История американской разведки началась еще до образования самих Соединенных Штатов, а именно, до того дня, когда тринадцать бывших североамериканских колоний Англии объединились в единое федеративное государство – Соединенные Штаты Америки. Уже в ходе войны за независимость бывшие колонии в полной мере осознали, насколько важна и необходима разведывательная деятельность для успешного ведения военных операций.

Впервые вопрос о необходимости создания самостоятельных разведывательных структур был поднят на 2-ом Континентальном конгрессе в 1775 году. По настоянию командования вооруженными силами объединенных колоний и, в первую очередь главнокомандующего Джорджа Вашингтона, резолюцией конгресса от 18 сентября 1775 года был учрежден Секретный комитет (Secret Committee), среди задач которого значилась и разведывательная деятельность

[17]

.

В состав комитета вошли многие влиятельные политические деятели американской революции: Бенджамин Франклин, Роберт Ливингстон, Сэмюель Вард, Роберт Моррис, Джон Дикинсон, Томас Мак-Кин, Томас Виллинг, Джон Лангдон

[18]

.

Одной из важных функций комитета была организация защиты торговых судов Конфедерации от нападения английского военного флота. Осуществлявшие защиту и сопровождение торговых судов мятежников боевые корабли выходили в море, обычно, под флагами иностранных государств. В подавляющем большинстве это были каперские суда. Необходимые закупки и последующее распределение между экипажами каперских судов закупленной военной амуниции, оружия, пороха, других запасов Секретный комитет должен был осуществлять с соблюдением необходимых мер секретности.

При посредничестве комитета заключались некоторые секретные контракты на поставку оружия и пороха. Все связанные с подобными контрактами переговоры велись в режиме строгой секретности, по завершении переговоров большинство документов, свидетельствовавших о причастности Секретного комитета к заключенным контрактам, уничтожалось

[19]

.

Стремительно созданные в период, когда 13 бывшим английским колониям пришлось с оружием в руках бороться за свою независимость разведывательные и контрразведывательные службы Соединенных Штатов просуществовали недолго. Едва закончились боевые действия и Англия окончательно смирилась с потерей своих североамериканских колоний, как учрежденные в период борьбы за независимость спецслужбы, такие как: Комитет секретной корреспонденции (Committee of Secret Correspondence), Секретный комитет (Secret Committee), Комитет по шпионажу (Committee on Spies) были упразднены.

На первый взгляд, подобный шаг выглядел неразумным и странным, но при более внимательном рассмотрении такое решение американских властей нужно рассматривать как исторически закономерное. Разведывательная деятельность, которую со всей обоснованностью можно отнести к одним из древнейших видов деятельности человека, на протяжении многих столетий оставалась лишь разновидностью военной деятельности. Это в равной степени было справедливо и для молодого американского государства, и для тех европейских или азиатских держав, за плечами которых лежали столетия бесчисленных военных конфликтов.

Органы разведки создавались лишь тогда, когда государство собиралось воевать. Едва заканчивалась война, разведка упразднялась, чтобы вновь быть воссозданной с началом нового серьезного военного конфликта. Вполне естественно, что в конце XVIII и начале XIX века в США все еще господствовало традиционное представление о разведывательной деятельности как о неотъемлемой составляющей деятельности военной. Существование разведывательных служб считалось необходимым и оправданным лишь в те периоды, когда государство воевало. Едва оканчивались боевые действия, Конгресс сокращал ассигнования на оборонные нужды, и разведывательные службы оказывались в числе первых жертв бюджетных оптимизаций.

Пройдет еще почти целое столетие, прежде чем США откажутся от подобного стереотипа и учредят постоянно действующие разведывательные службы в составе крупнейших федеральных министерств, перейдя тем самым к новому этапу в развитии системы разведывательных служб – этапу ведомственных разведок. И понадобится еще несколько десятилетий экспериментов и провалов, прежде чем в Соединенных Штатах окончательно возобладает отношение к разведке как к одному из самостоятельных видов деятельности государства, и разведывательные службы займут подобающее им место в системе государственных органов США.

Пожалуй, лишь главнокомандующий армией объединенных штатов генерал Вашингтон, ставший первым президентом США, полагал, что разведка необходима Соединенным Штатам не только в военное, но и в мирное время. В своем послании Конгрессу в январе 1790 года Джордж Вашингтон просит Конгресс выделить финансовые ассигнования для так называемого Чрезвычайного фонда. В июле того же года Конгресс соглашается с предложением президента и учреждает Чрезвычайный фонд международных контактов, известный также как Фонд секретной службы (Contingent Fund of Foreign Intercourse (Secret Service Fund). На нужды вновь созданной государственной структуры было выделено 40 000 долларов. За последующие годы бюджет фонда еще более увеличился

Одно из эпохальных событий американской истории XIX века, Гражданская война 1861-1865 годов, весьма быстро привела к воссозданию специализированных разведывательных (и контрразведывательных служб). В ходе гражданской войны в США к разведке в равной степени серьезно относились обе враждующие стороны. Уже в самом начале боевых действий и северяне, и южане осознали насколько необходима активная дееспособная разведка для получения стратегического и тактического превосходства над противником. Как армией Юга, так и армией Севера были созданы разветвленные разведывательные сети на территории противника.

Одним из ведущих разведывательных органов южан стало Бюро связи и секретной службы (Signal and Secret Service Bureau), на которое были возложены обязанности проведения разведки против армии северян. Наибольшее внимание в своей работе Бюро уделяло добыванию газет и других периодических изданий северян, в которых содержалось достаточное количество информации, представляющей ценность для разведки. Добыванию информации при помощи агентуры, забрасываемой к противнику, Бюро связи и секретной службы уделяло несколько меньшее внимание, наивно полагая, что практически вся интересующая разведку информация может быть получена из газет и журналов

[36]

.

Южане даже предприняли попытку в законодательном порядке оформить существование собственной разведывательной службы. Палата представителей Конфедерации рабовладельческих штатов 30 ноября 1864 года рассмотрела законопроект об организации Бюро связи и секретной службы

[37]

. Однако, этот документ не был утвержден в виду того, что вскоре армия южан потерпела поражение, война окончилась, и конфедерация перестала существовать.

Северяне пошли несколько иным путем, создав отдельные разведывательные службы в Государственном департаменте, военном и военно-морском министерствах. Северные штаты активно использовали в интересах разведки и новейшие по тем временам технические средства. Целая группа дешифровщиков занималась расшифровкой сообщений южан – в результате их успешной работы северянам удалось узнать, например, местонахождение фабрики денежных знаков южан.

Собираемая разведкой северян информация условно могла быть разделена на два основных типа. Первый – это информация, которая касалась военных целей и планов армии Южан, политической ситуации на территории Конфедерации южных штатов. Ко второму типу относилась разведывательная информация тактического плана, которая содержала сведения о конкретном театре боевых действий – о численности и расположении сил противника, перемещениях противника.

Тот факт, что разведка может быть востребована государством не только в период военных действий, но и в мирное время впервые обозначился именно в годы Гражданской войны 1861-1865 года. Так, в марте 1863 года, на основании федерального закона, руководитель министерства финансов США был уполномочен нанимать сыскных агентов, в количестве не более 3-х человек, которые «должны были под руководством министра финансов предотвращать, выявлять и привлекать к ответственности за мошенничество в налоговой сфере»

[42]

. Хотя, по своей сути полномочия названных агентов лишь отчасти можно назвать разведывательными – в большей степени они относились к полицейской деятельности, но именно с этих сыскных агентов начнет свою историю несколько разведывательных подразделений министерства финансов.

Закономерным и логичным развитием решения, принятого в 1863 году, стало учреждение 14 апреля 1865 года Отдела секретной службы (Secret Service Division), предшественника одной из наиболее известных специальных служб США – Секретной службы министерства финансов. Непосредственно к исполнению своих функциональных обязанностей вновь созданная служба приступила в июле 1865 года

[43]

.

Основной функциональной задачей вновь созданного Отдела секретной службы стала борьба с фальшивомонетничеством и нелегальным выпуском денег. В реалиях XIX века американская денежная система представляла собой достаточно сложную конструкцию. Выпуском денежных банкнот и чеканкой монет в США занимался каждый штат, как следствие – в обращении находились самые различные денежные купюры. Это существенно облегчало работу фальшивомонетчиков. По отдельным оценкам, во времена президентства Авраама Линкольна более трети денежных купюр, находившихся в обращении, были фальшивыми.

Следует отметить, что Отдел секретной службы был учрежден не на основании федерального закона, а в силу решения президента Линкольна (за несколько часов до покушения, закончившегося трагической смертью президента)

[44]

. Формально, подобный порядок создания нового подразделения федерального правительства противоречил сложившейся практике, поскольку любые дополнительные бюджетные ассигнования, необходимые при учреждении новой службы и найме новых служащих, должны быть выделены на основании федерального закона. Тем не менее, при более внимательном анализе данного вопроса, несложно убедиться, что законодательные требования не были нарушены. Например, еще в 1860 году в Законе о расходах на законодательную, исполнительную и судебную деятельность в 1861 финансовом году министру финансов было выделено 10 000 долларов на «задержание и предание суду лиц, вовлеченных в подделку монет Соединенных Штатов»

В рамках поставленных перед ней задач деятельность Секретной службы была бесспорно правоохранительной деятельностью. Однако, особенность сил и средств, задействованных для решения упомянутых задач, более указывали на Секретную службу как на разведывательную службу. Тем более, первый глава Секретной службы Уильям Вуд (William P. Wood) еще в годы гражданской войны участвовал в проведении разведывательных операций и тесно взаимодействовал с Аланом Пинкертоном, Лафайетом Бейкером и с другими руководителями разведки северян. Да и первыми сотрудниками вновь созданной службы стали в основном бывшие детективы и разведчики, участвовавшие в военно-разведывательных операциях времен гражданской войны

Через два десятилетия после окончания гражданской войны вопрос о необходимости ведения разведки в мирное время был поставлен руководителями военно-морского и военного министерств. 23 марта 1882 года по распоряжению военно-морского министра Уильяма Ханта в структуре Навигационного бюро военно-морского министерства был создан Отдел военно-морской разведки (Office of Naval Intelligence)

[53]

. Приказ министра определил в качестве задач вновь созданного отдела «сбор и обобщение такой военно-морской информации, которая может быть полезна военно-морскому министерству во время войны и в мирное время»

[54]

. Структура новой разведывательной службы непрерывно развивалась и вскоре в состав Отдела военно-морской разведки входили уже три отделения: отделение безопасности, включавшее секции цензуры, следствия, торговли и контроля; отделение разведки, состоявшее из секций сбора и распространения информации, иностранной, воздушной и операционной разведок; административное отделение

[55]

.

В 1885 году, аналогичная разведывательная служба – Отдел военной информации (Military Information Division) – был создан в рамках военного министерства при Управлении военного бронирования (Military Reservation Division). До 1889 года Отдел военной информации фактически выполнял роль вспомогательного подразделения при Управлении военного бронирования, осуществляя сбор разведывательной информации, относящейся к вопросам внешней политики и деятельности военных служб

[56]

.

Спустя 3 года, в Законе о выделении финансовых ассигнований на 1889 год расходы на «сбор и обобщение зарубежной военной информации» были уже прописаны отдельной строкой

[57]

. Это позволило руководству военного министерства повысить статус Отдела военной информации, сделав его самостоятельным подразделением в составе министерства

[58]

.

За последующие четверть века название отдела дважды изменялось. Однако разведывательные функции отдела в его названии были отражены лишь в феврале 1903 года, когда он был переименован в Отдел военной разведки, а в организационной структуре военного министерства стал вторым отделом Генерального штаба. В состав Отдела военной разведки входило два отделения: отделение военной информации и отделение военных атташе

К началу XX века компетенция Отдела военной разведки была уже достаточно обширной. Отдел занимался сбором, обработкой и распространением информации, представляющей интерес для вооруженных сил, добывал разведывательные данные через военных наблюдателей и военных атташе США в зарубежных государствах. Кроме этого отдел выполнял и некоторые контрразведывательные функции: осуществлял наблюдение за зарубежными военными атташе, персоналом разведок, иностранными студентами. Еще одним направлением деятельности отдела была подготовка военно-топографических обзоров, карт и перевод представляющих разведывательный и иной интерес публикаций в иностранной прессе

Важная страница в развитии американской разведки началась после того, как президентом США (в результате убийства в сентябре 1901 года Уильяма Мак-Кинли) стал Теодор Рузвельт. Новый президент видел особую роль разведывательных служб в выработке внешнеполитического курса страны. Именно при Т. Рузвельте заметно активизировалась деятельность американской разведки за пределами Соединенных Штатов. Рузвельт, в частности, санкционировал использование американской разведки при подготовке революции в Панаме, что помогло американцам получить контроль над Панамским каналом

[88]

. При его активной поддержке было создано Бюро расследований министерства юстиции – будущее ФБР, которому суждено было стать ведущей контрразведывательной службой страны и крупнейшей федеральной полицейской службой.

Накануне и в ходе Первой мировой войны военно-разведывательные службы США претерпели ряд реорганизаций, которые имели скорее отрицательный эффект с точки зрения повышения эффективности разведывательных служб страны. Так, после проведения реорганизации генерального штаба военного министерства в 1910 году, Отдел военной информации, более известный как Второй отдел генерального штаба (G-2) был упразднен. Его функции были переданы Отделу военного образования (War College Division), в составе которого с 28 апреля 1917 году функционировала самостоятельная Секция военной разведки (Military Intelligence Section). Уже 9 февраля 1918 года Секция военной разведки была переименована в Отделение военной разведки (Military Intelligence Branch) и одновременно передана в состав вновь созданного Исполнительного управления Венного министерства (Executive Division). Итогом многочисленных реорганизаций стало воссоздание 26 августа 1918 года Отдела военной разведки (Military Intelligence Division) в составе генерального штаба военного министерства, с 1921 года вновь ставшего Вторым отделом генерального штаба

[89]

.

К моменту вступления Соединенных Штатов Америки в первую мировую войну

[90]

в США существовало несколько разведывательных служб. Помимо разведывательных органов военного и военно-морского министерства собственной разведкой обладал Государственный департамент, участвовало в разведывательной работе Бюро расследований министерства юстиции.

Основная роль в ведении разведывательной деятельности в годы первой мировой войны возлагалась на военно-разведывательные службы – Отдел военной разведки, многократно реорганизовывавшийся и менявший свою подчиненность, и Отдел военно-морской разведки военно-морского флота США. Участвовал в добывании разведывательной информации и Государственный департамент, который осуществлял сбор разведывательной информации через сотрудников американских посольств и консульств в зарубежных странах.

В годы первой мировой войны каждая разведывательная служба США действовала, по существу, обособленно, лишь в интересах своего собственного головного ведомства. Каких-либо серьезных усилий по координации разведывательной деятельности различных федеральных министерств практически не предпринималось. Результатом подобной децентрализованной работы американской разведки в годы первой мировой войны стало дублирование функций, непродуктивная трата времени, сил и ресурсов разведок, нездоровая конкуренция между разведывательными ведомствами. Негативную роль в деятельности американской разведки в первые годы войны сыграло также крайне отрицательное отношение президента Вудро Вильсона к разведывательной деятельности. Сторонник “открытой дипломатии”, Вильсон с крайним подозрением относился к разведке и контрразведке.

После официального вступления Соединенных Штатов в войну в составе Отдела военной разведки военного министерства была создано криптографическое подразделение, получившее название «Ми 8». В обязанности вновь созданного подразделения входил перехват и расшифровка военных и дипломатических сообщений Германии и ее союзников, а также разработка систем кодирования информации передаваемой американскими военными

[91]

.

Деятельность «Ми-8» самым непосредственным образом связана с именем Герберта Ярдли.

Честолюбивый молодой человек, родившийся 13 апреля 1889 года в небольшом городке Ворсингтоне на Среднем Западе, переехал в Вашингтон и устроился на работу в Госдепартамент на скромную должность телеграфиста. Будучи, как самый молодой сотрудник, определен на работу в ночную смену, Ярдли, исключительно ради забавы, пытался разобраться в смысле отправляемых и получаемых им шифрованных телеграмм.

С удивлением молодой телеграфист обнаружил, что для него не представляет особого труда раскрывать секретные шифры Госдепартамента. Предполагая использовать свой неожиданно раскрывшийся талант для карьерных целей, Ярдли изучает огромное количество литературы по криптографии. Он становится частым гостем библиотек Конгресса и Госдепартамента. Ярдли перечитал все, что только мог отыскать, по интересующей его тематике – от рассказов Эдгара По, до руководств по использованию военных шифров в американской армии.

Имея доступ по роду своей служебной деятельности к кодам, используемым Государственным департаментом при передачи секретных сведений, он попытался расшифровать их. К его удивлению, расшифровка одного из секретных сообщений, отправленного президенту Вильсону, заняла у него менее двух часов. После первого успеха Ярдли всерьез занялся расшифровкой кодированных сообщений, пересылаемых иностранными правительствами, которые он получал от знакомых телеграфистов

[92]

. Итогом его экспериментов стала подготовка меморандума «Расшифровка американских дипломатических кодов», на основе которого была произведена разработка нового метода шифрования дипломатической переписки Государственного департамента. Подготовленный меморандум Ярдли представил своему непосредственному начальнику Дэвиду Сэлмону. Труд анализировал недостатки криптографической работы в Госдепартаменте и содержал ряд интересных предложений по ее совершенствованию. В работе анализировалось несколько десятков расшифрованных автором сверхсекретных кодов Госдепартамента, и Ярдли не без оснований рассчитывал произвести фурор своим меморандумом.

История Бюро Расследований министерства юстиции (ныне Федерального Бюро расследований США) начиналась весьма нетрадиционным образом. Впервые предложение о создании полицейской службы в составе министерства юстиции было представлено Конгрессу Генеральным Атторнеем Чарльзом Джозефом Бонапарте в 1907. После длительных споров это предложение было отклонено законодателями

[102]

. Общественные настроения явно не благоприятствовали предложению Генерального Атторнея создать новую службу, даже не смотря на тот факт, что другие федеральные министерства – министерство финансов и министерство почтовой службы имели в своем распоряжении специальные полицейские силы, действовавшие, правда, лишь в целях обеспечения узковедомственных интересов

[103]

.

Мнение противников создания подобной службы были высказаны в ходе дебатов в Конгрессе и в ходе комитетских слушаний в обеих палатах. Так, например, свои опасения по поводу создания новой федеральной полицейской службы выразил Председатель комитета по ассигнованиям Палаты представителей Конгресса Джеймс А. Тауни (Tawney), которому Бонапарте направил свой запрос. Другой член Комитета, конгрессмен из Нью-Йорка Фицжеральд заявил, что хотя все предыдущие попытки создать глобальную полицейскую организацию под эгидой федерального правительства не увенчались успехом, и хотя “никогда не высказывалось намерения создать централизованную полицейскую или шпионскую систему в Федеральном правительстве”, не исключено, что в ближайшем будущем Америка получит организацию подобного рода.

Еще более резкую и непримиримую позицию занял сенатор от Индианы Хеменвей (Hemenway). Выступая перед комитетом по ассигнованиям Сената, он заявил: “В намерения Конгресса никогда не входило создание шпионской системы подобного рода”.

Не преминули конгрессмены провести негативные параллели и с полицейской системой, существовавшей в начале XX века в Российской империи. Конгрессмен из Нью-Йорка Вальдо заявил: “Единственный вопрос, который стоит сегодня перед Палатой – это верим мы или нет в централизованную секретную службу, такую, например, как сегодня существует в России… Я полагаю, что это был бы огромный удар по свободе и свободным учреждениям, если в стране будет создана подобного рода служба”

В общем, запрос Бонапарте привел к совершенно противоположенным результатам – конгрессмены обратили свое внимание на имевшую место практику привлечения детективов из министерства финансов различными федеральными ведомствами, в том числе и министерством юстиции

Первые дела Бюро расследований касались преступлений в индейских и других правительственных резервациях, злоупотреблений в торговле ценными бумагами на территории Федерального Округа Колумбия, случаев вымогательства со стороны федеральных служащих. Большие возможности для расширения полномочий Бюро давало содержащееся в американской Конституции положение о межштатной торговле, которое давало Конгрессу право регулировать торговлю между отдельными штатами

[117]

. Данный пункт с течением времени был интерпретирован американскими законодателями таким образом, что федеральная юрисдикция должна распространяться на все преступления, связанные с пересечением границ штатов – например, движение краденой собственности через границу штата или кража собственности из железнодорожного вагона, следующего из одного штата в другой

[118]

.

Основываясь на положении о межштатной торговле, в 1910 году Конгресс принял Закон Манна, установивший уголовную ответственность за перевозку через границы штатов девиц легкого поведения. По общему признанию данный закон положил начало трансформации полицейской службы министерства юстиции из небольшого ведомства, занимающегося главным образом второстепенными делами, в общенациональную организацию, имеющую свои отделения в каждом штате и в каждом большом городе

[119]

.

Закон Манна еще на стадии разработки встретил активную оппозицию со стороны некоторых конгрессменов. Подвергалась критике как юридическая форма изложения материала, так и фактическое содержание законопроекта. Например, некоторые конгрессмены, такие как конгрессмен от штата Тенниси Тетус Симс, или конгрессмен от Джорджии Уильям С. Адамсон высказывали сомнения в необходимости передачи ряда функций в сфере уголовного преследования в ведение централизованного федерального ведомства. Ряд других депутатов вообще высказывал сомнение в необходимости решения подобных вопросов на федеральном уровне, предлагая возложить обязанности по исполнению этого закона на полицейские службы штатов

[120]

.

Новый закон вступил в силу, но ни одна из федеральных полицейских служб формально не несла ответственности за его исполнение. В конце концов, после долгих дебатов, обязанности по исполнению закона были возложены на Бюро расследований министерства юстиции. Под новые обязанности руководитель Бюро успешно получил и дополнительные финансовые средства

Примечательной особенностью Закона Манна было то, что сам факт наличия межштатной торговли, то есть факт получения коммерческой выгоды в результате перевозки через границу штата девиц легкого поведения напрямую в законе прописан не был. Бесспорно, законодателями он подразумевался. Без этого Конгресс был бы не вправе принять закон, передающий в ведение федерации (одной из федеральных полицейских служб) полномочия по уголовному преследованию сутенеров, перевозящий свой живой товар с целью получения выгоды через границу штата. То есть, с точки зрения американских законодателей, именно наличие в данном процессе признаков «межштатной торговли» дало основания Конгрессу принять подобный закон.

В начале XX века в США еще не существовало специализированных контрразведывательных служб. Будущий флагман контрразведывательной деятельности, Федеральное Бюро Расследований США (в те времена Бюро расследований министерства юстиции), к началу Первой мировой войны представляло собой лишь маленькую полицейскую службу и было сосредоточено на решении задач, весьма далеких от контрразведки. Вряд ли тогда кто-то предполагал, что всего через три десятилетия эта небольшая сыскная служба министерства юстиции станет крупнейшим федеральным полицейским органом и в дополнение к этому практически полностью монополизирует всю контрразведывательную деятельность в США.

В контрразведывательной сфере в годы Первой мировой войны основная работа выполнялась военным и военно-морским министерствами. Военная контрразведка вела борьбу со шпионажем и диверсиями в рядах американской армии, а также на военных объектах. Вне вооруженных сил контрразведывательную работу осуществляли министерство почтовой службы. Ближе к окончанию войны к контрразведывательной работе подключилось Бюро расследований министерства юстиции.

Военные ведомства стремились широко использовать и полицейские силы из других федеральных ведомств. Так, в работе по противодействию иностранному шпионажу и диверсионной деятельности противника на направлениях, обусловленных преимущественно спецификой работы головного ведомства, принимали участие детективы из министерства финансов, труда, сельского хозяйства, внутренних дел, военной торговли

[131]

. В борьбе с диверсиями и шпионажем в годы войны были задействованы даже детективы министерства почтовой службы, которые проводили досмотр почтовых отправлений, организовывали среди американских промышленников разъяснительную работу о необходимости соблюдения на предприятиях мер безопасности

[132]

.

После взрыва 30 июля 1916 года на острове Черного Тома в Бухте Нью-Йорка – перевалочном пункте для отправки грузов, в том числе и военных, в Европу двух тонн динамита, в работу по выявлению вражеских диверсантов активно включилось Бюро расследований министерства юстиции. Однако на практике деятельность Бюро носила скорее вспомогательный характер. Реально работу по противодействию проникновению иностранных шпионов в ряды армии, как находившейся в непосредственном соприкосновении с войсками противника, так и остававшихся на американском континенте, и по защите секретных материалов осуществляли детективы из военного и военно-морского ведомств.

Компетенция Бюро не позволяла службе вести борьбу с подстрекательской деятельностью, поэтому в середине 1917 года директор Бюро обратился к Президенту Вудро Вильсону с просьбой ходатайствовать перед Конгрессом о расширении компетенции Бюро. Несмотря на отказ Президента, Конгресс, под давлением патриотически настроенной общественности, внес изменения в Закон о шпионаже, распространив сферу его действия и на различного рода подстрекательские призывы

В отличие от предыдущих исторических периодов, когда окончание боевых действий означало фактическую ликвидацию создаваемых на период войны разведывательных служб и сворачивание разведывательной деятельности, окончание Первой мировой войны не сказалось столь же драматическим образом на системе разведывательных служб США. Подавляющее большинство разведывательных органов, находившихся в структуре федеральных министерств и ведомств не были упразднены после окончания войны. Однако, сокращение финансирования и урезание штатной численности не обошло стороной ведущие американские разведывательные и контрразведывательные службы. Достаточно наглядно сокращение объемов деятельности разведывательных служб США можно показать на примере Отдела военной разведки военного министерства. Если на период окончания боевых действий в ноябре 1918 года его штат включал 282 офицера, 29 сержантов и 948 гражданских служащих, то уже к августу 1919 года численность личного состава Отдела военной разведки сократилось до 88 офицеров и 143 гражданских служащих, то есть более чем в пять раз

[170]

.

Единственным исключением стало Бюро расследований министерства юстиции. Полицейская служба министерства юстиции после окончания Первой мировой войны не только сохранило свою штатную численность, но и расширило объемы своей деятельности, переключившись с контрразведывательной деятельности на политический сыск. Масштабы новой для ФБР деятельности в этот исторический период пока еще были достаточно скромны. Пройдет еще несколько десятилетий, прежде чем борьба с инакомыслием в начале «холодной войны» станет основным направлением работы будущего ФБР.

Впервые столкнувшись с проблемой сбора разведывательных сведений внутри страны, руководители Бюро расследований в полной мере не смогли осознать насколько перспективной и многообещающей для финансового благополучия ведомства может быть борьба с внутренними врагами. В политическом чутье, умении подыграть радикальным политикам и в виртуозном манипулировании общественным мнением тогдашние руководители серьезно уступали Джону Эдгару Гуверу, человеку, который скоро придет им на смену и будет бессменно, на протяжении почти полувека руководить ФБР. Именно он, непомерно раздувая общественные фобии времен «холодной войны», превратит крошечную ведомственную полицейскую службу в гигантское и влиятельнейшее федеральное ведомство.

Первый опыт в осуществлении на территории США политического сыска был получен американскими спецслужбами еще в годы Первой мировой войны. В связи со сложной общественно-политической обстановкой, сложившейся в стране накануне вступления США в Первую мировую войну перед министерством юстиции была поставлена задача отслеживать настроения американских граждан. Решение этой задачи было поручено Бюро расследований, которое ранее, реализуя положения Закона Манна, проявило недюжинное рвение в борьбе за нравственность американцев и достаточно успешно в годы войны отлавливало уклонистов от призыва на военную службу.

В 1917 году президент Вудро Вильсон учредил так называемый Комитет публичной информации (Committee on Public Information), основной задачей которого была борьба с прогерманской пропагандой на территории США. В новой президентской инициативе Бюро расследований министерства юстиции увидело отличную возможность показать свой скрытый потенциал. Детективы Бюро начали организовывать по всей стране рейды, задерживая активистов прогерманских и всевозможных антивоенных организаций.

Следствием «антирадикальных» слушаний в Конгрессе стала кардинальная реорганизация в США системы внутренней разведки. До 1919 года в США отсутствовала самостоятельная государственная структура, специализирующаяся на политическом сыске. Во второй половине 1919 года, по результатам слушаний в юридическом комитете Сената, было принято решение создать в Бюро расследований новое мощное подразделения, исключительной задачей которого должна был стать борьба с радикализмом – Радикальный отдел (Radical Section)

[190]

, переименованный в 1920 году в Общий разведывательный отдел (General Intelligence Unit)

[191]

.

Как и в случае с созданием самого Бюро, Общий разведывательный отдел создавался без предварительного согласия Конгресса. Следствием этого стали определенные трудности с финансированием нового подразделения, так как в бюджете министерства юстиции Конгрессом специально оговариваются цели, на которые выделяются бюджетные ассигнования

[192]

. Впрочем, эти трудности были непродолжительными: уже на следующий финансовый год в бюджете министерства юстиции отдельно были предусмотрены ассигнования на нужды вновь созданного отдела.

Главным вдохновителем и инициатором создания специализированного подразделения по борьбе с радикалами был исполнявший на тот момент обязанности Генерального Атторнея США Митчелл Палмер. Трудно однозначно утверждать, что побудило руководителя министерства юстиции столь поспешно, даже не дождавшись согласия Конгресса, создавать специализированное подразделение по борьбе с радикалами. Мотивов у него было достаточно много. Возможно, мотивом была внутренняя ненависть Палмера к идеям социализма, которая была весьма заметна еще во время его работы в Сенате, задолго до того как он был назначен на должность Генерального Атторнея. Возможно, более значимыми были личные причины: в апреле 1919 года на жизнь Палмера дважды покушались, причем второй раз он и его семья лишь чудом не погибли при взрыве бомбы. В том же, что на его жизнь могли покушаться именно радикалы, Палмер никогда и не сомневался.

Поспешность Палмера с созданием Общего разведывательного отдела совершенно не разозлила Конгресс. Американские законодатели, на волне антисоветской истерии, захлестнувшей страну в начале 1919 года не стали бы возражать против такого предложения. Эта поспешность была расценена конгрессменами исключительно как желание руководителя министерства юстиции побыстрее навести порядок в стране и спасти Америку от радикалов.

Руководителем вновь созданного Общего разведывательного отдела был назначен молодой и амбициозный Джон Эдгар Гувер, до поступления в 1917 году на работу в Бюро расследований работавший в Библиотеке Конгресса США

В сентябре 1918 года произошел взрыв бомбы в здании Федерального Правительства в Чикаго. Американские федеральные службы до этого момента не имели никакого опыта расследования терактов. Им фактически пришлось начинать с нуля. К делу решили привлечь специалистов Бюро расследований министерства юстиции, незадолго до этого активно включившегося в борьбу с радикальными политическими движениями в США.

Каких либо улик, изобличающих конкретных лиц или конкретную организацию в причастности к террористическому акту в Чикаго детективам Бюро расследований обнаружить не удалось. Тогда, специалисты из Бюро, реконструировав по фрагментам взрывное устройство, заявили, что ответственность за взрыв должны нести Индустриальные рабочие мира. Уверенность Бюро расследований в причастности Индустриальных рабочих мира ко взрыву бомбы в Чикаго базировалась на данных, якобы полученных детективами Бюро из штаба организации оперативным путем

[220]

. Кроме этого, преступление было совершено именно в том здании, где незадолго до этого лидеры организации предстали перед судом по обвинению в деятельности, которая по мнению министерства юстиции, препятствовала проведению призыва в американскую армию

[221]

. То есть с политической точки зрения и с точки зрения интересов министерства юстиции, именно представители этой рабочей организации должны были оказаться виновниками совершенного теракта.

Сразу после взрыва Бюро расследований провело массовые аресты среди активистов Индустриальных Рабочих Мира, но «убедительные доказательства», скрытые за грифами секретности, которые с удовольствием муссировала американская пресса и с готовностью проглотила легковерная американская общественность, с подачи газетчиков ни секунды не сомневавшаяся в правдивости представленных «фактов», оказались неубедительными для суда. Ссылки на секретную оперативную информацию, ознакомиться с которой было нельзя по причине ее секретности, или на расплывчатые мнения экспертов имели сомнительную доказательную базу для уголовного преследования лиц, обвиненных в этом преступлении. Доказать причастность конкретных фигурантов ко взрыву в Чикаго в Бюро так и не смогли. Это преступление осталось нераскрытым

Если мысленно перенестись почти на столетие вперед, несложно заметить стереотипность приемов и методов работы американских спецслужб. В XXI веке американские спецслужбы для достижения нужного политического эффекта прибегают к точно таким же трюкам. История «российских хакеров», «помешавших» Хилари Клинтон, несмотря на чудовищный бюджет ее избирательной кампании, выиграть президентские выборы 2016 года, до абсурда напоминает историю расследования теракта в Чикаго. Такие же «секретные сведения», которые «убедительно» указывают на «русский след», но которые не могут быть обнародованы по причине своей секретности. Такое же обилие мнений «экспертов» однозначно утверждающих, что во всем виноваты именно русские. Такая же история в средствах массовой информации. И самое главное – наличие такой же «политической целесообразности» найти виновных именно там, где их усердно ищут спецслужбы.

Попытка связать воедино терроризм и деятельность радикальных политических движений, предпринятая Бюро расследований в связи с терактом в Чикаго, вполне объяснима и понятна. В начале XX века террористические акты в США не носили массовый характер, рассматривались скорее как чрезвычайные происшествия и не вызывали серьезной озабоченности у политического руководства. Успех или неуспех спецслужбы в расследовании теракта оценивался лишь общественностью и непосредственными руководителями сыщиков из Бюро расследований. Политическое руководство страны на подобные события реагировало вяло.

Сама по себе идея регистрации определенных категорий лиц или организаций – достаточно типичное явление в административной практике подавляющего большинства государств. Регистрация может преследовать достаточно широкий спектр целей. Это может быть учет различных категорий налогоплательщиков, учет лиц и организаций, занимающихся различными видами деятельности, регистрация физических или юридических лиц в зависимости от места их нахождения или любой иной вид регистрационных учетов, необходимых для повышения эффективности государственного управления.

Незаурядность идеи американского законодателя, использовавшего регистрационные законы в интересах обеспечения безопасности государства, состоит совсем не в том, что был принят целый ряд законов, обязывающий регистрироваться определенные категории граждан, которые при наличии определенных дополнительных обстоятельств, могут представлять повышенную угрозу безопасности США. Наиболее важным и революционным шагом в развитии регистрационного законодательства стало использование

уголовно-правовых санкций

в отношении тех лиц, которые уклоняются от обязательной регистрации либо в ходе регистрации предоставляют о себе ложные сведения.

С точки зрения теории вопроса, речь идет о том, что лицо, состоящее в определенной организации, осуществляющее определенную деятельность, прошедшее определенную подготовку или обучение либо просто являющееся иностранцем, должно пройти обязательную регистрацию в установленном законом органе. В случае если лицо уклонится от подобной регистрации либо предоставит в ходе регистрации искаженную информацию, оно

может

быть подвергнуто достаточно суровому уголовному наказанию, в большинстве случаев связанному с лишением свободы на достаточно продолжительный срок, либо крупному денежному штрафу.

На первый взгляд, подобные нормы не вполне применимы к тем отношениям, где речь идет о создании определенными лицами или организациями угрозы безопасности Соединенных Штатов. Здесь в большей мере речь должна идти о каких-то фактических действиях, направленных на подрыв государства либо нанесение ущерба его безопасности. К подобным же действиям достаточно сложно отнести непрохождение установленной законом регистрации. Тем не менее, с точки зрения практических интересов контрразведывательного обеспечения безопасности государства и общества, присутствие в уголовном праве подобных норм может значительно повысить эффективность деятельности спецслужб и обеспечить привлечение к уголовной ответственности тех лиц, чью причастность к актам шпионажа, диверсии или иным акциям, направленным на подрыв безопасности государства, сложно доказать в уголовно-процессуальном порядке.

Не секрет, что деятельность как разведывательных, так и контрразведывательных служб в значительной мере строится на той информации, которую спецслужбы получают оперативным путем. Подобная информация может получаться при помощи специальных оперативно-технических средств, могут подобную информацию предоставлять спецслужбам и граждане, которые сотрудничают с ними на конфиденциальной основе, наконец, источником сведений могут служить и иные информационные каналы, факт существования которых любая разведывательная и контрразведывательная служба всегда будет тщательно скрывать.

Новые походы к организации работы разведывательных и контрразведывательных служб были выработаны в Соединенных Штатах после того, как в 1932 году президентом США был избран Франклин Д. Рузвельт. Инициативы Рузвельта, вытащившего страну из «великой депрессии» были направлены на укрепление государственной власти и усиление роли государства во всех сферах экономической и социальной жизни. Они напрямую затронули и систему разведывательных служб страны. Неразрывно связывающий сильную и стабильную государственную власть хорошо организованной и эффективно действующей системой разведки и контрразведки, Рузвельт, уже в первые годы после своего избрания, осуществляет шаги, направленные на укрепление разведывательных и контрразведывательных органов.

Формальным поводом к началу перестройки системы спецслужб стало сообщение германского посла, которое он 28 марта 1933 года направил Госсекретарю США Корделлу Халу. В сообщении посол ставил в известность руководителя американского внешнеполитического ведомства о том, что им получено письмо, содержащее угрозы в адрес германского канцлера А. Гитлера. В ходе расследования, проведенного по факту получения данного письма, директором Бюро расследований Джоном Э. Гувером была получена информация о наличии в США большого количества как антифашистских, так и профашистских организаций. Сообщение обеспокоило Рузвельта и он поручил провести расследование деятельности профашистски настроенных организаций на территории США

[262]

.

В 1935 году, в рамках новых инициатив Ф. Рузвельта, Бюро расследований министерства юстиции было переименовано в Федеральное бюро расследований США. Подобное переименование подчеркивало федеральный статус ведомства и наиболее полно отражало ту роль, которую планировал отвести Рузвельт руководимому Джоном Эдгаром Гувером ведомству. В марте 1935 года новое название ведомства получило законодательное закрепление в законе о выделении финансовых ассигнований министерству юстиции, Госдепартаменту и некоторым другим федеральным ведомствам

Вскоре за сменой названия происходит расширения полномочий ФБР. 24 августа 1936 года Гувер был вызван в резиденцию Рузвельта, где Президент, высказал свои опасения по поводу активизации деятельности крайне правых (главным образом профашистских) и крайне левых (подразумевались в первую очередь коммунистические организации). Гувер, выразив полное понимание озабоченности Президента, посетовал на то, что действующие законодательные нормы не позволяют использовать ФБР в решении данной проблемы, так как само по себе членство в коммунистической партии или профашистской организации не является федеральным преступлением

На следующий день Гувер был вновь вызван в Белый дом и в присутствии госсекретаря К. Халла было принято решение, в силу которого ФБР должно было начать, на основании директивы Президента, широкое негласное расследование деятельности фашистских и коммунистических организаций, оппозиционных политических партий и групп. В президентской директиве, однако была сделана оговорка, что собранная в результате подобных расследований информация не может использоваться в качестве материала для организации судебного преследования и выступать доказательством в суде. Директива не предусматривала никаких ограничений в отношении методов проведения дознания и использования тех или иных технических средств. Фактически указанное решение президента санкционировало деятельность ФБР как в сфере политического сыска, так и в сфере контрразведки

Нападение фашистской Германии на Советский Союз ускорило практические шаги американской администрации по организации нового разведывательного органа. 25 июня 1941 года вышел проект документа, в котором предусматривалось создание Отдела информационного координатора, действовавшего под непосредственным, контролем президента. На должность Информационного координатора был назначен У. Донован. Сам документ, а точнее его черновой вариант, по форме являлся военным приказом за подписью президента.

Он был направлен для ознакомления в Государственный департамент, военное и военно-морское министерства, где вызвал весьма неодобрительную реакцию, поскольку предполагал передачу солидной части компетенции органов военной разведки новой службе. Тем не менее, решение о создании Отдела координатора информации было принято. Новый разведывательный орган стал подразделением Исполнительного аппарата президента

[274]

.

В начале июля 1941 года учреждение должности Информационного координатора было подтверждено директивой президента "Об учреждении Информационного координатора". Директива состояла ив 6 параграфов, которые раскрывали цель и полномочия Информационного координатора.

В ней, в частности, говорилось, что координатор обладает правом собирать и анализировать всю информацию и данные, которые могут быть связаны с национальной безопасностью; предоставлять такую информацию президенту, лицам, которых может определить президент, а также федеральным министерствам; проводить, когда предпишет президент, дополнительные шаги, направленные на добывание информации, имеющей значение для национальной безопасности и до сего момента не известной правительству

[275]

.

Президентской директивой были, также установлены обязанности различных государственных органов по предоставлению имеющейся у них информации координатору, а также право Информационного координатора затребовать, с одобрения президента, необходимую ему информацию. Информационный координатор был наделен правом учреждать комитеты и отделы, состоящие из представителей различных федеральных ведомств для оказания ему помощи в работе.

Поскольку возможности военной и военно-морской разведок США расценивались высшим руководством страны как недостаточные после событий Перл Харбора, в июле 1942 года в составе незадолго до этого учрежденного Комитета начальников штабов, было создано новое разведывательное ведомство, получившее название Управление стратегических служб (Office of Strategic Services)

[280]

. Новое ведомство призвано было заменить Информационного координатора с его аппаратом. Во главе вновь созданного УСС был поставлен все тот же Уильям Донован. Унаследовав от своего предтечи обязанность осуществлять аналитическую обработку всей разведывательной информации, Управление стратегических служб получило и новые полномочия, в частности право проводить тайные операции в любой точки земного шара

[281]

.

Деятельность вновь созданного Управления стратегических служб в целом подтвердила позитивность идеи объединения в обязанностях одного ведомства как чисто оперативных, так и аналитических функций. Вместе с тем Донован, как руководитель Управления, остался при том мнении, что гражданская разведывательная служба может работать более эффективно, нежели та, которая находится под контролем военных. По мнению Донована, после окончания войны Управление стратегических служб непременно должна была заменить гражданская разведывательная структура, находящаяся в непосредственном подчинении президента.

Наряду с созданием нового разведывательного ведомства, с середины 1942 года происходит постепенное реформирование военной и военно-морской разведок. В 1942 году Управлением военной разведки генерального штаба была проанализирована вся разведывательная деятельность военного ведомства. Основываясь на результатах этого анализа, признавшего разведывательную деятельность военного ведомства недостаточно эффективной, в марте 1942 года было создано новое военное разведывательное подразделение – Служба военной разведки (Military Intelligence Service), в обязанности которой было вменено осуществлять сбор разведывательной информации в любой точки земного шара, в том числе используя: средства агентурной разведки, средства технической разведки (аэрофотосъемку, технические средства перехвата и расшифровки корреспонденции противника)

Одновременно с этим разведывательные подразделения были образованы и в армейских соединениях, непосредственно находящихся на театре боевых действий. В задачи этих подразделений входил сбор и анализ разведывательной информации, имеющей тактическое значение. Подразделения войсковой разведки могли: осуществлять перехват и расшифровку сообщений, передаваемых по линиям связи, вести визуальную (в том числе при помощи технических средств) разведку района предполагаемых боевых действий. Авиационную разведку территорий противника должны были осуществлять Воздушные силы армии (Army Air Corps).

Для противодействия активизировавшейся разведывательной деятельности противника в американской армии в 1942 году была создана Служба армейской контрразведки (Army Counterintelligence Corps). Ей в обязанность было вменено осуществлять контрразведывательное обеспечение армии США как на территории США так и за их пределами

Ближе к окончанию Второй мировой войны в США с новой силой разгорелись споры о будущем американской разведки. В отношении перспектив развития американской разведки в США господствовали две основные точки зрения. Первая точка зрения была представлена Донованом и его сторонниками, считавшими, что в условиях мирного времени США необходима гражданская разведывательная служба, непосредственно подчиненная Президенту США. Сторонники другой точки зрения, представленной в первую очередь Государственным департаментом и военным министерством, ратовали за оставления разведывательных функций в военном ведомстве.

Не дожидаясь окончания споров, в сентябре 1945 года президент Трумэн издал Исполнительный приказ № 9621

[286]

, упраздняющий Управление стратегических служб. Обязанности упраздненного ведомства были разделены между военным министерством

[287]

и Государственным департаментом

[288]

. Государственному департаменту достались аналитические функции упраздненного ведомства. Военное министерство унаследовало от Управления стратегических служб полномочия в сфере проведения тайных операций. Для проведения тайных операций за пределами США в Военном министерстве было создано Отделение стратегических служб (Strategic Services Unit). Функции координатора разведывательной деятельности США президент Трумэн предполагал возложить на Государственный департамент

[289]

.

Какой должна была стать, по мнению политического руководства США, разведка и чем она должна отличаться от разведки времен второй мировой войны хорошо иллюстрируют слова самого Гарри Трумэна: "Я считаю очень важным для этой страны иметь мощную, хорошо организованную разведывательную систему как в настоящее время, так и в будущем. Должным образом сформированная новая служба будет требовать разработки новых концепций; в ней должны работать новые, лучше подготовленные и более компетентные сотрудники"

[290]

.

В конце 1945 года Трумэну был представлен доклад комиссии, возглавляемой бизнесменом Фердинандом Эберштадтом, в котором, наряду с предложениями, касающимися военной реформы, обосновывалась необходимость создания в США двух новых органов – Совета национальной безопасности (National Security Council) и Центрального разведывательного управления (Central Intelligence Agency). Согласно предложению комиссии Эберштадта, Совет национальной безопасности должен координировать национальную политику в сфере национальной безопасности и выступать в роли консультативно-совещательного органа при президенте. Центральное разведывательное управление, по мнению комиссии, должно действовать под эгидой СНБ и осуществлять координацию разведывательной деятельности в сфере национальной безопасности

В 1945 году президентская администрация не прислушалась к рекомендациям комиссии Эберштадта в значительной мере из-за того, что военное ведомство, формально согласившееся с необходимостью централизации разведки в сфере национальной безопасности, фактически не желало отказываться, даже частично, от своих полномочий в разведывательной области. Материалы комиссии были востребованы лишь в 1947 году, при подготовке Закона о национальной безопасности.