судебной защитой с применением имущественных санкций, а его нормативной базой служат нормы административного (а не гражданского) права.

Практическая целесообразность и ценность административно-договорной формы взаимоотношений участников управленческих отношений в том, что самообязательства сторон расширяют и углубляют непосредственное общение участников административного договора, делают его более доверительным и эффективным. Средством обеспечения административно-договорных обязательств сторон могут выступать меры дисциплинарного, политического, материально-финансового характера, и при определенных условиях административный договор может быть весьма оптимальной формой согласования интересов и возможностей сторон.

Правовые акты государственного управления — это правовые управленческие действия, которые характеризуются тем, что они, во-первых, исходят от государственных органов исполнительной власти (органов государственного управления), их структурных подразделений и служащих, которые заняты организационной управленческой деятельностью от имени и по поручению государства; во-вторых, это государственно-волевые действия, которые порождают, т.е. волей действующего субъекта вызывают к жизни, новые правовые состояния, создают для других лиц новые (прекращают или изменяют старые) права и обязанности, исполнение которых гарантируется, обеспечивается и защищается всеми имеющимися в распоряжении государства силами и средствами, в т. ч. и возможностью применения мер государственного принуждения; в-третьих, основания, условия и порядок осуществления правовых управленческих действий регулируются законом другими юридическими предписаниями, а сама эта правовая организационная деятельность органов исполнительной власти и их служащих имеет три разновидности: административное нормотворчество, административное распорядительство и административное исполнительство.

Административное нормотворчество как одна из правовых форм организационной юридической деятельности представляет собой принятие и издание различными звеньями государственного аппарата исполнительной власти нормативных правовых актов управления.

Нормативные правовые акты управления — это односторонние властные волевые действия аппарата исполнительной государственной власти, совершаемые в процессе и в результате выполнения управленческих функций и направленные на установление юридических норм — правил поведения, распространяющихся на неопределенно широкий круг субъектов и рассчитанных на многократное применение.

Административное распорядительство — другая правовая форма управленческих действий, включающая в себя принятие аппаратом исполнительной власти индивидуальных (ненормативных, административных) правовых актов управления, которые представляют собой односторонние властные волевые действия органов исполнительной власти, их структурных подразделений и должностных лиц, совершаемые ими в процессе выполнения управленческих функций и направленные на установление, изменение или прекращение конкретных правоотношений, указанных в самом этом акте субъектов.

Административные правовые акты управления рассчитаны на однократное применение и распространяются на строго определенный, в самом этом акте поименно указанный круг субъектов. Главное отличие индивидуальных (административных, ненормативных) актов управления от нормативных в том, что они не содержат правовых норм, не изменяют и не отменяют уже существующие нормы, а являются актами применения действующих норм права к конкретным фактам, событиям, случаям.

К правовым актам управления предъявляются определенные требования: к их подготовке и изданию; к действию их во времени и пространстве; к со держанию. При несоблюдении этих требований наступают неблагоприятные последствия.

Требования к подготовке и изданию правовых актов управления.

На федеральном уровне в настоящее время они регулируются Указом Президента РФ от 2 мая 1996 г. № 638 «О порядке подготовки проектов указов, распоряжений Президента Российской Федерации, предусматривающих принятие постановлений, распоряжений Правительства Российской Федерации». Порядок внесения в Правительство РФ и рассмотрения там проектов правовых актов урегулирован в специальном третьем разделе Регламента Правительства РФ. Для федеральных министерств и ведомств действуют утвержденные постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009 «Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» (с изм. от 30 сентября 2002 г.).

В субъектах РФ по этому вопросу приняты свои нормативно-правовые акты.

Требования к действию правовых актов управления во времени и пространстве и вступлению их в законную силу. Действующее законодательство четко определяет временные моменты вступления правовых актов управления в законную силу и временные рубежи действия их в пространстве.

Метод управления — это подход, способ решения управленческих вопросов, осуществления функций управления в процессе реализации исполнительной власти. Суть понятия метода управления и его содержательной характеристики как элемента управленческого процесса отражают два взаимосвязанных момента: во-первых, характер и формы социальных взаимосвязей управляющего субъекта с управляемыми объектами и подчиненными лицами; во-вторых, те средства, которые управляющий субъект использует или может использовать в качестве орудия управленческого воздействия на управляемые объекты и подчиненных лиц.

Виды методов управления. Их достаточно много и классифицировать их на определенные группы можно по нескольким основаниям: по масштабу применения; по характеру и направленности организующего взаимодействия; по видам применяемых средств управленческого воздействия и некоторым другим.

По масштабу применения все методы управления можно разделить на всеобщие и частные. Всеобщие методы управления применяются во всех областях, отраслях и сферах государственного управления, на всех его иерархических уровнях для решения любых задач и осуществления управленческих функций. К этой группе методов управления относятся убеждение и принуждение. Частные же методы управления применяются лишь в немногих отраслях и сферах государственного управления либо хотя и во многих, но эпизодично, для решения лишь отдельных управленческих задач.

По характеру и направленности организующего взаимодействия следует выделить правовые и неправовые методы взаимоотношений управляющих субъектов с управляемыми объектами, а среди тех и других — еще целый ряд их разновидностей: методы идеологического воздействия, связанные с использованием различного рода призывов, лозунгов, политических программ, социальных концепций и других идеологических средств группового воздействия; методы психологического воздействия, при которых различными организационно-психологическими средствами создаются условия психологической предрасположенности к труду, проявлению социальной активности и выполнению каких-либо гражданских обязанностей (повышение общественной репутации профессии, всевозможные психологические побуждения к выполнению гражданского долга, возбуждение патриотических чувств и т.д.); методы экономического воздействия с помощью различных систем материального стимулирования, ценообразования, налоговых льгот и других рычагов организационно-экономического воздействия; методы организационно-властного (административного) воздействия, формами проявления которых являются директива, приказ, указание управляющего субъекта подчиненным лицам и руководимым объектам о целях, характере и способах их деятельности.

По видам применяемых средств воздействия на управляемые объекты и подчиненных лиц методы управления делятся на методы убеждения, стимулирования и принуждения.

В системе методов управления убеждение и принуждение играют особую роль и являются всеобщими методами осуществления любых управленческих функций во всех отраслях и сферах реализации исполнительной власти на всех ее уровнях.

Наряду с убеждением и принуждением весьма распространенным методом управления выступает стимулирование. По своим целям и средствам управленческого воздействия метод стимулирования очень тесно связан с методом убеждения в форме применения к подчиненным лицам и руководимым объектам различных мер материального и морального поощрения. Но в применении различных мер материального и морального поощрения в рамках метода убеждения и метода стимулирования имеются весьма существенные различия, которые и обусловливают своеобразие и самостоятельность стимулирования в системе методов реализации исполнительной власти (методов управления).

Во-первых, метод стимулирования предполагает заранее предусмотренное правовыми нормами применение определенных видов и мер материального и морального поощрения при достижении конкретных также заранее обусловленных количественных и качественных показателей и результатов работы подчиненных лиц и руководимых объектов, тогда как применение различных мер материального и морального поощрения в рамках метода убеждения осуществляется по воле и усмотрению начальства без каких-либо за ранее оговоренных условий и показателей их работы.

Bo-вторых, организующее волевое воздействие на деятельность подчиненных лиц и руководимых объектов оказывается здесь ранее достижения определенного результата и действует во время его получения, определяя и направляя их действия и поведение в целом к ими же самими поставленной цели. Достигая определенных заранее обусловленных результатов и показателей работы, действующий субъект здесь как бы сам себя поощряет, независимо от произвольной воли управляющего субъекта.

В-третьих, применение соответствующих мер материального или морального стимулирования при выполнении заранее определенных условий и достижении обусловленных конкретных показателей объективно гарантировано и защищено возможностью обращения к административному и судебному способам государственной защиты.

Административное принуждение как специфический метод охраны и защиты действующего в стране конституционного правопорядка имеет ряд характерных отличительных признаков. По основаниям применения административное принуждение делится на принуждение в форме привлечения к административной ответственности за совершенные правонарушения и объективное принуждение при отсутствии правонарушения, применяемое в силу общественной и государственной необходимости либо в общественно полезных и объективно необходимых контрольно-профилактических целях.

Все разновидности административного принуждения применяются различными органами исполнительной власти и их должностными лицами в условиях и в порядке внеслужебного подчинения, и этим административное принуждение отличается от служебно-дисциплинарного принуждения, связанного с применением различных и разнообразных мер дисциплинарной ответственности.

По своему содержанию и непосредственной цели их применения все предусмотренные ныне действующим законодательством меры административного принуждения можно разделить на пять видов: 1) административно-предупредительные меры, применяемые для общественных и государственных нужд в силу сложившихся особых условий и обстоятельств (к административно-предупредительным мерам, применяемым в силу государственной и общественной необходимости, относятся, например, реквизиция, карантин, резервация, установление режима запретных зон и закрытых территорий, различные ограничения и запрещения на осуществление определенных действий (по проведению демонстраций, уличных шествий и т.д.). Непосредственной целью осуществления уполномоченными на то органами исполнительной власти перечисленных и подобных им административно-предупредительных мер является государственная и общественная необходимость преодоления каких-то мешающих нормальной жизнедеятельности общества особых экстраординарных обстоятельств); 2) административные меры контрольно-предупредительного характера (к административным мерам контрольно-предупредительного характера относятся, например, обязательная государственная регистрация (оружия, транспортных средств, уставов общественных объединений и т.д.), все меры разрешительной системы, лицензирование различных видов производственно-хозяйственной и предпринимательской деятельности, квотирование экспорта и импорта определенного вида товаров и продукции, досмотры транспортных средств, ручной клади и багажа пассажиров авиационного транспорта и др.); 3) меры административного пресечения и обеспечения производства по делам об административных правонарушениях (обе эти группы мер административного принуждения применяются при отсутствии правонарушений и, следовательно, к законопослушным гражданам и организациям, поэтому требуется особая осторожность, четкость и обходительность органов и должностных лиц государственной исполнительной власти с теми субъектами, к которым применяются эти меры).

К мерам административного пресечения правонарушений и обеспечения производства по делам об административных правонарушениях относятся, например, прекращение работ и приостановление деятельности отдельных предприятий и организаций или их частей, применение специальных средств, оружия и физической силы работниками МВД, ФСБ, милиции и других силовых структур, меры административного надзора за некоторыми лицами, оцепление (блокирование) отдельных участков местности, домов, дворов и некоторые другие аналогичные по своему предназначению меры, а также перечисленные в ст. 27.1 КоАП РФ меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении: 1) доставление (ст. 27.2); 2) административное задержание (ст. 27.3-27.5); 3) личный досмотр, досмотр вещей, транспортного средства, находящихся при физическом лице, осмотр принадлежащих юридическому лицу помещений, территорий, находящихся там вещей и документов (ст. 27.7-27.9); 4) изъятие вещей и документов (ст. 27.10-27.11); 5) отстранение от управления транспортным средством соответствующего вида (ст. 27.12); 6) медицинское освидетельствование на состояние опьянения (ст. 27.12); 7) задержание транспортного средства, запрещение его эксплуатации (ст. 27.13); 8) арест товаров, транспортных средств и иных вещей (ст. 27.14); 9) привод (ст. 27.15). Непосредственной целью применения всех мер административного пресечения и обеспечения производства по делам об административном правонарушении является предотвращение вредных последствий уже совершенного правонарушения или же пресечение в самом зародыше начинающегося правонарушения, недопущение его развития и превращения в более серьезное и тяжкое по своему содержанию и последствиям правонарушение; административно-восстановительные меры; меры административных наказаний, применяемых за совершение административных правонарушений (к административно-восстановительным мерам относятся: возмещение причиненного административным правонарушением материального ущерба, не превышающего половины минимального размера оплаты труда; снос самовольно возведенных строений и сооружений по решению муниципальных органов исполнительной власти; административное выселение с санкции прокурора лиц из самоуправно занятых ими жилых помещений).

Непосредственной целью применения любых административно-восстановительных мер является полное восстановление за счет виновного прежнего статус кво (положения, существовавшего до правонарушения) по решению полномочных органов исполнительной власти и их должностных лиц.

Административная ответственность — это предусмотренная законодательством правовая ответственность за совершенное административное правонарушение, связанная с применением административных наказаний (санкций). Как основная форма и наиболее распространенный вид административного принуждения она имеет свои цели и определенное предназначение в общей системе правовой ответственности.

Задачами законодательства об административных правонарушениях (ст. 1.2 КоАП РФ) являются: во-первых, охрана прав и свобод человека и гражданина; здоровья граждан; санитарно-эпидемиологического благополучия населения; окружающей среды; установленного порядка осуществления государственной власти, общественного порядка и общественной безопасности; собственности; во-вторых, защита личности, общественной нравственности, законных экономических интересов физических и юридических лиц, общества и государства от административных правонарушений; в-третьих, предупреждение административных правонарушений. Этот перечень объектов охраны и защиты следует, видимо, рассматривать в качестве общих родовых объектов посягательств со стороны субъектов административных правонарушений.

Следует четко разграничивать понятия «установление» и «применение» административной ответственности, а равно и всех других мер административного принуждения. Установление административной ответственности — издание предусматривающих ее законов. Формой установления административной ответственности выступают только федеральные и субъектов Российской Федерации законы, в которых сформулированы составы конкретных административных правонарушений и установлены административные санкции за их нарушение. Предметы ведения Российской Федерации и ее субъектов в области законодательства об административной ответственности определяются в соответствии со ст. 71-73 Конституции РФ и ст. 1.3 КоАП РФ. Формой же применения административной ответственности являются принимаемые уполномоченными на то государственными органами исполнительной власти и их должностными лицами индивидуальные (административные) правовые акты применения установленных законодательством административных санкций к конкретным физическим и юридическим лицам, совершившим административное правонарушение.

Применение административной ответственности — это привлечение виновных в совершении административных правонарушений физических и юридических лиц к административной ответственности, применение к ним предусмотренных законом административных наказаний судьями, государственными органами и их должностными лицами, уполномоченными рассматривать дела об административных правонарушениях (гл. 23 КоАП РФ, ст. 23.1-23.61).

В КоАП РФ закреплены всеобщие обязательные требования, то есть принципы привлечения к административной ответственности: принцип равенства всех перед законом (ст. 1.4); презумпция невиновности (ст. 1.5); обеспечение законности при применении мер административного принуждения (ст. 1.6).

Существуют три тесно взаимосвязанных основания административной ответственности: юридическое, фактическое и процессуальное основания. Отсутствие любого из них исключает саму постановку вопроса о привлечении того или иного субъекта к административной ответственности.

Юридическое основание административной ответственности — это предусмотренность ее за конкретные правонарушения в действующем законодательстве. Фактическим основанием административной ответственности служит конкретное в полном составе составляющих его элементов административное правонарушение, совершенное соответствующим субъектом. Процессуальным основанием административной ответственности является составленный уполномоченным на то должностным лицом органов государственной исполнительной власти протокол об административном правонарушении, совершенном данным субъектом.

Административным правонарушением как фактическим основанием административной ответственности признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность (п. 1 ст. 2.1 КоАП РФ). Оно характеризуется следующими обязательными признаками: во-первых, любое административное правонарушение — это деяние, то есть объективно выраженное действие или бездействие; во-вторых, это деяние, посягающее на любой из перечисленных в ст. 1.2 КоАП РФ общих родовых объектов посягательств; в-третьих, административным правонарушением признается лишь виновное деяние, и отсутствие вины в действиях (бездействии) физических и юридических лиц полностью исключает возможность квалификации их поведения в качестве административного правонарушения. При этом юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых законом предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению (п. 2 ст. 2.1 КоАП РФ); в-четвертых, это деяние противоправное, за совершение которого действующим законодательством предусмотрена административная ответственность.

Содержащее все признаки административного проступка деяние может быть фактическим основанием административной ответственности лишь тогда, когда оно находится в полном соответствии с условиями привлечения к административной ответственности (или исключающими ее). Условиями привлечения к административной ответственности (или исключающими ее) является наличие или соответственно отсутствие следующих обстоятельств: умышленной или неосторожной вины (ст. 2.2 КоАП РФ), возраста, по достижении которого наступает административная ответственность (ст. 2.3 КоАП РФ), соблюдение давностных сроков привлечения к административной ответственности (ст. 4.5 КоАП РФ), состояние крайней необходимости (ст. 2.7), невменяемость правонарушителя (ст. 2.8 КоАП РФ), смягчающие и отягчающие административную ответственность обстоятельства (ст. 4.2, 4.3 КоАП РФ), а по некоторым составам административных правонарушений также причинная связь между противоправным действием и наступившими последствиями.

Признаваемое административным правонарушением действие (бездействие) по своей объективной стороне является антиобщественным вредоносным деянием, дезорганизующим систему общественных отношений, но, в отличие от преступления, оно не рассматривается государством в качестве общественно опасного деяния. При этом граница между антиобщественной вредоносностью административного правонарушения и общественной опасностью преступления устанавливается при формулировании составов административных правонарушений законодателем (а не правоприменителем), причем зачастую достаточно точно и четко. Хищение чужого имущества, например, стоимостью до пяти минимальных размеров оплаты труда признается административным правонарушением (мелким хищением, ст. 7.27 КоАП РФ), а выше этого размера — преступлением.

Субъектами административной ответственности чаще всего выступают субъекты административного проступка, т.е. совершившие административное правонарушение физические лица и привлекаемые за это к административной ответственности.

Личность правонарушителя индивидуальна, и все ее компоненты так или иначе накладывают свой отпечаток на правонарушение, но лишь некоторая незначительная их часть учитывается при правовой оценке содеянного. Оцениваются лишь юридически значимые признаки личности правонарушителя, которые принято разделять на две группы: во-первых, входящие в состав административного проступка конструктивные признаки, включенные законодателем в состав административного проступка и подлежащие обязательной оценке органом или должностным лицом административной юрисдикции при квалификации совершенного деяния; во-вторых, особые свойства субъекта административной ответственности, подлежащие обязательному учету при определении формы, вида и размера наказания. Поэтому среди физических лиц в науке административного права принято выделять общих, особых (особенных) и специальных субъектов административной ответственности.

Граждане России, лица без гражданства и иностранцы (не являющиеся дипломатами) относятся к категории общих субъектов административной ответственности, которая наступает в отношении вменяемых лиц с 16-летнего возраста. Это общие основные, входящие в состав любого административного проступка, признаки гражданина как субъекта административной ответственности. Предусмотренные же соответствующими составами административных правонарушений дополнительные особые и специальные признаки этих физических лиц переводят их в категории особых (особенных) и специальных субъектов административной ответственности. Их несколько.

Иностранные граждане, лица без гражданства и иностранные юридические лица, совершившие административные правонарушения на территории Российской Федерации, на континентальном шельфе, в исключительной экономической зоне Российской Федерации, предусмотренные ч. 2 ст. 8.16, ст. 8.17-8.20, ч. 2 ст. 19.4 КоАП РФ, подлежат административной ответственности на общих основаниях. Вопрос же об административной ответственности иностранного гражданина, пользующегося иммунитетом от административной юрисдикции Российской Федерации в соответствии с ее федеральными законами и международными договорами и совершившего на территории Российской Федерации административное правонарушение, решается в соответствии с нормами международного права (ст. 2.6 КоАП РФ).

Несовершеннолетние от 16 до 18-летнего возраста привлекаются к административной ответственности с некоторыми особенностями в соответствии с ч. 2 ст. 2.3 КоАП РФ. С учетом конкретных обстоятельств дела и данных о лице, совершившем административное правонарушение в возрасте от 16 до 18 лет, комиссией по делам несовершеннолетних и защите их прав оно может быть освобождено от административной ответственности с применением к нему меры воздействия, предусмотренной федеральным законодательством о защите прав несовершеннолетних. При совершении же ими серьезных, прямо перечисленных в КоАП РФ относительно немногочисленных административных правонарушений (мелкое хулиганство, стрельба из огнестрельного оружия в населенных пунктах, злостное неповиновение законному распоряжению работника милиции и некоторые другие), они подлежат административной ответственности и на общих основаниях, но опять же с определенными изъятиями: во-первых, и по этим составам административных правонарушений дела могут (а по всем остальным — должны) передаваться на рассмотрение комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, которые могут применять меры воздействия, предусмотренные Положением об этих комиссиях; во-вторых, к ним не применяется административный арест в качестве меры административного наказания.

Административные наказания являются установленной государством мерой ответственности за уже совершенные административные правонарушения и применяются в целях предупреждения совершения новых правонарушений как самим правонарушителем, так и другими лицами (ст. 3.1 КоАП РФ). В статье 3.2 КоАП РФ дается исчерпывающий перечень конкретных видов административных наказаний, которые могут применяться к совершившим те или иные административные правонарушения физическим и юридическим лицам: 1) предупреждение; 2) административный штраф; 3) возмездное изъятие орудия совершения или предмета административного правонарушения; 4) конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения; 5) лишение специального права, предоставленного физическому лицу (права управления транспортными средствами, права охоты, права на эксплуатацию радиоэлектронных средств или высокочастотных устройств); 6) административный арест; 7) административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства; 8) дисквалификация; 9) административное приостановление деятельности. В отношении юридического лица могут применяться первые четыре вида административных наказаний.

Предупреждение, административный штраф, лишение специального права, предоставленного физическому лицу, административный арест и дисквалификация могут устанавливаться и применяться только в качестве основных административных наказаний, а остальные — в качестве как основного, так и дополнительного административного наказания. За одно административное правонарушение может быть назначено основное либо основное и дополнительное административное наказание.

Данная система административных наказаний включает в себя весьма различные по своему характеру, содержанию и правовым последствиям меры административного воздействия на правонарушителей, что позволяет при назначении конкретного наказания всесторонне учитывать как совершенный проступок, личность правонарушителя, так и любые другие юридически значимые условия и обстоятельства совершенного административного правонарушения.

Предупреждение как мера административного наказания в соответствии со ст. 3.4 КоАП РФ выносится в письменной форме и выражается в официальном порицании физического или юридического лица. Устно высказанное правонарушителю предупреждение является мерой воспитательного воздействия и своеобразной формой освобождения его от административной ответственности за содеянное.

Как наиболее мягкая мера административного наказания, предупреждение применяется за совершенные впервые относительно общественно менее вредные административные правонарушения.

Правопорядок, т.е. основанный на законе и праве порядок жизнедеятельности общества и государства, имеет в своей основе соблюдение всеми его субъектами норм и требований дисциплины и законности.

В понятие дисциплины входят два взаимосвязанных обязательных элемента: во-первых, наличие определенной системы правил, норм поведения людей; во-вторых, практическое соблюдение этих правил всеми обязанными субъектами, которым они адресованы. Отсутствие любого из этих признаков исключает само понятие порядка и дисциплины в данном социуме.

В зависимости от того, кто, для кого и где устанавливает эти правила, выделяют много разновидностей дисциплины по субъектному, отраслевому и функциональному признакам.

Складывающиеся исторически, на основе традиций, обычаев, конфессиональных верований и других социальных факторов, отражающих особенности национального, профессионального и т.д. менталитета социума, правила жизнедеятельности общества, отдельных его социальных слоев и групповых категорий, никем конкретно не устанавливаемые, определяются как разновидности гражданской дисциплины: общежитейская дисциплина общения субъектов данного социума, ритуальная дисциплина, конфессионально-религиозная дисциплина, неписаные кодексы сословной профессиональной гордости, офицерской чести и др.

Нормы и правила поведения, устанавливаемые для членов и участников многочисленных и разнообразных общественных объединений их руководящими органами, рассматриваются как разновидности общественной дисциплины: партийной, профсоюзной, дисциплины членов всевозможных профессиональных общественных организаций, творческих союзов, клубов по интересам, органов общественной самодеятельности и т.д.

В соответствии с ныне действующей Конституцией РФ охрана и защита ее основополагающих норм, устанавливающих основу упорядочения жизни государства как субъекта права, общества в целом и отдельных его субъектов (физических и юридических лиц), возложена на государство, его специализированные органы и их должностных лиц.

Правоохранительная деятельность государства направлена на охрану и защиту установленного правом порядка жизнедеятельности государства, общества в целом и отдельных его субъектов (индивидуальных и коллективных). Правоохранительная деятельность в целом является важнейшей сферой деятельности всего государства и функцией его специализированных органов и должностных лиц.

Объектами правоохранительной деятельности государства выступают многие разновидности жизнеустройства общества и государства на базе осмысленно установленного правопорядка: мировой и региональный порядок, государственный порядок, порядок управления, общественный порядок. Защита и охрана всех этих разновидностей правопорядка, гарантирование конституционных прав, свобод и законных интересов действующих там субъектов (физических и юридических лиц), обеспечение их безопасности являются специализированными функциями соответствующих государственных органов (а также некоторых негосударственных организаций) и должностных лиц различных ветвей власти и видов государственной деятельности. Эти органы получили обобщенное родовое название правоохранительных органов, а осуществляемые ими функции и полномочия именуются правоохранительной деятельностью.

Правоохранительная деятельность не является единым видом государственной деятельности, потому что, во-первых, субъектами правоохранительной деятельности государства выступают многие различные структуры государственного аппарата, относящиеся к различным ветвям власти и видам государственной деятельности; во-вторых, содержание различных, многочисленных и разнообразных видов и форм правоохранительной деятельности принципиально различно и является предметом регулирования разных отраслей права. С учетом организационной и правовой специфики конкретных видов и форм правоохранительной деятельности государства в ее системе можно выделить несколько групп субъектов, осуществляющих эту деятельность.

Большую группу правоохранительных органов составляют федеральные суды и суды субъектов РФ, правоохранительная деятельность которых в виде правосудия как формы реализации судебной власти осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Этот вид правоохранительной деятельности является предметом конституционного, гражданско-правового, уголовно-правового, но не административно-правового регулирования.

Требование соблюдения действующего законодательства (законность), а также всех установленных государством норм и правил деятельности обязанных субъектов (государственная дисциплина) является всеобщим принципом организации и функционирования всего государственного аппарата, органов всех ветвей власти и видов государственной деятельности. В обеспечении правопорядка в сфере государственного управления как основной формы реализации исполнительной власти имеются некоторые особенности: во-первых, громадное большинство подлежащих исполнению норм и правил деятельности в управленческой сфере сформулировано и закреплено не столько в законах, сколько в подзаконных правовых актах субъектов исполнительной власти (органов и должностных лиц), что ведет к практической необозримости административного законодательства и основанного на нем нормотворчества, недостаточной его кодификации и систематизации, а так же отсутствию систематического единообразного толкования административного законодательства и практики его применения; во-вторых, численность потенциальных субъектов административно-правовых отношений чрезмерно велика и крайне разнообразна по своему составу, а участники конкретных административно-правовых отношений (как управляющие, так и управляемые субъекты) в большинстве своем не юристы и не обязаны быть таковыми, что также создает проблемы в правильном понимании и применении норм и правил деятельности обязанных субъектов; в-третьих, и это главное в сфере реализации исполнительной власти, многие управленческие решения и действия могут совершаться по усмотрению (управление по усмотрению получило наименование дискретного управления), когда управляющие субъекты (органы и должностные лица) на вполне законных официальных основаниях руководствуются в своей деятельности не только требованиями законности, но и целесообразности своих решений и действий.

В основу практического решения вопроса о взаимосвязи и соотношении законности и целесообразности тех или иных решений и действий управляющих субъектов должны быть положены следующие, основанные на анализе действующего законодательства и практики его применения, положения науки административного права:

при наличии закона и иных основанных на нем четких правовых предписаний необходимо руководствоваться только этим правовым предписанием, исходя из презумпции, что в точном исполнении действующего закона заключена высшая целесообразность;

в рамках правовых предписаний можно и нужно выбирать наиболее целесообразный, оптимальный вариант поведения по своему усмотрению;

при отсутствии же правового предписания по тому или иному управленческому вопросу надо действовать по усмотрению исходя из целесообразности (технической, экономической, организационной, местной, национальной и т.д.).

Организационно-правовой способ обеспечения законности и государственной дисциплины в сфере управленческой деятельности (реализации исполнительной власти) — это специфическая организационно-правоохранительная деятельность соответствующих государственных органов или их структурных подразделений, направленная специально на обеспечение законности и государственной дисциплины субъектов управленческих административно-правовых отношений.

Законность и государственную дисциплину в управленческой сфере обеспечивают многие государственные органы. Часть из них находится в системе аппарата исполнительной власти (контрольные и надзорные органы исполнительной власти, осуществляющие ведомственный и надведомственный контроль), другая часть в систему аппарата исполнительной власти не входит и относится к другим ветвям власти и видам государственной деятельности (судебные, прокурорские органы, Счетная палата Федерального Собрания и др.). Таким образом, законность и государственную дисциплину в управленческой сфере обеспечивает как сам аппарат управления (органы исполнительной власти), так и специальные органы других ветвей власти и видов государственной деятельности.

По своему внутреннему содержанию каждый организационно-правовой способ обеспечения законности и государственной дисциплины в сфере реализации исполнительной власти представляет собой специфическую деятельность соответствующих государственных органов, направленную на систематическое наблюдение и постоянный присмотр за действиями всех субъектов и участников государственного управления с целью проверки соответствия их действий нормам и правилам установленного правопорядка, требованиям законности и государственной дисциплины в сфере административно-правового регулирования.

К настоящему времени сложилось три организационно-правовых способа обеспечения законности и государственной дисциплины субъектов организационных управленческих отношений в сфере административно-правового регулирования: государственный контроль, государственный надзор и государственная контрольно-надзорная деятельность.

Контроль как организационно-правовой способ обеспечения законности и государственной дисциплины и специфическая форма деятельности соответствующих государственных органов по систематическому наблюдению и присмотру за деятельностью субъектов управленческих административно-правовых отношений с целью проверки соответствия их решений и действий требованиям законности и государственной дисциплины включает в себя три обязательных элемента:

Государственный контроль как организационно-правовой способ обеспечения законности и дисциплины в сфере управленческой деятельности классифицируется по различным основаниям: по времени его осуществления различают предварительный, текущий и последующий контроль; по методам осуществления контрольных проверок выделяют контроль по документам, отчетам, по отдельным жалобам и запросам, а также непосредственный контроль в виде плановых и внеплановых сплошных или целевых (по определенным вопросам) контрольных проверок. При этом понятие «вид контроля» следует отличать от понятия «форма контроля». Наиболее распространенные формы контроля, присущие всем или, по крайней мере, многим его видам: рассмотрение отчетов по результатам деятельности подконтрольных объектов за определенный период или по определенному вопросу; целевые контрольные проверки по отдельным жалобам, сообщениям средств массовой информации, обращениям различных судебно-следственных и иных правоохранительных органов; ревизии финансово-хозяйственной деятельности; всестороннее целевое инспектирование деятельности подконтрольных организаций по всем видам и направлениям их деятельности за определенный период.

Виды государственного контроля можно классифицировать в зависимости от органов, его осуществляющих.

Внутриведомственный контроль проводится исключительно силами и средствами аппарата государственного управления, вышестоящими органами исполнительной власти своей системы. Масштабы этого вида контроля ограничены исключительно соответствующей отраслью или сферой государственного управления. Внутриведомственный контроль — одна из важнейших функций руководства вышестоящих органов исполнительной власти нижестоящими подчиненными организациями своей системы, зачастую он имеет форму проверки исполнения актов и директив своего ведомственного руководства.

Наряду с внутриведомственным контролем и независимо от него действует несколько видов надведомственного государственного контроля, осуществляемого органами представительной, исполнительной и судебной государственной власти.

Государственный контроль органов представительной (законодательной) власти на федеральном уровне осуществляется депутатами Федерального Собрания и формируемыми им органами, прежде всего Счетной палатой РФ и Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации.

Надзорная деятельность государства включает в себя несколько конкретных видов государственного надзора: во-первых, функциональные виды отраслевого государственного надзора; во-вторых, некоторые разновидности всеобщего межотраслевого государственного надзора.

К функциональным видам отраслевого государственного надзора относятся, например, банковский надзор Банка России, который непосредственно или через создаваемый при нем по решению Совета директоров специальный орган банковского надзора осуществляет постоянный надзор за соблюдением кредитными организациями банковского законодательства, нормативных актов Банка России, в частности, установленных ими обязательных нормативов; государственный страховой надзор за обеспечением эффективного развития страховых услуг, а также защиты прав и интересов страховщиков и государства; государственный санитарно-эпидемиологический надзор за соответствием государственным санитарно-эпидемиологическим правилам, нормам и гигиеническим нормативам; государственный ветеринарный надзор за соответствием ветеринарным правилам, нормам и правилам ветеринарно-санитарной экспертизы и многие другие.

К разновидностям всеобщего межотраслевого государственного надзора относятся прокурорский надзор за исполнением законов и многие виды административного надзора, осуществляемого различными структурами МВД РФ, милицией и некоторыми другими правоохранительными органами.

Прокурорский надзор за исполнением законов осуществляется на основании Закона РФ «О прокуратуре Российской Федерации» (в редакции от 24 июля 2007 г.), в соответствии с которым Прокуратура РФ представляет собой единую федеральную централизованную систему органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за исполнением действующих на ее территории законов.

Систему органов прокуратуры составляют Генеральная прокуратура РФ, прокуратуры субъектов РФ, приравненные к ним военные и другие специализированные прокуратуры, прокуратуры городов и районов, другие территориальные, военные и иные специализированные прокуратуры, на которые возложен прокурорский надзор за исполнением законов, который принято именовать общим надзором прокуратуры. Предметом общего надзора прокуратуры является исполнение законов федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также соответствие законам издаваемых ими правовых актов; соблюдение всеми перечисленными субъектами, а также органами управления и руководителями всех коммерческих и некоммерческих организаций прав и свобод человека и гражданина.

Тесная взаимосвязь между различными видами контроля и надзора в организационном плане используется государством двояким образом: во-первых, в форме целевого объединения различных видов контроля и надзора для комплексного обеспечения правопорядка в той или иной области государственного регулирования общественных отношений. Во-вторых, в форме закрепления в компетенции некоторых контрольно-надзорных органов интеграции в их исполнительной государственной деятельности элементов контроля и надзора, что было показано выше на примере ГИБДД МВД РФ.

В настоящее время несколько десятков государственных — контрольно-надзорных органов, федеральных служб — осуществляют функции по контролю и надзору в установленных сферах деятельности. На основании Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» их можно разделить на три группы:

1. Федеральные службы и агентства — с системой подчиненных им территориальных органов, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ.

2. Федеральные службы, находящиеся в непосредственном ведении Правительства РФ.

3. Федеральные службы и агентства, находящиеся в системе и непосредственном ведении соответствующих федеральных министерств, но с функциями и полномочиями контрольно-надзорного характера, выходящими за пределы аппарата и даже системы соответствующего министерства.

Экономическая деятельность — это любая деятельность физических и юридических лиц с целью получения хозяйственно-экономической выгоды от ее осуществления. Все составляющие систему экономики организации являются субъектами осуществления различных видов экономической деятельности, которая выступает родовым отличительным признаком и объективным основанием отнесения их к соответствующему сектору области экономики.

В структурном плане в современной российской рыночной экономике существуют три тесно взаимосвязанных, порождающих и продолжающих друг друга сектора: 1) товарный производственный рынок (его нередко именуют сектором реальной экономики), 2) финансовый рынок и 3) рынок ценных бумаг. Каждый из секторов экономики включает в себя немалое количество различного рода субъектов предпринимательской деятельности — физических и юридических лиц, специализирующихся в своей работе по соответствующим отраслям и сферам экономической деятельности. При этом правовой статус субъектов разных секторов рынка существенно различен и регулируется специальными и специфичными для каждого сектора рыночной экономики законами и иными нормативно-правовыми актами.

Сектор товарного рынка представлен предпринимателями, предприятиями и их объединениями различной производственно-хозяйственной отраслевой специализации. Деятельность его субъектов специализируется по отраслям производственно-хозяйственной экономической деятельности (промышленная, строительная, сельскохозяйственная, хозяйственно-обслуживающая деятельность).

Важнейшей и наиболее распространенной формой экономической деятельности является производственно-хозяйственная деятельность предприятий различных форм собственности и предпринимательская деятельность (предпринимательство) физических лиц, представляющая собой инициативную самостоятельную деятельность граждан и их объединений (например, производственных кооперативов), направленную на получение прибыли. Предприятием является самостоятельный хозяйствующий субъект, созданный для производства продукции, выполнения работ и оказания услуг в целях удовлетворения общественных потребностей и получения прибыли.

Поскольку хозяйственно-экономические операции осуществляются не только в процессе производства и по его результатам, но и на стадиях образования и распределения доходов, постольку, кроме производственно-хозяйственной деятельности предприятий и объединений, к экономической деятельности относятся и многие другие ее разновидности, например, маркетинговая, инновационная (внедренческая) и некоторые другие.

Государственное регулирование в области экономики представляет собой государственное управление в широком социально-политическом смысле как любое государственно-властное воздействие, направленное на упорядочение всей системы общественных экономических отношений жизнедеятельности гражданского государственно-организованного общества.

Субъектами государственного регулирования области экономики являются государственные органы всех ветвей государственной власти (законодательной, исполнительной и судебной), действующие в установленном законом порядке и формах присущим им методом регулирующего воздействия.

Государственное правовое регулирование различных секторов рыночной экономики, многочисленных отраслей и сфер экономической деятельности, осуществляемое в федеральных и субъектов Федерации законах, указах Президента РФ, постановлениях Правительства РФ и актах высших органов государственной власти субъектов РФ, нередко бывает комплексным, объединяющим нормы различных отраслей права (гражданского, административного, финансового и других). На основе этой общности конкретного объекта государственного экономико-правового регулирования формируются и выделяются целые отрасли законодательства (не путать с системными отраслями права, имеющими свой собственный предмет и метод правового регулирования!): предпринимательское право, корпоративное право, кооперативное право, таможенное право, банковское право, экологическое право и другие.

Важнейшей по своему объему и значимости составной частью всей системы государственного регулирования является административно-правовое регулирование, предметом которого является организация любых разновидностей экономической предпринимательской деятельности.

Административно-правовое регулирование в области экономики представляет собой государственное управление в более узком, организационно-правовом смысле как деятельность органов управления и их должностных лиц по реализации в области экономики функций и полномочий государственной исполнительной власти, целью и сутью которой является организация исполнения законов и других общих норм и предписаний полномочных государственных органов.

Начало реформирования отношений собственности в постсоветский период было положено Законом РСФСР от 24 декабря 1990 г. «О собственности в РСФСР», который устанавливал многообразие форм собственности в российской экономике и впервые закрепил право частной собственности физических и юридических лиц на орудия и средства производства и объединяющие их имущественные комплексы. Затем постановлением Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. было проведено разграничение государственной собственности на федеральную, субъектов Федерации и муниципальную собственность. С принятием этих основополагающих актов были созданы необходимые правовые условия и предпосылки для кардинальных социально-экономических реформирований отношений собственности в России посредством приватизации государственной и муниципальной собственности и преобразования государственных предприятий в акционерные общества. Отправным моментом в этом процессе следует считать принятие Закона РСФСР от 3 июля 1991 г. «О приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации», который устанавливал организационно-правовые основы преобразования отношений собственности на средства производства в Российской Федерации путем приватизации государственных и муниципальных предприятий в целях создания эффективной, социально ориентированной экономики.

В ст. 1 ныне действующего Федерального закона от 21 декабря 2001 г. «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации» (в редакции от 24 июля 2007 г.) под приватизацией государственного и муниципального имущества понимается возмездное отчуждение находящегося в собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации или муниципальных образований имущества (объектов приватизации) в собственность физических и юридических лиц. Действующее законодательство выделяет два этапа приватизации в России: 1) этап чековой и льготной для трудовых коллективов приватизации до июля 1994 г. и 2) продолжающийся и поныне этап денежной приватизации.

Одновременно с приватизацией начался и в тесной взаимосвязи с ней проходил процесс коммерциализации государственных предприятий и их акционирования. Начало массовому акционированию государственных предприятий было положено Указом Президента РФ от 1 июля 1992 г. № 721 «Об организационных мерах по преобразованию государственных предприятий, добровольных объединений государственных предприятий в акционерные общества». Обязательному преобразованию в акционерные общества открытого типа подлежали все находящиеся в федеральной и субъектов Федерации собственности предприятия и их объединения со средней численностью работающих более 1000 человек или с балансовой стоимостью основных фондов на 1 января 1992 г. более 50 млн рублей, независимо от их вхождения в состав трестов, ассоциаций, концернов, союзов, межотраслевых, региональных и иных объединений предприятий. Акционерное общество с момента его регистрации выходит из структуры управления соответствующих министерств, ведомств и органов отраслевого управления местной администрации.

Основные цели, задачи и принципы государственной политики Российской Федерации в сфере управления государственным сектором экономики, под которым понимается совокупность экономических отношений, связанных с использованием государственного имущества, закрепленного за государственными унитарными предприятиями и учреждениями, государственной казны Российской Федерации, а также имущественных прав Российской Федерации, вытекающих из ее участия в коммерческих организациях, определены в одобренной постановлением Правительства РФ от 9 сентября 1999 г. № 1024 Концепции управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации. Управляя имуществом, находящимся в собственности Российской Федерации, государство осуществляет методическое и правовое обеспечение процессов приватизации, управления и распоряжения федеральным имуществом; создание и обеспечение функционирования системы учета федерального имущества и контроля за его использованием; наделяет унитарные предприятия имуществом, относящимся к федеральной собственности; согласовывает вопросы распоряжения и осуществляет контроль за эффективностью использования недвижимого имущества унитарных предприятий; ведет его реестр; решает вопросы реорганизации унитарных предприятий. В настоящее время организация и деятельность государственных и муниципальных унитарных предприятий регулируется Федеральным законом от 14 ноября 2002 г. № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях».

Значительное место в системе управления государственным имуществом принадлежит управлению акциями, долями Российской Федерации в уставных капиталах хозяйственных товариществ и обществ. Деятельность по управлению акциями, находящимися в федеральной собственности, а также по осуществлению прав участника в хозяйственных товариществах и обществах регулируется многими органами.

Президент РФ по представлению Правительства РФ дает разрешение на передачу в залог, в доверительное управление, в уставные капиталы хозяйственных обществ и иное распоряжение (за исключением продажи) акций, находящихся в федеральной собственности.

Правительство РФ принимает решения о продаже акций, о закреплении акций открытых акционерных обществ, созданных в процессе приватизации, в федеральной собственности, об использовании в отношении указанных обществ специального права («золотой акции»), определяет порядок назначения (избрания) представителей Российской Федерации в органы управления и ревизионные комиссии открытых акционерных обществ, акции которых находятся в федеральной собственности или в отношении которых используется специальное право («золотая акция»).

В системе Министерства экономического развития и торговли РФ действуют Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом, а также Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости.

Важным условием и необходимой предпосылкой становления и прогрессивного развития эффективной системы рыночной экономики является всемерное развитие конкуренции при одновременной решительной борьбе с различными проявлениями рыночного монополизма и недобросовестной конкуренции. Закон РФ «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» (с изм. от 9 октября 2002 г.) определяет организационные и правовые основы предупреждения, ограничения и пресечения монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции и направлен на обеспечение условий для создания и эффективного функционирования товарных рынков. Особенности отношений по антимонопольному регулированию предпринимательской деятельности хозяйствующих субъектов на финансовых рынках регулируются иным Федеральным законом от 23 июня 1999 г. № 117-ФЗ «О защите конкуренции на рынке финансовых услуг», определяющим организационные и правовые основы предупреждения, ограничения и пресечения недобросовестной конкуренции и условия для создания и эффективного функционирования рынка финансовых услуг.

Органом антимонопольного государственного регулирования на товарных рынках выступает федеральная антимонопольная служба и частично федеральная служба по финансовым рынкам, которые находятся в непосредственном ведении Правительства РФ.

Банковское регулирование осуществляется согласно Федеральному закону от 2 декабря 1990 г. № 395-1 «О банках и банковской деятельности» (в редакции от 8 апреля 2008 г.). Банковская система Российской Федерации включает в себя Центральный банк РФ (Банк России), кредитные организации, а также филиалы и представительства иностранных банков.

На основании Федерального закона от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» (в редакции от 8 апреля 2008 г.) он участвует в разработке экономической политики Правительства РФ и реализации денежно-кредитной политики, является органом банковского регулирования и надзора за деятельностью кредитных организаций, осуществляющим постоянный надзор за соблюдением кредитными организациями банковского законодательства и установленных им обязательных нормативов. Банк России образует единую централизованную систему с вертикальной структурой управления. В его систему входят центральный аппарат, территориальные учреждения, расчетно-кассовые центры и другие предприятия, учреждения и организации.

Большая роль в межотраслевом государственном регулировании движения финансовых потоков, кроме организаций банковской системы, принадлежит также вертикально централизованной системе налоговых органов, возглавляемой находящейся в системе Министерства финансов РФ федеральной налоговой службой, являющейся федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим контроль за соблюдением законодательства о налогах и сборах, правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты налогов и других обязательных платежей налогоплательщиками, участвующим в выработке налоговой политики и осуществляющим ее с целью обеспечения своевременного поступления в бюджеты всех уровней и государственные внебюджетные фонды в полном объеме налогов, сборов и других обязательных платежей.

Природа и ее ресурсы являются объектом воздействия и предметного использования в многочисленных и разнообразных производственно-хозяйственных процессах предпринимательской деятельности, и это крайне актуализирует проблему государственного экологического регулирования в области экономики.

Среди довольно большого массива природоохранного законодательства особая роль принадлежит основополагающему Закону РФ от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (в редакции от 14 июля 2008 г.), который в комплексе с мерами организационного, правового, экономического и воспитательного воздействия призван способствовать формированию и укреплению экологического правопорядка и обеспечению экологической безопасности территории России. В этом Законе закрепляются общие для всех объектов природы задачи и основные принципы охраны окружающей природной среды, а также компетенция специально уполномоченных на то федеральных и субъектов Федерации государственных органов и органов местного самоуправления в области охраны окружающей природной среды. Специфическим же проблемам и вопросам конкретных объектов природы посвящены другие законы: Земельный кодекс РФ, Водный кодекс РФ, Лесной кодекс РФ, федеральные законы «Об охране атмосферного воздуха», «Об особо охраняемых природных территориях» и другие.

К основным организационно-правовым средствам государственного экологического регулирования относятся: нормирование качества окружающей природной среды, установление определенных экологических требований по обращению с отходами производства и потребления, государственная экологическая экспертиза, экологические требования к осуществлению различных видов производственно-хозяйственной деятельности, объявление и установление режима зон чрезвычайных экологических ситуаций, особо охраняемых природных территорий и объектов; четкое установление общих и специальных обязанностей для всех категорий природопользователей принимать надлежащие, обеспечивающие охрану окружающей среды и сбережение природных ресурсов меры по обращению с отходами; соблюдение действующих экологических, санитарно-эпидемиологических и технологических норм и правил охраны природы, а также осуществление государственного экологического контроля и привлечение к ответственности за экологические правонарушения.

Различные стороны и моменты экологического административно-правового регулирования являются элементами компетенции многих государственных и муниципальных органов исполнительной власти, но основная роль принадлежит Министерству природных ресурсов Российской Федерации, которое является федеральным органом исполнительной власти, проводящим государственную политику и осуществляющим управление в сфере изучения, использования, воспроизводства, охраны природных ресурсов и окружающей природной среды, обеспечения экологической безопасности, а также координирующим в установленных законодательством случаях деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти.

В системе Министерства природных ресурсов РФ действуют федеральная служба по надзору в сфере экологии и природопользования, а также три федеральных агентства: водных ресурсов; лесного хозяйства; по недропользованию.

Промышленность как крупная комплексная отрасль товарного сектора рыночной экономики включает в себя множество отраслей (угольная, нефтяная, машиностроительная, пищевая промышленность и т.д.), которые, в свою очередь, в экономическом и организационном плане объединяются в промышленные комплексы, например, электроэнергетический, машиностроительный, военно-промышленный и другие. Так, в рамках единого промышленного комплекса авиационная промышленность, ракетно-космическая промышленность, радио- и электронная промышленность, судостроительная промышленность составляют в своей совокупности военно-промышленный комплекс как определенное единство, в отношении которого могут приниматься управленческие решения на высшем уровне.

Первичным звеном промышленности как единого хозяйственно-экономического комплекса и всех структурных элементов его системы выступают хозяйствующие субъекты, занятые производством промышленной продукции и выступающие на товарном рынке субъектами предпринимательской деятельности, направленной на получение прибыли. Ими выступают различные по своим организационно-правовым формам коммерческие организации: предприятия, фирмы, субъекты малого предпринимательства, производственные кооперативы, акционерные общества, концерны, ассоциации и другие отраслевые, межотраслевые, территориальные их объединения. По формам собственности предприятия могут быть государственными, муниципальными, кооперативными, частными и смешанными. Большинство предприятий негосударственных форм собственности являются акционерными обществами или обществами с ограниченной ответственностью.

Важным структурным элементом промышленного комплекса являются крупнейшие комплексные отраслевые объединения типа Российского акционерного общества энергетики и электрификации — РАО «ЕЭС России», Российского акционерного общества «Газпром», учредителем которых выступает Правительство РФ. Они действуют как единые промышленно-финансовые комплексы. Это естественные монополии, имеющие своеобразный правовой статус (Федеральный закон от 17 августа 1995 г. № 147-ФЗ «О естественных монополиях» (в редакции от 8 ноября 2007 г.)). Государством ведется специальный Реестр субъектов естественных монополий, в который включаются организации (юридические лица), осуществляющие деятельность по передаче электрической и тепловой энергии, транспортировке газа по трубопроводам, транспортировке нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопроводам.

Правительство Российской Федерации как высший исполнительный орган государственной власти в соответствии с Конституцией РФ и Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации» вырабатывает и реализует государственную социально-экономическую политику в организации функционирования всех отраслей промышленного комплекса, направляя, координируя, обеспечивая и контролируя работу всех центральных органов исполнительной власти отраслевой и функциональной компетенции министерств, государственных комитетов и других федеральных ведомств, ведающих соответствующими отраслями и сферами деятельности промышленного комплекса; осуществляет управление федеральной собственностью; проводит всю системно-структурную организацию центрального федерального аппарата государственных органов исполнительной власти, направляя и контролируя их деятельность; устанавливает правовой статус государственных органов исполнительной власти, утверждая Положения о соответствующих федеральных министерствах, ведомствах и их территориальных органах; разрабатывает федеральные программы развития промышленности в отраслевом и региональном масштабе, принимая затем все необходимые для их реализации меры.

Министерство промышленности и энергетики РФ (Положение о нем см.: СЗ РФ. 2004. № 25. Ст. 2566) как орган отраслевого государственного регулирования имеет в своей системе три федеральные службы: по атомному надзору; по технологическому надзору; по техническому регулированию и метрологии, а также пять федеральных агентств (по атомной энергии; по энергетике; по промышленности; космическое агентство; по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству).

Строительные предприятия, фирмы весьма многочисленны и разнообразны по своим наименованиям (строительные управления, строительно-монтажные управления, строительные отряды, например, мостоотряды, передвижные механизированные колонны и т.д.), по видам собственности (государственные и муниципальные строительные организации, кооперативные и частные строительные фирмы) и по своим организационно-правовым формам (открытые и закрытые акционерные общества, общества с ограниченной ответственностью, государственные и муниципальные унитарные строительные предприятия) и иные по наименованию строительные организации, правовой статус которых определяется рассмотренными выше законами об акционерных обществах, обществах с ограниченной ответственностью, производственных кооперативах и других организационно-правовых формах коммерческих организаций.

В системе строительного комплекса как крупной комплексной отрасли экономики действует большое количество проектно-строительных и проектно-технологических организаций, специализирующихся обычно на проектировании строительства определенных объектов — промышленных, сельских, водохозяйственных, транспортных, жилищных и т.д.

Проектирование — процесс создания комплекта технической документации, по которой будет осуществляться строительство конкретного здания или сооружения. Проектированием занимается множество проектных институтов и других проектно-строительных организаций, которые на договорных началах разрабатывают для конкретных заказчиков проекты строительства, а соответствующие органы государственной или муниципальной власти их утверждают, как правило, после проведения государственной экспертизы предпроектной и проектной документации.

Правительство РФ осуществляет управление социально-экономическими процессами в строительстве путем создания рыночных условий для свободного предпринимательства в строительном комплексе на основе рационального сочетания всех форм собственности, создания и реализации правового механизма рыночной экономики; объединяет и направляет работу центральных органов исполнительной власти, действующих в строительном комплексе, устанавливает их организационно-правовой статус, утверждая положения о них. К полномочиям Правительства РФ в области градостроительной деятельности относятся установление основ федеральной политики в этой области, установление порядка ведения государственного градостроительного кадастра и мониторинга объектов градостроительной деятельности; установление порядка лицензирования разработки градостроительной и проектной документации, установление порядка выдачи разрешений на строительство объектов недвижимости федерального значения, а также объектов недвижимости на территориях объектов особого регулирования федерального значения и ряд других, перечисленных в ст. 21 Градостроительного кодекса РФ. Аналогичные функции и полномочия в управлении строительством в субъектах Российской Федерации осуществляют в территориальных пределах этого субъекта высшие органы исполнительной власти этого субъекта (губернатор, администрация, правительство).

В ведении муниципальных образований в области градостроительства находятся: принятие и изменение правил застройки, утверждение и реализация градостроительной документации; организация ведения государственного градостроительного кадастра и мониторинга объектов градостроительной деятельности в случае наделения органов местного самоуправления соответствующими полномочиями; осуществление контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации о градостроительстве и некоторые другие вопросы (ст. 23 Градостроительного кодекса РФ).

Агропромышленный комплекс (АПК) страны включает в себя много отраслей сельскохозяйственного и органически связанного с ним промышленного и иного производства: основные отрасли сельскохозяйственного производства (земледелие, растениеводство и животноводство) и специальные отрасли сельского хозяйства (лесное хозяйство, охотничье дело, рыбное хозяйство, мелиорация и водное хозяйство, заготовки, хранение и промышленную переработку сельскохозяйственной продукции).

Проводимые в России экономические реформы, направленные на создание многоукладной рыночной экономики и конкурентной среды, формирование класса новых собственников изменили саму суть управляющего организующего государственного воздействия на функционирование и развитие сельского хозяйства, а также правовой статус хозяйствующих в той отрасли субъектов.

Государственное управление сельским хозяйством заменено теперь государственным регулированием агропромышленного производства посредством экономического воздействия государства на производство, переработку и реализацию сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, включая рыбу и морепродукты, а также производственно-техническое обслуживание и материально-техническое обеспечение агропромышленного производства. Государственное регулирование агропромышленного производства осуществляется по следующим основным направлениям: формирование и функционирование рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия; финансирование, кредитование, страхование, льготное налогообложение; защита интересов отечественных товаропроизводителей при осуществлении внешнеэкономической деятельности; развитие науки и осуществление научной деятельности в сфере агропромышленного производства; развитие социальной сферы села; иные направления, определенные законодательством Российской Федерации (см. ст. 1, 2 Федерального закона от 14 июля 1997 г. № 100-ФЗ «О государственном регулировании агропромышленного производства»).

Правительство РФ осуществляет общую координацию работы и контроль за деятельностью всех федеральных органов исполнительной власти (министерств и ведомств), действующих в системе АПК или имеющих к ней какое-либо функциональное отношение. К числу важнейших направлений правительственного регулирования организации и деятельности АПК можно отнести разработку федеральных целевых программ стабилизации и развития агропромышленного производства в стране, разработку и реализацию государственной закупочной, налоговой, ценовой, кредитной, страховой, внешнеэкономической политики в отношении агропромышленного комплекса; назначает представителей государства в открытых акционерных обществах агропромышленного комплекса, определяя основы их компетенции; заключает ежегодные соглашения с Аграрным союзом России; определяет виды и порядок ежегодного предоставления различных мер государственной поддержки агропромышленному комплексу.

Министерство сельского хозяйства Российской Федерации (Минсельхоз России) является федеральным органом исполнительной власти, проводящим государственную политику и осуществляющим управление в сфере агропромышленного комплекса и продовольственного обеспечения страны, а также координирующим деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти в случаях, установленных федеральными законами, указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ. Оно осуществляет свою деятельность во взаимодействии с другими федеральными и субъектов Российской Федерации органами исполнительной власти, органами местного самоуправления и общественными организациями.

Общая социально-правовая характеристика состава и структуры хозяйственно-обслуживающего комплекса.

В хозяйственно-обслуживающий комплекс входит группа организационно самостоятельных отраслей экономики, объединяемых общностью, осуществляемой предприятиями этих отраслей, хозяйственно-обслуживающей деятельности, являющейся специфической разновидностью производственно-хозяйственной деятельности. Деятельность всех отраслей хозяйственно-обслуживающего комплекса связана с оказанием хозяйственных услуг (транспортных, торговых, информационных, связи и других), представляющих собой полезное действие той или иной потребительной стоимости, не обладающей физической формой товара, но имеющей финансовый эквивалент своей рыночной стоимости.

В систему хозяйственно-обслуживающего комплекса входят следующие отрасли экономики: транспорт (всех видов), связь (почтовая, телеграфная, телефонная и т.д.), внутренняя торговля и бытовое обслуживание, жилищно-коммунальное хозяйство. В обслуживающих отраслях производственный цикл не замыкается в системе организаций данной отрасли, выходит за ее пределы и продолжается дальше в виде взаимодействия организаций данной обслуживающей отрасли с клиентурой. Весь смысл деятельности обслуживающих отраслей состоит именно в надлежащей четкой организации обслуживания физических и юридических лиц (клиентуры) за пределами данной обслуживающей отрасли. Это обусловливает существование двух групп организационных отношений: 1) отношений внутриотраслевого масштаба и характера между организациями данной отрасли и 2) отношений, выходящих за пределы собственно отрасли, складывающихся между предприятиями обслуживающих отраслей и клиентурой.

Для организации отношений внутриотраслевого масштаба и характера осуществляются внутриорганизационные функции внутрикорпоративного управления. Они направлены на создание системы предприятий и организаций соответствующей обслуживающей отрасли и органов внутриотраслевого управления и на обеспечение четкой и бесперебойной работы всей системы отрасли (организация прогнозирования развития отрасли, финансирования и материально-технического оснащения, научно-техническое нормирование, работа с кадрами и т.д.). Для организации же второй группы отношений управленческие функции межотраслевого масштаба и характера направлены на регулирование отношений предприятий и организаций соответствующей обслуживающей отрасли с клиентурой: установление правил обслуживания (правила перевозок, торговли, правила предоставления услуг бытового характера, правила пользования жилым помещением и другие), установление правил и режима работы предприятий и организаций обслуживающих отраслей, установление правил пользования предоставляемыми услугами (правила пользования телефоном, правила поведения пассажиров в поезде, самолете и т.д.). Осуществление этих функций представляет собой организационные, управленческие акты, которые предшествуют гражданско-правовым отношениям, в которые вступают предприятия обслуживающих отраслей с клиентурой.

Важнейшим элементом государственной организации любых видов хозяйственного обслуживания физических и юридических лиц является защита их интересов как потребителей. Резолюция Генеральной ассамблеи ООН от 9 апреля 1985 г. «Руководящие принципы для защиты интересов потребителей» закрепила восемь основополагающих прав потребителей: 1) право на выбор; 2) право на возмещение вреда; 3) право быть выслушанным; 4) право на информацию; 5) право на потребительское образование; 6) право на удовлетворение базовых потребностей; 7) право на качество; 8) право на безопасность.

Под образованием понимается целенаправленный процесс воспитания и обучения в интересах человека, общества, государства, сопровождающийся констатацией достижения гражданином (обучающимся) установленных государством образовательных уровней (образовательных цензов). Под получением гражданином (обучающимся) образования понимается достижение и подтверждение им определенного образовательного ценза, которое удостоверяется соответствующим документом.

Содержание образования является одним из факторов экономического и социального прогресса общества и должно быть ориентировано на: обеспечение самоопределения личности, создание условий для ее самореализации; развитие общества; укрепление, совершенствование правового государства. Своим содержанием образование должно обеспечивать: адекватный мировому уровень общей и профессиональной культуры общества; формирование у обучающегося адекватной современному уровню знаний и уровню образовательной программы (ступени обучения) картины мира; интеграцию личности в национальную и мировую культуру; формирование человека и гражданина, интегрированного в современное ему общество и нацеленного на совершенствование этого общества; воспроизводство и развитие кадрового потенциала общества.

В понятие системы образования входит совокупность взаимосвязанных и взаимодействующих ее элементов, включающая: преемственные образовательные программы и государственные образовательные стандарты различного уровня и направленности; сеть реализующих их образовательных учреждений независимо от их организационно-правовых форм, типов и видов; органы управления образованием и подведомственные им учреждения и организации.

Образовательные программы определяют содержание образования определенного уровня и направленности и подразделяются на общеобразовательные (основные и дополнительные) и профессиональные (основные и дополнительные).

К общеобразовательным программам, которые направлены на решение задач формирования общей культуры личности, адаптации личности к жизни в обществе, на создание основы для осознанного выбора и освоения профессиональных образовательных программ, относятся программы: 1) дошкольного образования; 2) начального общего образования; 3) основного общего образования; 4) среднего (полного) общего образования.

К профессиональным образовательным программам, которые направлены на решение задач последовательного повышения профессионального и общеобразовательного уровней и подготовку специалистов соответствующей квалификации, относятся программы: 1) начального профессионального образования; 2) среднего профессионального образования; 3) высшего профессионального образования; 4) послевузовского профессионального образования.

Обязательный минимум содержания каждой основной общеобразовательной программы, как и основной профессиональной образовательной программы (по конкретной профессии, специальности), устанавливается соответствующим государственным образовательным стандартом, а нормативные сроки освоения основных образовательных программ в государственных и муниципальных образовательных учреждениях определяются законом и (или) типовыми положениями об образовательных учреждениях соответствующих типов и видов или соответствующим государственным образовательным стандартом.

Наряду с образовательными программами в системе образования в России устанавливаются государственные образовательные стандарты, включающие федеральный, а также национальный и (или) региональный компоненты.

Образовательным является учреждение, осуществляющее образовательный процесс, то есть реализующее одну или несколько образовательных программ и (или) обеспечивающее содержание и воспитание обучающихся, воспитанников. Образовательные учреждения различаются по своим организационно-правовым формам (государственные, муниципальные, негосударственные — частные, образовательные учреждения общественных и религиозных организаций), а также своей типовой принадлежностью и видовыми особенностями.

По действующему законодательству к образовательным относятся учреждения следующих типов: 1) дошкольные; 2) общеобразовательные (начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования); 3) учреждения начального профессионального, среднего профессионального, высшего профессионального и послевузовского профессионального образования; 4) учреждения дополнительного образования взрослых; 5) специальные (коррекционные) для обучающихся, воспитанников с отклонениями в развитии; 6) учреждения дополнительного образования; 7) учреждения для детей сирот и детей, оставшихся без попечения родителей (законных представителей); 8) учреждения дополнительного образования детей; 9) другие учреждения, осуществляющие учебный процесс. В рамках каждого из этих типов различается несколько его разновидностей (видов) образовательных учреждений.

В настоящее время на основе постановления Правительства РФ от 23 марта 2001 г. № 224 «О проведении эксперимента по совершенствованию структуры и содержания общего образования» (СЗ РФ. 2001. № 14. Ст. 1360) осуществляется поэтапно эксперимент по установлению новых нормативных сроков освоения общеобразовательных программ по ступеням общего образования: 1-я ступень (начальное общее образование) — 4 года; 2-я ступень (основное общее образование) — 5-6 лет; 3-я ступень (среднее (полное) общее образование) — 2 года.

Отражающие образовательный уровень цензовые типовые ступени профессионального образования также представлены различными видами образовательных учреждений профессионального профиля. Но при этом необходимо заметить, что профессиональную подготовку не следует отождествлять с профессиональным образованием соответствующего уровня.

Профессиональная подготовка имеет целью ускоренное приобретение обучающимся навыков, необходимых для выполнения определенной работы или группы работ. Она может быть получена в различных образовательных учреждениях: межшкольных учебных комбинатах, учебно-производственных мастерских, учебных участках (цехах) и т.д. Но профессиональная подготовка не сопровождается повышением образовательного уровня обучающегося.

К высшим учебным заведениям относятся все имеющие статус юридического лица образовательные учреждения, реализующие образовательные программы высшего профессионального образования. Высшие учебные заведения могут иметь филиалы, факультеты, кафедры, подготовительные отделения, научно-исследовательские лаборатории, аспирантуру, докторантуру, учебные подразделения дополнительного профессионального образования и другие структурные подразделения, создание которых (кроме филиалов) осуществляется самим учебным заведением с последующим уведомлением учредителя и внесением в установленном порядке изменений в устав высшего учебного заведения. Филиалы же создаются учредителем по согласованию с федеральным государственным органом управления образованием. Структурными подразделениями университетов и академий могут быть также институты и колледжи, реализующие неполные и (или) полные образовательные программы высшего профессионального образования.

Главными задачами (основной деятельностью) высшего учебного заведения как центра образования, науки и культуры являются: удовлетворение потребностей личности в интеллектуальном, культурном и нравственном развитии, приобретении высшего образования и квалификации в избранной области профессиональной деятельности; удовлетворение потребностей общества в квалифицированных специалистах с высшим образованием и научно-педагогических кадров высшей квалификации; организация и проведение фундаментальных, поисковых и прикладных научных исследований и иных научно-технических, опытно-конструкторских работ, в том числе по проблемам образования; переподготовка и повышение квалификации преподавателей и специалистов; накопление, сохранение и приумножение нравственных, культурных и научных ценностей общества; распространение знаний среди населения, повышение его общеобразовательного и культурного уровня. Воспитательные задачи реализуются в совместной учебной, научной, творческой, производственной и общественной деятельности обучающихся и преподавателей. А осуществляемые в обязательном порядке научные исследования являются непременной составной частью подготовки специалистов.

В учебной и научной деятельности высшего учебного заведения могут быть реализованы различные по срокам и уровню подготовки специалистов профессиональные образовательные программы высшего профессионального образования, послевузовского профессионального образования, программы дополнительного профессионального образования и переподготовки специалистов. Направления (специальности) подготовки и переподготовки специалистов определяются свидетельством о государственной аккредитации, что отражается в уставе вуза.

Высшее учебное заведение путем целенаправленной организации учебного процесса, выбора форм, методов и средств обучения создает необходимые условия обучающимся для освоения профессиональных образовательных программ. С этой целью высшее учебное заведение разрабатывает и утверждает учебные планы, в том числе для индивидуального обучения лиц с учетом уровня их предшествующей подготовки и способностей.

В высших учебных заведениях устанавливаются следующие виды учебных занятий: лекции, консультации, семинары, практические занятия, лабораторные работы, контрольные работы, коллоквиумы, самостоятельная работа, практика, курсовое проектирование (курсовые работы), дипломное проектирование (дипломные работы). Возможны и другие виды учебных работ.

Федеральное Собрание Российской Федерации создает законодательную базу в области образования, утверждает соответствующие статьи бюджета и контролирует выделение предусмотренных на образование ассигнований, утверждает Федеральную программу развития образования в стране, контролирует основные этапы ее реализации, осуществляет международные связи. Президент РФ и Правительство РФ обеспечивают разработку и реализацию стратегии государственной политики в образовательной области, ее законодательного закрепления и иного организационного и правового оформления. Например, постановлением Правительства РФ от 4 октября 2000 г. № 751 одобрена Национальная доктрина образования в Российской Федерации (СЗ РФ. 2000. № 41. Ст. 4089.) — основополагающий государственный документ, устанавливающий приоритет образования в государственной политике, стратегию и основные направления его развития. Президент РФ и Правительство РФ создают и устанавливают их организационно-правовой статус или определяют учредителей некоторых особо важных и значимых образовательных учреждений.

К компетенции Правительства РФ отнесено установление порядка лицензирования образовательной деятельности, аттестации и государственной аккредитации образовательных учреждений; определение порядка разработки, утверждение и введение государственных образовательных стандартов и ряд других функций и полномочий, вытекающих из норм и требований Конституции РФ, федеральных законов и соглашений высших органов управления России и субъектов Федерации по вопросам государственной организации системы, структуры и содержания образования в Российской Федерации.

Отраслевыми органами в системе государственного управления образованием в Российской Федерации являются: Министерство образования и науки РФ и все иные федеральные министерства и ведомства, имеющие в своей системе образовательные учреждения отраслевого профиля; государственные органы управления образованием субъектов Российской Федерации и местные (муниципальные) органы управления образованием, которые создаются по решению органов местного самоуправления.

Министерство образования и науки РФ (Положение о нем см.: СЗ РФ. 2004. № 25. Ст. 2562) является федеральным органом исполнительной власти, проводящим государственную политику, осуществляющим управление и координирующим в установленном порядке деятельность других федеральных органов исполнительной власти в области образования, молодежной политики, научной и научно-технической деятельности учреждений среднего и высшего профессионального образования, научных и иных организаций системы образования, подготовки и аттестации научных и научно-педагогических кадров высшей квалификации. Оно осуществляет свою деятельность во взаимодействии с иными федеральными и субъектов Федерации государственными органами исполнительной власти и органами местного самоуправления, Российской академией образования, иными отраслевыми академиями наук, имеющими государственный статус, научными организациями, молодежными и детскими общественными объединениями и организациями.

В ведении Министерства образования и науки РФ состоят действующие на основе специальных Положений, утвержденных постановлениями Правительства РФ, Федеральная служба по интеллектуальной собственности, патентам и товарным знакам; Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки; Федеральное агентство по науке и инновациям; Федеральное агентство по образованию.

Закон РФ «Основы законодательства Российской Федерации о культуре» связывает понятие культуры и творчества с различными видами культурной деятельности — деятельности по сохранению, созданию, распространению и освоению культурных ценностей. При этом под культурными ценностями понимаются нравственные и эстетические идеалы, нормы и образцы поведения, языки, диалекты и говоры, национальные традиции и обычаи, исторические топонимы, художественные промыслы и ремесла, произведения культуры и искусства, результаты и методы научных исследований культурной деятельности, имеющие историко-культурную значимость здания, сооружения, предметы и технологии, уникальные в историко-культурном отношении территории и объекты. Культурная деятельность создает культурные блага — условия и услуги, предоставляемые организациями, другими юридическими и физическими лицами для удовлетворения гражданами своих культурных потребностей.

Творческая деятельность — создание культурных ценностей и их интерпретация. И, соответственно, творческий работник — физическое лицо, которое создает или интерпретирует культурные ценности, считает собственную творческую деятельность неотъемлемой частью своей жизни, признан или требует признания в качестве творческого работника, независимо от того, связано оно или нет трудовыми соглашениями и является или нет членом какой-либо ассоциации творческих работников.

В культуре большая роль принадлежит профессионально-творческим организациям (союзы писателей, театральных деятелей, кинематографистов и другие), которые объединяют и направляют творческую деятельность многочисленных некоммерческих организаций культуры и искусства.

Учредитель организации культуры утверждает ее устав (положение) и изменения к нему, назначает на должность и освобождает от должности руководителя, заключает, изменяет и расторгает контракты с руководителем в порядке, установленном законодательством. Поскольку организации культуры могут быть учреждениями федерального, субъектов Российской Федерации или муниципального значения, постольку уставы и положения организаций культуры утверждаются актами Правительства РФ, Министерством культуры и массовых коммуникаций РФ, органами исполнительной власти субъектов Федерации или муниципальными органами местного самоуправления. При этом органы управления культурой выступают учредителями организаций культуры в части создания организаций, определения их уставных задач, структуры, принципов управления, назначения руководителей, а органы исполнительной власти по управлению имуществом выступают учредителями этих организаций в части установления статуса управления государственным (муниципальным) имуществом.

Деятельность, направленная на сохранение, создание, распространение и освоение культурных ценностей, предоставление культурных благ населению (культурная деятельность) в различных формах и видах, является основной деятельностью организаций культуры. Организации культуры могут осуществлять иную не противоречащую законодательству деятельность, предусмотренную их уставом (положением), в том числе предпринимательскую, но лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых она создана, и соответствующую этим целям. Виды и формы предпринимательской деятельности определяются уставом (положением) организации культуры. Учредитель (либо орган, зарегистрировавший организацию культуры) имеет право приостановить предпринимательскую деятельность организации культуры, если эта деятельность идет в ущерб основной. Любые платные формы культурной деятельности не рассматриваются как предпринимательские, если доход от них полностью идет на развитие и совершенствование организации культуры.

Организационно самостоятельной подотраслью социально-культурного отраслевого комплекса является архивное дело, под которым в соответствии с Законом РФ от 7 июля 1993 г. № 5341-1 «Основы законодательства Российской Федерации об Архивном фонде Российской Федерации и архивах» понимается деятельность по организации хранения, учета и использования архивных документов. При этом под архивным документом понимается документ, сохраняемый или подлежащий сохранению в силу его значимости для общества, а равно имеющий ценность для собственника, а под Архивным фондом Российской Федерации понимается совокупность документов, отражающих материальную и духовную жизнь ее народов, имеющих историческое, научное, социальное, экономическое, политическое или культурное значение и являющихся неотъемлемой частью историко-культурного наследия народов Российской Федерации.

Федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим государственное регулирование в области архивного дела и контроль за сохранностью, комплектованием и использованием документов Архивного фонда РФ, является Федеральное архивное агентство, которое осуществляет свою деятельность во взаимодействии с федеральными и субъектов Федерации органами государственной власти, а также Российской академией наук, Российским обществом историков-архивистов и другими общественными объединениями.

Государственное регулирование печати — это прежде всего государственная организация и руководство книжным делом, которое представляет собой одну из важнейших сфер социально-культурной деятельности, связанной с редакционно-издательской подготовкой рукописей литературных произведений (художественных, научных, учебных и других) с последующим их полиграфическим воспроизведением в виде книг, журналов, альбомов и иных литературных форм, а также с организацией и осуществлением целесообразного и эффективного книгораспространения.

Под издательской деятельностью понимается подготовка, а равно подготовка и выпуск печатных изданий любого вида. Субъектами издательской деятельности выступают издательства, имеющие статус предприятия как хозяйствующего субъекта, участвующего в производственном процессе по изготовлению и выпуску книжной и иной печатной продукции. А внутри издательств как предприятий, выпускающих рукописную печатную продукцию, действуют редакции, которые осуществляют редактирование рукописи литературного произведения, ее корректуру, изготовление оригиналов-макетов и другие редакционно-издательские работы. Субъектами издательской деятельности могут выступать и структурные подразделения предприятий, организаций, учреждений (редакционно-издательские отделы, центры, группы и др.), осуществляющие издательскую деятельность. Издательская деятельность, осуществляемая без привлечения наемного труда, регистрируется как индивидуальная частная предпринимательская деятельность.

Учредитель издательства утверждает его устав и представляет документы для государственной регистрации издательства как предприятия, ведущего самостоятельную хозяйственную деятельность. В Уставе издательства определяются его программные цели и задачи, правовой статус (организационно-правовая форма), условия реорганизации и ликвидации. Учредителями издательств и редакций могут выступать различные федеральные и субъектов РФ органы исполнительной власти (вплоть до Администрации Президента РФ и Правительства РФ), органы местного самоуправления различных муниципальных образований, общественные объединения и другие юридические и физические лица.

Субъектами полиграфической деятельности, под которой понимается набор, подготовка печатных форм (включая изготовление печатей и штампов), печать, изготовление тиражей печатных изданий любого вида, выступают полиграфические предприятия любых организационно-правовых форм. Это могут быть государственные, муниципальные и частные типографии, крупные федеральные и субъектов РФ государственные унитарные полиграфические предприятия, государственные издательско-полиграфические комплексы. Многие издательства, полиграфические предприятия, предприятия оптовой книжной торговли с середины 90-х годов были приватизированы путем преобразования их в акционерные общества открытого типа.

Федеральным органом исполнительной власти, обеспечивающим разработку и реализацию государственной политики в области печати, издательской, полиграфической деятельности, распространения периодических изданий, книжной и иной печатной продукции, в области средств массовой информации и массовых коммуникаций, телерадиовещания, информационного обмена, развития компьютерных сетей общего пользования, регулирования производства и распространения аудио- и видеопродукции, включая регистрацию и лицензирование в этих областях деятельности, а также координирующим деятельность иных федеральных органов исполнительной власти в указанных сферах, выступает Федеральное агентство по печати и массовым коммуникациям, действующее на основе утвержденного постановлением Правительства РФ Положения о нем.

В ныне действующем КоАП РФ предусмотрено достаточно много составов административных правонарушений, которые могут совершаться в отраслях социально-культурного комплекса и влекут за собой возможность привлечения к административной ответственности: непредоставление возможности обнародовать опровержение или иное разъяснение в защиту чести, достоинства или деловой репутации; пропаганда наркотических средств, психотропных веществ или их прекурсоров; злоупотребление свободой массовой информации; воспрепятствование распространению средства массовой информации; нарушение правил хранения, комплектования, учета или использования архивных документов; нарушение порядка объявления выходных данных; нарушение порядка предоставления обязательного экземпляра издания и ряд других нарушений установленных правил. Целый ряд должностных лиц социально-культурной сферы уполномочены составлять протоколы об административных правонарушениях (пп. 58-60 ст. 28.3 КоАП РФ).

Должностные лица органов, уполномоченных в области печати и средств массовой информации, полномочны составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 5.13, 5.25, 6.13, 13.15, 13.16, 13.20, 13.21, 13.23, 19.4-19.7 КоАП РФ.

Должностные лица органов, уполномоченных в области управления архивным фондом, наделены правом составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 13.20, 19.4-19.7 КоАП РФ.

Должностные лица органов, уполномоченных в области телевидения и радиовещания, имеют право составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 5.13, 5.25, 6.13, 13.15, 13.23, 19.4-19.7 КоАП РФ.

Правом же привлечения к административной ответственности по некоторым из названных статей пользуются судьи и соответствующие полномочные органы исполнительной власти и их должностные лица.

В систему социально-культурного комплекса в качестве самостоятельной в организационном отношении его отрасли, казалось бы, должны входить физическая культура, спорт и туризм, поскольку Федеральный закон от 4 декабря 2007 г. № 329-ФЗ «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» устанавливает, что физическая культура — составная часть культуры, область социальной деятельности, представляющая собой совокупность духовных и материальных ценностей, создаваемых и используемых обществом в целях физического развития человека, укрепления его здоровья и совершенствования его двигательной активности. А физическое воспитание — педагогический процесс, направленный на формирование здорового, физически и духовно совершенного, морально стойкого подрастающего поколения, укрепление здоровья, повышение работоспособности, творческого долголетия и продление жизни человека. Однако сейчас Федеральное агентство по физической культуре, спорту и туризму состоит в системе Министерства здравоохранения и социального развития РФ.

Деятельность Российского государства по охране здоровья населения является конституционной обязанностью и важнейшей функцией государства. В ст. 41 Конституции РФ закреплено, что каждый имеет право на охрану здоровья и медицинскую помощь. В Российской Федерации финансируются федеральные программы охраны и укрепления здоровья населения, принимаются меры по развитию государственной, муниципальной и частной систем здравоохранения, поощряется деятельность, способствующая укреплению здоровья человека, развитию физической культуры и спорта, экологическому и санитарно-эпидемиологическому благополучию.

В преамбуле и ст. 1 Закона РФ от 20 декабря 1999 г. № 214-ФЗ «Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан» признается основополагающая роль охраны здоровья граждан как неотъемлемое условие жизни общества и говорится, что охрана здоровья граждан — это совокупность мер политического, экономического, правового, социального, культурного, научного, медицинского, санитарно-гигиенического и противоэпидемиологического характера, направленных на сохранение и укрепление физического и психического здоровья каждого человека, поддержание его долголетней активной жизни, предоставление ему медицинской помощи в случае утраты здоровья. Государственная функция охраны здоровья населения страны включает в себя здравоохранение в широком социально-организационном смысле как деятельность государства, направленную на обеспечение высокого уровня здоровья граждан, характеризующуюся многими социально-политическими, экономическими, медико-демографическими показателями здоровья населения (уровень политической активности, социально-экономической дифференциации различных групп населения, уровень рождаемости, смертности, особенно преждевременной смертности, и др.), которые отслеживаются и оцениваются в процессе и в результате государственной системы наблюдения, анализа, оценки и прогноза состояния здоровья населения и среды обитания, а также определения причинно-следственных связей между состоянием здоровья населения и воздействием факторов среды обитания человека (социально-гигиенический мониторинг).

Здравоохранение же в узком собственно отраслевом смысле включает в себя систему медико-санитарных мероприятий, осуществляемых организациями здравоохранения в целях снижения заболеваемости и смертности населения, сохранения хорошего здоровья и гармонического развития человека. К медико-санитарным мерам относятся: врачебно-медицинские мероприятия по лечению и предупреждению болезней, медицинские мероприятия по борьбе с массовыми инфекционными болезнями и их профилактике, удовлетворение граждан всеми видами медицинской помощи, медицинские мероприятия по диспансерному наблюдению, санитарно-эпидемиологическому благополучию населения и т.д.

Номенклатура учреждений здравоохранения включает в себя три типа учреждений здравоохранения: лечебно-профилактические учреждения; учреждения государственной санитарно-эпидемиологической службы; аптечные учреждения. Каждый тип состоит из нескольких видов учреждений здравоохранения.

К лечебно-профилактическим учреждениям относятся:

В соответствии со ст. 72 Конституции РФ здравоохранение является предметом совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, поэтому отраслью здравоохранения управляют федеральные и субъектов Федерации государственные органы исполнительной власти, а также и муниципальные органы местного самоуправления в порядке разделения функций по управлению и учреждений системы здравоохранения по подчиненности.

Президент РФ определяет стратегию разработки и руководит реализацией федеральной государственной политики в области охраны здоровья граждан и в своих ежегодных посланиях Федеральному Собранию Российской Федерации ставит задачи тактического плана по совершенствованию законодательства, форм и методов организации и деятельности Правительства и других федеральных органов исполнительной власти в этой области. Так, например, в целях укрепления вертикали президентской власти и усиления государственного регулирования в отрасли приказом Министра здравоохранения РФ от 30 июня 2000 г. № 239 «О представителях Министерства здравоохранения в федеральных округах» была учреждена специальная должность представителя этого министерства в федеральном округе.

Правительство РФ обеспечивает проведение единой государственной политики в области здравоохранения, принимает необходимые меры по реализации прав граждан на охрану здоровья; определяет порядок и условия предоставления населению платных медицинских услуг; организует, направляет, координирует и контролирует деятельность всех центральных федеральных органов исполнительной власти, имеющих отношение к здравоохранению, и определяет их правовой статус; разрабатывает, утверждает и финансирует федеральные и региональные программы развития здравоохранения.

Министерство здравоохранения и социального развития РФ является федеральным органом исполнительной власти, проводящим государственную политику и осуществляющим управление в области охраны здоровья, а также в случаях, установленных законодательством, координирующим деятельность в этой области других федеральных органов исполнительной власти. Кроме того, министерство уполномочено осуществлять государственный контроль качества, эффективности и безопасности лекарственных средств в Российской Федерации.

В систему Министерства здравоохранения и социального развития РФ входят: Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, Федеральная служба по надзору в сфере здравоохранения и социального развития, Федеральная служба по труду и занятости, Федеральное агентство по здравоохранению и социальному развитию, Федеральное агентство по физической культуре, спорту и туризму.

Государственный санитарно-эпидемиологический надзор — деятельность по предупреждению, обнаружению, пресечению нарушений законодательства Российской Федерации в области санитарно-эпидемиологического благополучия населения в целях охраны здоровья населения и среды обитания.

Государственный санитарно-эпидемиологический надзор включает в себя: контроль за выполнением санитарного законодательства, санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий, предписаний и постановлений должностных лиц, осуществляющих государственный санитарно-эпидемиологический надзор; санитарно-карантинный контроль в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации; меры пресечения нарушений санитарного законодательства, выдачу предписаний и вынесение постановлений о фактах нарушения санитарного законодательства, а также привлечение к ответственности лиц, их совершивших; контроль за санитарно-эпидемиологической обстановкой; проведение санитарно-эпидемиологических расследований, направленных на установление причин и выявление условий возникновения и распространения инфекционных заболеваний и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений); разработку предложений о проведении санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий; статистическое наблюдение в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения на федеральном уровне, государственный учет инфекционных заболеваний, профессиональных заболеваний, массовых неинфекционных заболеваний (отравлений) в связи с вредным воздействием факторов среды обитания в целях формирования государственных информационных ресурсов.

С категорией государственного санитарно-эпидемиологического надзора тесно связано государственное санитарно-эпидемиологическое нормирование, основной задачей которого является установление санитарно-эпидемиологических требований, обеспечивающих безопасность для здоровья человека среды его обитания.

Нормативными правовыми актами, устанавливающими санитарно-эпидемиологические требования, являются государственные санитарно-эпидемиологические правила (санитарные правила, санитарные правила и нормы, санитарные нормы, гигиенические нормативы), содержащие: гигиенические и противоэпидемические требования по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения, профилактики заболеваний человека, благоприятных условий его проживания, труда, быта, отдыха, обучения и питания, а также сохранению и укреплению его здоровья; оптимальные и предельно допустимые уровни влияния на организм человека факторов среды его обитания; максимально или минимально допустимое количественное и (или) качественное значение показателя, характеризующего с позиций безопасности и (или) безвредности для здоровья человека тот или иной фактор среды его обитания.

В целях обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия в России государственной санитарно-эпидемиологической службой Российской Федерации, являющейся единой федеральной централизованной системой органов и учреждений, осуществляется санитарно-эпидемиологический надзор. Федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным осуществлять государственный санитарно-эпидемиологический надзор, является действующая в системе Министерства здравоохранения социального развития РФ Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека.

Со здравоохранением как социально-культурной отраслью тесно связано социальное обслуживание отдельных социально незащищенных групп населения и их социальная защита на основе специальных законов.

В соответствии с Федеральным законом от 10 декабря 1995 г. № 195-ФЗ «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации» (в редакции от 22 августа 2004 г.) социальное обслуживание представляет собой деятельность социальных служб по социальной поддержке, оказанию социально-бытовых, социально-медицинских, психолого-педагогических, социально-правовых услуг и материальной помощи, проведению социальной адаптации и реабилитации граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации, объективно нарушающей жизнедеятельность гражданина (инвалидность, неспособность к самообслуживанию в связи с преклонным возрастом, болезнью, сиротство, безнадзорность, малообеспеченность и тому подобное), которую он не может преодолеть самостоятельно. Для социальной защиты этих слоев населения применяется система гарантированных государством экономических, социальных и правовых мер, обеспечивающих отдельным категориям граждан условия для преодоления, замещения (компенсации) ограничений жизнедеятельности, создания условий для их самореализации и равных возможностей участия в жизни общества.

Социальное обслуживание должно соответствовать государственным стандартам, которые устанавливают основные требования к объемам и качеству социальных услуг, порядку и условиям их оказания. При этом государственные стандарты социального обслуживания утверждаются Правительством РФ и установленные ими требования к социальному обслуживанию являются обязательными для социальных служб независимо от форм собственности на всей территории Российской Федерации.

Социальное обслуживание обеспечивается системой социальных служб: 1) государственная система социальных служб, состоящая из федеральных и субъектов Федерации государственных предприятий и учреждений социального обслуживания, находящихся в ведении государственных органов исполнительной власти; 2) муниципальная система социальных служб, включающая в себя муниципальные предприятия и учреждения социального обслуживания, находящиеся в ведении органов местного самоуправления, и 3) социальное обслуживание, осуществляемое предприятиями и учреждениями иных форм собственности и гражданами, занимающимися предпринимательской деятельностью по социальному обслуживанию населения в качестве частных предпринимателей.

К учреждениям и предприятиям социального обслуживания независимо от форм собственности относятся многочисленные их разновидности: комплексные центры социального обслуживания населения, территориальные центры социальной помощи семье и детям, центры социального обслуживания, социально-реабилитационные центры для несовершеннолетних, центры помощи детям, оставшимся без попечения родителей; социальные приюты для детей и подростков, центры психолого-педагогической помощи населению, центры экстренной психологической помощи по телефону, центры (отделения) социальной помощи на дому, дома ночного пребывания, специальные дома для одиноких престарелых, стационарные учреждения социального обслуживания (дома-интернаты для престарелых и инвалидов, психоневрологические интернаты, детские дома-интернаты для умственно отсталых детей, дома-интернаты для детей с физическими недостатками), геронтологические центры, иные учреждения, предоставляющие социальные услуги.

В соответствии с Законом РФ от 5 марта 1992 г. № 2446-1 «О безопасности» безопасность — состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз. При этом жизненно важные интересы — совокупность потребностей, удовлетворение которых надежно обеспечивает существование и возможности прогрессивного развития личности, общества и государства. Угроза безопасности — совокупность условий и факторов, создающих опасность жизненно важным интересам личности, общества и государства.

Безопасность обеспечивается и достигается проведением единой государственной политики в области обеспечения безопасности, системой мер политического, экономического, организационного и иного характера, адекватных угрозам жизненно важным интересам личности, общества и государства. Основными принципами обеспечения безопасности являются: законность; соблюдение баланса жизненно важных интересов личности, общества и государства; взаимная ответственность личности, общества и государства по обеспечению безопасности; интеграция с международными системами безопасности.

К основным объектам безопасности относятся: личность — ее права и свободы; общество — его материальные и духовные ценности; государство — его конституционный строй, суверенитет и территориальная целостность. Реальная и потенциальная угроза объектам безопасности, исходящая от внутренних и внешних источников опасности, определяет содержание деятельности по обеспечению внутренней и внешней безопасности.

Действующее законодательство предусматривает многие виды безопасности. Так, Конституция РФ содержит правовые основания для выделения общественной безопасности и государственной безопасности. Многие федеральные законы, указы Президента РФ и постановления Правительства РФ называют и регулируют правовые основания, условия и порядок государственной организации обеспечения различных видов безопасности: промышленная безопасность, безопасность гидротехнических сооружений, пожарная безопасность, безопасность дорожного движения, экономическая безопасность и многие другие виды безопасности, среди которых следует выделить главный интегрированный вид безопасности — национальную безопасность, важнейшими составными частями и взаимосвязанными элементами которой являются экономическая и информационная безопасность, поскольку экономические и информационные процессы сопровождают и опосредуют все сферы и отрасли государственного управления в широком и узком, собственно организационном смысле. В соответствии с Концепцией национальной безопасности Российской Федерации, представляющей собой систему взглядов на обеспечение в Российской Федерации безопасности личности, общества и государства от внешних и внутренних угроз во всех сферах жизнедеятельности, под национальной безопасностью Российской Федерации понимается безопасность ее многонационального народа как носителя суверенитета и единственного источника власти в Российской Федерации. Согласно этой Концепции, национальные интересы России — это совокупность сбалансированных интересов личности, общества и государства в экономической, внутриполитической, социальной, международной, информационной, военной, пограничной, экологической и других сферах.

Согласно Федеральному закону «О безопасности» систему безопасности образуют органы законодательной, исполнительной и судебной властей, государственные, общественные и иные организации и объединения, граждане, принимающие участие в обеспечении безопасности в соответствии с законом, а также законодательство, регламентирующее отношения в сфере безопасности. Основными функциями системы безопасности являются: выявление и прогнозирование внутренних и внешних угроз жизненно важным интересам объектов безопасности, осуществление комплекса оперативных и долговременных мер по их предупреждению и нейтрализации; создание и поддержание в готовности сил и средств обеспечения безопасности; управление силами и средствами обеспечения безопасности в повседневных условиях и при чрезвычайных ситуациях; осуществление системы мер по восстановлению нормального функционирования объектов безопасности в регионах, пострадавших в результате возникновения чрезвычайной ситуации; участие в мероприятиях по обеспечению безопасности за пределами Российской Федерации в соответствии с международными договорами и соглашениями, заключенными или признанными Россией.

Общее руководство государственными органами обеспечения безопасности осуществляет Президент РФ, который возглавляет Совет Безопасности Российской Федерации; контролирует и координирует деятельность государственных органов обеспечения безопасности; принимает оперативные решения по обеспечению безопасности на основе и в соответствии с действующими законами.

Правительство РФ в пределах определенной законом компетенции обеспечивает руководство государственными органами обеспечения безопасности, организует и контролирует разработку и реализацию мероприятий по обеспечению безопасности подведомственными ему по соответствующим вопросам федеральными органами исполнительной власти.

Министерства и иные федеральные органы исполнительной власти на основе действующего законодательства и в пределах своей компетенции обеспечивают реализацию федеральных программ защиты жизненно важных интересов объектов безопасности, на основе и в соответствии с законом разрабатывают внутриведомственные нормативные правовые акты по обеспечению безопасности.

Конституционным органом, осуществляющим подготовку решений Президента РФ в области обеспечения безопасности, является Совет безопасности РФ.

Чрезвычайное положение означает особый правовой режим деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, их должностных лиц, общественных объединений, вводимый в соответствии с Конституцией РФ и Федеральным конституционным законом от 30 мая 2001 г. № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении» на всей территории Российской Федерации или в ее отдельных местностях, допускающий установленные этим Законом отдельные ограничения прав и свобод граждан, организаций и общественных объединений, а также возложение на них дополнительных обязанностей.

Введение чрезвычайного положения является временной мерой, применяемой исключительно для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя Российской Федерации. А целями введения чрезвычайного положения являются устранение обстоятельств, послуживших основанием для его введения, обеспечение защиты прав человека и гражданина, защиты конституционного строя Российской Федерации.

Чрезвычайное положение вводится лишь при наличии обстоятельств, которые представляют собой непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан или конституционному строю Российской Федерации и устранение которых невозможно без применения чрезвычайных мер.

Чрезвычайное положение вводится указом Президента РФ с незамедлительным сообщением об этом обеим палатам Федерального Собрания. Указ Президента РФ о введении чрезвычайного положения незамедлительно передается на утверждение Совета Федерации РФ, и в нем должны быть определены: обстоятельства, послужившие основанием для введения чрезвычайного положения; обоснование необходимости его введения; границы территории, на которой вводится чрезвычайное положение; силы и средства, обеспечивающие режим чрезвычайного положения; перечень чрезвычайных мер и пределы их действия, исчерпывающий перечень временных ограничений прав и свобод граждан, прав организаций и общественных объединений; государственные органы (должностные лица), ответственные за осуществление мер, применяемых в условиях чрезвычайного положения; время вступления указа в силу, а также срок действия чрезвычайного положения.

Срок действия чрезвычайного положения, вводимого на всей территории Российской Федерации, не может превышать 30 суток, а вводимого в ее отдельных местностях — 60 суток. По истечении этих сроков чрезвычайное положение считается прекращенным. Но, если в течение этих сроков цели введения чрезвычайного положения не были достигнуты, срок его действия может быть продлен указом Президента РФ с соблюдением требований, установленных для введения чрезвычайного положения.

Иностранные дела Российской Федерации — это область внешнеполитической деятельности государства, связанная с осуществлением разнообразных внешних связей страны с иностранными государствами и международными организациями, и представляющая собой комплекс мер политического, дипломатического и иного характера, осуществляемых с целью обеспечения защиты общегосударственных интересов и создания необходимых благоприятных условий для решения внутренних задач. По своему содержанию внешние межгосударственные связи могут быть политическими, экономическими, военно-техническими, научными и социально-культурными. Но все они выступают как различные формы проявления внешней политики, которая, в свою очередь, тесно связана с политикой внутренней и является ее продолжением во вне нашего государства. Все формы проявления внешней политики направлены на решение внешнеполитических задач, сформулированных в утвержденной Президентом РФ 16 июня 1995 г. Концепции внешней политики Российской Федерации, представляющей собой систему взглядов на содержание и основные направления внешнеполитической деятельности России. В этой Концепции, в частности, говорится, что успешная внешняя политика Российской Федерации должна быть основана на соблюдении разумного баланса между ее целями и возможностями для их достижения. Сосредоточение политико-дипломатических, военных, экономических, финансовых и иных средств на решении внешнеполитических задач должно быть соразмерно их реальному значению для национальных интересов России, а масштаб участия в международных делах адекватен фактическому вкладу в укрепление позиций страны.

Президент РФ в соответствии со своими конституционными полномочиями осуществляет руководство внешней политикой страны и как глава государства представляет Российскую Федерацию в международных отношениях. В соответствии со ст. 80, 83, 86 Конституции РФ он определяет основные направления внешней политики государства и осуществляет руководство ею, представляет Российскую Федерацию в международных отношениях, назначает и отзывает после консультаций с соответствующими комитетами и комиссиями палат Федерального Собрания дипломатических представителей нашей страны в иностранных государствах и международных организациях, принимает верительные и отзывные грамоты аккредитуемых при нем дипломатических представителей иностранных государств, ведет переговоры и подписывает международные договоры от имени Российской Федерации. Президентом РФ принимаются решения о применении соответствующих мер в случае возникновения чрезвычайных ситуаций для деятельности находящихся за рубежом российских загранучреждений.

Правительство РФ, согласно ст. 114 Конституции РФ и в соответствии с Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации», осуществляет меры по обеспечению реализации внешней политики России, обеспечивает выполнение обязательств по международным договорам и правительственным соглашениям, отстаивает геополитические интересы России, осуществляет регулирование и обеспечивает государственный контроль в области внешнеэкономической деятельности, научно-технического и культурного сотрудничества с зарубежными государствами.

Министерство иностранных дел Российской Федерации (МИД России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим государственное управление в области отношений Российской Федерации с иностранными государствами и международными организациями. Оно подведомственно Президенту РФ по вопросам, закрепленным за ним Конституцией РФ и федеральными законами. Основными задачами МИД России являются: разработка общей стратегии внешней политики Российской Федерации и представление соответствующих предложений Президенту РФ; реализация внешнеполитического курса Российской Федерации; координация международной деятельности других федеральных органов исполнительной власти и международных связей органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в целях проведения единой политической линии Российской Федерации в отношениях с иностранными государствами и международными организациями; содействие согласованному взаимодействию органов исполнительной власти с органами законодательной и судебной власти с тем, чтобы участие этих органов, их должностных лиц в международной деятельности обеспечивало соблюдение принципа единства внешней политики Российской Федерации и выполнения ею международных обязательств; обеспечение дипломатическими средствами защиты суверенитета, безопасности, территориальной целостности и других интересов Российской Федерации на международной арене; защита прав и интересов граждан и юридических лиц Российской Федерации за рубежом; обеспечение дипломатических и консультативных отношений Российской Федерации с иностранными государствами и международными организациями; содействие развитию связей и контактов с соотечественниками, проживающими за рубежом. В систему МИД России входят дипломатические представительства (посольства) и консульские учреждения Российской Федерации, представительства Российской Федерации при международных (межгосударственных, межправительственных) организациях, именуемых загранучреждениями, территориальные органы — представительства МИД России на территории Российской Федерации, а также подведомственные ему предприятия, учреждения и организации, созданные для обеспечения деятельности этого Министерства.

Посольство Российской Федерации является государственным органом внешних сношений, осуществляющим представительство Российской Федерации в государстве пребывания. Оно учреждается по решению Правительства РФ в связи с установлением на основании Указа Президента РФ дипломатических отношений с соответствующим иностранным государством на уровне посольств. Посольство обеспечивает проведение единой политической линии Российской Федерации в отношениях с государством пребывания и в этих целях осуществляет в установленном порядке координацию деятельности и контроль за работой находящихся в государстве пребывания представительств федеральных и субъектов Российской Федерации органов исполнительной власти, российских государственных учреждений, организаций и предприятий, их делегаций и групп специалистов.

В общей системе внешних связей России с зарубежными государствами следует четко разграничивать внешнеэкономические отношения Российской Федерации (п. «л» ст. 71 Конституции РФ) и внешнеэкономические связи субъектов Российской Федерации (п. «о» ст. 72 Конституции РФ). Эти категории различаются между собой по своему характеру и содержанию, объектам и субъектному составу.

Основы государственного регулирования внешнеэкономической деятельности, порядок ее осуществления российскими и иностранными лицами, права, обязанности и ответственность органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов РФ в области внешнеторговой деятельности определяет Федеральный закон от 13 октября 1995 г. № 157-ФЗ «О государственном регулировании внешнеторговой деятельности», в котором сформулированы цели и принципы государственного регулирования внешнеторговой деятельности и внешнеторговой политики Российской Федерации (ст. 1, 4, 5); распределена компетенция Российской Федерации и ее субъектов в области внешнеторговой деятельности (ст. 6-12); определены экономические и административные методы государственного регулирования внешнеторговой деятельности — таможенно-тарифное регулирование внешнеторговой деятельности, количественные ограничения экспорта и импорта, экспортный контроль, государственная монополия на экспорт и (или) импорт отдельных видов товаров, защитные меры в отношении импорта товаров, запреты и ограничения экспорта и (или) импорта исходя из национальных интересов, технические, фармакологические, санитарные, ветеринарные, фитосанитарные и экологические стандарты и требования в отношении ввозимых товаров и контроль за их качеством, участие Российской Федерации в международных экономических санкциях, особые режимы осуществления отдельных видов внешнеэкономической деятельности и др. (ст. 13-21, 22-24, 34-35).

Имеются существенные особенности в государственной организации и правовом регулировании военно-технического сотрудничества Российской Федерации с иностранными государствами, основу которого составляет Закон РФ от 18 июля 1998 г. № 114-ФЗ «О военно-техническом сотрудничестве Российской Федерации с иностранными государствами» (в редакции от 4 декабря 2007 г.). Определяющее значение в реализации этого закона принадлежит действующим в системе Министерства обороны РФ Федеральной службе по военно-техническому сотрудничеству, Федеральной службе по оборонному заказу и Федеральной службе по техническому и экспортному контролю РФ.

Важное место в реализации внешнеполитической стратегии России принадлежит ее культурному сотрудничеству с зарубежными странами, которое включает в себя связи в области культуры и искусства, науки и образования, средств массовой информации, молодежных обменов, издательского, музейного, библиотечного и архивного дела, спорта и туризма, а также по линии общественных объединений и организаций, творческих союзов отдельных групп граждан.

Президент РФ определяет основные направления внешней культурной политики и осуществляет руководство внешней культурной политикой в соответствии со своими конституционными полномочиями. Федеральное Собрание Российской Федерации формулирует законодательную базу внешней культурной политики. Правительство РФ разрабатывает общую стратегию внешней культурной политики, рассматривает наиболее важные вопросы культурного сотрудничества с зарубежными странами. К числу важных функций Министерства иностранных дел РФ относятся выработка приоритетов и непосредственная реализация внешней культурной политики Российской Федерации, координация деятельности в этой области федеральных органов исполнительной власти и органов субъектов Федерации, разработка и согласование с заинтересованными министерствами и ведомствами проектов межправительственных договоренностей о культурном сотрудничестве, участие в реализации заключенных соглашений. МИД России взаимодействует также с неправительственными организациями России, деятельность которых направлена на развитие внешних культурных связей, а правовую основу международного культурного сотрудничества России составляют ее международные договоры с зарубежными странами, порядок заключения, выполнения и прекращения которых определяется Федеральным законом «О международных договорах Российской Федерации».

При реализации внешнеполитического курса Министерству иностранных дел РФ Указом Президента РФ от 12 марта 1996 г. № 375 «О координирующей роли Министерства иностранных дел Российской Федерации в проведении единой внешнеполитической линии Российской Федерации» предписано способствовать согласованному взаимодействию органов исполнительной власти с органами законодательной и судебной власти с тем, чтобы участие этих органов, их должностных лиц в международной деятельности обеспечивало соблюдение принципа единства внешней политики и выполнение международных обязательств Российской Федерации. При этом установлено, что в системе федеральных органов исполнительной власти МИД России является головным органом в области отношений с иностранными государствами, международными организациями, осуществляет общий контроль за выполнением международных обязательств Российской Федерации, координирует деятельность других федеральных органов исполнительной власти в этой области и международные связи субъектов Российской Федерации.

Федеральным органам исполнительной власти и органам исполнительной власти субъектов Федерации предписано информировать в установленном порядке Министерство иностранных дел РФ об осуществляемой международной деятельности и международных связях, официальных поездках, консультациях и переговорах, подписанных документах и других договоренностях. Предложения, затрагивающие внешнеполитические интересы России, в том числе предложения о проведении переговоров и заключении международных договоров Российской Федерации, включая договоры межведомственного характера, в обязательном порядке согласовываются федеральными органами исполнительной власти с МИДом России до их представления Президенту РФ или Правительству РФ.

Чрезвычайные и полномочные послы Российской Федерации обязаны обеспечивать проведение единой политической линии Российской Федерации в государстве пребывания и с этой целью осуществлять координацию деятельности и контроль за работой находящихся в государстве пребывания иных представительств Российской Федерации, включая торговые, представительства федеральных органов исполнительной власти, российских государственных учреждений, организаций и предприятий, их делегаций и групп специалистов, а также представительств субъектов Российской Федерации, открываемых в установленном порядке на территории отдельных субъектов, административно-территориальных образований. Руководители всех этих представительств, делегаций и групп специалистов обязаны в установленном порядке согласовывать свою деятельность с послом и информировать его о своей деятельности.

С официальными заявлениями и инициативами по вопросам внешней политики выступают Президент РФ, Председатель Правительства РФ, Министр иностранных дел РФ и другие лица — по их соответствующему поручению. Представители федеральных органов исполнительной власти могут выступать с заявлениями, затрагивающими отдельные внешнеполитические вопросы, только в соответствии с утвержденными в установленном порядке позициями, согласованными с Министерством иностранных дел РФ.

Предложения о приглашении в Российскую Федерацию иностранных делегаций на высшем и высоком уровне (главы государств и правительств, высшие должностные лица международных организаций) представляются соответственно Президенту РФ и в Правительство РФ по согласованию с МИДом России. Приглашение федеральными органами исполнительной власти членов правительств иностранных государств и приравненных к ним лиц осуществляется по предварительному согласованию с Министерством иностранных дел РФ.

Таможенное дело — это государственное регулирование перемещения через государственную границу разнообразных видов товаров и транспортных средств. Таможенное дело входит в сферу государственной монополии, то есть таможенным регулированием занимается только и исключительно государственный аппарат. Главными целями таможенного дела являются:

1) экономические, и в их числе чисто фискальные (пополнение доходной части бюджета страны) и регулятивные (запреты, ограничения, лицензирование, квотирование экспорта и импорта товаров). Регулирование призвано стимулировать развитие национальной экономики, защитить российский рынок от недобросовестных хозяйствующих субъектов, шире привлечь иностранные инвестиции в российскую экономику, обеспечить выполнение обязательств перед другими государствами;

2) защитные, связанные с обеспечением экономической, санитарной и других видов безопасности страны, защитой общественно го порядка, здоровья населения, сохранности культурных ценностей и т.д. Обеспечивают достижение названных целей основные компоненты таможенного дела: таможенная служба как особая разновидность государственной службы, таможенная деятельность на основе таможенного права, а также единая таможенная политика, являющаяся составной частью внутренней и внешней политики Российской Федерации (ст. 2 Таможенного кодекса РФ).

В соответствии с Таможенным кодексом РФ таможенное дело составляют таможенная политика, а также порядок и условия перемещения через границу товаров и транспортных средств, взимание таможенных платежей, таможенный контроль и другие средства проведения в жизнь таможенной политики российского государства. Основными средствами проведения в жизнь таможенной политики выступают правовые нормы и основанная на них служебная таможенная деятельность, содержание которой кратко можно определить как специфическую разновидность административного надзора.

Общее руководство таможенным делом осуществляют Президент РФ и Правительство РФ.

Таможенное дело непосредственно осуществляют таможенные органы Российской Федерации, являющиеся правоохранительными органами и составляющие единую систему, в которую входят: находящаяся в системе Министерства экономического развития Федеральная таможенная служба, региональные таможенные управления, таможни, таможенные посты.

Федеральная таможенная служба России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим непосредственное руководство таможенным делом в Российской Федерации. В своей деятельности она взаимодействует с другими федеральными и субъектов Федерации органами исполнительной власти и общественными объединениями, а возложенные на нее задачи решает непосредственно и через региональные таможенные управления, таможни и таможенные посты, таможенные лаборатории, подведомственные учебные заведения, научно-исследовательские учреждения, вычислительные центры и другие предприятия и организации.

Должностные лица таможенных органов (а таковыми являются все их работники, имеющие специальные звания таможенной службы) являются представителями власти и в качестве таковых имеют право: отдавать законные распоряжения и предъявлять требования, обязательные к исполнению организациями, государственными органами и физическими лицами (ст. 422 Таможенного кодекса РФ), и применять специальные средства пресечения неправомерных действий — физическую силу, технические средства, огнестрельное оружие (ст. 424-427 Таможенного кодекса РФ).

Таможенный контроль и административная ответственность за нарушение таможенных правил призваны обеспечить строгое выполнение всех видов таможенных режимов, а также полноту и своевременность уплаты всех видов таможенных платежей. Таможенный режим представляет собой совокупность закрепленных в юридических нормах правил, регулирующих деятельность по перемещению товаров и транспортных средств через таможенную границу.

Важнейшей составной частью таможенного дела является таможенный контроль, который призван проверять соблюдение действующих правил лицами, перемещающими товары и транспортные средства через таможенную границу России, выявлять соответствие таможенных операций действующему таможенному законодательству, его конкретным юридическим нормам. При ввозе таможенный контроль начинается с момента пересечения таможенной границы товарами и транспортными средствами, а при вывозе с момента принятия таможенной декларации. Заканчивается же таможенный контроль в момент выпуска ввезенных предметов, а при вывозе в момент пересечения таможенной границы.

Статья 180 Таможенного кодекса РФ предусматривает многочисленные и разнообразные формы таможенного контроля. Он может осуществляться в форме проверки документов и сведений, досмотра товаров и транспортных средств, личного досмотра, учета товаров и транспортных средств, устного опроса, проверки системы учета и отчетности, осмотра территорий и помещений, а также в иных формах, не противоречащих правовым актам.

Личный досмотр — исключительная форма, он проводится по решению начальника таможенного органа при наличии достаточных данных полагать, что находящийся в зоне таможенного контроля гражданин скрывает при себе товары, являющиеся объектами таможенного нарушения.

В процессе и в результате осуществления таможенного контроля, в связи с выявленными нарушениями таможенных правил, таможенные органы и их должностные лица могут применять различные средства и меры административного принуждения: пресекательные средства (приостановление операций по счетам, изъятие товаров или наложение на них ареста, личное задержание граждан, применение физической силы, оружия); восстановительные меры (неуплаченные таможенные платежи взыскиваются ими с организаций и бесспорном порядке, независимо от времени обнаружения факта неуплаты, да еще с ежедневным начислением пени); применение административных наказаний за совершение таможенных административных правонарушений.

На основании ст. 1 Федерального закона от 31 мая 1996 г. № 61 «Об обороне» под обороной понимается «система политических, экономических, военных, социальных, правовых и иных мер по подготовке к вооруженной защите и вооруженная защита Российской Федерации, целостности и неприкосновенности ее территории». В целях организации обороны устанавливаются воинская обязанность граждан России и военно-транспортная обязанность федеральных органов исполнительной власти, органов местного самоуправления и организаций независимо от форм собственности, а также собственников транспортных средств и создаются Вооруженные Силы Российской Федерации. К обороне привлекаются войска гражданской обороны, пограничные, железнодорожные и другие, а для выполнения отдельных задач в области обороны привлекаются инженерно-технические и дорожно-строительные воинские формирования при федеральных органах исполнительной власти, Служба внешней разведки Российской Федерации, органы Федеральной службы безопасности и другие спецслужбы.

В соответствии с Военной доктриной Российской Федерации (СЗ РФ. 2000. № 17. Ст. 1852), представляющей собой совокупность официальных взглядов (установок), определяющих военно-политические, военно-стратегические и военно-экономические основы обеспечения военной безопасности Российской Федерации, обеспечение ее военной безопасности является важнейшим направлением деятельности государства, т.е. одной из основных функций государства (всего государства, а не какого-то одного его органа). Главные цели обеспечения военной безопасности — предотвращение, локализация и нейтрализация военных угроз России. В пп. 5 и 6 Военной доктрины Российской Федерации дается примерный перечень внешних и внутренних военных угроз.

Военная организация государства включает в себя Вооруженные Силы Российской Федерации, составляющие ее ядро и основу обеспечения военной безопасности, другие войска, воинские формирования и органы, предназначенные для выполнения задач военной безопасности военными методами, а также органы управления ими. В военную организацию государства входит также часть промышленного и научного комплексов страны, предназначенная для обеспечения задач военной безопасности. Главной целью развития военной организации государства является обеспечение гарантированной защиты национальных интересов и военной безопасности Российской Федерации и ее союзников.

Вооруженные Силы Российской Федерации — государственная военная организация, составляющая основу обороны Российской Федерации. Они предназначены для отражения агрессии, направленной против Российской Федерации, для вооруженной защиты целостности и неприкосновенности ее территории, а также для выполнения задач в соответствии с международными договорами Российской Федерации. Привлечение Вооруженных Сил к выполнению задач с использованием вооружения не по их предназначению производится Президентом РФ в соответствии с федеральными законами.

Вооруженные Силы Российской Федерации состоят из центральных органов военного управления, объединений, соединений, воинских частей и организаций, которые входят в виды и рода войск Вооруженных Сил, в Тыл Вооруженных Сил, а также войска, не входящие в виды и рода войск Российской Федерации.

Руководство строительством и подготовкой, применение военной организации государства, обеспечение военной безопасности Российской Федерации осуществляет Президент РФ, который является Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами Российской Федерации. Президент РФ определяет основные направления военной политики и утверждает Военную доктрину Российской Федерации; осуществляет руководство Вооруженными Силами Российской Федерации, другими войсками, воинскими формированиями и органами; в установленных законом случаях объявляет общую или частичную мобилизацию, вводит на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях военное положение, отдает приказ о ведении военных действий; утверждает федеральные государственные программы вооружения и разлития оборонного промышленного комплекса; утверждает структуру, состав Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований до объединения включительно и органов, а также штатную численность военнослужащих Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов; издает указы о призыве российских граждан на военную службу и ряд других полномочий (в ст. 4 Закона «Об обороне» перечисляется 20 наименований).

Правительство РФ организует оснащение Вооруженных Сил Российской Федерации и других войск вооружением, военной и специальной техникой, обеспечение их материальными средствами, ресурсами и услугами, осуществляет общее руководство оперативным оборудованием территории Российской Федерации в интересах обороны, а также иные установленные федеральным законодательством функции и полномочия по обеспечению военной безопасности (ст. 6 Закона «Об обороне» включает в себя 27 наименований).

Министерство обороны Российской Федерации является федеральным органом исполнительной власти, проводящим государственную политику и осуществляющим государственное управление в области обороны, а также координирующим деятельность федеральных министерств, иных федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по вопросам обороны. Оно является центральным органом военного управления и состоит из главных и центральных управлений, управлений и иных подразделений, входящих в его структуру. Деятельностью Министерства обороны руководит Президент РФ.

Генеральный штаб Вооруженных Сил Российской Федерации является центральным органом военного управления и основным органом оперативного управления Вооруженными Силами Российской Федерации, осуществляющим координацию деятельности органов и войск Федеральной пограничной службы РФ, внутренних войск МВД РФ, Железнодорожных войск РФ, войск гражданской обороны, инженерно-технических и дорожно-строительных воинских формирований, Службы внешней разведки, органов Федеральной службы безопасности, федеральных органов государственной охраны, федерального органа обеспечения мобилизационной подготовки органов государственной власти по выполнению задач в области обороны. Генеральный штаб состоит из главных управлений, управлений и иных структурных подразделений.

Основными задачами и функциями Генерального штаба являются: стратегическое планирование применения Вооруженных Сил, других войск, воинских формирований и органов с учетом их задач и военно-административного деления страны; оперативная и мобилизационная подготовка Вооруженных Сил, координация оперативной и мобилизационной подготовки других войск, воинских формирований и органов, а также контроль за состоянием мобилизационной готовности; проведение мероприятий, связанных с поддержанием боевой и мобилизационной готовности Вооруженных Сил и перевод их на организацию и состав военного времени, организация стратегического и мобилизационного развертывания Вооруженных Сил, других войск, воинских формирований и органов; координация деятельности по проведению в стране мероприятий по воинскому учету, подготовке граждан России к военной службе и их призыву на военную службу и военные сборы; разведывательная деятельность в целях обороны и безопасности; организация службы войск, осуществление контроля за их состоянием; разработка и координация планов строительства и развития Вооруженных Сил, а также мобилизационного и стратегического их развертывания и ряд других функций.

Основу правового регулирования реализации воинской обязанности российских граждан и государственной организации прохождения ими военной службы составляют Конституция РФ, ряд основополагающих Федеральных законов: от 28 марта 1998 г. № 53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе» (в редакции от 4 декабря 2007 г.); от 27 мая 1998 г. № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих» (в редакции от 14 июля 2008 г.); от 26 февраля 1997 г. № 31-ФЗ «О мобилизационной подготовке и мобилизации в Российской Федерации» (в редакции от 25 октября 2006 г.), а также многочисленные президентские и правительственные нормативные правовые акты по различным вопросам обороны и организации военной службы, в частности, многочисленные воинские уставы.

Воинская обязанность граждан Российской Федерации предусматривает: воинский учет; обязательную подготовку к военной службе; призыв на военную службу; прохождение военной службы по призыву; пребывание в запасе; призыв на военные сборы и прохождение военных сборов в период пребывания в запасе.

Граждане проходят военную службу по призыву, а также в добровольном порядке (по контракту). При этом все граждане, проходящие военную службу, являются военнослужащими и имеют установленный федеральным законом статус. Статус военнослужащих есть совокупность прав, свобод, гарантированных государством, а также обязанностей и ответственности военнослужащих, установленных федеральными законами и иными нормативными актами Российской Федерации.

Воинский учет осуществляется постоянно и охватывает все категории граждан, подлежащих воинскому учету.

Воинский учет подразделяется на общий и специальный. На общем воинском учете состоят граждане, которые не забронированы за органами государственной власти, местного самоуправления или организациями на период мобилизации и на военное время. Граждане же, забронированные на этот период в установленном порядке за органами государственной власти, местного самоуправления или организациями, состоят на специальном воинском учете. Воинский учет граждан осуществляется военными комиссариатами районов, городов без районного деления и иных муниципальных (административно-территориальных) образований по месту их жительства. В населенных пунктах, где нет военных комиссариатов, первичный воинский учет граждан осуществляется органами местного самоуправления. Военные комиссариаты совместно с ответственными за военно-учетную работу должностными лицами органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления осуществляют плановые проверки организаций по вопросам ведения воинского учета.

В соответствии с Федеральным законом от 1 апреля 1993 г. № 4730-1 «О Государственной границе Российской Федерации» (в редакции от 14 июля 2008 г.), Государственная граница Российской Федерации есть линия и проходящая по этой линии вертикальная поверхность, определяющая пределы государственной территории (суши, вод, недр и воздушного пространства) Российской Федерации, то есть пространственный предел действия государственного суверенитета Российской Федерации. Защита Государственной границы как часть системы обеспечения безопасности Российской Федерации и реализации государственной пограничной политики Российской Федерации заключается в согласованной деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, осуществляемой ими в пределах своих полномочий путем принятия политических, организационно-правовых, дипломатических, экономических, оборонных, пограничных, разведывательных, контрразведывательных, оперативно-розыскных, таможенных, природоохранных, санитарно-эпидемиологических, экологических и иных мер. В этой деятельности в установленном порядке участвуют организации и граждане. Защита Государственной границы обеспечивает жизненно важные интересы личности, общества и государства на Государственной границе в пределах приграничной территории.

Охрана Государственной границы является составной частью защиты Государственной границы, осуществляемой органами и войсками Федеральной пограничной службы Российской Федерации в пределах приграничной территории, Вооруженными Силами в воздушном пространстве и подводной среде и другими силами (органами) обеспечения безопасности Российской Федерации в случаях и в порядке, определяемых федеральным законодательством. Охрана Государственной границы осуществляется в целях недопущения противоправного изменения прохождения Государственной границы, обеспечения соблюдения физическими и юридическими лицами режима Государственной границы, пограничного режима и режимa в пунктах пропуска через Государственную границу. Меры по охране Государственной границы рассматриваются в федеральном законодательстве как пограничные меры, которые входят в систему мер безопасности, осуществляемых в рамках единой государственной политики обеспечения безопасности и жизненно важных интересов личности, общества и государства.

Режим Государственной границы включает в себя правила: содержания Государственной границы; пересечения Государственной границы лицами и транспортными средствами; перемещения через Государственную границу грузов, товаров и животных; пропуска через Государственную границу лиц, транспортных средств, грузов, товаров и животных; ведения на Государственной границе либо вблизи нее на территории Российской Федерации хозяйственной, промысловой и иной деятельности; разрешения с иностранными государствами инцидентов, связанных с нарушением указанных правил.

Режим Государственной границы устанавливается федеральными законами, международными договорами Российской Федерации.

Осуществляющие защиту и охрану Государственной границы государственные органы интегрированы в Пограничную службу Российской Федерации, основы руководства и управления которой, общий ее состав, основные задачи и полномочия определяются Законом РФ от 4 мая 2000 г. № 55-ФЗ «О Пограничной службе Российской Федерации». Сейчас в структуре органов Федеральной службы безопасности России созданы и действуют управления (отделы, отряды ФСБ России по пограничной службе — пограничные органы).

Пограничная служба Российской Федерации — государственная военная организация, действующая в структуре ФСБ России, составляющая основу системы обеспечения безопасности личности, общества и государства в сфере защиты и охраны Государственной границы Российской Федерации, охраны внутренних морских вод, территориального моря, исключительной экономической зоны, континентального шельфа Российской Федерации и их природных ресурсов.

Президент РФ осуществляет руководство деятельностью органов пограничной службы, действующих в системе ФСБ России, определяет основы пограничной политики России как целенаправленной деятельности государства по обеспечению и защите национальных интересов Российской Федерации в пограничной сфере.

Правительство РФ обеспечивает реализацию российской пограничной политики, устанавливает правила и процедуры реализации норм федерального законодательства по вопросам защиты и охраны Государственной границы.

До недавнего времени федеральным органом исполнительной власти, обеспечивающим реализацию государственной пограничной политики в сфере охраны и защиты государственной границы, выступала федеральная пограничная служба РФ, которая согласно Указу Президента РФ от 11 марта 2003 г. с 1 июля 2003 г. была упразднена, а ее функции переданы ФСБ России.

Пограничные органы и должностные лица пограничных войск могут применять административное задержание физических лиц, совершивших административные правонарушения, рассмотрение дел по которым в соответствии с п. 1 ст. 23.10 КоАП РФ отнесено к ведению Пограничной службы РФ. В соответствии со ст. 27.5 КоАП РФ административное задержание не должно превышать трех часов (осуществляют должностные лица войск и органов Пограничной службы РФ, указанные в пп. 1-12 ч. 2 ст. 23.10 КоАП РФ, проходящие военную службу по контракту, и другие военнослужащие, проходящие военную службу по контракту на должностях офицеров, прапорщиков (мичманов), выявившие административные правонарушения при выполнении ими обязанностей в области защиты и охраны государственной границы, охраны внутренних морских вод, территориального моря, континентального шельфа и исключительной экономической зоны Российской Федерации); на срок до сорока восьми часов (осуществляют должностные лица, указанные в пп. 1-4, 6, 7, 9, 10 ч. 2 ст. 23.10 КоАП РФ, проходящие военную службу по контракту, заместители начальников пограничных отрядов, командиров соединений и воинских частей пограничного контроля, командиров морских соединений и частей, комендантов пограничных комендатур, командиров подразделений пограничного контроля, а также начальники отделений пограничного контроля, оперативно-розыскных отделений).

Осуществлять процессуальные действия, предусмотренные ст. 27.7-27.10 КоАП РФ (личный досмотр, досмотр вещей, находящихся при физическом лице; осмотр принадлежащих юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю помещений, территорий и находящихся там вещей; досмотр транспортного средства; изъятие вещей и документов), вправе должностные лица, перечисленные в предыдущем абзаце.

Право составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 17.7, 17.9, ч. 1 ст. 19.4, ч. 1 ст. 19.5, ст. 19.6, 19.7 КоАП РФ, возложено на должностных лиц, указанных в пп. 1-12 ч. 2 ст. 23.10 КоАП РФ, т.е. тех должностных лиц, которые наделены также правом рассматривать дела об административных правонарушениях определенных составов, перечисленных в ч. 1 этой статьи, от имени органов и войск пограничной службы.