В течение ряда лет Россия развивалась под знаком «тандема». Это не знак зодиака, однако он тоже имеет свои характеристики и свою динамику.

Прежде всего, о появлении «тандема». Нужно сразу сказать, что «тандем» не был безальтернативен. Пишу об этом, так как некоторые считают, будто это – единственный путь сохранения В. В. Путина у власти. Он имел все возможности изменить Конституцию Российской Федерации, запрещающую три срока президентства подряд, и пойти на выборы в 2008 году. Изменение Конституции предлагалось из разных источников, решение прошло бы без особого труда через Законодательное собрание, где голосование обеспечивалось большинством «Единой России». К тому же Россия не первооткрыватель в области трехсрочного пребывания у власти главы государства. Можно было найти и такое веское обоснование этому, как начинающийся мировой экономический кризис. Есть серьезные основания считать к тому же, что на выборах в 2008 году Путин получил бы еще больший процент голосов, чем через четыре года.

Однако он отказался от такого варианта. Зная его уже много лет, уверен, что ему претило продолжение президентства через созданное специально под него – а иначе никто бы этого не воспринял – изменение Конституции России. Характерно, что поправка к Конституции о нахождении у власти президента с четырех до шести лет была принята тоже без Путина. Конечно, это произошло не без его ведома, но он, очевидно, не хотел сам вносить подобные изменения в Конституцию, на которой он дважды клялся, вступая на президентский пост, – в 2000 и в 2004 годах. Поправка была внесена ставшим в 2008 году Президентом России Д. А. Медведевым.

Альтернативой непрерывного трехсрочного нахождения Путина на посту президента был выбран «тандем». Он предопределил выборы Д. А. Медведева на пост Президента Российской Федерации в 2008 году, но одновременно в условиях приближения мирового финансового кризиса, дыхание которого уже ощущалось в России, В. В. Путин перемещался к штурвалу Председателя правительства, иными словами, к повседневному руководству экономикой, но при фактическом сохранении своей роли при принятии государственных решений. Считал ли Путин, что такая модель в конце периода президентства Медведева обеспечит ему без нарушения Конституции возвращение на пост и формального лидера – Президента Российской Федерации? В конечном счете так и произошло. Но, как мне представляется, Путин недооценивал того, какие возможности возникают у лиц, нелояльных или не вполне лояльных ему при другом президенте.

Почему Путин остановился на кандидатуре Медведева? Разговоры о двадцатилетней дружбе в данном случае звучат неубедительно. Среди лидирующей группы были лица, с которыми Путин дружил дольше, да и к моменту создания «тандема» они пользовались немалой популярностью в обществе. Недаром общественное мнение качнулось в пользу С. Б. Иванова после того, как его статус выравнялся с медведевским – он тоже стал первым вице-премьером.

Трудно однозначно, да это было бы и несправедливо, оценить четыре года президентства Дмитрия Анатольевича Медведева. Будучи образованным юристом, он внес в целом позитивную струю в законодательство России. Безусловно его стремление к демократизации общественной жизни. Шаги были сделаны и с целью развития малого и среднего бизнеса в стране.

Вокруг Медведева постепенно образовалась группа достаточно значимых людей, поддерживающих нового президента. Были, конечно, и те, кого притягивали к себе демократические призывы к модернизации общественной жизни. Однако в эту группу вошли и те, кто пытался противопоставить «демократический курс Медведева» политике Путина. Приведу в этой связи выдержку из статьи, опубликованной в газете «Ведомости»: «В начале своего срока президент Медведев провозгласил курс на модернизацию политики и экономики и амбициозную экономическую программу… Но среди мер по „стабилизации“, которые приняла команда Путина, были дискредитация или полная отмена многих проектов Медведева и атака правоохранительных и надзорных органов на членов его команды»

[3]

.

Противопоставления Медведева Путину прозвучали и в интервью агентству «РИА „Новости“» одного из лидеров медведевской команды Аркадия Дворковича. Говоря о «красноярских тезисах» Медведева, оглашенных в феврале 2008 года, Дворкович сказал: «Красноярская речь была редакцией планов, которые обозначил президент Путин (в своем выступлении за несколько дней до речи Медведева. –

Е. П.

), и в то же время обозначением приоритетов работы, обозначением нового стиля, более свободного, более ориентированного на широкий предпринимательский класс»

[4]

.

В чем же заключался этот новый стиль? Первое, что настораживало, – это принятие спонтанных решений без соответствующего обсуждения с общественностью, в первую очередь с экспертами, погруженными в проблематику. Перечислю такие решения не в хронологическом порядке.

Переименование милиции в полицию было сделано без всякого учета настроений в обществе, гневно осуждающих полицейских, особенно полицаев – пособников немецких фашистов на оккупированных территориях. Кстати, переименование в свое время полиции в милицию было делом рук даже не большевиков, пришедших к власти в октябре 1917 года, а Временного правительства, возглавляемого Керенским. И неслучайно прозвучали иронические замечания по поводу вновь возникшей полиции: как обращаться теперь к стражу порядка – товарищ полицейский или иначе. Но даже не это главное. Дело в том, что переименование, по сути, не стало стимулом движения к реальному реформированию МВД.

Без всяких предварительных расчетов было принято решение о перемещении на территории, присоединенные к городу Москве, административных зданий – Федерального Собрания, правительства, министерств и ведомств. В этой связи возник целый ряд вопросов: во сколько обойдется строительство и переезд всей громадной структуры администрации на новое место; что будет с теми зданиями, откуда выезжают административные организации? Было, правда, заявлено, что в них расположатся музеи или они будут переделаны в отели и жилые дома. Но неужели удастся превратить в музей, гостиницу или жилой дом, например, огромное бывшее здание ЦК КПСС на Старой площади, или здание, которое занимает Госдума, или Белый дом? Неужели дело велось к тому, чтобы сначала продать эти здания частным лицам, а затем понаблюдать, как их разрушат и на их месте, скорее всего, появятся новые торговые и развлекательные центры?

Переброска за пределы нынешней Москвы всей федеральной административной структуры не могла также дать свободное дыхание транспорту. Административные здания на новом месте не перестают быть учреждениями, к которым обращаются москвичи или приезжающие из других регионов, но опять преимущественно через Москву. Нас уверяли, что при новых административных зданиях будет развернуто строительство жилья для служащих. Это еще более ухудшит транспортную ситуацию. Трудно рассчитывать на то, что служащие, которым будут предоставлены квартиры по новому месту работы, откажутся от нынешней московской жилплощади. А как быть, если на их место назначат или выберут других? Неужели мы так беспредельно богаты, что без тщательного предварительного исследования можем позволить себе решать такие высокозатратные и далеко не первостепенной важности проблемы?

Обнадеживает категорический отказ от переезда и Государственной Думы, и Совета Федерации, не говоря уже о многих министерствах и ведомствах. Однозначно высказался о переносе административного центра на новые территории Москвы В. В. Путин: «…такие решения не должны приниматься без предварительной оценки, сколько это будет стоить»

Непродуманной идеей, как мне представляется, было также решение о создании в Москве Международного финансового центра. Даже намечена площадка на присоединенных к Москве территориях для его воздвижения, создана рабочая группа. Иными словами, дело не ограничилось заявлением. Более того, в 2008 году было продекларировано, что Москва уже в 2010 году станет финансовым центром для стран СНГ, а в 2012 году сравнится как финансовый центр с Шанхаем. Но давайте обратимся к цифрам и фактам. На середину 2013 года в рейтинге Всемирного экономического форума Россия по уровню развития финансового рынка занимала 130-е место из 144 – это ниже Албании, Армении, Ботсваны, Перу. Такая оценка не единичная. В индексе The Global Financial Centers Москва занимает 64-е место из 77. Вместе с тем с 2011 года финансовый центр в Шанхае, уровень которого мы собирались достичь уже в 2012 году, поднялся с 34-го на 19-е место. К этому следует добавить, что доля России в мировом экспорте товаров недотягивает до 3 %, а на рынке высокотехнологической продукции – меньше 0,2 %.

Несомненно, мы заинтересованы в том, чтобы Россия была в числе государств, образующих у себя международные финансовые центры, а рубль стал мировой резервной валютой. Но недопустим дилетантский подход к этой проблеме.

Стиль руководства со стороны бывшего президента переместился и на уровень правительства – констатация создавшейся тяжелой ситуации, а не выстраивание мер по ее преодолению.

4 февраля 2014 года под председательством премьер-министра прошло заседание президиума Совета при Президенте по модернизации экономики и инновационному развитию России (президент отсутствовал). Вначале речь шла о развитии технологий с использованием возобновляемых источников энергии, но вскоре развернулась дискуссия о том, как сделать эффективным правительство в осуществлении того или иного проекта. Помощник президента Андрей Белоусов предложил изменить существующую практику, при которой проекты осуществляются путем распределения компетенций между министерствами и ведомствами, и вместо такой модели «сконцентрировать все финансовые источники в выбранном ведомстве, провести инвентаризацию всех проектов», а затем кредитовать оставшиеся после инвентаризации проекты из ВЭБа, «но не под 12 % годовых». Предложение Белоусова заменить действующую модель, практикуемую правительством, разработкой и исполнением «комплексного плана» было сразу же отвергнуто вице-премьером Дворковичем. А премьер свернул обсуждение с кратким комментарием: «Темой кто-то должен заниматься по-серьезному»

[10]

.

Существуют примеры, отнюдь не свидетельствующие о крайне необходимой поддержке отечественной промышленности. Медведев во Владивостоке 2 июля 2012 года с целью развития внутрироссийской авиационной инфраструктуры, например, предложил освободить от таможенных пошлин импортируемые самолеты вместимостью до 72 пассажиров

[11]

. Не максимально сконцентрироваться на отечественном производстве малой авиации, для чего существует серьезная база, а ввозить самолеты из-за рубежа. Вице-премьер Дмитрий Рогозин привел на правительственном совещании 14 августа 2013 года ряд цифр, которые говорят сами за себя. По его словам, доля российских современных самолетов составляет только 7 % численности нашего авиапарка, а их вклад в объем пассажирских перевозок всего 4 %. Российские компании приобрели с 2008 года в 10 раз больше иностранных самолетов, чем отечественных. И все это происходит в стране, которая еще 25–30 лет назад была среди лидеров мирового самолетостроения.

Отсутствие административной дисциплины стало характерной чертой исполнительных органов. Часто отчет о выполнении поручений президента представляется в форме собственных распоряжений нижестоящим организациям или программами с радужными обещаниями решить все вопросы… к 2025 году.

«Новый стиль» сохранился и тогда, когда Д. А. Медведев стал возглавлять «Единую Россию». На одной из его встреч с соратниками глава фракции партии в Госдуме Владимир Васильев поднял наболевшую тему: члены «Единой России» принимают непопулярные у населения законы, а затем «как-то им нужно избираться». В ответ председатель партии рекомендовал «поженить две проблемы». «Наша партия, – сказал он, – продвигает свой курс, но при этом важно не потерять поддержку людей»

В России, особенно в последнее время, широко распространились требования о независимости суда, о решительной борьбе с вседозволенностью чиновничьего аппарата, с коррупцией, с фальсификацией на выборах, об обязательности подчинения закону всех сверху донизу. Эти либеральные идеи выдвигаются и поддерживаются в нашей стране широкой общественностью, политическими партиями различных взглядов. Чрезвычайно важно претворить это общее согласие в жизнь. Однако без четкого определения грани между либеральными идеями и позициями неолибералов в России, особенно в экономике, без противодействия неолиберальной политике

[14]

существует угроза соскальзывания к ней, что чревато серьезными негативными последствиями для нашей страны.

Эти мысли были высказаны мною в докладе 13 января 2014 года на заседании «Меркурий-клуба». Ни доклад, ни его публикация в «Российской газете» не были приурочены к открывшемуся через несколько дней Гайдаровскому форуму, на котором, как известно, выступавшие отстаивали линию со многими неолиберальными элементами. Мой доклад с оценками развития в прожитом году был традиционным – в течение многих лет подобные доклады заслушивались на заседании «Меркурий-клуба» в день празднования Нового года по старому стилю. Ничего общего с действительностью не имеют также предположения, что идеи доклада либо заранее обговаривались, либо даже были кем-то «спущены сверху». Все, что произнесено и написано мною о неолибералах, – собственная точка зрения, которая, надеюсь, имеет право на существование. Благодарен всем, кто в средствах массовой информации и Интернете выступил в поддержку критики неолиберальной политики в России. Это послужило импульсом решения развить тему в книге.

Либерализм, консерватизм и социализм – три самые значительные идеологии современности, которые испытывают взаимовлияние, даже взаимопроникновение. Для понимания модели развития экономики сегодняшней России – это относится и к другим странам – определяющим является соотношение между частями идеологической модели. Это не означает, что каждая из этих трех идеологий полностью утрачивает характеризующие ее основные черты. Вместе с тем политика лиц или группы лиц, причисляющих себя к той или иной идеологии, далеко не всегда соответствовала и соответствует ее сути. Обычно это относят к социалистической практике в СССР. Но это имеет прямое отношение и к тем, кто окрашивает себя в либеральный цвет.

Примером могут служить так называемые «либералы» 90-х годов, взявшие в свои руки после краха Советского Союза штурвал экономики Российской Федерации. Много написано и сказано об их экономической политике, осуществляемой конечно же в нелегкий период перехода страны от командно-административной системы к рынку. Но как мыслился этот переход и что было основным для «либералов»? Научный редактор русского перевода книги лауреата Нобелевской премии Дугласа Норта «Институты, институциональные изменения и функционирование экономики» Борис Мильнер рассказывает о своей встрече в марте 1996 года с автором – основоположником широко распространенной теории институционализма. По словам Мильнера, Норт, говоря об экономической ситуации в России, сказал, что она требует решения трех задач: освоить перемены и новые механизмы, преодолевать негативные последствия перемен и ошибок и сохранять ценное из наследия прошлого

[16]

.

Эта «триада» не была положена в основу определяемой псевдолибералами экономической политики России. Многие из тех, кто во время горбачевской перестройки пропагандировал «социализм с человеческим лицом», иными словами, возможность демократизировать социализм, теперь во главу угла поставили ликвидацию всего того, что было при СССР. Отвергалось буквально все – не только то, что несомненно подлежало отторжению, но и целый ряд механизмов для научно-технических и экономических достижений, позволивших мобилизовать ресурсы для решения крупнейших задач и в военной, и в гражданской областях.

Псевдолибералы 90-х годов настаивали на том, что рынок – единственный регулятор экономики, призывали государство вообще уйти из экономической жизни. Через так называемую ваучеризацию в России появились группы, получившие в результате антинародной приватизации природные богатства страны, ее экономический потенциал и претендовавшие на власть в нашей стране. По утверждению псевдолибералов, все это делалось для устойчивого внедрения рыночного хозяйства в России.

Бывший экономический советник президента России Андрей Илларионов писал об экономических руководителях нашей страны в 90-е годы: «Потребовалось время, чтобы понять, что позиция, идеология их кумиров не являются ни либеральными, ни демократическими. Люди, провозглашавшие отделение собственности от власти, на практике захватывали госкомпании, государственные здания, получали госфинансирование, добивались вначале пониженных ставок арендной платы, а затем и полного освобождения от платежей государству. Такие действия дискредитировали не только конкретных людей, но и идеи, с которыми они ассоциировались в общественном сознании»

В начале XXI века наступил новый этап – восторжествовала идея государственно-частного партнерства. Такая модель может рассматриваться как антипод неолиберальному подходу. Подчеркивалась роль государства не только как регулятора экономики наряду с рынком. Государство стало владельцем или акционером целого ряда предприятий, крупных банков. Одновременно провозглашалось, что госсобственность постепенно будет приватизироваться, за исключением стратегических предприятий, связанных главным образом с обороной и безопасностью. Однако нужно сказать прямо, что в государственно-частном партнерстве определяющая роль с самого начала принадлежала государству.

К середине нулевых годов нашего столетия действительно проявились сложности государственно-частного партнерства. Неолибералы видят причину этого в излишне большой, по их мнению, роли государства в партнерстве с частным бизнесом. Но дело в другом: не во всех случаях и далеко не по всем проектам его негосударственная часть готова была выполнить свои функции. И не только не проявляла готовность, но по многим причинам не могла. Все большее значение вынужденно приобретало государственное финансирование проектов в экономической и социальной сферах. Трудности усугубились кризисом 2008–2009 годов.

Наши неолибералы, во всяком случае часть из них, понимают, что в современных условиях полностью отрицать роль государства в рыночной экономике абсурдно. Поэтому, выдвигая на первый план в качестве рыночного регулятора частный сектор, они сводят роль государства в экономике к созданию условий, необходимых для развития частного предпринимательства. Не оспаривая этой роли, следовало бы подчеркнуть, что она служит тому, чтобы благоприятные условия для функционирования частного бизнеса соответствовали интересам всего общества. Это осуществляется в том числе через налоговую политику, предоставление иных льгот для повышения интереса предпринимателей к «рискованным» вложениям, особенно в производство, разрабатывающее технико-технологические новинки, или в те инфраструктурные проекты, которые рассчитаны не на быструю и гарантированную финансовую отдачу.

Абсурдность позиции неолибералов проявляется в том, что они негативно относятся к роли государства в воспроизводственном процессе. А это не что иное, как абсолютно несостоятельная попытка абстрагироваться от государственных заказов, от которых зависит динамика производства товаров и услуг, от субсидий бизнесу, от трансфертов в жилищно-коммунальное хозяйство. Попросту не замечать всего этого. К тому же на откуп частному предпринимательству в странах с рыночной экономикой отнюдь не отданы ни развитие общедоступного здравоохранения, ни финансирование фундаментальной науки, решение в целом такой важной задачи, как совершенствование человеческого капитала.

Рынок сам по себе не приводит к созданию единого правового поля, обязательного для всех предпринимателей, без чего вообще не может развиваться рыночная экономика. Очевидно, не меньшее значение имеет и государственная роль в выработке основных линий в различных сферах научно-технического прогресса, промышленной политики, в стратегии экономического развития.

Президент Путин в своем Послании Федеральному Собранию в декабре 2013 года подчеркнул, что торможение экономического роста в России в 2013 году обусловлено, прежде всего, внутренними, а не внешними причинами. Ценность этой констатации еще более существенна, когда все наши неудачи подчас списываются на влияние внешней среды – кризиса, поразившего страны ЕС и США. Сегодня ситуация на порядок хуже: российская экономика стагнирует, и прежде всего по внутренним причинам.

Стержень, вокруг которого раскручиваются противоречия внутри России в области экономической практики, – выбор, на чем сделать акцент: на стимулировании экономического роста либо на финансовой консолидации, которой должна служить макроэкономическая политика. Конечно, такие составляющие, как стимулирование экономического роста и финансовая консолидация, не должны исключать друг друга, и совершенно непонятно шараханье из стороны в сторону: то первенство отдается экономическому росту, то макроэкономической политике. Вместо этого, как представляется, следовало бы определить грани непростой совместимости финансовой стабилизации и роста ВВП, степень взаимодействия этих двух процессов, что необходимо для успеха каждого из них.

10 ноября 2014 года Центральный банк России отменил валютный коридор и регулярные валютные интервенции. Фактически начался переход к свободному курсу рубля. ЦБ отметил, что теперь операции на внутреннем валютном рынке будут в основном совершаться на возвратной основе.

Глава Центробанка Эльвира Набиуллина заявила, что Центробанк намерен временно ограничить предоставление банкам рублевых кредитов, так как они используются не только для финансирования экономики, но и для игры на валютном рынке. Что касается валютного кредитования банков, то основным инструментом будет РЕПО

[27]

, по которому банки могут получать валютную ликвидность либо на неделю, либо на 28 дней, либо на год.

Все эти меры были приняты Центробанком для стабилизации курса рубля. Вместе с тем принятие мер в результате крайне неблагоприятных условий: внешние санкции, падение мировых цен на нефть, проблемы в финансовом секторе, давление на национальную валюту, – по сути, связывается Центробанком с сокращением инвестиций в основной капитал. По прогнозам Центробанка нашей стране предстоит стагнация экономики, не говоря уже о том, что базовый прогноз Центробанка рассматривает проблему финансирования экономики без учета ее технологического отставания.

А теперь о конкретике, которая свидетельствует о том, что в последние годы были предприняты усилия, чтобы не дать российской экономике соскользнуть на неолиберальную плоскость. Я далек от апологетики всего, что делалось в экономической политике России, от утверждений в безошибочности официальной линии, подчас отстраняющейся от решительных мер. Однако полностью поддерживаю то, что было сделано с целью, чтобы в нашей экономике не восторжествовали неолибералы. Одним из главных направлений такой деятельности считаю вновь произнесенные слова Путина, что нам «надо вырваться из ловушки нулевых темпов роста». И в продолжение этой установки, что необходимая борьба с инфляцией не должна проводиться за счет подавления деловой активности. «Надо наконец научиться гармонично сочетать две цели: сдерживание инфляции и стимулирование экономического роста».

Выступая за резкое и незамедлительное сокращение роли государства в экономике, российские неолибералы поставили своей задачей провести новую масштабную приватизацию государственной собственности, настаивают на максимальном охвате приватизацией важнейших для страны стратегических предприятий. В качестве мотива выдвигается не только пополнение доходной части бюджета, но и недостатки в работе государственных предприятий.

В поисках источников, способных обеспечить в нынешних условиях экономический рост в России, далеко не последнее место занимает организация большей эффективности работы государственных производственных структур. В первую очередь речь идет о наведении порядка там, где он отсутствует, что проявляется в излишних финансовых расходах, в превышающей потребности численности персонала, в завышении стоимости строительства, а подчас и отсутствии документации по расходованию полученных средств из бюджета, в профессиональной слабости управленцев, в отсутствии открытости и подконтрольности госпредприятий. Все это свойственно не только государственным компаниям. Обратимся, например, к положению дел в жилищно-коммунальном хозяйстве (ЖКХ). Председатель наблюдательного совета Фонда содействия реформированию ЖКХ Сергей Степашин констатирует, что развитие рыночных отношений без контроля за деятельностью коммерческих компаний не привело к позитивным, качественным преобразованиям в этой сфере, столь необходимым населению

Нисколько не подвергая сомнению целесообразность, да и прямую необходимость работы госпредприятий в качестве коммерческих организаций, следует воспрепятствовать той вредной тенденции, когда в погоне за прибылью некоторые из них могут приносить в жертву интересы других производителей и общества в целом. Примером могут служить непростые отношения «Газпрома» и «Роснефти», проявившиеся в том, что «Газпром» препятствует доступу независимых от него газопроизводителей к своей транспортной системе. Глава «Газпрома» заявил, например, что в газопроводе «Сила Сибири», который обеспечит поставки в Китай, будет газ только из одной компании. В сообщении, распространенном «Роснефтью», отмечается, что аргументом «Газпрома» служит утверждение о роли его газопроводной системы в реализации интересов акционеров и инвесторов компании в наращивании объемов и эффективности продаж. А это, по мнению «Роснефти», радикально расходится с задачей развития регионов Восточной Сибири и Дальнего Востока.

Не имею намерений поддержать одну из сторон в этой дискуссии при понимании, что для «Роснефти» тоже небезынтересны проблемы увеличения прибылей, а «Газпром», помимо всего прочего, хочет полностью отвечать за поставки своей продукции. Но регулирующая рука государства должна обеспечивать баланс интересов государственных компаний с интересами страны в целом.

Без экскурса в историю нашей страны было бы крайне трудно, если вообще возможно подойти к рассмотрению современного российского федерализма – одной из наиболее важных проблем, определяющих не только нынешнее состояние, но и будущее России.

Советское государство было унитарным. Федеральным был лишь фасад: Верховный Совет, состоящий из двух палат – Совета Союза и Совета Национальностей, формально закрепленные Конституцией СССР права за союзными республиками, которые, кроме РСФСР, даже имели свои компартии. А на самом деле все более или менее важные решения исходили из Центра, а точнее, Политбюро и Секретариата Центрального комитета КПСС. Москва назначала весь руководящий состав республик, направляла на места глав НКВД, а затем и КГБ. Все важные должности на территории СССР были номенклатурой Центра. Отсутствие реального федерализма в Советском Союзе сыграло немалую роль в его распаде.

Вместе с тем нельзя игнорировать положительные моменты в сплочении советских республик. Рамазан Абдулатипов – один из видных специалистов по национальному вопросу в нашей стране – подтвердил в интервью российскому телевидению, что до развала Советского Союза он сказал Ельцину: «Вы понимаете, Борис Николаевич, сколько погибло людей разных национальностей, чтобы создать наше государство. Сколько погибло русских солдат и офицеров, чтобы создать наше государство. Мы стали братьями, невзирая на прошлые войны. Но если распадется СССР, могут начаться сведение старых счетов и новые войны». В ответ Ельцин хлопнул по столу и заявил: «Я никогда не допущу развала Советского Союза!»

[52]

А дальше все выкрутилось в противоположную сторону. СССР перестал существовать, и в России начались стихийные процессы децентрализации. В основе этих процессов лежало недовольство существовавшей «федеративной» практикой в СССР. Но на эту объективную основу наложился и субъективный фактор, в сконцентрированном виде отраженный в заявлениях Б. Н. Ельцина: «Берите столько суверенитета, сколько сможете переварить». Этот лозунг, выдвинутый в борьбе против союзного государства, перекочевал в начало постсоветского периода. Произошло изменение государственно-территориального устройства России, дробление регионов РСФСР, на месте существовавших в РСФСР автономных областей появились республики

С самого начала существования Российской Федерации республики обозначили свои противоречия с федеральным Центром. В конституциях 19 из 21 республик содержались положения, противоречащие Конституции Российской Федерации. Татарстан, Башкортостан, Якутия, Ингушетия в своих основных законах установили конфедеративный характер связей с Центром. Некоторые республики провозгласили право приостанавливать действие общегосударственных законов, если они противоречат местному законодательству.

Что касается нынешнего этапа федерального строительства России, то, пожалуй, наиболее остро проявляется потребность в оптимизации экономических отношений между Центром и субъектами РФ. От этого во многом зависит социально-экономическое развитие всей страны. Без возрастающей экономической роли регионов не обойтись в необходимой реиндустриализации, развитии на инновационной основе промышленности и сельского хозяйства. Регионы должны обеспечить приемлемый уровень занятости, особенно в моногородах. В общем и целом от регионов зависит успех требуемых перемен в структуре нашей экономики, перевод ее на инновационные рельсы.

Значение оптимизации отношений Центра с субъектами РФ возрастает на фоне событий на Украине. Еще контрастнее выглядит необходимость неразрывной связи между назревшей экономической децентрализацией и укреплением роли федерального Центра, скрепляющего страну в единое целое.

Речь идет, прежде всего, о принятии решений на основе баланса интересов Центра и периферии. Движение в этом направлении обозначилось, однако проявляется медлительность в выработке комплексного подхода на основе продуманных, выверенных соотношений. В первую очередь это относится к межбюджетным отношениям, которые являются важнейшей частью государственной региональной политики. По утверждению первого заместителя председателя Комитета Госдумы по бюджету и налогам Оксаны Дмитриевой, доля субъектов Федерации в консолидированном бюджете с 2000 по 2013 год снизилась с 51–52 до 35–34 %

[54]

. Между тем в Германии, которая весьма успешно конкурирует в развитии экономики и уровне жизни населения, доходы федерального Центра и земель от налогов практически равны. И что весьма важно, стабильны, в отличие от России.

Несомненно имеет большое значение для всей страны предложение президента «зафиксировать» действующие налоговые условия на ближайшие четыре года. Думаю, что к этому следовало бы добавить перераспределение «зафиксированной суммы» в пользу регионов, с тем чтобы выйти на уровень Бюджетного кодекса 1998 года, определившего раздел консолидированного бюджета между федеральным Центром и субъектами Федерации – 50 на 50 %. Но эта норма постоянно нарушается в ущерб субъектам Федерации. Характерный пример привел первый заместитель Председателя Совета Федерации Федерального Собрания РФ Александр Торшин: «Приходит губернатор на работу и с большим удивлением обнаруживает, что пропорции поменялись, да еще и задним числом! А теперь живи как хочешь, но провалить социальные программы совершенно непозволительно»

Премьер-министр Дмитрий Медведев на встрече с руководством Совета Федерации 23 сентября 2013 года признал нерациональность нынешнего распределения доходов между федеральным Центром и регионами. Но вместе с тем сказал, что Центр не будет пересматривать свою политику до завершения «реорганизации, реконструкции Вооруженных сил». Лишь после этого «начнется более быстрый рост расходов на образование, здравоохранение и науку»

Проблема оптимизации экономических отношений между Центром и субъектами Федерации приобретает еще одно важное измерение: наряду с сокращением резких социально-экономических разрывов, между ними ставится важнейшая задача опережающего развития стратегически важных регионов, особенно Дальнего Востока и Восточной Сибири. Эта проблема проявилась не сегодня. Однако, к сожалению, она и в советский период, и в первое двадцатилетие существования Российской Федерации так и не вышла за пределы деклараций, концепций, нагромождения организаций, которым поручена ее реализация.

Не могу в этой связи не вспомнить о периоде, когда стал председателем созданного в 1988 году Советского национального комитета Азиатско-Тихоокеанского экономического сотрудничества. Формально комитет был образован как национальная ячейка, призванная способствовать приему СССР в Азиатско-Тихоокеанский экономический совет (АТЭС), – один из важных механизмов, способствующих развитию стран этого обширнейшего и, пожалуй, самого перспективного по экономической динамике региона мира. В АТЭС вошли США, Япония, Китай и другие страны. Эту политическую часть пути тогда прошли и мы. А экономическую? Комитет должен был обратить серьезное внимание и способствовать ускорению развития нашего Дальнего Востока и Восточной Сибири за счет более органичного их вписывания в мирохозяйственные связи АТР, конечно, не во вред единству нашей страны. С учетом гигантских расстояний, несомненно, более выгодными были и остаются непосредственные экономические отношения с расположенными вблизи от Дальнего Востока и Восточной Сибири азиатско-тихоокеанскими странами. Предусматривалась и внутренняя перегруппировка финансовых и экономических возможностей Советского Союза в пользу этих регионов. Не было никакого сомнения и в то время, что будущее России во многом зависит от того, сумеем ли мы поднять эту громадную, богатейшую, но чрезвычайно малонаселенную часть нашей страны. Площадь регионов, которым занимается Минвостокразвития, – почти половина России, но проживает здесь 7,5 % населения страны, а доля обрабатывающей промышленности составляет всего 3 % от общероссийской.

Полагаю, что уместно привести выдержки из записки, направленной на имя М. Горбачева, после того как с группой экспертов Советского комитета совершил поездку по Приморскому, Хабаровскому краям, Амурской и Сахалинской областям. В записке были отражены некоторые выводы, сделанные в 1988 году, – думаю, что они сохраняют актуальный интерес.

«1. Создалось впечатление – оно разделяется и местными руководителями, – что комплексная программа развития Дальневосточного региона, принятая в августе 1987 года, практически заваливается. Не обозначились даже подходы к началу ее осуществления. При этом она создавалась наспех, и поэтому в ней не учтен ряд важнейших для Дальневосточного региона проектов (пример: в программе нет строительства предприятий по производству извести, необходимой для обработки кислых почв, а это болезнь всей Амурской области, всего Приморского края).

2. Нет четкой внешнеэкономической ориентации этой программы. Позитивным является наметившийся на Дальнем Востоке интерес к расширению приграничной и прибрежной торговли с КНР, КНДР, Японией и Вьетнамом. Обозначился явно повышенный интерес к экономическому сотрудничеству с нами и со стороны наших соседей, особенно Китая. Однако уже сегодня настораживает ряд моментов, и главный из них – нежелание союзных министерств и ведомств выпускать из своих рук монополию на экономические связи с зарубежными странами. Созданные Центром внешнеторговые организации на Дальнем Востоке – а их там немало – не развернули достаточной работы, в том числе по информированию и помощи тем, кто вступает во внешнеэкономические сделки. Сказывается и неподготовленность кадров. Нужно здесь создавать школы бизнеса с привлечением иностранных специалистов.

Основной путь к оптимизации федерального бюджета – сосредоточение сил на росте российской экономики в целом. Один из реальных его источников открывается в предложении помощника президента по экономическим вопросам Андрея Белоусова – понизить установленную в Резервном фонде «неприкасаемую сумму» в 7 % от ВВП до 5 % ВВП. «Для развития экономики страны эти 2 % ВВП в год могут означать очень много, – заявил Белоусов. – Это больше одного триллиона рублей в расчете на три года. Если мы примем такое решение, то начиная с 2015 года мы сможем тратить приличные деньги на дороги, на энергетическую инфраструктуру, на помощь регионам в ликвидации ветхого и аварийного жилья».

Заслуживают внимания и другие предложения. Председатель Совета Федерации Валентина Матвиенко, например, подняла вопрос о переносе из Центра на периферию головных офисов крупных компаний, начиная с госкомпаний. Насколько важно выполнение этого предложения, показывают факты. При общем падении налога на прибыль уже в 2013 году появились крупные налогоплательщики в семи регионах

[62]

.

Для оздоровления бюджетного федерализма целесообразно увеличить долю бюджетов субъектов Федерации в налоговых поступлениях, собираемых на их территории. Давно уже предлагалось изменить пропорции раздела налогов между федеральным, региональными и муниципальными бюджетами. Сопротивление федерального правительства такому маневру понятно. Но поиску необходимого компромисса, возможно, способствовало бы рассмотрение вопроса об увеличении доли налогов в региональных бюджетах в связке с сокращением объемов трансфертов субъектам Федерации из Центра. Общей целью здесь должно стать повышение экономической самостоятельности региона.

Это несомненно скажется и на заинтересованности региональных и местных властей в повышаемости собираемых налогов. Еще на заседаниях правительства, которое я возглавлял, предлагалось, чтобы до дотационных субъектов Федерации доводилась, скажем, на период между выборами властей фиксированная ставка на пополнение федерального бюджета. Размеры этой ставки предусматривались в виде разницы между трансфертами из Центра и налоговыми отчислениями регионов в федеральный бюджет. Разница определялась как средняя за предшествовавший срок. Все заработанные и собранные сверх этого средства предполагалось оставлять в распоряжении регионов. Естественно, речь шла об обычных, а не об экстраординарных трансфертах. Помимо всего прочего, такая схема могла бы строго ограничить и субъективизм Центра, и лоббирование субъектов Федерации. Эту схему поддержал в беседах со мной целый ряд губернаторов, уверенных в том, что создастся серьезный стимул для увеличения сбора налогов и в конечном счете стимулирования социально-экономического развития регионов.

В качестве альтернативы этому подходу можно рассматривать позицию Минфина, не имеющую ничего общего с федерализмом. Еще в 2004 году министр финансов Алексей Кудрин предложил вводить внешнее управление в регионах, имеющих бюджетный дефицит. Такая линия нашла сторонников, считающих, что регионам следует выбирать между поддержкой из федерального бюджета и самостоятельностью в распоряжении финансовыми ресурсами. Конечно, картина далека от идеальной: большинство субъектов Федерации – реципиенты, формирующие свои бюджеты в различной степени за счет финансовых поступлений из Москвы. Но выходом из этой ситуации не может быть взятие под полный контроль центра финансовой деятельности субъектов Федерации.

Жизнь выдвигает требование изменить положение местного самоуправления: определить его организационные и финансовые основы, распределить полномочия и финансовые ресурсы между местным самоуправлением и регионом. В России более чем 23 тысячи муниципальных образований – от крупного города до небольшого сельского поселения. Весьма важен отказ российского руководства от универсального подхода с определением тех социально-экономических функций, которые закрепляются за муниципалитетами. Это особенно относится к сельским поселениям, местные власти в которых практически недееспособны.

Ко всему этому можно добавить и конфликт между руководителями различных ступеней власти, особенно главами субъектов Федерации – губернаторами и мэрами крупных городов – центров таких регионов. Дело не только, да, пожалуй, не столько в субъективном факторе, которому подчас уделяется столь большое внимание в СМИ, а в объективном характере таких противоречий. По всей видимости, они неизбежны, но это не означает, что не следует предпринимать главным образом законодательные меры для их смягчения. В США

[63]

, например, наряду с распределением функций между различными этажами власти и обозначением совместно выполняемых функций – налогообложение, регламентация деятельности корпораций, обеспечение благосостояния населения, – законодательно предусматриваются зоны, в которых федеральный Центр, штаты и местные органы власти могут договариваться о перераспределении полномочий сторон. Согласно 10-й поправке к Конституции США, полномочия, которые не отнесены исключительно к ведению федерального Центра

[64]

, сохраняются за штатами и муниципалитетами. К ним отнесены такие функции, как здравоохранение и социальное обеспечение; высшее образование на уровне штата; регулирование деятельности малого бизнеса, страхования и сельского хозяйства; разработка природных ресурсов для внутреннего рынка и другие. Что касается местных органов власти, то они отвечают за начальное и среднее образование; местную полицию и пожарную охрану; муниципальный транспорт; городские налоги; строительство и поддержание дорог на их территориях; общественные работы и социальное обеспечение населения.

В целом в США проявляется тенденция освобождения федерального Центра от части обязанностей и перехода к координации мероприятий штатов и контролю за их исполнением. Но это не означает отказа Центра от запретительных функций – конгресс в ряде случаев, например в вопросах экологического контроля, огранивает права штатов.

Осуществление функций различных уровней власти базируется на принципе «мои полномочия – мой бюджет». Собственными налоговыми полномочиями наделены федеральное правительство и штаты. Местным органам власти штаты могут передавать права по установлению и сбору налогов. Ставка делается на самофинансирование. Из федерального бюджета выделяются гранты регионам, рассчитываемые по численности их населения и душевому доходу, а также помощь депрессивным районам. Но финансы самих штатов и местных органов власти являются основным источником их финансовых ресурсов. Почти половина объема всей целевой финансовой поддержки осуществляется и Центром, и штатами, при условии софинансирования нижестоящими органами власти. Штатам разрешается привлекать кредиты на долговременной основе только на капитальные расходы и на покрытие кассового разрыва в выполнении бюджета. Налог на прибыль корпораций распределяется между всеми теми штатами, где они действуют.

Естественно, что наша практика в отношении местных органов власти имеет свою специфику – отрицать это бессмысленно. Вместе с тем, как представляется, необходимо ознакомиться с опытом федерального бюджетного строительства в других странах. Тем более что органы местного самоуправления, как заявил президент Путин, «…должны стать в полном смысле состоятельными, и прежде всего в финансовом плане»

Кризис на Украине, в который оказалось разнопланово вовлеченным мировое сообщество, заставляет задуматься над процессами и тенденциями, определяющими развитие международной обстановки.

Окончание холодной войны привело к ликвидации биполярной мировой системы. Начало образовываться многополярное мироустройство. Объективный характер такой динамике придало не только прекращение военно-политического противостояния по идеологическому признаку двух групп государств, каждое из которых возглавлялось Соединенными Штатами или Советским Союзом, но и убыстряющаяся неравномерность развития других членов мирового сообщества. Мировыми центрами помимо США и СССР становились Китай, Япония, Индия, Европейский союз и другие.

Некоторые эксперты увидели в отходе от биполярной системы разбалансирование, потерю контроля, усиление угрозы распространения региональных кризисных ситуаций, дестабилизацию международной обстановки в целом. К такому выводу можно было бы прийти лишь при игнорировании того, что переход к многополярному мироустройству предполагает, более того, предопределяет осуществление миропорядка в новых условиях на совокупной основе международных организаций – в первую очередь ООН – двусторонних и коллективных соглашений, избавленных от идеологии и способных обеспечить мир и безопасность. Переход к многополярному мироустройству отодвигает глобальные столкновения, к которым мир приближался в то время, когда он был двуполярным, и создает реальные возможности для локализации и ликвидации региональных вооруженных конфликтов.

Однако события начали развиваться в другом русле. Одним из проявлений этого стала ориентация НАТО на приближение к границам Советского Союза. Для того чтобы смягчить позицию советской стороны, ей внушали идею, что после окончания холодной войны НАТО приобретает преимущественно политический характер, чего на самом деле не происходило. С целью устранить военное присутствие СССР в Западной Германии, существовавшее на основе соглашений между союзниками по Второй мировой войне, США прибегли к элементарному блефу. Руководители стран НАТО наперебой уверяли самых высоких представителей советского руководства – Горбачева, Шеварднадзе, маршала Язова, – что в случае согласия эвакуировать советские войска из Западной Германии НАТО ни на один метр не продвинется на Восток. Уже позже в должности министра иностранных дел Российской Федерации я ознакомился с архивными материалами, содержащими такие высказывания во время происходивших двусторонних встреч. Но ни одно из обязательств не расширять НАТО не было положено в основу письменных соглашений. В этом проявился непрофессионализм тех, кто в то время руководил советской внешней политикой, или, что еще хуже, превалировало желание некоторых из них поставить собственные амбиции выше государственных интересов.

А ведь тогда существовала ситуация, которая впоследствии могла привести к совершенно иному ходу исторического развития. Согласие СССР на объединение Германии и вывод советских войск могли реально быть разменяны на выход объединенного немецкого государства из НАТО. Судя по целому ряду западных публикаций, многие тогда считали, что такую цену придется уплатить, но этого тоже не произошло, и очевидно, при отсутствии настойчивой, неуклонной позиции с советской стороны.

После распада Советского Союза и Варшавского Договора Соединенные Штаты, оставшиеся самой мощной экономической, военной и по политическому влиянию державой, взяли курс на установление однополярного мира. Для осуществления этой идеи США сочли необходимым вытеснить из мировой политики наследницу Советского Союза Российскую Федерацию, обладающую ядерным вооружением, сопоставимым с американским, остановить центробежные тенденции в лагере бывших союзников США по холодной войне, нейтрализовать на мировой арене быстроразвивающийся Китай, ликвидировать неугодные режимы на Ближнем Востоке и в Северной Африке. Американская политика во многом опиралась и опирается на ощутимое экономическое и научно-техническое превосходство США, на экономическую экспансию на всех континентах.

После того как обрушилась биполярная конструкция мироустройства, многие политические и общественные деятели, ученые, журналисты, в том числе и в нашей стране, провозглашали всеобщий конец эры воздействия идеологии на политику. Такое представление оказалось ошибочным. Соединенные Штаты остались державой, которая одевает свою внешнюю политику в идеологические одежды. Главным образом это проявляется в том, что мобилизуются все информационные и пропагандистские возможности США, чтобы представить их вооруженные акции и в целом американскую внешнеполитическую линию как средство распространения демократии в мировом масштабе. Идеологическую подпорку теперь получала не борьба США с социализмом, а распространение демократии. Что касается России, то для нее в безвозвратное прошлое ушло то время, когда ее предшественник, Советский Союз, проводил внешнеполитический курс в поддержку тех государств, которые провозгласили своей целью строительство социализма или хотя бы «социалистическую ориентацию».

Проявляется полная противоположность американских и российских взглядов на способы демократического обновления, в котором действительно нуждается ряд государств. Россия полагает, что демократизация общественной жизни и государственного устройства различных стран – преимущественно эволюционный, но обязательно внутренний процесс с учетом их исторических, цивилизационных и социально-экономических особенностей. Нужно сказать, что к такому выводу наша страна пришла не сразу. В первые годы после Октябрьской революции превалировали идеи экспорта революционных изменений из Советской России в другие государства вне зависимости от их готовности к этому. В настоящее время, можно считать, троцкистские идеи подхватили те политики в США, которые делают ставку на экспорт демократии тоже без всякого учета комплекса факторов, определяющих положение в странах – объектах этого «экспорта».

К чему приводит такой курс, показывают последствия американской вооруженной интервенции в Ирак, осуществленной под лозунгом ликвидации диктаторского режима, к тому же создающего ядерное оружие. После того как был свергнут Саддам Хусейн, выяснилось, что все поводы для вторжения в Ирак оказались сфальсифицированными – и создание Ираком ядерного оружия, и тесные связи с «Аль-Каидой». А сама интервенция привела к катастрофическим результатам. Через десять с лишним лет после американской оккупации в Ираке продолжается хаос. Впервые таких масштабов достигли кровавые религиозные столкновения между представителями двух основных течений в исламе – суннитами и шиитами. Практически ежедневно поступают сведения о террористических актах, в том числе взрывах в мечетях, в местах наибольшего скопления людей. Ирак стоит на пороге территориального развала. Последствия американского вторжения (не хочу ни в коей мере приукрашивать режим Саддама Хусейна) превышают все то негативное, что было в Ираке. Американская интервенция изменила баланс, который худо или бедно служил хотя бы относительной стабильности во всем регионе в целом.

К серьезным негативным последствиям привело и вторжение внешних сил в 2011 году в Ливию. И эта страна оказалась погруженной в хаос, раскручиваются враждебные племенные отношения, разрывающие Ливию на части, льется кровь. До стабилизации обстановки далеко.

Накопилось множество фактов, свидетельствующих о том, что бездумная поддержка оппозиционных сил, действующих против государств, которые не воспринимают «демократическую миссию США», оборачивается растущей угрозой для всего мирового сообщества. Во время холодной войны США вооружили и многосторонне поддерживали моджахедов, сражавшихся в Афганистане против советской армии, в результате появилась «Аль-Каида». Ее террористические щупальца распространились по всему миру. Именно «Аль-Каида» организовала 11 сентября 2001 года взрывы небоскребов в Нью-Йорке. Погибли три тысячи человек.

Но сначала о реакции России на «однополярную» политику США еще до украинского кризиса. Перед Москвой стояли три альтернативы. Первая – согласиться с американскими действиями, которые по оценке России и многих других государств несовместимы со стабильностью и безопасностью в мире. Такой вариант согласия был полностью неприемлемым. Прошли те времена, когда сразу после обособления Российской Федерации от СССР руководство нового МИДа проповедовало, да и осуществляло, идею ведомого Соединенными Штатами государства, дабы попасть в «цивилизованный мир». Возвращения к началу 90-х годов прошлого столетия никто из современных реалистично мыслящих политиков, экспертов не может даже предположить.

Россией была отвергнута и другая альтернатива – осуществлять такие формы несогласия с американским курсом, которые ведут к возрождению холодной войны, со всеми ее рисками и негативными проявлениями. Был избран третий путь: при категорическом неприятии тех американских и натовских акций, которые подрывают стабильность и безопасность в мире, решительно противоборствовать политическими и дипломатическими средствами. Это не исключало, а, напротив, предусматривало совместные с США действия в пользу урегулирования региональных конфликтов, против терроризма, распространения ядерного оружия, наркобизнеса, трансграничной организованной преступности.

Отчетливо проявлялась заинтересованность России и в продвижении переговоров с Соединенными Штатами о сокращении ядерных вооружений, а через определенные сроки в подключении к таким переговорам Китая, Великобритании, Франции, других государств, имеющих ядерный статус. Но односторонний выход США из Договора по ПРО, неопределенный исход российско-американских переговоров, а также развитие стратегических и обычных вооружений США на основе новейших технико-технологических достижений, да и вся международная обстановка, сложившаяся после окончания холодной войны, потребовали от России не отказываться от совершенствования своих Вооруженных сил, в том числе ядерных. Взаимное ядерное сдерживание многие эксперты считают атавизмом, но пока еще нет представления, чем заменить его на глобальном уровне. Повышение эффективности российских Вооруженных сил стало необходимым не только в интересах обеспечения безопасности России и союзных государств, но и сохранения нашей страны в числе лидеров «иерархической» многополярности, что оказывает сдерживающее влияние на разрушительное стремление США к однополярному мироустройству.

Все эти акценты в российской политике сохраняются и после кризиса на Украине, но этот кризис не мог не внести потребность учитывать некоторые новые аспекты в международной обстановке.

Политический кризис в Киеве возник с ноября 2013 года. Поводом для массового выступления стало объявление украинского правительства об откладывании подписания документа, провозглашающего ассоциацию Украины с Европейским союзом. Между тем демонстрации и митинги на киевском майдане отходили и от их первоначального повода, и от мирного характера протеста. Положение на майдане оседлали молодчики профашистского, националистического и антироссийского толка. Начались кровавые столкновения. На сотрудников милиции и отрядов «Беркут» обрушились «коктейли Молотова», камни, металлические трубы. Применялось и огнестрельное оружие. Силы правопорядка использовали слезоточивый газ, водометы. Были жертвы с обеих сторон. На первых порах часть митингующих пыталась отмежеваться от действий экстремистов, даже называя активистов «Правого сектора» провокаторами. Действительно, помимо «оголтелых» в акциях протеста принимали участие многие из тех, кто выступал за демократию, против коррупционного режима. 21 февраля власти и лидеры оппозиции даже подписали соглашение, которое включило в себя возвращение к конституции 2004 года, урезавшей права президента, формирование правительства национального единства, проведение президентских выборов. Власть и оппозиция обязались воздерживаться от применения силовых мер.