История бюрократии в нашей стране началась с Московского царства. Однако и о «предке», Киевской Руси, стоит немного рассказать — иначе многое в нашей своеобразной истории будет непонятным.

Как известно, у России особенный путь. Вот и первое русское (и украинское) государство — просто какая-то страна чудес. Никакой внятной организации власти не было. Системы управления не было. И тем не менее страна процветала. Киевскую Русь скандинавы, много чего насмотревшиеся за свои походы, называли Гардарикой — страной городов. И в самом деле, Париж XI века по сравнению с Киевом, а особенно с Новгородом — глухая неблагоустроенная деревня. Но процветающие города были разбросаны по огромной малонаселенной территории. Тем не менее Русь являлась более-менее единой национально-культурной общностью. Между тем, к примеру, в тогдашней Франции говорили на четырех абсолютно разных языках. Интересно.

Все объясняется, если посмотреть на карту. Самые древние русские города стоят на великих реках. Ладога и Новгород — на Волхове, Смоленск и Киев — на Днепре. То есть на важнейшем торговом пути из варяг в греки! Наши предки получили «цивилизационный толчок», когда стали «держать» важные торговые точки. По свидетельству византийского историка Прокопия Кесарийского, еще в VI веке византийские купцы ходили на Днепр торговать со славянами.

Если с этим согласиться, все понятно и с «призванием варягов». Викинги, они же варяги, — это не национальность, это профессия. На драккарах плавали веселые парни со всего побережья Балтийского моря. Вот наши предки, так сказать, наняли опытных менеджеров для управления хозяйством.

Перечитайте сказку Пушкина о царе Салтане, которую он услыхал от своей няни. ТАКУЮ историю мог сочинить лишь народ, для которого море — дом родной. Можно вспомнить и Вещего Олега, который в 911 году прибил свой щит на воротах Константинополя. Он ходил не в обычный по тем временам грабительский поход, а занимался тем же, чем через много веков прославятся англичане: силой оружия вынудил греков подписать выгодный для Руси торговый договор.

Государственная система, построенная Иваном III и Василием Ивановичем, несмотря на свое своеобразие, оказалась весьма прочной. Когда Василий умер, его сыну и наследнику, будущему царю Ивану Грозному, было три тогда — и власть на долгое время перешла к боярской элите. Но они уже не пытались растащить государство, а только лишь отчаянно дрались за место у кормушки.

Для сравнения. В том же XVI веке во Франции начались так называемые «религиозные войны» между католиками и протестантами. В кавычки я взял эти слова потому, что аристократы, возглавившие тех и других, отличались друг от друга так же, как футболисты разных команд — то есть только цветом формы. Так, политическую программу, написанную лидером протестантов адмиралом Колиньи, его непримиримые враги из Католической лиги читали с восторгом. Потому что программа у обеих партий была одинаковая — превратить родную страну в эдакую феодальную федерацию. Вопрос был только в том, кто займет лучшие места. А в России уже боролись исключительно вокруг центра. Так дальше и пойдет. Что же касается бюрократической структуры, то она нормально работала.

Взошедший не престол Иван Грозный с самого начала расставил все точки над I. В 1547 году он сделал то, на что не решился его дед, — короновался царем. Тут опять дело в средневековых представлениях. «Царь» — это исковерканное латинское «цезарь», титул императоров Древнего Рима. То есть еще один шаг к обособлению от простых смертных. Кстати, великий князь Литовский долго не желал признавать нового титула Ивана IV.

Что же касается органов исполнительной власти, то Иван Грозный отменил «кормление». Потому что понятно — какие указы ни издавай, а все равно подобная система — просто рай для коррупции и откровенного вымогательства. Теперь чиновников оплачивали через специальный налог.

Система приказов развернулась по-настоящему.

«Бюрократия, — необходимый элемент структуры государств нового времени. Однако в условиях российского самодержавия, когда ничем и никем не ограниченная воля монарха — единственный источник права, когда чиновник не ответственен ни перед кем, кроме своего начальника, создание бюрократической машины стало и своеобразной “бюрократической революцией”, в ходе которой был запушен вечный двигатель бюрократии. Начиная с петровских времен, он начал работать по присущим ему внутренним законам — ради конечной цели — упрочения своего положения, — мобильно и гибко откликаясь на изменения жизни. Все эти черты созданной петровским режимом бюрократии позволили ей успешно функционировать вне зависимости от того, какой конкретно властитель сидел на троне — умный или глупый, деловой или бездеятельный. Многие из этих черт и принципов сделали сплоченную касту бюрократии неуязвимой и до сегодня». (Е.В. Анисимов).

К Петру I и раньше, и теперь относятся очень по-разному. Сегодня одни считают его величайшим преобразователем, который возвеличил Россию или — в зависимости от вкуса — железной рукой повернул варварскую страну лицом на Запад. Смотри роман Алексея Толстого «Петр I» или одноименный фильм.

Другие придерживаются снова вошедших в моду среди интеллектуалов неославянофильских взглядов, согласно которым смертельная вина Петра I в том, что он свернул Россию с традиционного пути развития. То же самое касается и государственного управления. Одни восхищаются, как царь одним ударом реформировал старую систему, другие его за это клянут…

Что касается старой системы, то, надеюсь, я достаточно наглядно продемонстрировал ее своеобразие. Но дело даже не в этом. Если посмотреть на дату знаменитых «административных реформ Петра», о которых бойко отвечают на экзаменах школьники и студенты, то мы увидим: они были проведены в самом конце его царствования! Когда победоносно закончилось главное дело жизни Петра — Северная война, а его любимый город Санкт-Петербург отметил свое восемнадцатилетние. Все основные события этого яркого и страшного царствования уже случились.

Упомянутые реформы не явились даже итогом длительного планомерного процесса. На самом-то деле в области создания «властной вертикали» царь-реформатор всю жизнь блуждал, как ночью по тайге, бросаясь из одной стороны в другую. И в том, что в итоге получилось то, что получилось, нет ничьей ни заслуги, ни вины. Так уж вышло.

Но давайте теперь на основе этой системы рассмотрим некоторые особенности функционирования бюрократии. Это удобно хотя бы потому, что уж кто-то, а Петр Алексеевич не позволял своим сотрудникам лодырничать. Но существуют объективные законы развития социальных организмов. И против них не попрешь. Первый из них, неоднократно упоминавшийся в этой книге, — штаты чиновников всегда растут. Причем растут они как «вширь», так и вглубь.

…Чуть ли не самого образования коллегий началось то, что происходит абсолютно в любой иерархической структуре, — борьба за лидерство. Так, к примеру, в Иностранной коллегии развернулась длинная и нудная склока между двумя тайными советниками — Остерманом и Степановым. Они писали длинные и нудные заявления, обвиняя друг друга в злоупотреблении служебным положением, непрофессионализме и всем таком прочем. Разумеется, на работу административных органов потоком пошли и жалобы со стороны. На… Какие у людей сегодня имеются претензии к бюрократам? Вот и тогда имелись абсолютно такие же. И Сенат учреждает должность генерал-рекетмейстера, в обязанности которого входило «принимать и рассматривать жалобы на медленное или несправедливое решение какой-нибудь коллегии; принуждать к скорейшему решению дел, докладывать Сенату о правильных жалобах, быть ходатаем за челобитчиков, особенно за безгласных, бессильных, угнетенных, и представлять таких самому государю». Разумеется, у генерала-рекетмейстера разобраться в одиночку хоть в чем-либо просто не хватило бы сил и времени. А значит… Правильно — у важного чиновника появилась своя канцелярия с собственным штатом. Явление типичнейшее. Попытка улучшить деятельность бюрократического аппарата приводит всего лишь к тому, что появляется новая структура.

Если уж речь зашла о докладе государю… Знаете, кто в петровское время был одним из самых могущественных людей, перед которым мелко мели хвостом все «птенцы гнезда Петрова»? Алексей Макаров, кабинет-секретарь — то есть начальник личной канцелярии Петра I. Он ничего сам не решал. Но — именно он каждый день приносил Петру I на подпись бумаги. Все понятно? Мог принести сегодня, а мог и через месяц. Мог напомнить о каком-нибудь деле, а мог и промолчать. Мог подсунуть документ, когда у царя было хорошее настроение, а мог — когда не очень. Так что власть секретарей появилась давно, и никуда от нее не деться.

Но вернемся к проблемам роста бюрократического аппарата. Многим читателям наверняка приходилось сталкиваться с такой особенностью чиновной машины: канцелярии от вас почему-то всегда требуют бездну каких-то бумажек. Лучше всего это знают те, кто вынужден был отправлять «наверх» многочисленные и непонятно кому нужные отчеты. Со стороны это представляется какой-то вакханалией идиотизма. Но и данная особенность не нова.

В 1722 году в городе Глухове образовалась новая бюрократическая единица — Малороссийская коллегия, которая должна была заниматься делами Украины (точнее — находившегося тогда в составе России Левобережья и Киева с окрестностями). Дело в том, что в те времена Украина обладала особым статусом и управлялась гетманом, выбранным украинским казачьим войском и старшиной — полковниками, высшими казацкими военачальниками. Управляли, прямо скажем, плохо. Царь решил поправить дело, создав дополнительную властную структуру. И что?

В 1825 году Александр I умер. Новый император Николай I понимал, что на повестке дня по-прежнему стоит актуальнейший для России вопрос: освобождение крестьян. Его готовил еще Александр I, но нарвался на такое мощное сопротивление, что вынужден был сдать назад. Николай являлся более крепким человеком — но и он понимал трудность «перестройки». Я не зря употребил этот термин. Мы все были свидетелями, как с размаху и с налета стали реформировать советскую систему. И что из этого вышло — тоже видели. У Николая Павловича Романова мозгов в голове было больше, чем у Михаила Сергеевича Горбачева. Он не хотел обвала своей страны.

Но для того чтобы если не перевернуть мир, то хотя бы провести радикальные реформы, нужна точка опоры. Точнее — общественный слой, на который можно опереться. И Николай обратил свой взор на бюрократию. Возможно, в этом сыграло роль и то, что среди декабристов было очень немного штатских чиновников. Это, в общем-то, понятно. Бюрократ — не офицер. Рисковать головой не в его природе. Да и вообще чиновники не любят резких перемен.

Николай I полагал, что справится с руководством чиновничьей армией. Император обладал феноменальной памятью и исключительной работоспособностью, он «проводил за работой восемнадцать часов в сутки из двадцати четырех, трудился до поздней ночи, вставал на заре, спал на твердом ложе, ел с величайшим воздержанием, ничем не жертвовал ради удовольствия и всем ради долга и принимал на себя больше труда и забот, чем последний поденщик из его подданных» (А.Ф. Тютчева). В задачу Николая входило создать из административного аппарата идеальный инструмент для реализации своих целей.

Что же касается милых особенностей бюрократии… Это сейчас мы такие умные. Но ведь наверняка через сто лет потомки, изучая историю конца ХХ — начала XXI века, будут удивляться: как же эти придурки таких простых вещей не понимали… В XIX веке люди воспринимали все общественные структуры как механизмы. Соответственно, сбои в работе администрации объясняли двумя причинами. Чиновники плохо работают. Значит, надо их либо сменить, либо кнутом или пряником заставить работать хорошо. Если же это не помогает — «усовершенствовать конструкцию» механизма. Что административный аппарат живет по собственным законам, никому и в голову не приходило.

Николай взялся за дело. И с самого начала пошел по очень скользкому пути. Он стал прилаживать к административному аппарату дополнительные детали. В министерствах увеличилось количество департаментов, внутри них — отделов и прочих структурных единиц. Кроме того, возникло также множество комитетов, комиссий и новых прочих органов. Между тем чиновники размножались и сами по себе. В итоге за время царствования Николая I количество чиновников выросло в четыре раза.