На протяжении всей своей истории отечественный флот неоднократно переживал периоды взлетов и падений. В такой континентальной стране, как Россия, основным «щитом и мечом» всегда служила сухопутная армия, а о флоте вспоминали, когда были удовлетворены минимальные потребности обороны и появлялось желание вести более активную внешнюю политику, низбежно связанную с необходимостью «показать флаг» в более или менее отдаленных водах. Естественно, что в таких условиях в нашем обществе (в отличие, скажем, от Великобритании) и не могли сложиться бесспорные взгляды на роль и значение флота в системе вооруженных сил страны. Если в сравнительно благополучные периоды истории нашего Отечества споры о роли и месте флота обычно не выходят из стен военных учреждений, то в периоды поражений и кризисов они выплескиваются на страницы общедоступной периодики и часто оказываются в центре общественного внимания. Сегодня отечественный военно-морской флот вновь находится в упадке, его система управления переживает новый период реорганизации. Только опираясь на исторический опыт и богатые традиции русского и советского флота можно. определить перспективы дальнейшего развития военно-морских сил нашей страны.

Военная история обычно понимается как история боевых действий и военной техники. Действительно, рассказ о боях и сражениях, о деятельности полководцев, о творческом поиске конструкторов, как правило, весьма увлекателен. Не только любитель военной истории, но и специалист, который может свободно рассуждать о действиях войск, тактико-технических характеристиках кораблей, танков или самолетов, скорее всего задумается, если его спросят об устройстве штабных служб и учреждений военной администрации. Не подлежит сомнению, что основы победы или поражения в войне закладываются во время мира, под повседневным руководством тех учреждений, о которых так мало знают и редко вспоминают. В то же время явно недостаточно внимания уделяется изучению устройства и функционирования тех структур, которые осуществляли управление войсками и флотами как в мирное время, так и во время войн.

Органы управления вооруженными силами — непременный элемент административного аппарата большинства суверенных государств. Положение этих учреждений среди других властных структур зависит от многих обстоятельств, таких как геополитические факторы, план, характер господствующего политического режима, национальные традиции и т. п. В России на протяжении практически всей ее истории соответствующие институты занимали особо важное место в системе государственного управления, а их деятельность ощутимо влияла на самые различные сферы жизни общества.

В Российской империи XIX — начала XX в. основными звеньями механизма управления вооруженными силами были, как известно, Военное и Морское министерства. Решение вопросов, связанных с руководством армией и флотом, считалось прерогативой высших должностных лиц этих ведомств и, разумеется, верховной власти, ведь русские монархи традиционно уделяли особое внимание проблемам военного строительства. Первая российская революция побудила самодержавие встать на путь политических преобразований (создание представительных учреждений — Государственной думы и реформированного Государственного совета, первого правительства Российской империи в юридически точном смысле этого слова, в лице реорганизованного Совета министров). В результате условия, в которых должны были действовать Военное и Морское министерства, существенно усложнились, поскольку им отныне приходилось гораздо в большей мере, нежели раньше, считаться с общественным мнением и позицией гражданских ведомств. В особенно сложной ситуации оказалось Морское министерство, чей престиж после русско-японской войны, обернувшейся для русского флота подлинной катастрофой, упал до самой низкой отметки. Война убедила общественность в том, что сам механизм управления военно-морскими силами империи не отвечает требованиям времени и что воссоздать русский флот без внесения в этот механизм коренных изменений невозможно.

Источниками для изучения истории «мозга» флота являются в первую очередь делопроизводственные материалы, хранящиеся в Российском государственном архиве Военно-морского флота в фондах Канцелярии Морского министерства, Главного Морского штаба, Морского Генерального штаба, Канцелярии морского министра, ряде личных фондов высших военно-морских деятелей начала XX в., где хранятся различные докладные записки, проекты организации морского ведомства и его составных частей, проекты штатов, инструкций, наказов, положений. Большую ценность представляют резолюции начальствующих лиц и отзывы учреждений на те или иные проекты. Работу с этими материалами часто затрудняет отсутствие датировок и подписей, прежде всего на тех проектах, которые не получили дальнейшего развития. Важный источник сведений — журналы заседаний многочисленных комиссий и совещаний. Отдельные журналы по подробности изложения приближаются к стенограммам, другие излагают лишь общий ход обсуждения и суммированные мнения участников. Правда, большинство принципиальных решений принималось в узком кругу высших руководителей ведомства, собиравшихся, как правило, на квартире министра, занимавшей весь второй этаж северо-восточного фасада Главного Адмиралтейства. Журналов или протоколов на таких заседаниях не велось, и судить об их ходе можно только по косвенным данным. Предпринимавшиеся в свое время многочисленные попытки выработать единую схему обработки подобных записок не дали результата, и они оказались разбросанными по нескольким фондам — в основном, Морского Генерального и Главного Морского штабов, а также канцелярий Морского министерства и морского министра.

Рождение флота в России при Петре I повлекло создание системы органов управления им. Адмиралтейств-коллегия во главе с президентом стала центральным военно-морским учреждением

[57]

. Это был коллегиальный орган, формально принимавший решение по большинству голосов, хотя в действительности мнение президента было решающим. Неоднократно в течение столетия структура Адмиралтейств-коллегий подвергалась изменениям, а с целью разработки проектов ее переустройства несколько раз созывались специальные комиссии. Например, 25 января 1732 г. Анна Иоанновна подписала указ об учреждении «особливой комиссии для рассмотрения и приведения в добрый и надлежащий порядок флота, как корабельного, так и галерного, адмиралтейства и всего того, что к тому принадлежит»

[58]

. Комиссию возглавил вице-канцлер А.И. Остерман, а ее членами стали адмиралы русского флота. Она подготовила доклад «О разделении дел Адмиралтейств-коллегий по четырем вновь учреждаемым экспедициям». До этого коллегия разделялась на тринадцать контор (генерал-кригс-комиссарская, подрядная, провиантская, мундирная, казначейская, цалмейстерская, артиллерийская, адмиралтейская, обер-сарваерская, контрольная, вальдмейстерская, адмиралтейская в Москве, фабрик и заводов), значительная часть функций которых дублировалась. Конторы были заменены четырьмя экспедициями: комиссариатской, экипажеской, артиллерийской и «над верфями и строениями». Во главе каждой экспедиции оказался полновластный директор, обладавший значительной самостоятельностью и несший ответственность за свои действия

[59]

. Обращает на себя внимание то обстоятельство, что петровская структура Адмиралтейств-коллегии была очень близка к структуре британского Адмиралтейства, где также существовало значительное количество подразделений, объединенных высшим коллегиальным органом

[60]

. В 1732 г. стала закладываться система центральных военно-морских учреждений, которая, как справедливо отмечает современный исследователь, «предвосхитила екатерининские и далее александровские реформы, наметившие и реализовавшие тенденцию к созданию министерской системы управления, построенной на жестких бюрократических принципах»

Позднее неоднократно делались попытки пересмотра структуры Адмиралтейств-коллегии. Практически бесплодной оказалась и деятельность комиссии, учрежденной в 1762 г. по указу Петра III. После восшествия на престол Екатерины II она была расформирована, а вместо нее создана «Морская российских флотов и адмиралтейского правления комиссия для проведения оной знатной части к обороне государства в настоящий добрый порядок», которая приняла решение об окончательном возвращении к структуре Адмиралтейств-коллегии, принятой в 1732 г.

После образования министерств в 1802 г., морской министр становится лично ответственным за положение дел на флоте. Адмиралтейств-коллегия при этом не исчезла, а была включена в состав министерства как его важнейшая составная часть. До 1815 г. Морское министерство носило название Министерства морских сил. Структура нового центрального учреждения формировалась постепенно, новые органы как бы вырастали из структур прежней Адмиралтейств-коллегий. Первоначально в составе министерства были образованы только Военная по флоту канцелярия и Департамент министра морских сил. В результате в составе Морского министерства оказались два главных подразделения — Адмиралтейств-коллегия и адмиралтейский департамент, а также ряд второстепенных структур, таких как вскоре упраздненный Генеральный кригсрехт для флота (Военно-морской судебный орган) или более долговечные Аудиториатский департамент и Главное медицинское управление. Основные подразделения министерства — экспедиции, подчинялись министру не напрямую, а через коллегию

Из Морского министерства в 1827 г. был выделен Морской штаб ЕИВ, которому подчинялись главные командиры Балтийского и Черноморского флотов и портов, центральные органы управления личным составом, а хозяйственные учреждения оставались в ведении морского министра. С января 1831 г. этот орган именовался Главным Морским штабом. Такое раздвоение морского управления продолжалось недолго, и в августе 1831 г. пост министра вообще упразднили, а начальник ГМШ стал полновластным руководителем морского ведомства, причем ему напрямую подчинялись все хозяйственные экспедиции, а Адмиралтейств-совет стал чисто совещательным органом

С началом Крымской войны А.С. Меншиков был назначен командующим русскими войсками в Крыму и управление флотом переходит в руки Константина Николаевича, хотя формально он получил права министра лишь в 1855 г.