Комментарий к статье 1

Статья 1 комментируемого Закона закрепляет систему нормативных правовых актов, регулирующих отношения, которые возникают в связи с переводом земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую. Комментируемый Закон не содержит понятийного аппарата. Однако для раскрытия особенностей данного нормативного правового акта необходимо обратиться к его терминологии. Термин "земель" используется для обозначения категории земель как природного объекта и природного ресурса, и он шире понятия "земельный участок". Согласно п.1 ст.7 Земельного кодекса РФ (далее — ЗК РФ) земли в Российской Федерации по целевому назначению подразделяются на следующие категории: 1) земли сельскохозяйственного назначения; 2) земли населенных пунктов; 3) земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения; 4) земли особо охраняемых территорий и объектов; 5) земли лесного фонда; 6) земли водного фонда; 7) земли запаса.

Федеральным законом от 2 января 2000г. N 28-ФЗ "О государственном земельном кадастре" (в ред. от 4 декабря 2006г.) земельный участок определяется как "часть поверхности земли (в том числе поверхностный почвенный слой), границы которой описаны и удостоверены в установленном порядке уполномоченным государственным органом, а также все, что находится над и под поверхностью земельного участка, если иное не предусмотрено федеральными законами о недрах, об использовании воздушного пространства и иными федеральными законами". Это означает, что понятие "земельный участок" является юридически определенной категорией.

Система нормативных правовых актов, регулирующих обозначенные отношения, будет выглядеть следующим образом:

а) Земельный кодекс РФ, комментируемый Закон и иные федеральные законы (например, Федеральные законы от 24 июля 2002г. N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" (в ред. от 5 февраля 2007г.); от 2 января 2000г. N 28-ФЗ "О государственном земельном кадастре" (в ред. от 4 декабря 2006г.); от 23 ноября 1995г. N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе" (в ред. от 18 декабря 2006г.); Градостроительный кодекс РФ от 29 декабря 2004г. N 190-ФЗ (в ред. от 29 декабря 2006г.); Федеральный закон от 18 июня 2001г. N 78-ФЗ "О землеустройстве" (в ред. от 4 декабря 2006г.), Федеральный закон от 21 июля 1997г. N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" (в ред. от 18 декабря 2006г.) и др.);

Комментарий к статье 2

Комментируемая статья устанавливает состав и порядок подготовки документов для перевода земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую. В настоящее время в соответствии с комментируемым Законом регулируются и отношения по переводу земель лесного фонда в земли иных категорий. Ранее это являлось предметом правового регулирования Лесного кодекса Российской Федерации от 29 января 1997г. N 22-ФЗ, который согласно Федеральному закону от 4 декабря 2006г. N 201-ФЗ "О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации" утратил силу с 1 января 2007г., за исключением некоторых положений, продолжающих действовать до 1 января 2008г. Однако в отношении земель лесного фонда состав и порядок подготовки документов для перевода данной категории земель конкретизирован в Постановлении Правительства РФ от 28 января 2006г. N 48 (в ред. от 30 октября 2006г.) "О составе и порядке подготовки документации о переводе земель лесного фонда в земли иных (других) категорий".

Пункт 1 комментируемой статьи устанавливает, что для перевода земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую заинтересованным лицом подается ходатайство о переводе земель из одной категории в другую или ходатайство о переводе земельных участков из состава земель одной категории в другую (далее также — ходатайство) в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, уполномоченные на рассмотрение этого ходатайства. По смыслу комментируемой статьи заинтересованными лицами могут выступать юридические лица (предприятия, учреждения, организации), граждане, индивидуальные предприниматели, а также общины коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока и, кроме того, лица, относящиеся к коренным малочисленным народам Севера, Сибири и Дальнего Востока. Существенным условием для подачи ходатайства о переводе земель или земельных участков из состава одной категории в другую является обладание землей на определенном праве:

праве собственности: собственники земельных участков — лица, владеющие, пользующиеся и распоряжающиеся земельными участками на праве собственности (частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности);

праве постоянного (бессрочного) пользования: землепользователи — лица, владеющие и пользующиеся земельными участками на праве постоянного (бессрочного) пользования или на праве безвозмездного срочного пользования;

Комментарий к статье 3

Комментируемая статья устанавливает порядок рассмотрения ходатайств о переводе земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую.

Пункт 1 статьи устанавливает, что лица, заинтересованные в переводе земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую, направляют соответствующее ходатайство в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, которые имеют полномочия рассматривать эти ходатайства. Ходатайство по смыслу комментируемой статьи представляет собой письменное заявление с соответствующей просьбой и, кроме того, служит основанием для начала процедуры перевода земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую.

Пункт 2 комментируемой статьи определяет два случая, когда в рассмотрении ходатайства может быть отказано.

Первый случай — если с ходатайством обратилось ненадлежащее лицо (подп.1 п.2). Под ненадлежащим лицом в данном случае следует понимать лицо, которое не является правообладателем на ту категорию земли или земельный участок в составе такой категории земли, о переводе в другую категорию которых оно обращается. Ненадлежащими могут быть также лица, которые не имеют надлежащих полномочий (установленных, например, доверенностью, форма, содержание и порядок выдачи которой определяются гражданским законодательством) представлять заинтересованное лицо в процессе обращения с ходатайством о переводе земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, уполномоченные на рассмотрение такого ходатайства.

Комментарий к статье 4

Комментируемая статья содержит перечень оснований, при наличии которых исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, уполномоченные на рассмотрение ходатайства о переводе земель из одной категории в другую или ходатайства о переводе земельных участков из состава земель одной категории в другую, обязаны принять по результатам рассмотрения такого ходатайства акт об отказе в переводе земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую.

В пункте 1 комментируемой статьи приводятся два основания для отказа в переводе земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую: 1) в случае установления в соответствии с федеральными законами ограничения перевода земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую; 2) в случае установления в соответствии с федеральными законами запрета на такой перевод.

Комментируемая норма носит бланкетный характер и отсылает к другим положениям данного Закона и к иным актам федерального законодательства.

Примером установления ограничения перевода земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую является положение, закрепленное в подп.6 п.1 ст.7 комментируемого Закона (в ред. Федерального закона от 21 июля 2005г. N 111-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации, Лесной кодекс Российской Федерации, Федеральный закон "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" и Федеральный закон "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации"), согласно которому перевод земель сельскохозяйственных угодий или земельных участков в составе таких земель из земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию допускается в исключительных случаях, связанных со строительством дорог, линий электропередачи, линий связи (в том числе линейно-кабельных сооружений), нефтепроводов, газопроводов и иных трубопроводов, железнодорожных линий и других подобных сооружений (далее — линейные объекты) при наличии утвержденного в установленном порядке проекта рекультивации части сельскохозяйственных угодий, предоставляемой на период осуществления строительства линейных объектов (о проекте рекультивации земель см. комментарий к п.2 ст.9 комментируемого Закона).

Комментарий к статье 5

Комментируемая статья предусматривает обязательное внесение изменений в документы государственного земельного кадастра и в записи Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним в связи с переводом земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую, определяет порядок и сроки внесения изменений и соответствующие полномочия органов, осуществляющих внесение данных изменений.

Пункт 1 комментируемой статьи обязывает исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, принявшие акт о переводе земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую, направить этот акт в течение 10 дней со дня его принятия в орган, осуществляющий деятельность по ведению государственного земельного кадастра.

В свою очередь орган, осуществляющий деятельность по ведению государственного земельного кадастра, в течение 7 дней должен внести изменения в документы государственного земельного кадастра, связанные с принятием акта о переводе земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую.

Ранее таким органом являлась Федеральная служба земельного кадастра, которая согласно Указу Президента РФ от 9 марта 2004г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" (с изм. и доп.) была преобразована в Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости. Согласно Положению о Федеральном агентстве кадастра объектов недвижимости, утвержденному Постановлением Правительства РФ от 19 августа 2004г. N 418, органом, осуществляющим деятельность по ведению государственного земельного кадастра, является Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости, которое находится в ведении Министерства экономического развития и торговли РФ.

Комментарий к статье 7

Комментируемая статья установила особенности перевода земель сельскохозяйственных угодий или земельных участков в составе таких земель из земель сельскохозяйственного назначения в другие категории.

Согласно ст.77 ЗК РФ землями сельскохозяйственного назначения признаются земли за чертой поселений, предоставленные для нужд сельского хозяйства, а также предназначенные для этих целей. В составе земель сельскохозяйственного назначения выделяются сельскохозяйственные угодья, земли, занятые внутрихозяйственными дорогами, коммуникациями, лесными насаждениями, предназначенными для обеспечения защиты земель от воздействия негативных (вредных) природных, антропогенных и техногенных явлений, водными объектами, а также зданиями, строениями, сооружениями, используемыми для производства, хранения и первичной переработки сельскохозяйственной продукции.

К сельскохозяйственным угодьям в составе земель сельскохозяйственного назначения относятся пашни, сенокосы, пастбища, залежи, земли, занятые многолетними насаждениями (садами, виноградниками и другими). Сельскохозяйственные угодья имеют приоритет в использовании и подлежат особой охране.

Пункт 1 комментируемой статьи содержит закрытый перечень случаев, носящих исключительный характер, при наступлении которых допускается перевод земель сельскохозяйственных угодий или земельных участков в составе таких земель из земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию.

Комментарий к статье 8

Комментируемая статья установила особенности перевода земель населенных пунктов или земельных участков в составе таких земель в другую категорию, а также особенности перевода земель или земельных участков в составе таких земель из других категорий в земли населенных пунктов. Согласно ст.83 ЗК РФ землями населенных пунктов признаются земли, используемые и предназначенные для застройки и развития населенных пунктов. При этом границы городских, сельских населенных пунктов отделяют земли населенных пунктов от земель иных категорий. Границы городских, сельских населенных пунктов не могут пересекать границы муниципальных образований или выходить за их границы, а также пересекать границы земельных участков, предоставленных гражданам или юридическим лицам. В состав земель населенных пунктов могут входить земельные участки, отнесенные в соответствии с градостроительными регламентами к следующим территориальным зонам: 1) жилым; 2) общественно-деловым; 3) производственным; 4) инженерных и транспортных инфраструктур; 5) рекреационным; 6) сельскохозяйственного использования; 7) специального назначения; 8) военных объектов; 9) иным территориальным зонам (см. ст.85 ЗК РФ) (о градостроительном регламенте см. комментарий к п.3 ст.4 рассматриваемого Закона).

Согласно ст.35 Градостроительного кодекса РФ в состав жилых зон могут включаться: 1) зоны застройки индивидуальными жилыми домами; 2) зоны застройки малоэтажными жилыми домами; 3) зоны застройки среднеэтажными жилыми домами; 4) зоны застройки многоэтажными жилыми домами; 5) зоны жилой застройки иных видов. В жилых зонах допускается размещение отдельно стоящих, встроенных или пристроенных объектов социального и коммунально-бытового назначения, объектов здравоохранения, объектов дошкольного, начального общего и среднего (полного) общего образования, культовых зданий, стоянок автомобильного транспорта, гаражей, объектов, связанных с проживанием граждан и не оказывающих негативного воздействия на окружающую среду. В состав жилых зон могут включаться также территории, предназначенные для ведения садоводства и дачного хозяйства.

В состав общественно-деловых зон могут включаться: 1) зоны делового, общественного и коммерческого назначения; 2) зоны размещения объектов социального и коммунально-бытового назначения; 3) зоны обслуживания объектов, необходимых для осуществления производственной и предпринимательской деятельности; 4) общественно-деловые зоны иных видов. Общественно-деловые зоны предназначены для размещения объектов здравоохранения, культуры, торговли, общественного питания, социального и коммунально-бытового назначения, предпринимательской деятельности, объектов среднего профессионального и высшего профессионального образования, административных, научно-исследовательских учреждений, культовых зданий, стоянок автомобильного транспорта, объектов делового, финансового назначения, иных объектов, связанных с обеспечением жизнедеятельности граждан. В перечень объектов капитального строительства, разрешенных для размещения в общественно-деловых зонах, могут включаться жилые дома, гостиницы, подземные или многоэтажные гаражи.

В состав производственных зон, зон инженерной и транспортной инфраструктур могут включаться: 1) коммунальные зоны — зоны размещения коммунальных и складских объектов, объектов жилищно-коммунального хозяйства, объектов транспорта, объектов оптовой торговли; 2) производственные зоны — зоны размещения производственных объектов с различными нормативами воздействия на окружающую среду; 3) иные виды производственной, инженерной и транспортной инфраструктур. Производственные зоны, зоны инженерной и транспортной инфраструктур предназначены для размещения промышленных, коммунальных и складских объектов, объектов инженерной и транспортной инфраструктур, в том числе сооружений и коммуникаций железнодорожного, автомобильного, речного, морского, воздушного и трубопроводного транспорта, связи, а также для установления санитарно-защитных зон таких объектов в соответствии с требованиями технических регламентов.

Комментарий к статье 9

Пункт 1 комментируемой статьи установил положение, в силу которого перевод земель промышленности и иного специального назначения или земельных участков в составе таких земель в другую категорию осуществляется без ограничений, за исключением случаев, указанных в п.п.2 и 3 статьи.

В соответствии со ст.87 ЗК РФ землями промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, землями для обеспечения космической деятельности, землями обороны, безопасности и землями иного специального назначения признаются земли, которые расположены за границами населенных пунктов и используются или предназначены для обеспечения деятельности организаций и (или) эксплуатации объектов промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, объектов для обеспечения космической деятельности, объектов обороны и безопасности, осуществления иных специальных задач и права на которые возникли у участников земельных отношений по основаниям, предусмотренным ЗК РФ, федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Земли промышленности и иного специального назначения в зависимости от характера специальных задач, для решения которых они используются или предназначены, подразделяются на: 1) земли промышленности; 2) земли энергетики; 3) земли транспорта; 4) земли связи, радиовещания, телевидения, информатики; 5) земли для обеспечения космической деятельности; 6) земли обороны и безопасности; 7) земли иного специального назначения.

В состав земель промышленности и иного специального назначения в целях обеспечения безопасности населения и создания необходимых условий для эксплуатации объектов промышленности, энергетики, особо радиационно опасных и ядерно опасных объектов, пунктов хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ, транспортных и иных объектов могут включаться охранные, санитарно-защитные и иные зоны с особыми условиями использования земель.

Комментарий к статье 10

С принятием Федерального закона "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" существенно изменилось правовое регулирование отношений, касающихся изменения целевого назначения земель особо охраняемых территорий и объектов.

Ранее вопросы перевода земель особо охраняемых территорий и объектов или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую определялись отдельными нормами, содержащимися в федеральных законах, посвященных конкретным видам особо охраняемых территорий и объектов.

Иначе говоря, правовое регулирование отношений, возникающих в связи с переводом земель или земельных участков из одной категории в другую, отличалось бессистемностью и несогласованностью.

Теперь, с принятием специального законодательного акта, можно говорить о систематизации соответствующих норм.

Комментарий к статье 11

Особенности перевода земель лесного фонда, занятых защитными лесами, или земельных участков в составе таких земель в земли других категорий обусловлены спецификой правового регулирования лесных отношений и смежных с ними земельных отношений.

В связи с этим необходимо несколько слов сказать о правовом режиме земель лесного фонда.

Земли лесного фонда являются одной из семи категорией земель, которые предусматриваются в Земельном кодексе Российской Федерации (ст.7).

Согласно ст.101 Земельного кодекса Российской Федерации к землям лесного фонда относятся:

Комментарий к статье 14

В пункте 1 комментируемой статьи содержится императивная норма, согласно которой любой участок земли должен принадлежать к одной и только к одной категории. Принцип деления земли на категории является одним из основных в земельном законодательстве. В соответствии с подп.8 п.1 ст.1 ЗК РФ правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства. Отнесение земель или земельных участков таких земель к одной из категорий является составляющей правового режима земель, поскольку устанавливает определенные юридические ограничения в использовании и освоении земельных участков. Данные ограничения проявляются прежде всего в требовании использования земель строго в соответствии с предписанным им целевым назначением.

Отнесение земель или участков земель к категориям проводится по признаку целевого назначения. В соответствии с п.2 ст.7 ЗК РФ каждая из категорий земель должна использоваться в соответствии с установленным для нее нормативными правовыми актами целевым назначением. Так, например, в соответствии со ст.90 ЗК РФ землями транспорта признаются земли, которые используются или предназначены для обеспечения деятельности организаций или эксплуатации объектов автомобильного, морского, внутреннего водного, железнодорожного, воздушного и иных видов транспорта. Согласно ст.83 ЗК РФ землями населенных пунктов признаются земли, используемые и предназначенные для застройки и развития населенных пунктов.

В рамках разграничения земель на категории существует еще более детальное деление — по видам разрешенного использования.

В соответствии со ст.7 ЗК РФ правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются законодательством. Любой вид разрешенного использования из предусмотренных зонированием территорий видов выбирается самостоятельно, без дополнительных разрешений и процедур согласования.

Комментарий к статье 15

В статье 15 комментируемого Закона содержатся переходные положения, действующие до разграничения государственной собственности на землю.

Данные положения затрагивают две группы правоотношений:

отношения по переводу земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую;

отношения по отнесению земель или земельных участков в составе таких земель к определенной категории.

Комментарий к статье 16

В связи с принятием комментируемого Закона возникает необходимость внесения редакционных изменений в ЗК РФ. В основном изменения, перечисленные в комментируемой статье, затрагивают замену термина "изъятие" терминологическим оборотом "изменение целевого назначения земельных участков". Изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд следует рассматривать как одну из возможных предпосылок перевода земельных участков из состава земель одной категории в другую.

Изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд регулируется ст.49 ЗК РФ. В целях защиты интересов частных лиц, а также публичных интересов по охране земли как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, законодателем установлены определенные ограничения на изъятие и выкуп земли. В рамках гражданско-правовых отношений порядок изъятия земельного участка для государственных или муниципальных нужд регулируется ст.ст.279 — 286 Гражданского кодекса РФ. Данный порядок призван охранять права и интересы собственника или носителя иного права на землю. Положениями ЗК РФ устанавливаются исключительные случаи, когда возможно осуществление изъятия земельных участков, а именно в связи:

с выполнением международных обязательств Российской Федерации;

с размещением строго определенных объектов государственного или муниципального значения при отсутствии других вариантов возможного размещения этих объектов;

Утратила силу. — Федеральный закон от 04.12.2006 N 201-ФЗ.

Комментарий к статье 18

В соответствии с комментируемой статьей вносятся изменения в требования к земельным участкам из земель сельскохозяйственного назначения. Согласно п.1 ст.4 Федерального закона от 24 июля 2002г. N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" минимальные размеры образуемых новых земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения могут быть установлены законами субъектов РФ в соответствии с требованиями законодательства о землеустройстве. При этом не допускается совершение сделок с земельными участками из земель сельскохозяйственного назначения, если в результате таких сделок образуются новые земельные участки, размеры и местоположение которых не соответствуют установленным требованиям. Также не допускается выдел земельного участка в счет долей в праве общей собственности на земельный участок из состава искусственно орошаемых сельскохозяйственных угодий или осушаемых земель, если размер выделяемого в натуре земельного участка меньше устанавливаемого субъектами РФ предельного минимального размера земельного участка для искусственно орошаемых сельскохозяйственных угодий или осушаемых земель.

В соответствии с комментируемой статьей из сферы действия приведенных правовых норм выводятся земельные участки, формируемые в целях их изъятия, в том числе путем выкупа, для государственных или муниципальных нужд. В равной степени это касается земельных участков, формируемых для последующего изменения их целевого назначения. При этом устанавливается требование, согласно которому последующее изменение целевого назначения должно производиться на основании следующих документов:

утвержденных актов о выборе земельных участков для строительства и материалов предварительного согласования мест размещения объектов;

документов территориального планирования;